ΔΙΕΘΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ ΚΑΙ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΑ ΤΗΣ ΚΛΙΜΑΤΙΚΗΣ ΑΛΛΑΓΗΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Όταν ξεκίνησε η Διάσκεψη Κορυφής της Γης, τον Ιούνιο του 1992, υπήρχε μια διάχυτη ευφορία στη διεθνή κοινότητα. Ο Ψυχρός Πόλεμος μόλις είχε τελειώσει, το τείχος του Βερολίνου είχε ήδη γκρεμιστεί και η Διάσκεψη αυτή ήταν, κατ’ ουσία, η πρώτη ευκαιρία για τους ψυχροπολεμικούς αντιπάλους να καθίσουν μαζί στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων και να συζητήσουν πώς θα συμφιλιώσουν δύο καίρια μελήματα, την οικονομική ανάπτυξη με την προστασία του περιβάλλοντος. Η αντίληψη που επικρατούσε, κυρίως στη Δύση, ήταν ότι το τέλος του Ψυχρού Πολέμου θα άνοιγε το δρόμο για την εμπέδωση του κράτους δικαίου σε παγκόσμιο επίπεδο. Το όραμα των φιλελεύθερων θεωρητικών του προηγούμενου αιώνα, οι οποίοι αντιλαμβάνονταν τα κράτη ως ενδιάμεσους σταθμούς σε μια ιστορική διαδρομή που θα κατέληγε στην απελευθέρωση του ατόμου και στην προάσπιση ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε μια παγκόσμια ομοσπονδία, μπορούσε επιτέλους να πραγματωθεί. Η ιδεολογική διαμάχη που εμπόδιζε την υλοποίηση αυτής της φιλοδοξίας, είχε πλέον εξαλειφθεί.

Η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης εμφανίστηκε σαν από μηχανής θεός για να συμφιλιώσει την οικονομική ανάπτυξη με τους περιβαλλοντικούς και κοινωνικούς προβληματισμούς. Μια αναπτυξιακή διαδικασία που ενσωμάτωνε την έννοια του μέτρου στην αρχαιοελληνική του σύλληψη, δημιούργησε προσδοκίες ότι η ανθρωπότητα μπορεί να συνεχίσει να αναπτύσσεται και να ευημερεί, χωρίς να εξαντλεί τα φυσικά αποθέματα του πλανήτη, αλλά να τα διατηρεί, ούτως ώστε να λαμβάνει υπόψη και τις ανάγκες των μελλοντικών γενεών που θα ζήσουν στον ίδιο πλανήτη. Πολλοί πίστεψαν τότε ότι η διεθνής κοινότητα μπορεί να δώσει αποτελεσματικές λύσεις στα περιβαλλοντικά και κοινωνικά προβλήματα, απλώς με το να λαμβάνονται υπόψη κατά τη χάραξη οικονομικής πολιτικής.

Ταυτόχρονα με την υιοθέτηση της βιώσιμης ανάπτυξης ως κοινού στόχου της διεθνούς συνεργασίας, στη Διάσκεψη Κορυφής της Γης ετέθη προς υπογραφή η πρώτη διεθνής συμφωνία για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η Σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή είναι το πρώτο κείμενο διεθνούς δικαίου που αναγνωρίζει το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής και τη διασύνδεσή του με τις ανθρωπογενείς εκπομπές των αερίων του θερμοκηπίου. Τα συμβαλλόμενα μέρη -τα οποία σήμερα ανέρχονται σε όλα σχεδόν τα κράτη της γης, δηλαδή 196 κράτη και την Ευρωπαϊκή Ένωση- δεσμεύτηκαν ότι θα προσπαθήσουν να σταθεροποιήσουν τις εκπομπές των αερίων του θερμοκηπίου που συμβάλλουν στην πρόκληση της κλιματικής αλλαγής σε επίπεδο που αποτρέπει την επικίνδυνη ανθρωπογενή παρεμβολή στο κλιματικό σύστημα (άρθρο 2).

