ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΟΙ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΙ ΘΕΣΜΟΙ

— ΕΙΣΑΓΩΓΙΚEΣ ΠΑΡΑΤΗΡHΣΕΙΣ —

Η δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων και η αύξηση του δημόσιου χρέους: αιτίες και τρόποι αντιμετώπισης του φαινομένου

Η περίοδος μετά το 1970 χαρακτηρίστηκε από σημαντικά δημοσιονομικά ελλείμματα και αυξανόμενο δημόσιο χρέος τόσο στις περισσότερες χώρες της ΕΕ όσο και σε άλλες προηγμένες οικονομίες. Ειδικότερα, για σχεδόν μισό αιώνα, το δημόσιο χρέος βρίσκεται σε σταθερή ανοδική τάση. Στο τέλος του 2015, οι προηγμένες οικονομίες έφθασαν σε μέσα επίπεδα χρέους κοντά στο 106% του ΑΕΠ, πάνω από εκείνα κατά τη διάρκεια της μεγάλης ύφεσης και μόνο ελαφρώς κάτω από το επίπεδο που καταγράφηκε μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, ενώ και οι αναπτυσσόμενες οικονομίες επλήγησαν από την αύξηση του δημόσιου χρέους από την αρχή της παγκόσμιας κρίσης.

Επιχειρώντας να αναλύσει τις αιτίες του φαινομένου αυτού, η θεωρία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η απεριόριστη διακριτική δημοσιονομική πολιτική στις σύγχρονες δημοκρατίες μπορεί να οδηγήσει στη δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων και στην αύξηση του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ (“debt bias”).

Ειδικότερα, έχει υποστηριχθεί από τη θεωρία ότι σε έναν τέλειο κόσμο, όπου οι φορείς χάραξης πολιτικής είναι πλήρως πληροφορημένοι και λειτουργούν με μόνο κίνητρο τη μεγιστοποίηση της κοινωνικής ευημερίας, η πλήρης διακριτική ευχέρεια τους επιτρέπει να ανταποκρίνονται βέλτιστα στις μεταβαλλόμενες συνθήκες ανά πάσα στιγμή. Ωστόσο, στον πραγματικό κόσμο η συμπεριφορά των φορέων χάραξης πολιτικής διαμορφώνεται και από άλλες εκτιμήσεις πέρα από την επίτευξη της κοινωνικής ευημερίας.

Επομένως, ακόμη και τα καλύτερα σχεδιασμένα δημοκρατικά συστήματα απαιτούν θεσμικούς περιορισμούς στην πολιτική διακριτική ευχέρεια, προκειμένου να συμπληρώνουν τους δημοκρατικούς ελέγχους και να αποτρέπουν ανεπιθύμητες πολιτικές. Η εκχώρηση της νομισματικής πολιτικής σε πολιτικά ανεξάρτητους αλλά υπόλογους εμπειρογνώμονες μπορεί να ερμηνευθεί προς αυτή την κατεύθυνση. Προς την ίδια κατεύθυνση κινούνται οι πιο πρόσφατες προσπάθειες για τον περιορισμό των φορέων χάραξης δημοσιονομικής πολιτικής με τη θέσπιση αριθμητικών δημοσιονομικών κανόνων, όπως των ανώτατων ορίων ελλείμματος, των ορίων δημόσιου χρέους και των ανώτατων ορίων δαπανών, και αργότερα με τη σύσταση Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών.

Στην παρούσα μονογραφία εξετάζονται εισαγωγικά δύο βασικά ζητήματα και συγκεκριμένα οι αιτίες του φαινομένου δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και αύξησης του δημόσιου χρέους (Α) και οι τρόποι αντιμετώπισής τους (Β). Τέλος, παρέχονται ορισμένες διευκρινίσεις αναφορικά με το αντικείμενο της παρούσας μονογραφίας (Γ).

A. Οι αιτίες του φαινομένου της δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και της αύξησης του δημόσιου χρέους

Για περισσότερες από τρεις δεκαετίες, η θεωρία έχει προσπαθήσει να εξηγήσει τις αιτίες, για τις οποίες οι φορείς χάραξης πολιτικής επιλέγουν μη ορθολογικές δημοσιονομικές πολιτικές. Στον τομέα της δημοσιονομικής πολιτικής, η δημιουργία υπερβολικών ελλειμμάτων που οδηγούν στην αύξηση του ποσοστού χρέους προς το ΑΕΠ, καθώς και η τάση διενέργειας δαπανών μέσω μη αναμενόμενων εσόδων, αποτελούν δύο από τα πιο συνήθη προβλήματα στον τομέα της δημοσιονομικής διαχείρισης.

Εκτός από την απεριόριστη διακριτική δημοσιονομική πολιτική στις σύγχρονες δημοκρατίες, προβλήθηκαν από τη θεωρία διάφορες άλλες αιτίες που οδήγησαν στη δημιουργία ελλειμμάτων και στην αύξηση του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ, όπως η ύπαρξη γενικών πληροφοριακών προβλημάτων από την πλευρά τόσο της κυβέρνησης όσο και του εκλογικού σώματος (“general informational problems”), η ύπαρξη πληροφοριακών ασυμμετριών μεταξύ της κυβέρνησης και του εκλογικού σώματος (“informational assymetries”), η δημιουργία πολιτικής πόλωσης και εκλογικής αβεβαιότητας (“political polarization and electoral uncertainty”), η άσκηση πιέσεων από ομάδες συμφερόντων (“common pool problems”), η χρονική ασυνέπεια της δημοσιονομικής πολιτικής (“time inconsistency of fiscal policy”), η εκμετάλλευση των μελλοντικών γενεών (“exploitation of

future generations”), καθώς και η λήψη δημοσιονομικών αποφάσεων με βάση την ιδεολογία του κυβερνώντος κόμματος.

Ειδικότερα, έχει υποστηριχθεί ότι μία από τις αιτίες της δημιουργίας δημοσιονομκών ελλειμμάτων και της διόγκωσης του δημόσιου χρέους είναι η ύπαρξη γενικών πληροφοριακών προβλημάτων (“general informational problems”) από την πλευρά τόσο της κυβέρνησης όσο και του εκλογικού σώματος. Έχει υποστηριχθεί ότι ούτε οι πολιτικοί ούτε οι ψηφοφόροι μπορούν να συνειδητοποιήσουν τις μακροπρόθεσμες συνέπειες των τρεχόντων δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Αυτό μπορεί να οφείλεται στην λεγόμενη «δημοσιονομική ψευδαίσθηση», δηλαδή στην ανεπαρκή κατανόηση του γεγονότος ότι ο διαχρονικός περιορισμός του Προϋπολογισμού της κυβέρνησης σημαίνει ότι το τρέχον χρέος πρέπει να εξυπηρετείται μέσω μελλοντικών πρωτογενών πλεονασμάτων (οι φόροι πρέπει να υπερβαίνουν τις δαπάνες εξαιρουμένων των τόκων πληρωμών). Επίσης, παράλληλα με την ανεπαρκή κατανόηση των δημοσιονομικών περιορισμών, μπορεί να υπάρχει υπεραισιοδοξία για τις μελλοντικές προοπτικές ανάπτυξης και είσπραξης δημοσίων εσόδων.