Έκτοτε, τα κράτη διαπραγματεύονται μέτρα πρόληψης που θα τα βοηθήσουν να ελαχιστοποιήσουν τα ανθρωπογενή αίτια της κλιματικής αλλαγής και να μετριάσουν τις καταστρεπτικές συνέπειές της. Παρ’ όλα αυτά, σχεδόν τρεις δεκαετίες μετά την υιοθέτηση της Σύμβασης για την κλιματική αλλαγή και δύο συμπληρωματικών συμφωνιών (Πρωτόκολλο του Κιότο και Συμφωνία των Παρισίων), οι εκπομπές των αερίων που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου παγκοσμίως αντί να μειώνονται εξακολουθούν να αυξάνονται και μάλιστα ραγδαία. Το 2019 έφθασαν σε πρωτοφανή επίπεδα. Η ποιότητα του περιβάλλοντος όχι μόνο δεν βελτιώθηκε, αλλά επιδεινώθηκε σημαντικά. Φαίνεται ότι η βιώσιμη ανάπτυξη που ενέπνευσε τη συνεργατική δράση για την κλιματική αλλαγή, δεν ήταν παρά ένας ακόμη εύσχημος συμβιβασμός που εξυπηρετούσε όλα τα κράτη, τόσο εκείνα που ήθελαν να αναπτυχθούν χωρίς να τοποθετούν το περιβάλλον στις άμεσες προτεραιότητές τους όσο και εκείνα που ανησυχούσαν μεν για το περιβάλλον, αλλά ήθελαν να συνεχίσουν να ευημερούν και παράλληλα να καθησυχάσουν την κοινή τους γνώμη που απαιτούσε την λήψη άμεσων μέτρων.

Είναι αλήθεια ότι η κλιματική αλλαγή είναι ένα από τα πιο δύσκολα και σύνθετα προβλήματα που απασχολεί σήμερα τη διεθνή κοινότητα. Είναι ένα παγκόσμιο πρόβλημα που αφορά όλο τον πλανήτη· ωστόσο η διαχείρισή του προϋποθέτει τη συνεργασία κρατών με διαφορετικά συμφέροντα, προτεραιότητες και επίπεδα ανάπτυξης, όπως και επίπεδα εκπομπών των αερίων του θερμοκηπίου. Οι χώρες που ευθύνονται για το πρόβλημα δεν είναι εκείνες που επηρεάζονται περισσότερο. Συνεπώς, η αντιμετώπισή του θα έχει κερδισμένους και χαμένους. Και τα κράτη έχουν πολύ διαφορετικές απόψεις γύρω από το τι συνιστά ένα δίκαιο αποτέλεσμα. Για παράδειγμα, τα μικρά νησιωτικά κράτη του Ειρηνικού που κινδυνεύουν με εξαφάνιση έχουν ένα παραπάνω λόγο να ενεργήσουν και απαιτούν αυστηρά μέτρα. Από τη στιγμή όμως που οι εκπομπές τους είναι πολύ χαμηλές, οι δράσεις τους θα έχουν πολύ μικρή ή καθόλου επιρροή. Αυστηρά μέτρα θέλει και η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία έχει διαμορφώσει

την πλέον ολοκληρωμένη της πολιτική για την κλιματική αλλαγή και έχει ήδη ξεκινήσει τη μετάβαση σε μια οικονομία χαμηλών εκπομπών άνθρακα. Στην απέναντι όχθη βρίσκονται οι πετρελαιοεξαγωγικές χώρες που επιθυμούν ήπια μέτρα για τη διαχείριση του προβλήματος διότι θα χάσουν μεγάλο μέρος από το εισόδημά τους από την πώληση πετρελαίου, οι ΗΠΑ που ενώ η κυβέρνηση Obama συμφώνησε να λάβει μέτρα, μόλις ανέλαβε την Προεδρία ο Donald Trump δήλωσε ότι αν δρομολογήσει τα μέτρα που εξήγγειλε η προηγούμενη κυβέρνηση θα ζημιωθεί η ανταγωνιστικότητα της αμερικανικής οικονομίας. Στη μέση βρίσκονται οι αναδυόμενες οικονομίες που ισχυρίζονται ότι δεν προκάλεσαν εκείνες το πρόβλημα και, ως εκ τούτου, δεν επιθυμούν να επωμισθούν το οικονομικό βάρος της αντιμετώπισής του, διότι θέλουν να συνεχίσουν να αναπτύσσονται λίγο πολύ ως συνήθως.

Η κλιματική αλλαγή είναι, πράγματι, μια πολύ μεγάλη πρόκληση για τις οικονομίες των κρατών. Τα επιβλαβή αέρια που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου και συμβάλλουν στην κλιματική αλλαγή προέρχονται από χιλιάδες διαφορετικές πηγές που συνδέονται με όλους σχεδόν τους τομείς της οικονομίας, τη βιομηχανία, τις μεταφορές, τη γεωργία, την ανάπτυξη των αστικών κέντρων και ιδίως την ενέργεια. Οι πρωταγωνιστές που εμπλέκονται είναι επίσης πάρα πολλοί, από τα ίδια τα κράτη, έως τις μεγάλες και μικρές επιχειρήσεις, τους αγρότες, τους πολίτες που καταναλώνουν αγαθά, ζεσταίνουν και ψύχουν τα σπίτια τους, οδηγούν αυτοκίνητα κ.ο.κ.

Είναι λοιπόν προφανές ότι η διαχείριση του προβλήματος προϋποθέτει τη ρύθμιση και τον έλεγχο πολλών δραστηριοτήτων. Απαιτεί δηλαδή δαπανηρά μέτρα για τα κράτη και τους πολίτες και μεγάλες αλλαγές στην ενέργεια, στην οικονομία αλλά και γενικότερα στην καθημερινή ζωή. Θα πρέπει να περιοριστεί δραστικά η εξόρυξη και κατανάλωση των ορυκτών καυσίμων, να διαμορφωθούν πόλεις που θα απαιτούν λιγότερες μετακινήσεις, να αλλάξουν οι διατροφικές συνήθειες, με δυο λόγια να αλλάξει ο τρόπος ζωής ώστε να στηρίζεται λιγότερο στην εντατική χρήση των ορυκτών καυσίμων. Εν πολλοίς, η αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής απαιτεί αλλαγή του οικονομικού μοντέλου που συντηρεί η αλόγιστη χρήση ορυκτών καυσίμων, μετάβαση σε καθαρή ενέργεια και σε πολιτικές περισσότερο φιλικές προς το περιβάλλον. Οι αλλαγές αυτές θα επηρεάσουν σαφώς την ανταγωνιστικότητα των εθνικών οικονομιών.

Η μετάφραση όλων αυτών των προκλήσεων σε διεθνείς νομικές ρυθμίσεις συνιστά ένα ιδιαιτέρως δύσκολο εγχείρημα. Πόσο μάλλον όταν οι ρυθμίσεις αυτές θα πρέπει να συγκεντρώνουν την αποδοχή όσο το δυνατό μεγαλύτερου αριθμού κρατών και, κυρίως, των άμεσα ενδιαφερομένων! Ήδη, από τα πρώτα βήματα της διαμόρφωσής του, το διεθνές συμβατικό δίκαιο για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής τραυματίστηκε σοβαρά από την οπισθοδρόμηση των ΗΠΑ, που ήταν τότε η χώρα με το μεγαλύτερο ποσοστό συμμετοχής στις παγκόσμιες εκπομπές και, συνεπώς, αναγκαίος εταίρος στη διαχείριση του προβλήματος. Πριν ακόμη οριστικοποιηθούν οι λεπτομέρειες εφαρμογής της Σύμβασης του 1992 μέσα από ένα το Πρωτόκολλο του Κιότο, η σημασία του αποδυναμώθηκε από την άρνηση των ΗΠΑ να το επικυρώσουν. Δυόμισι δεκαετίες αργότερα και μετά από ένα διαπραγματευτικό μαραθώνιο που κατέληξε το 2015 σε μια νέα συμφωνία, το διεθνές δίκαιο για την κλιματική

αλλαγή κινδυνεύει να αποδυναμωθεί από τον ίδιο πρωταγωνιστή, ο οποίος βρίσκεται, πλέον, δεύτερος στον κατάλογο των ρυπαντών μετά την Κίνα και πριν από την ΕΕ. Οι ΗΠΑ έχουν δηλώσει ότι θα αποχωρήσουν από τη Συμφωνία και η αποχώρηση αυτή θα πραγματοποιηθεί το Νοέμβριο του 2020, ημερομηνία που συμπίπτει με την έναρξη υλοποίησης της Συμφωνίας.