Περαιτέρω, η ύπαρξη πληροφοροριακών ασυμμετριών (“informational assymetries”) μεταξύ της κυβέρνησης και του εκλογικού σώματος συνιστά μία ακόμη αιτία της δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και της συσώρευσης δημόσιου χρέους. Οι ψηφοφόροι δεν είναι καλά ενημερωμένοι ούτε για τη δημοσιονομική πολιτική ούτε και για την επιχειρησιακή ικανότητα της κυβέρνησης και της αντιπολίτευσης. Η κυβέρνηση μπορεί να εκμεταλλευτεί την έλλειψη αυτής της ενημέρωσης, προκειμένου να αυξήσει τις πιθανότητες επανεκλογής της, μέσω της αύξησης δαπανών ή της μείωσης των φορολογικών επιβαρύνσεων στις προεκλογικές περιόδους, ενέργειες που μπορεί να προκαλέσουν δημοσιονομικά ελλείμματα, τις μακροπρόθεσμες συνέπειες των οποίων δεν μπορούν να συνειδητοποιήσουν οι ψηφοφόροι. Εξάλλου, οι χρονιές διενέργειας εκλογών ενθαρρύνουν ενδεχομένως τη δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων, τα οποία δεν διορθώνονται πάντα στη συνέχεια, καθώς είτε επανεκλέγεται το κόμμα που προκάλεσε προεκλογικά τη δημιουργία τους είτε η νέα κυβέρνηση δεν επιθυμεί να περιοριστεί από τον προκάτοχό της.

Παράλληλα, η δημιουργία πολιτικής πόλωσης και εκλογικής αβεβαιότητας (“political polarization and electoral uncertainty”) αποτελεί άλλη μία αιτία του προαναφερόμενου φαινομένου. Μια κυβέρνηση που αντιμετωπίζει αβεβαιότητα για τις προοπτικές επανεκλογής της έχει κίνητρο για τη δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων, καθώς αυτό της επιτρέπει να αυξήσει τις δαπάνες ή να μειώσει τους φόρους κατά τρόπο που να ωφελεί τη δική της εκλογική επιβίωση.

Τα δημοσιονομικά αυτά ελλείμματα έχουν το στρατηγικό πλεονέκτημα ότι καθιστούν δυσκολότερη για τις μελλοντικές κυβερνήσεις την πραγματοποίηση της πολιτικής τους σύμφωνα με τις προτιμήσεις τους, καθώς πρέπει να εξυπηρετήσουν το δημόσιο χρέος που προκλήθηκε από τις πολιτικές που είχε υιοθετήσει η προηγούμενη κυβέρνηση. Επιπλέον, αφήνοντας ένα σημαντικό δημόσιο χρέος, η απελθούσα κυβέρνηση «δένει τα χέρια» της διαδόχου της, καθώς την υποχρεώνει να επιβάλλει νέους φόρους ή να αυξήσει τους υφιστάμενους φόρους, κάτι που δεν είναι ιδιαιτέρως δημοφιλές, ενώ παράλληλα η μεταφορά του δημόσιου αυτού χρέους σε αυτήν (διάδοχη κυβέρνηση) μπορεί να οδηγήσει στην αδυναμία της να τηρήσει ορισμένες από τις προεκλογικές υποσχέσεις της, η οποία βεβαίως θα προκαλέσει μεγάλη απογοήτευση μεταξύ των ψηφοφόρων της.

Περαιτέρω, η άσκηση πιέσεων από ομάδες συμφερόντων (“common pool problems”) αποτελεί σημαντική αιτία δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και της αύξησης δημόσιου χρέους. Διάφορες ομάδες συμφερόντων μπορεί να ασκούν πιέσεις για την πραγματοποίηση συγκεκριμένου τύπου κρατικών δαπανών που τους ωφελούν, χωρίς να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι μακροπρόθεσμες δαπάνες για τα ελλείμματα που ενδέχεται να προκύψουν, δεδομένου ότι το κόστος αυτό μοιράζεται με άλλες ομάδες της κοινωνίας.

Η χρονική ασυνέπεια της δημοσιονομικής πολιτικής (“time inconsistency of fiscal policy”) ευθύνεται συχνά για τη δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων και την αύξηση του δημόσιου χρέους. Ενδέχεται, λοιπόν, να υπάρχει η τάση για τη χρησιμοποίηση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων ως εργαλείο για την αύξηση της συνολικής ζήτησης, και ως εκ τούτου της παραγωγής και της απασχόλησης βραχυπρόθεσμα, καθώς οι τιμές και οι μισθοί αργούν να προσαρμοστούν σε απρόβλεπτες κρίσεις. Ωστόσο, η δημοσιονομική αυτή πολιτική μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ελλειμμάτων χωρίς την παράλληλη πρόκληση κάποιου οφέλους από την παραγωγή και την απασχόληση. Επίσης, μια κυβέρνηση μπορεί να πιστεύει ότι το έργο της εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών είναι καλύτερα να μετατεθεί στους διαδόχους της, κάτι που συνιστά μια περίπτωση χρονικής ασυνέπειας.

Περαιτέρω, η εκμετάλλευση των μελλοντικών γενεών (“exploitation of future generations”) μπορεί να αποτελεί μία ακόμη αιτία πρόκλησης δημοσιονομικών ελλειμάτων και σώρευσης υπερβολικού δημόσιου χρέους. Τα δημοσιονομικά ελλείμματα ενδέχεται να αντικατοπτρίζουν την επιθυμία της σημερινής γενιάς να μετατοπίσει την κατανάλωση προς όφελός της (μέσω της αύξησης των κρατικών δαπανών ή της μείωσης των φορολογικών επιβαρύνσεων) από τις μελλοντικές γενιές είτε άμεσα με τη μορφή πληρωμών τόκων είτε έμμεσα

με τη μορφή του πλήθους των επενδύσεων που οδηγούν σε μικρότερο κεφάλαιο στο μέλλον.

Μεταξύ των λόγων που οι κυβερνήσεις τείνουν να ευνοούν τη δημιουργία δημοσιονομικών ελλειμμάτων έναντι των πλεονασμάτων περιλαμβάνεται και το γεγονός ότι κάθε υπουργείο πιστεύει ότι εναπόκειται στα άλλα υπουργεία να συμμορφώνονται με τη δημοσιονομική πειθαρχία (“the so-called common pool problem”).

Τέλος, σύμφωνα με τη θεωρία, η ιδεολογία θα μπορούσε να οδηγήσει στη λήψη αποφάσεων χωρίς την ύπαρξη επαρκούς ενημέρωσης. Ειδικότερα, το κυβερνών κόμμα λειτουργεί με βάση την ειδική πολιτική ατζέντα του, η οποία καθορίζεται εν μέρει τουλάχιστον από την πολιτική του ιδεολογία. Αυτό ενδέχεται να έχει ως συνέπεια τη χάραξη μη υγιούς δημοσιονομικής πολιτικής βάσει όχι καθαρά οικονομικών κριτηρίων, αλλά βάσει της ιδεολογίας αυτής. Έτσι για παράδειγμα, η ιδεολογία μπορεί να επηρεάσει τις αποφάσεις δημοσιονομικής πολιτικής σχετικά με τη μακροοικονομική σταθεροποίηση και να οδηγήσει σε μη βέλτιστες πολιτικές, ιδίως εάν υπάρχει αβεβαιότητα και ατελής πληροφόρηση. Έτσι έχει υποστηριχθεί ότι κυβερνήσεις της αριστερής πτέρυγας μπορεί να ευνοήσουν επεκτατικές δημοσιονομικές πολιτικές, θεωρώντας ότι η προώθηση της συνολικής ζήτησης θα μεταφράζεται πάντα σε πλήρη απασχόληση, ενώ κυβερνήσεις της δεξιάς πτέρυγας μπορεί να προτιμούν μικρούς σε μέγεθος και ισορροπημένους προϋπολογισμούς, πεπεισμένοι ότι η ρυθμιζόμενη από την αγορά ισορροπία είναι καλύτερη για την ανάπτυξη και την αύξηση της απασχόλησης.

Ο κομματισμός μπορεί, επίσης, να επηρεάσει τις αποφάσεις αναφορικά με τις πολιτικές αναδιανομής φόρων και δαπανών.