Οι αρχικές αυτές διαπιστώσεις γεννούν πολλά ερωτήματα. Πότε και γιατί η διεθνής κοινότητα αποφάσισε να ασχοληθεί με το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής; Πώς διαμορφώθηκαν και εξελίχθηκαν οι διεθνείς ρυθμίσεις για το ζήτημα αυτό και ποια είναι η σημασία τους; Ποιοι εμπλέκονται και με ποιο τρόπο στη διαχείριση του προβλήματος; Πώς το σύστημα για την κλιματική αλλαγή επιδρά σε υφιστάμενες διεθνείς ρυθμίσεις και πώς επηρεάζεται αυτές; Εν τέλει, τι ρόλο έχει διαδραματίσει το διεθνές δίκαιο και οι μηχανισμοί του στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής; Μπορεί η νέα συμφωνία να βοηθήσει στην αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, ακόμη κι αν ένας από τους σημαντικότερους ρυπαντές (οι ΗΠΑ) αποσυρθεί;

Σε αυτά τα ερωτήματα φιλοδοξεί να απαντήσει αυτό το βιβλίο. Ειδικότερα, το πρώτο μέρος αναλύει και εξηγεί πως αναπτύχθηκε και εξελίχθηκε το διεθνές σύστημα για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και το δεύτερο μέρος επιχειρεί να το χαρτογραφήσει στο ευρύτερο πεδίο του διεθνούς δικαίου, εξετάζοντας την επίδραση που ασκεί η κλιματική κρίση στο διεθνές δίκαιο. Το βιβλίο εστιάζει στις θεσμικές προκλήσεις που γεννά η αντιμετώπιση μιας τόσο σοβαρής απειλής για τη συλλογική ευημερία.

Μέρος Α΄

ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΚΑΙ ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΩΝΔΙΕΘΝΩΝΡΥΘΜΙΣΕΩΝ

Κεφάλαιο 1

Η ΓΕΝΕΣΗ ΤΩΝ ΔΙΕΘΝΩΝ ΡΥΘΜΙΣΕΩΝ

1.1. Η κλιματική αλλαγή στη διεθνή ημερήσια διάταξη

Παρ’ ότι οι επιστήμονες γνώριζαν το φαινόμενο του θερμοκηπίου ήδη από τον 19 αιώνα, η διεθνής κοινότητα άρχισε να ασχολείται συστηματικά με το πρόβλημα αυτό στα τέλη της δεκαετίας του ’80. Μέχρι τότε, το ζήτημα της υπερθέρμανσης του πλανήτη απασχολούσε μόνο τους ειδικούς, οι οποίοι κατανοούσαν καλύτερα το πρόβλημα, δεν είχαν ωστόσο ακόμη εντοπίσει τις πραγματικές του διαστάσεις.

Μέσα από προσεκτικές μετρήσεις, ορισμένοι -προερχόμενοι ως επί το πλείστον από τη Δυτική Ευρώπη- επιστήμονες κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι οι συγκεντρώσεις διοξειδίου του άνθρακα στην ατμόσφαιρα αυξάνονταν με μεγαλύτερη ένταση απ’ ότι στο παρελθόν. Αναγνώρισαν επίσης ότι αυτή η ανοδική τάση είναι αποτέλεσμα της ανθρώπινης δραστηριότητας και, κυρίως, της αυξανόμενης καύσης ορυκτών καυσίμων. Ο σύγχρονος τρόπος ζωής απαιτεί όλο και περισσότερη ενέργεια κι ένας τρόπος που παράγεται η απαιτούμενη ενέργεια είναι από ορυκτά καύσιμα, δηλαδή άνθρακα, πετρέλαιο και φυσικό αέριο. Η καύση των ορυκτών καυσίμων προσθέτει

τεράστιες ποσότητες διοξειδίου του άνθρακα στα αέρια που ήδη υπάρχουν στην ατμόσφαιρα, εγκλωβίζοντας περισσότερη θερμότητα, με αποτέλεσμα να αυξάνεται η θερμοκρασία της Γης. Το φαινόμενο του θερμοκηπίου είναι μια φυσική διαδικασία, χάρη στην οποία η μέση θερμοκρασία της επιφάνειας του εδάφους διατηρείται σταθερή περίπου στους 15 βαθμούς Κελσίου και όχι παγωμένη, κάτι που θα συνέβαινε αν στην ατμόσφαιρα δεν υπήρχαν διάφορα αέρια (υδρατμοί, διοξείδιο του άνθρακα, μεθάνιο, υποξείδιο του αζώτου κ.ά.) τα οποία απορροφούν την υπέρυθρη ακτινοβολία που εκπέμπεται από τη Γη.