Β. Οι τρόποι αντιμετώπισης του φαινομένου της δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και της αύξησης του δημόσιου χρέους

Σε έγγραφο εργασίας του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου αναφέρονται διάφοροι τρόποι διόρθωσης των λεγόμενων «προκαταλήψεων πολιτικής» (“policy biases”), μεταξύ των οποίων και του φαινομένου της δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και της αύξησης του χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ (“debt bias”).Σύμφωνα με το ΔΝΤ, οι τρόποι διόρθωσης του φαινομένου αυτού βασίζονται γενικά σε έναν ή σε συνδυασμό των ακόλουθων προσεγγίσεων, δηλαδή της θέσπισης δημοσιονομικών κανόνων, της σύστασης Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών, καθώς και της θέσπισης μέσων επιρροής και πειθούς και ιδίως της σύστασης Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών.

Αφού παρουσιάσουμε τους τρεις τρόπους αντιμετώπισης του φαινομένου δημιουργίας δημοσιονομικών ελλειμμάτων και αύξησης του δημόσιου χρέους και ειδικότερα τη θέσπιση δημοσιονομικών κανόνων (1), τη σύσταση Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών (2) και τη σύσταση Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών (3), θα προβούμε στην εξέταση της σχέσης μεταξύ των δημοσιονομικών κανόνων και των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών (4) και στη σύγκριση αφενός μεταξύ των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών (Independent Fiscal Agencies) και των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών (Independent Fiscal Institutions) (5) και αφετέρου μεταξύ μεταξύ των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών και των Ανώτατων Ελεγκτικών Θεσμών (6).

1. Η θέσπιση δημοσιονομικών κανόνων

Οι δημοσιονομικοί κανόνες επιδιώκουν να επιβάλουν έναν άμεσο και διαρκή περιορισμό στις επιλογές δημοσιονομικής πολιτικής, επιβάλλοντας όρια στα μέσα δημοσιονομικής πολιτικής. Σύμφωνα με τον καθηγητή κ. Σκιαδά, η καθιέρωση νομικά δεσμευτικών

ρυθμίσεων που θα συνιστούν δημοσιονομικούς κανόνες, από τους οποίους οι δυνατότητες απόκλισης θα είναι πολύ περιορισμένες έως ανύπαρκτες, εκλήφθηκε ως ένας βασικός τρόπος αντιμετώπισης της αύξησης των δημοσιονομικών μεγεθών, όπως το δημόσιο χρέος ή το δημόσιο έλλειμμα.

Σύμφωνα με τη θεωρία, ένας δημοσιονομικός κανόνας είναι ένας συνδυασμός ενός δημοσιονομικού στόχου με μια σειρά από ενέργειες που θα πρέπει να αναλάβει η κυβέρνηση για την επίτευξή του. Έτσι ακόμη και η παρουσίαση του Κρατικού Προϋπολογισμού ή άλλου εγγράφου του Προϋπολογισμού με ορισμένες πολιτικές δεσμεύσεις που θέτει εκ των προτέρων στόχους για τουλάχιστον το επόμενο έτος μπορεί να θεωρηθεί ως δημοσιονομικός κανόνας.

Χαρακτηριστικά παραδείγματα δημοσιονομικών κανόνων περιλαμβάνουν τα ανώτατα όρια για το έλλειμμα και το δημόσιο χρέος που καθορίζονται στο δίκαιο της ΕΕ ή οι κανόνες ισοσκελισμένου προϋπολογισμού που έχουν θεσπισθεί στις περισσότερες πολιτείες των ΗΠΑ. Έτσι, το ΔΝΤ σε βάση δεδομένων του 2017 θεωρούσε ότι περίπου ογδόντα χώρες ασκούσαν δημοσιονομική πολιτική εντός ενός επίσημου πλαισίου που περιελάμβανε έναν ή περισσότερους δημοσιονομικούς κανόνες.

Οι δημοσιονομικοί, λοιπόν, κανόνες πρέπει να φέρουν ορισμένα χαρακτηριστικά. Συγκεκριμένα οι στόχοι και οι περιορισμοί πρέπει να τίθενται εκ των προτέρων (“ex-ante”), να έχουν μόνιμο χαρακτήρα, να μην είναι παροδικοί, ενώ πρέπει να μπορούν να προσδιορίζονται ποσοτικά μέσω δεικτών που αντιπροσωπεύουν κρίσιμα δημοσιονομικά μεγέθη, όπως για παράδειγμα το έλλειμμα ή το χρέος.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε κείμενο της για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ, τονίζει την ανάγκη θέσπισης δημοσιονομικών κανόνων ως μέσο περιορισμού των δημόσιων οικονομικών. Ειδικότερα η Επιτροπή στο ως άνω έγγραφό της αναφέρεται σε μία κλασσική θεωρία οικονομικής πολιτικής, σύμφωνα με την οποία οι στόχοι δαπανών πρέπει να είναι υπό τον αυστηρό έλεγχο της κυβέρνησης, καθώς αντιπροσωπεύουν τον ενδιάμεσο στόχο για την επίτευξη του τελικού δημοσιονομικού στόχου.

Στο κείμενο της Επιτροπής γίνεται αναφορά τόσο στο σχεδιασμό όσο και στην εφαρμογή των δημοσιονομικών κανόνων. Περαιτέρω, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο κείμενο της για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ, εκτός από τα ζητήματα του σχεδιασμού και της εφαρμογής

των δημοσιονομικών κανόνων, προβαίνει και σε ταξινόμηση των δημοσιονομικών κανόνων. Οπότε θα εξετάσουμε αφενός το σχεδιασμό και την εφαρμογή των δημοσιονομικών κανόνων (α) και αφετέρου την ταξινόμησή τους (β).

α. Ο σχεδιασμός και η εφαρμογή των δημοσιονομικών κανόνων

Κατά το σχεδιασμό κανόνων δαπανών θα πρέπει να γίνονται καταρχήν από την κυβέρνηση ορισμένες επιλογές, όπως εάν ο δημοσιονομικός κανόνας θα πρέπει να θέτει ως στόχο το αποτέλεσμα μιας συγκεκριμένης δαπάνης (ή το σύνολο συγκεκριμένων δαπανών) ή τις επιπτώσεις της εφαρμογής μιας συγκεκριμένης πολιτικής, εάν ορισμένες δαπάνες θα εξαιρούνται από την επίτευξη του συνολικού στόχου δαπανών, εάν ο στόχος δαπανών πρέπει να καθορίζεται με ονομαστικούς ή πραγματικούς στόχους, εάν ο στόχος δαπανών πρέπει να ορίζεται ως επίπεδο δαπάνης ή ως ποσοστό μεταβολής από την αρχική κατάσταση, καθώς και το χρονικό πεδίο αναφοράς για την επίτευξη του στόχου δαπανών.

Με βάση την ανάλυση που γίνεται στο έγγραφο της Επιτροπής φαίνεται ότι για τον καθορισμό ενός κανόνα δαπανών θα πρέπει να ακολουθούνται ορισμένα βήματα. Ειδικότερα, θα πρέπει καταρχήν να καθορίζεται η συγκεκριμένη δαπάνη (ή το σύνολο των δαπανών) που θα αποτελέσει το αντικείμενο του στόχου δαπανών. Ακολούθως, το δεύτερο βήμα αφορά στην πρόβλεψη της τάσης της στοχευμένης δαπάνης. Στη συνέχεια, το τρίτο βήμα αφορά στην εκ των προτέρων (“ex-ante”) ποσοτικοποίηση των απαραίτητων δράσεων πολιτικής για την επίτευξη του στόχου δαπανών. Τέλος, το τέταρτο βήμα αφορά στη δυνατότητα εκ των υστέρων (“ex-post”) διαπίστωσης της συμμόρφωσης με τον τιθέντα στόχο δαπανών.