Από τις αρχές της δεκαετίας του ’50, η ανάπτυξη μαθηματικών προτύπων και των ηλεκτρονικών υπολογιστών συνέβαλε στη βελτίωση της πρόγνωσης του καιρού και τη συστηματικότερη μελέτη και κατανόηση της λειτουργίας του κλίματος. Η συνεχής αναβάθμιση των υπολογιστών επέτρεψε την ανάπτυξη πιο εξελιγμένων αριθμητικών μοντέλων για την παρατήρηση της ατμόσφαιρας. Το 1979, η Αμερικανική Εθνική Ακαδημία Επιστημών δημοσίευσε μια έκθεση με βάση την ανασκόπηση αυτών των μοντέλων, η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι αν συνεχιστεί η αυξητική τάση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα στην ατμόσφαιρα, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι θα επηρεαστεί το κλίμα και ότι οι αλλαγές αυτές δεν θα είναι αμελητέες. Η εξέλιξη του κλίματος εξακολουθούσε, ωστόσο, να ανησυχεί μόνο ένα κλειστό κύκλο επιστημόνων και δεν απασχολούσε, ακόμη, το δημόσιο διάλογο.

Σε πολιτικό επίπεδο, η πρώτη κινητοποίηση για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής θα καταγραφεί στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών. Με πρωτοβουλία ορισμένων παγκοσμίου φήμης μετεωρολόγων, η Παγκόσμια Οργάνωση Μετεωρολογίας, ειδικευμένη οργάνωση του ΟΗΕ, σε συνεργασία με το Διεθνές Συμβούλιο Επιστημονικών Ενώσεων ξεκίνησαν ένα κοινό ερευνητικό πρόγραμμα το 1967, το οποίο αποσκοπούσε στην κατανόηση, την παρατήρηση, την προσομοίωση και την πρόγνωση της ατμοσφαιρικής δυναμικής. Οι προγνώσεις των μετεωρολόγων συνέκλιναν σε μια άνοδο της μέσης θερμοκρασίας της Γης της τάξης των 2 με 3 βαθμών Κελσίου έως το 2050. Όλα αυτά δεν ήταν όμως ακόμη αρκετά για να μετατρέψουν την ανησυχία της επιστημονικής κοινότητας σε πολιτική δράση.

Τι συνέβη λοιπόν τη δεκαετία του ’80 και η κλιματική αλλαγή ενσωματώθηκε στη διεθνή ημερήσια διάταξη; Ορισμένοι παράγοντες συνέβαλαν καθοριστικά στην εξέλιξη αυτή. Κατ’ αρχάς, μια μικρή ομάδα επιστημόνων κινητοποιήθηκε για να αναδείξει τις διαστάσεις του προβλήματος και να εντάξει το θέμα της κλιματικής αλλαγής στη διεθνή πολιτική ατζέντα. Ένας από αυτούς ήταν ο Σουηδός μετεωρολόγος Bert Bolin, ο οποίος θα γινόταν αργότερα ο πρώτος πρόεδρος της IPCC. Οι επιστήμονες αυτοί είχαν επαφές τόσο με την Παγκόσμια Οργάνωση Μετεωρολογίας (WMO) όσο και με το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP) και, άρα, πρόσβαση σε ένα ευρύ δίκτυο διπλωματών και άλλων κυβερνητικών αντιπροσώπων. Βοήθησαν έτσι να γίνει περισσότερο γνωστή η επιστημονική γνώση γύρω από το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής μέσα από τη συστηματική οργάνωση συνεδρίων και ομιλιών, τη δημοσίευση άρθρων σε μη ειδικευμένα περιοδικά, αλλά και προσωπικές επαφές με πολιτικούς και διπλωμάτες.

Όλες αυτές οι δραστηριότητες εξοικείωσαν περισσότερο τους πολιτικούς και τους διπλωμάτες με το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί το άρθρο του μετεωρολόγου William W. Kellogg και του πολιτικού επιστήμονα Robert Schware, το οποίο δημοσιεύθηκε στο διεθνές περιοδικό Foreign Affairs το 1982. Στο άρθρο αυτό, οι συγγραφείς παρουσίασαν με εύληπτο τρόπο το φαινόμενο της αλλαγής του κλίματος, δίνοντας πληροφορίες για την υφιστάμενη κατάσταση και τις μελλοντικές τάσεις, καθώς μια πιο συγκεκριμένη εικόνα για τις συνέπειες στο κλίμα σε διάφορες περιοχές του πλανήτη. Παράλληλα επεσήμαναν την ανάγκη διεπιστημονικής ανάλυσης του προβλήματος, δηλαδή την προσέγγισή του όχι μόνο από φυσικούς επιστήμονες, αλλά και από ιστορικούς, γεωγράφους, πολιτικούς επιστήμονες και οικονομολόγους.