Ακολούθως, η θέσπιση και η εφαρμογή μηχανισμών εκ των υστέρων (“ex-post”) αξιολόγησης αποτελούν βασικά στοιχεία ενός δημοσιονομικού κανόνα. Η θεωρία αναφέρεται στη διαθεσιμότητα εργαλείων παρακολούθησης και, όπου είναι αναγκαίο, διόρθωσης της δυναμικής της δημοσιονομικής κατάστασης κατά τη διάρκεια εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού, στη θέσπιση διατάξεων για την αντιμετώπιση της μη συμμόρφωσης με το

δημοσιονομικό κανόνα, συμπεριλαμβανομένων των κυρώσεων, και στη θέσπιση ρητρών διαφυγής σε περίπτωση που η μη τήρηση του δημοσιονομικού κανόνα εκφεύγει του ελέγχου της κυβέρνησης.

Οι μηχανισμοί εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων μπορούν να λαμβάνουν διάφορες μορφές, από την επιβολή αυτόματων μέτρων σε περίπτωση διαπίστωσης απόκλισης από τον στόχο έως την επιβολή πιο ευέλικτων (ήπιων) μέτρων, όπως η έκδοση μη δεσμευτικών συστάσεων για την πραγματοποίηση διορθώσεων εκ μέρους της κυβέρνησης. Σε κάθε περίπτωση στο πλαίσιο παρακολούθησης και ελέγχου της εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού είναι απαραίτητη η διαθεσιμότητα στοιχείων αναφορικά με τα διάφορα δημοσιονομικά μεγέθη.

β. Η ταξινόμηση των δημοσιονομικών κανόνων

Όπως ήδη αναφέρθηκε, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο κείμενό της για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ, εκτός από τα ζητήματα του σχεδιασμού και της εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων, προβαίνει και σε ταξινόμηση των δημοσιονομικών κανόνων. Ειδικότερα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ταξινομεί τους δημοσιονομικούς κανόνες σε δύο κατηγορίες με κριτήριο το βαθμό αυστηρότητάς τους, και ειδικότερα τους διακρίνει σε «αδύναμους» (“weak fiscal rules”) και σε «στενούς» δημοσιονομικούς κανόνες (“narrow fiscal rules”).

Καταρχήν, οι «αδύναμοι» δημοσιονομικοί κανόνες (“weak fiscal rules”) φέρουν τα εξής χαρακτηριστικά: α) ο στόχος περιλαμβάνει κυμαινόμενες δαπάνες, έτσι ώστε το πραγματικό επίπεδο δαπάνης υπόκειται σε ενδεχόμενα προγνωστικά σφάλματα και συνεπώς επηρεάζεται μόνο εν μέρει από τυχόν μηχανισμούς περιστολής δαπανών, β) ο στόχος περιλαμβάνει και πληρωμές τόκων, οπότε εάν η κυβέρνηση δεν προβεί σε επιπλέον δαπάνες, μπορεί να επιτύχει το στόχο της, εφόσον η διαδικασία πραγματοποίησής τους εξελιχθεί ομαλά, γ) δεν υπάρχει μηχανισμός ελέγχου εκ των υστέρων (“ex-post”) για να επιβεβαιωθεί εάν οι δημοσιονομικοί στόχοι που είχαν τεθεί αρχικά τηρήθηκαν τελικώς και δ) οι μηχανισμοί επιβολής μέτρων για την τήρηση των εν λόγω στόχων εδράζονται σε νομικές ρυθμίσεις ή σε πολιτικές δεσμεύσεις.

Ακολούθως, οι «στενοί» δημοσιονομικοί κανόνες (“narrow fiscal rules”) φέρουν τα εξής χαρακτηριστικά: α) ο στόχος αφορά λιγότερο κυμαινόμενες δαπάνες και εστιάζει στο δημοσιονομικό αντίκτυπο της εφαρμοζόμενης δημόσιας πολιτικής αντί στο τελικό αποτέλεσμά της, β) έχουν θεσπισθεί σαφώς προσδιορισμένοι μηχανισμοί για την πραγματοποίηση εκ των υστέρων (“ex-post”) ελέγχου συμμόρφωσης με τους στόχους, γ) οι μηχανισμοί διοικητικού εξαναγκασμού και επιβολής κυρώσεων για την τήρηση των στόχων έχουν καθορισθεί εκ των προτέρων (“ex-ante”) και δ) η παρακολούθηση της δημοσιονομικής προόδου

πραγματοποιείται από ανεξάρτητη αρχή, η οποία μπορεί να υποχρεώνει τις δημόσιες αρχές να τηρούν το δημοσιονομικό στόχο.

Τέλος, αξίξει να σημειωθεί ότι σύμφωνα με το ως άνω έγγραφο της Επιτροπής, οι κανόνες δαπανών που θεσμοθετήθηκαν στα κράτη μέλη της ΕΕ μπορούν συνολικά να ενταχθούν στην κατηγορία των «αδύναμων» δημοσιονομικών κανόνων (“weak fiscal rules”), καθώς στις περισσότερες περιπτώσεις βασίζονται μόνο σε πολιτικές δεσμεύσεις. Το αποτέλεσμα εξαρτάται από τις δημόσιες πολιτικές εν ευθέτω χρόνω, καθώς και από την ανάπτυξη ευμετάβλητων δαπανών που περιλαμβάνονται στους στόχους ή στις πληρωμές τόκων. Η εφαρμογή και οι μηχανισμοί επιβολής είναι λιγότερο ανεπτυγμένοι, καθώς οι κανόνες δεν στηρίζονται σε σταθερή νομική βάση. Ταυτόχρονα δεν προβλέπονται συνήθως κυρώσεις ή αυτές είναι ασήμαντες από οικονομική άποψη. Γενικότερα, πάντως, πολλοί κανόνες δαπανών που έχουν τεθεί στα κράτη μέλη της ΕΕ δεν φέρουν τα αναγκαία χαρακτηριστικά, ώστε να είναι αξιόποιστοι, καθώς δίνουν τη δυνατότητα να μην εφαρμοσθούν από την κυβέρνηση σε περίπτωση που προκύπτει διαφορά μεταξύ των στοχευμένων μεταβλητών και των αποτελεσμάτων.

2. Η σύσταση Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών και η εκχώρηση σε αυτές αρμοδιοτήτων δημοσιονομικής πολιτικής

Οι δυσκολίες που προέκυψαν αναφορικά με την εφαρμογή των δημοσιονομικών κανόνων οδήγησαν ορισμένους ακαδημαϊκούς να προτείνουν τη δημιουργία Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών. Κατά τα πρότυπα των κεντρικών τραπεζών, οι προαναφερόμενες αρχές θα έχουν την εξουσία να θέτουν κάθε χρόνο δεσμευτικά όρια στο ύψος του δημοσιονομικού ελλείμματος ή στη συσσώρευση του δημόσιου χρέους, συμπεριλαμβανομένης της ικανότητας να χρησιμοποιούν ορισμένους δημοσιονομικούς μοχλούς κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους για να διασφαλίσουν τη συμμόρφωση σε περίπτωση ολίσθησης του δημοσιονομικού αποτελέσματος. Οι προτάσεις αυτές περί σύστασης Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών επικαλέσθηκαν προς στήριξή τους επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν υπέρ της σύστασης ανεξάρτητων κεντρικών τραπεζών μετά από τις αδυναμίες που παρουσίασαν οι κανόνες νομισματικής πολιτικής σε ένα πλαίσιο ασταθούς ζήτησης χρήματος.

Η εκχώρηση, λοιπόν, μέσων πολιτικής σε ανεξάρτητες αρχές συνιστά ένα άλλο τρόπο διόρθωσης των λεγόμενων «προκαταλήψεων πολιτικής» (“policy biases”), δηλαδή των προβλημάτων που σχετίζονται με την άσκηση πολιτικής (νομισματικής ή δημοσιονομικής). Κύρια χαρακτηριστικά των ρυθμίσεων που διέπουν τις ανεξάρτητες αυτές αρχές είναι η θέσπιση αυστηρών εγγυήσεων ανεξαρτησίας τους, ο καθορισμός σαφώς προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων που εκχωρούνται σε αυτές και για την εκτέλεση των οποίων υφίσταται υποχρέωση λογοδοσίας τους, καθώς και η κατοχύρωση της πλήρους διακριτικής τους ευχέρειας για τον καθορισμό των μέσων πολιτικής για την επίτευξη των στόχων τους.

Η πιο χαρακτηριστική περίπτωση εκχώρησης μέσων πολιτικής σε ανεξάρτητες αρχές είναι η άσκηση της νομισματικής πολιτικής από ανεξάρτητες κεντρικές τράπεζες. Έτσι, μέχρι το τέλος της δεκαετίας του 1990, είχαν συσταθεί ανεξάρτητες κεντρικές τράπεζες στις πλέον προηγμένες και πολλές αναδυόμενες οικονομίες.

Βεβαίως, έχει διατυπωθεί η άποψη ότι η ανάθεση σε τεχνοκράτες της νομισματικής πολιτικής είναι πολύ διαφορετική από την ανάθεση της δημοσιονομικής πολιτικής. Έτσι, υποστηρίζεται ότι ενώ, σε κανονικούς τουλάχιστον καιρούς, υφίσταται ένα κύριο μέσο νομισματικής πολιτικής και ειδικότερα ένα βραχυπρόθεσμο επιτόκιο, αντιθέτως υφίστανται πολλά μέσα δημοσιονομικής πολιτικής και ειδικότερα διάφορες κατηγορίες φόρων και διάφορες κατηγορίες κρατικών δαπανών. Ωστόσο, ανήκει στην αρμοδιότητα των κυβερνήσεων να αποφασίσουν την ισορροπία μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών φόρων και δαπανών (το λεγόμενο «δημοσιονομικό μείγμα»).

Στην ίδια λογική στηρίζεται και η άποψη που έχει διατυπωθεί σε έγγραφο του ΔΝΤ, σύμφωνα με την οποία η υπόθεση της ανάθεσης δημοσιονομικής πολιτικής μπορεί να απορριφθεί τόσο για κανονιστικούς όσο και για θετικούς λόγους, ενώ επισημαίνει ότι δεν υπάρχει πραγματικό παράδειγμα Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Αρχών. Από κανονιστική άποψη, όλες οι πτυχές της δημοσιονομικής πολιτικής, συμπεριλαμβανομένου του ελλείμματος, είναι κατά κύριο λόγο διανεμητικές (μεταξύ ατόμων, κοινωνικών ομάδων ή γενεών), γεγονός που αποκλείει την ανάθεσή της σε μη εκλεγμένους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής. Από θετική άποψη, η δημοσιονομική εκχώρηση είναι πιθανό να στερείται αξιοπιστίας. Πράγματι, ο διανεμητικός χαρακτήρας των δημοσιονομικών αποφάσεων οδηγεί συχνά τον υπεύθυνο χάραξης πολιτικής στη δημιουργία υπερβολικών ελλειμμάτων και δημόσιου χρέους. Ως αποτέλεσμα, η εκχώρηση της δημοσιονομικής πολιτικής σε μια Ανεξάρτητη Δημοσιονομική Αρχή δεν θεωρείται από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής επιθυμητή, γεγονός που εξηγεί γιατί δεν υπάρχει παράδειγμα τέτοιων Αρχών.

Τέλος, η ανάθεση εξουσιών λήψης αποφάσεων στη δημοσιονομική πολιτική υπό τους ίδιους όρους με τη νομισματική πολιτική θα αποτελούσε σημαντική αλλαγή στις υφιστάμενες πρακτικές, καθώς οι δημοσιονομικές πολιτικές περιλαμβάνουν μια σημαντική διανεμητική συνιστώσα. Με βάση τους ως άνω λόγους η εκχώρηση στις Δημοσιονομικές

Αρχές εξουσιών λήψης αποφάσεων θεωρήθηκε ασυμβίβαστη με τις βασικές αρχές της χάραξης δημοσιονομικής πολιτικής.

3. Η θέσπιση μέσων επιρροής και πειθούς: Η σύσταση Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών

Ηπιότερες θεσμικές ρυθμίσεις προβλέπονται είτε για πολιτικές που δεν επιδέχονται κανόνες, όπως κυρίως επειδή είναι εγγενώς περίπλοκες και όχι εύκολα μετρήσιμες, όπως οι διαρθρωτικές πολιτικές, ή/και δεν μπορούν να ανατεθούν εκτός της πολιτικής σφαίρας για σαφείς κανονιστικούς λόγους, όπως κυρίως επειδή έχουν διανεμητικό χαρακτήρα, όπως οι φορολογικές πολιτικές και οι μεταβιβαστικές πολιτικές.

Οι ρυθμίσεις αυτές περιλαμβάνουν τις αρμοδιότητες επιτήρησης διεθνών ή υπερεθνικών θεσμών, καθώς και τις αρμοδιότητες θεσμών, των οποίων ο ρόλος συνίσταται στον εμπλουτισμό της δημόσιας συζήτησης μέσω της ανάλυσης, της παροχής πληροφοριών, καθώς και της χορήγησης συστάσεων. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν και οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί ή τα δημοσιονομικά συμβούλια.

Σύμφωνα με τον ορισμό που δίνεται στην ιστοσελίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί ορίζονται τα ακομμάτιστα και αμερόληπτα δημόσια σώματα, εκτός της κεντρικής τράπεζας, της κυβέρνησης ή της Βουλής, που έχουν ως σκοπό την προώθηση των βιώσιμων δημόσιων οικονομικών μέσω διάφορων λειτουργιών, συμπεριλαμβανομένης της παρακολούθησης της συμμόρφωσης με τους δημοσιονομικούς κανόνες, της παραγωγής ή της έγκρισης μακροοικονομικών προβλέψεων για τον Κρατικό Προϋπολογισμό ή/και της παροχής συστάσεων στην κυβέρνηση για θέματα δημοσιονομικής πολιτικής. Οι θεσμοί αυτοί χρηματοδοτούνται κυρίως από δημόσιους πόρους και λειτουργούν ανεξάρτητα από τις δημοσιονομικές αρχές. Στον ως άνω ορισμό περιλαμβάνονται και τα Ελεγκτικά Συνέδρια σε περίπτωση που οι αρμοδιότητες τους επεκτείνονται πέραν του λογιστικού ελέγχου και καλύπτουν κάποια από τις προαναφερόμενες αρμοδιότητες.

Ο ως άνω ορισμός των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών χρησιμοποιείται από το 2006 με σκοπό την επιλογή θεσμών που περιλαμβάνονται στη βάση δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και επομένως διαφοροποιείται υπό ορισμένες απόψεις από τον ορισμό των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών που προέκυψαν με βάση τις απαιτήσεις της ευρωπαϊκής νομοθεσίας που τέθηκε σε ισχύ από το 2011.

Ειδικότερα, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, το πλαίσιο δημοσιονομικής διακυβέρνησης (μέσω της Οδηγίας του Συμβουλίου 2011/85 αναφορικά με τα εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια, το Δημοσιονομικό Σύμφωνο και τον Κανονισμό 473/2013, γνωστό και ως πακέτο των δύο μέτρων (“Two-Pack”) επέκτεινε το ρόλο των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών και τυποποίησε τις αρμοδιότητές τους σε μια προσπάθεια να προαχθεί η δημοσιονομική πειθαρχία

και να αυξηθεί η εθνική ενσωμάτωση των δημοσιονομικών κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θεσπίζονται με σκοπό να συμβάλλουν στην αποθάρρυνση της τάσης αύξησης του ελλείμματος ως ποσοσοτού του ΑΕΠ, και όχι με σκοπό να βοηθήσουν την κυβέρνηση στη λήψη της απόφασής της αναφορικά με το δημοσιονομικό μείγμα. Επιπρόσθετα, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα μπορούσαν να θέσουν έναν στόχο για το συνολικό έλλειμμα που η κυβέρνηση πρέπει να θέσει στον Κρατικό Προϋπολογισμό, αφήνοντας ωστόσο την επιλογή επίτευξης του ως άνω στόχου ελλείμματος εξ ολοκλήρου στην κυβέρνηση, κάτι που μοιάζει σαν αυτό που κάνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναφορικά με τους προϋπολογισμούς των κρατών μελών της ΕΕ. Επίσης, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα μπορούσαν να αποφασίσουν πότε θα πρέπει να γίνει επίκληση μιας ρήτρας διαφυγής που προβλέπεται σε έναν δημοσιονομικό κανόνα.

Ωστόσο, σύμφωνα με μέρος της θεωρίας, δεν είναι σαφής η αιτία όπου ο ρόλος των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών είναι απλά συμβουλευτικός και δεν μοιάζει με τον έλεγχο που ασκείται από τις κεντρικές τράπεζες στο πλαίσιο της νομισματικής πολιτικής. Αυτό μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι οι κυβερνήσεις αισθάνονται ότι επιτρέποντας στους Ανεξάρτητους Δημοσιονομικούς Θεσμούς να υπαγορεύουν ποιο θα είναι το σχεδιαζόμενο έλλειμμα θα παραβίαζε τον κανόνα «καμία φορολογία χωρίς εκπροσώπηση» (“no taxation without representation”).

Παράλληλα οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί έχουν πλέον γίνει μέρος της διεθνούς ορθής πρακτικής στον σχεδιασμό των δημοσιονομικών πλαισίων με στόχο τον περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας των δημοσιονομικών πολιτικών.

Ωστόσο, γίνεται δεκτό ότι πρέπει να υπάρχουν όρια στην ανάθεση αρμοδιοτήτων δημοσιονομικής πολιτικής σε Ανεξάρτητες Θεσμούς. Η θεωρία διερεύνησε τις διάφορες παραμέτρους που οδηγούν την κυβέρνηση στην απόφαση να διαχειρισθεί η ίδια συγκεκειμένες οικονομικές πολιτικές ή να τις μεταβιβάσει σε μη εκλεγμένα άτομα. Ειδικότερα καθορίζει μια σειρά από χαρακτηριστικά, τα οποία προβλέπουν μια πιο αποτελεσματική κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κυβερνητικών πολιτικών και της διαχείρισης από μη εκλεγμένους τεχνοκράτες.

Περαιτέρω, οι διεθνείς κυρίως οργανισμοί επισημαίνουν τα πλεονεκτήματα της σύστασης Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών κυρίως στο πλαίσιο της διασφάλισης της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της ενίσχυσης της δημοσιονομικής διαφάνειας. Ωστόσο, η σύσταση των Ανεξάρτητων αυτών Δημοσιονομικών Θεσμών βρέθηκε στο επίκεντρο πολιτικής αντιπαράθεσης κατά την ψήφιση νόμων για τη σύστασή τους με το επιχείρημα κυρίως της έλλειψης δημοκρατικής νομιμοποίησης των θεσμών αυτών λόγω κυρίως της μεταβίβασης σε τεχνοκρατικά σώματα αρμοδιοτήτων που άπτονται της δημοσιονομικής πολιτικής.

Υπέρ της σύστασης των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών έχουν διατυπωθεί από τη θεωρία διάφορα επιχειρήματα που σχετίζονται με τα πλεονεκτήματά τους (α). Ωστόσο, δεν λείπουν και τα επιχειρήματα κατά της σύστασης των θεσμών αυτών λόγω των μειονεκτημάτων που παρουσιάζουν (β).

α. Πλεονεκτήματα της σύστασης Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών

Οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί μπορούν, σύμφωνα με έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να χρησιμοποιήσουν τρία κανάλια για να ασκήσουν επιρροή. Ένα πρώτο κανάλι άσκησης επιρροής συνδέεται με τον αντίκτυπο των παραδοτέων τους στις δημοσιονομικές αρχές (άμεσος αντίκτυπος). Δεύτερον, εάν οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί αποκτήσουν επαρκή αξιοπιστία, η δυνατότητα της παρέμβασής τους μπορεί να ωθήσει την κυβέρνηση να προσαρμόσει προληπτικά τις πολιτικές της λόγω του φόβου λήψης δημόσιας κριτικής (έμμεσος αντίκτυπος). Τρίτον, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί είναι πιθανό να ενισχύσουν τον έλεγχο σε σχέση με τους ισχύοντες ελέγχους που

ενσωματώνονται στη διαδικασία του Κρατικού Προϋπολογισμού (Κοινοβούλιο, συνταγματικά δικαστήρια, Ελεγκτικό Συνέδριο, αρχές της ΕΕ και ενδεχομένως το κοινό).

Υπό την έννοια αυτή, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα μπορούσαν να θεωρηθούν, σύμφωνα με την ως άνω έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ως «πολλαπλασιαστές λογοδοσίας», καθώς τα παραδοτέα τους μπορούν να μεταβιβάζουν μηνύματα που μπορούν να ληφθούν υπόψη από ένα ευρύ φάσμα ενδιαφερομένων. Καταρχήν, τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν να χρησιμοποιήσουν τις εκθέσεις των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών για την εκπλήρωση της αρμοδιότητας άσκησης της δημοσιονομικής εποπτείας. Παρόμοια, άλλοι δημόσιοι φορείς που επικεντρώνονται κυρίως σε θέματα νομικής συμμόρφωσης, όπως τα συνταγματικά δικαστήρια ή τα δικαστήρια με δημοσιονομικές/ελεγκτικές αρμοδιότητες, μπορούν να αντλήσουν οικονομικές πληροφορίες για να στηρίξουν καλύτερα τις δικές τους αξιολογήσεις. Επομένως, οι θεσμοί αυτοί μπορούν να αξιοποιήσουν τα παραδοτέα των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών, προκειμένου να βελτιώσουν τη δική τους αποτελεσματικότητα. Ομοίως, τα όργανα της ΕΕ μπορούν να αντλήσουν πληροφορίες από τα παραδοτέα πολιτικής των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών για να τροφοδοτήσουν τη δημοσιονομική εποπτεία από τα ίδια. Τέλος, και το κοινό μπορεί να επωφεληθεί από συμπληρωματικές πληροφορίες που παρέχονται στις εκθέσεις των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών.

Περαιτέρω, ακόμη και η κυβέρνηση μπορεί να ωφεληθεί από τη λειτουργία των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών. Ειδικότερα, οι υπουργοί της κυβέρνησης εκπροσωπούν συνήθως μεμονωμένες ομάδες συμφερόντων και είναι πιθανό να απαιτήσουν την πραγματοποίηση υπερβολικών δαπανών ή την παροχή φορολογικών ελαφρύνσεων για τις εκλογικές τους περιφέρειες. Αντίθετα, ο υπουργός Οικονομικών και ο επικεφαλής της κυβέρνησης βλέπουν πιο σφαιρικά τον Κρατικό Προϋπολογισμό. Για το λόγο αυτό, και ανάλογα με το ισχύον πολιτικό σύστημα σε κάθε χώρα, η νομοθεσία μπορεί, προκειμένου να ενισχύσει τη θέση του Υπουργού Οικονομικών, να του δίνει την εξουσία να χαλιναγωγήσει τα αιτήματα των διάφορων υπουργών, π.χ. μέσω του συστήματος εκ των άνω προς τα κάτω (“top-down budgeting”), ή με τη δυνατότητα διαπραγμάτευσης δεσμευτικών συμβάσεων προϋπολογισμού μεταξύ όλων των κομμάτων ενός κυβερνητικού συνασπισμού.

Παράλληλα, κατά το στάδιο της προετοιμασίας του Κρατικού Προϋπολογισμού, η έκδοση έγκαιρης γνώμης του Ανεξάρτητου Δημοσιονομικού Θεσμού μπορεί να ενισχύσει την εξουσία του Υπουργείου Οικονομικών επί των άλλων υπουργείων. Μάλιστα σε ομοσπονδιακά κράτη, οι συστάσεις των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών θα μπορούσαν να

συνδράμουν στην εύρεση συμβιβασμού μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης.

Έχει υποστηριχθεί ότι η παρουσία ενός Ανεξάρτητου Δημοσιονομικού Θεσμού αυξάνει τις πιθανότητες να γίνουν οι σωστές επιλογές δημοσιονομικής πολιτικής, ενώ παρέχει ένα κίνητρο, ώστε και τα δύο μέρη να συμπεριφέρονται συνετά. Έτσι, από την μία πλευρά οι δημοσιονομικές αρχές μπορεί να επιλέξουν να συνεργασθούν με τους Ανεξάρτητους Δημοσιονομικούς Θεσμούς από φόβο μήπως μια άσχημη αξιολόγηση πλήξει την αξιοπιστία τους. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί αποφασίσουν τη λήψη προληπτικών δημοσιονομικών μέτρων για να διασφαλίζουν την έγκριση των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών. Επίσης, ενδέχεται οι δημοσιονομικές αρχές να αρχίσουν άτυπες, μη δημόσιες, συνομιλίες με τους Ανεξάρτητους Δημοσιονομικούς Θεσμούς πριν από την δημοσίευση από τους τελευταίους των εκθέσεων τους, προκειμένου να εξακριβωθούν τα μέτρα που θα ήταν πιο πιθανό να εγκριθούν από αυτούς.

Από την άλλη πλευρά Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί, με περιορισμένη πρόσβαση σε μέσα ενημέρωσης και χαμηλή, κατά την έναρξη της λειτουργίας τους, αξιοπιστία, μπορεί να είναι αρκετά επιφυλακτικοί πριν από τη δημοσίευση δημόσιων δηλώσεων που μπορεί να προκαλέσουν υπερβολικά μεγάλη αντιπαράθεση με την κυβέρνηση.

Ωστόσο, έχει διατυπωθεί και η άποψη ότι ένας Ανεξάρτητος Δημοσιονομικός Θεσμός που αναφέρεται στην κυβέρνηση παρέχει συστάσεις στη δημοσιονομική αρχή που υποτίθεται ότι πρέπει να περιορίσει, γεγονός που οδηγεί στην αναποτελεσματικότητα του θεσμού αυτού. Ως εναλλακτική λύση έχει προταθεί από τη θεωρία η αναφορά του Ανεξάρτητου Δημοσιονομικού Θεσμού στο Κοινοβούλιο, ο ρόλος του οποίου συνίσταται στον έλεγχο της κυβέρνησης. Αν και δεν αποτελεί πανάκεια η αναφορά στο Κοινοβούλιο, καθώς τα Κοινοβούλια τείνουν μερικές φορές να υποστηρίζουν τις κυβερνήσεις, η υποβολή εκθέσεων στο Κοινοβούλιο έχει περισσότερες πιθανότητες να επηρεάσει το αποτέλεσμα σε κάθε περίπτωση. Ωστόσο, μόνο δέκα τρία (13) από τα τριάντα εννεά (39) δημοσιονομικά συμβούλια που περιλήφθηκαν σε μελέτη που πραγματοποιήθηκε το 2017 προβαίνουν σε αναφορά στο Κοινοβούλιο.

Σύμφωνα με τη θεωρία, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα μπορούσαν να είναι οι ανεξάρτητοι διαιτητές που θα μπορούσαν να διαιτητεύσουν σε περίπτωση παραβίασης των δημοσιονομικών κανόνων. Στην περίπτωση, λοιπόν, που ο Ανεξάρτητος Δημοσιονομικός Θεσμός θεωρούσε ότι η κυβέρνηση είχε δίκιο που παραβίασε έναν δημοσιονομικό κανόνα, τότε αυτή δεν θα έχανε πολιτικό κεφάλαιο. Αντιθέτως, στην περίπτωση που διατύπωνε την άποψη ότι η παραβίαση του δημοσιονομικού κανόνα ήταν λάθος, αυτό θα είχε συνέπειες για την κυβέρνηση. Ομοίως, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα μπορούσαν να παρακολουθούν πιο πολύπλοκους δημοσιονομικούς κανόνες, όπως για παράδειγμα ελέγχοντας ή ακόμη και παράγοντας, όπως προβλέπεται στο Ηνωμένο Βασίλειο, δημοσιονομικές προβλέψεις, στις οποίες βασίζονται οι κυβερνητικές αποφάσεις.

Οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί μπορούν, επίσης, να θεωρηθούν ως εκπρόσωποι των μελλοντικών φορολογουμένων. Ωστόσο, για να εκπληρώσουν τον ρόλο αυτό, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί πρέπει να έχουν κάποια εξουσία βέτο στο σχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού της κυβέρνησης. Στο πλαίσιο αυτό έχει προταθεί από τη θεωρία η ανάθεση στους Θεσμούς αυτούς της δυνατότητας να επιβάλουν περικοπές δαπανών. Εναλλακτικά, μία πολύ ηπιότερη μορφή εξουσίας αρνησικυρίας θα ήταν η δημοσίευση από αυτούς των απόψεων τους και η ευαισθητοποίηση των ψηφοφόρων για τις δαπάνες, το έλλειμμα και το ύψος του χρέους, κάτι που θα «αναγκάσει» την κυβέρνηση να δικαιολογήσει τις προτεινόμενες δημοσιονομικές πολιτικές της.

Η θεσμική ανεξαρτησία των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών από την εκλογική διαδικασία τους επιτρέπει να αναπτύξουν μια συνολική προοπτική για τον προϋπολογισμό και να επισημάνουν τις υπερβολικές κρατικές δαπάνες ή τα υπερβολικά φορολογικά πλεονεκτήματα (απαλλαγές και εξαιρέσεις). Υπό την έννοια αυτή, έχει υποστηριχθεί ότι οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί αντιπροσωπεύουν το συμφέρον του φορολογούμενου στη διαδικασία του Κρατικού Προϋπολογισμού.

Οι κυβερνήσεις μπορούν να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα των δημοσιονομικών συμβουλίων μέσω διοικητικών εμποδίων, όπως με την επιβράδυνση των διαδικασιών διορισμού των μελών τους και τη μη απόδοση σε αυτά οικονομικών και ανθρώπινων πόρων.

Έχει τεθεί ο προβληματισμός της προσφυγής των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών στα δικαστήρια, προκειμένου να τους δοθούν από την κυβέρνηση οι αναγκαίες πληροφορίες, καθώς και και οι προβλεπόμενοι πόροι, για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Μολονότι έχει υποστηριχθεί ότι αυτό θα μπορούσε νομικά να γίνει, ωστόσο θα μπορούσε να οδηγήσει σε αντίθετα από τα επιθυμητά αποτελέσματα, καθώς υπάρχει ο κίνδυνος ένα δημοσιονομικό συμβούλιο να αντιμετωπίσει μελλοντικά «αντίποινα» από μια μη συνεργάσιμη κυβέρνηση, καθώς η τελευταία μπορεί να επιλέξει να είναι ακόμη πιο αργή και πιο περιοριστική στην παροχή των απαραίτητων πληροφοριών και πόρων στο μέλλον. Για το λόγο αυτό, η θεωρία προτείνει την προσφυγή στα δικαστήρια μόνο σε εξαιρετικά εξαιρετικές περιπτώσεις. Τα ίδια ισχύουν και για τις δημόσιες καταγγελίες εκ μέρους των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών για μη συνεργάσιμη κυβερνητική συμπεριφορά.

Περαιτέρω, η αποτελεσματικότητα των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών συνδέεται οπωσδήποτε και με τον αριθμό, αλλά και την καταλληλότητα του προσωπικού του. Έχει επίσης υποστηριχθεί ότι οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί θα πρέπει να υποστηρίζονται από ένα μειωμένο προσωπικό τεχνικής υποστήριξης και περιορισμένους πόρους. Ωστόσο, η θεωρία δεν φαίνεται να συμμερίζεται γενικώς την άποψη αυτή, καθώς σε περιπτώσεις όπου οι αρμοδιότητες των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών είναι εκτεταμένες, και η αδιαφάνεια των δημόσιων οικονομικών μεγαλύτερη, υφίσταται μεγαλύτερη ανάγκη για ενίσχυσή τους με περισσότερο και πιο καταρτισμένο προσωπικό.

Ειδικότερα, οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί, στους οποίους έχουν ανατεθεί οι αρμοδιότητες της κοστολόγησης του σχεδίου του Προϋπολογισμού και των προτεινόμενων μέτρων πολιτικής (όπως για παράδειγμα στις ΗΠΑ), της προετοιμασίας αναλύσεων δημοσιονομικής βιωσιμότητας και δημοσιονομικού κινδύνου (όπως για παράδειγμα στο Ηνωμένο Βασίλειο), της παρακολούθησης των υποεθνικών κυβερνήσεων (όπως για παράδειγμα στην Ισπανία), και της αξιολόγησης της εκλογικής πλατφόρμας των πολιτικών κομμάτων (όπως για παράδειγμα στην Ολλανδία), πρέπει να υποστηριχθούν από σημαντικό αριθό τεχνικού προσωπικού, το οποίο θα αποτελείται από οικονομολόγους, ειδικούς στον Κρατικό Προϋπολογισμό, καθώς και νομικούς.

Κατά τον ίδιο τρόπο, η έλλειψη επαρκούς σαφήνειας στους στόχους της κυβέρνησης, στους λογαριασμούς και στις προβλέψεις, απαιτεί σημαντικό προσωπικό για την παρακολούθηση των τάσεων της δημοσιονομικής πολιτικής και για την προετοιμασία των προβλέψεων. Πράγματι, για να ενισχυθεί η αξιοπιστία των επίσημων προβλέψεων, η ευθύνη για τις δημοσιονομικές προβλέψεις ή/και τις υποκείμενες μακροοικονομικές προβλέψεις θα πρέπει να μετατοπισθεί από το Υπουργείο Οικονομικών στους Ανεξάρτητους Δημοσιονομικούς Θεσμούς (όπως για παράδειγμα στην Ολλανδία και στο Ηνωμένο Βασίλειο). Με βάση τα παραπάνω συνάγεται ότι σε περίπτωση ύπαρξης μεγαλύτερης διαφάνειας και

λογοδοσίας μπορεί να μην απαιτείται η σύσταση Ανεξάρτητου Δημοσιονομικού Θεσμού, όπως για παράδειγμα στην περίπτωση της Σουηδίας. Τέλος, δεν υπάρχει ανάγκη για έναν Ανεξάρτητο Δημοσιονομικό Θεσμό στη Νέα Ζηλανδία, η οποία είναι η χώρα που βρίσκεται πρώτη στην κατάταξη όσον αφορά τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τις ορθές πρακτικές στη δημόσια δημοσιονομική διαχείριση, σύμφωνα με το δείκτη της Πρωτοβουλία Διαφανούς Προϋπολογισμού (“Open Budget Index”).

Σύμφωνα με τη θεωρία , η καλύτερη άμυνα για τα δημοσιονομικά συμβούλια ενάντια στην «εχθρική» συμπεριφορά της κυβέρνησης είναι η υποστήριξή τους από την κοινή γνώμη. Ωστόσο, για να δοθεί δημόσια στήριξη στα δημοσιονομικά συμβούλια πρέπει οι πολίτες να πεισθούν για την αποτελεσματικότητά τους. Ωστόσο, όπως επισημαίνεται από τη θεωρία, πολλά από τα ευρωπαϊκά δημοσιονομικά συμβούλια κινδυνεύουν να εκληφθούν από τους πολίτες ως φορείς εξωτερικής παρέμβασης στις εσωτερικές υποθέσεις της χώρας τους, εξαιτίας του γεγονότος ότι συστάθηκαν στο πλαίσιο της νομοθεσίας της δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ, γεγονός που έχει ως συνέπεια τη μείωση της αποδοχής τους στο ευρύ κοινό.

Εξάλλου, οποιαδήποτε προσπάθεια του νέου Ευρωπαϊκού Δημοσιονομικού Συμβουλίου να συντονίσει το έργο των εθνικών δημοσιονομικών συμβουλίων μπορεί να οδηγήσει στα αντίθετα αποτελέσματα, υπό την έννοια ότι μπορεί τα τελευταία να θεωρηθούν ως φορείς εξωτερικών παρεμβάσεων. Μένει, λοιπόν, να φανεί εάν τα νέα δημοσιονομικά συμβούλια που συστάθηκαν στην Ευρώπη στο πλαίσιο της νέας δημοσιονομικής διακυβέρνησης μπορούν να τύχουν επαρκούς δημόσιας στήριξης. Στήριξη στα δημοσιονομικά συμβούλια θα μπορούσε, υπό συνθήκες, να προσφέρει και ο υπουργός Οικονομικών, καθώς μπορεί να τα βλέπει ως συμμάχους στην προσπάθειά του για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας.

Έχει διατυπωθεί η άποψη ότι εάν οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί λειτουργούν διστακτικά ή απλώς απρόθυμα να προβούν σε ενέργειες πέρα από τη δημοσίευση δηλώσεων αναφορικά με το σχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού ή μια πρόταση πολιτικής, το ευρύ κοινό θα αγνοήσει τις απόψεις τους. Σε κάθε περίπτωση λόγω του γεγονότος ότι στις περισσότερες χώρες οι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί αντιμετωπίζονται από τα μέσα ενημέρωσης και την κοινή γνώμη με μεγάλο σκεπτικισμό ή με αδιαφορία κατά την έναρξη λειτουργίας τους θα πρέπει αρχικώς να λειτουργούν με σταδιακό τρόπο για μεγάλο χρονικό διάστημα. Για να αποφευχθεί μια τέτοια προοπτική, προτείνεται από τη θεωρία, η κατάρτιση από τους Ανεξάρτητους Δημοσιονομικούς Θεσμούς, καθώς και και η δημοσίευση από αυτούς, ποσοτικών εκτιμήσεων και προβλέψεων των πιθανών επιπτώσεων της προτεινόμενης νομοθεσίας σε πραγματικό χρόνο αμέσως μόλις τους το επιτρέπει η διάθεση σε αυτά προσωπικού και λοιπών πόρων. Οι εκτιμήσεις αυτές, μαζί με όλες τις απαραίτητες επιφυλάξεις, μπορούν στη συνέχεια να χρησιμοποιηθούν ως βάση για την πραγματοποίηση διαλόγου, τόσο σε νομοθετικό επίπεδο όσο και σε πολιτικό επίπεδο σε διάφορους δημόσιους τομείς, ως ουσιαστική συμβολή στην πραγματική χάραξη πολιτικής.

Έτσι, ορισμένοι Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί Θεσμοί έχουν αναπτύξει σημαντικές δραστηριότητες και έχουν καταφέρει να αποτελούν παράγοντα στο δημόσιο διάλογο.