Η Παγκόσμια Οργάνωση Μετεωρολογίας εγκαινίασε ένα νέο ερευνητικό πρόγραμμα για την παρατήρηση των αλλαγών στην ατμόσφαιρα και επιχείρησε τη διεπιστημονική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της έρευνας, προκειμένου να μπορούν να αναγνωστούν από πολιτικούς. Ακολούθησε μια διεθνής συνάντηση στο Villach της Αυστρίας το 1985, όπου προτάθηκε η ιδέα της ίδρυσης ενός διεθνούς οργάνου εμπειρογνωμόνων για τη συστηματική μελέτη της εξέλιξης του κλίματος και την τακτική ενημέρωση των κρατών. Η ιδέα αυτή υλοποιήθηκε λίγο αργότερα με την ίδρυση της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή (IPCC).

Ένας δεύτερος παράγοντας που συνέβαλε στην ανάληψη διεθνούς δράσης για την κλιματική αλλαγή είναι ότι καθ’ όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του ’80 υπήρχε μια έντονη θεσμική περιβαλλοντική δραστηριότητα. Αποκορύφωμα αυτής της κινητοποίησης ήταν η υιοθέτηση, το 1985, της Σύμβασης της Βιέννης για την προστασία

της στιβάδας του όζοντος, η οποία συμπληρώθηκε δυο χρόνια αργότερα από το Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ για τις ουσίες που καταστρέφουν τη στιβάδα του όζοντος. Η ανακάλυψη της τρύπας του όζοντος πάνω από την Ανταρκτική και η διαπίστωση ότι προκλήθηκε από την έκλυση χημικών ουσιών (χλωροφθοράνθρακες ή CFCs από το αγγλικό ακρωνύμιο), κατέδειξε ότι η ανθρώπινη δραστηριότητα μπορεί, πράγματι, να επηρεάσει την ατμόσφαιρα. Τα δυο σημαντικά κείμενα που υιοθετήθηκαν για τη ρύθμιση του παγκόσμιου προβλήματος, εγκαινίασαν ένα νέο, ιδιαιτέρως αποτελεσματικό θεσμικό πρότυπο, το οποίο χαρακτηρίζεται από ευελιξία, συνεχή διαπραγμάτευση, σταδιακή ενίσχυση της προσπάθειας σε βάθος χρόνου και νέους μηχανισμούς παρακολούθησης και συμμόρφωσης της εφαρμογής των συμφωνηθέντων. Η άμεση και αποτελεσματική συμμόρφωση των συμμετεχόντων με τις συμβατικές επιταγές, δημιούργησε την προσδοκία ότι το μοντέλο αυτό θα μπορούσε να εφαρμοστεί και για την επίλυση άλλων παγκόσμιων προβλημάτων, όπως η κλιματική αλλαγή.

Ένα ακόμη σημαντικό γεγονός ήταν η δημοσίευση, το 1987, της έκθεσης Brudtland με τίτλο “Το κοινό μας μέλλον”, που εισήγαγε στη διεθνή ορολογία τη νέα έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης, μια έννοια που συμφιλίωσε την οικονομική ανάπτυξη με τις περιβαλλοντικές ανησυχίες και έδωσε ελπίδες τόσο στις αναπτυσσόμενες όσο και στις αναπτυγμένες χώρες ότι η οικονομική ανάπτυξη μπορεί να συνεχιστεί λίγο πολύ ως συνήθως, αρκεί να λάβουμε υπόψη το περιβάλλον.

Ένα συγκυριακό φαινόμενο αποτέλεσε, ωστόσο, τον καθοριστικό παράγοντα για να αναδειχθεί η κλιματική αλλαγή σε ένα από τα σημαντικότερα θέματα ευρύτερου διαλόγου στα μέσα ενημέρωσης και στα εθνικά κοινοβούλια. Το καλοκαίρι του 1988 ήταν ένα από τα θερμότερα και ξηρότερα για τις ΗΠΑ και τον Καναδά και η Αμερικανική Γερουσία αποφάσισε να ακούσει τη γνώμη των ειδικών για το πρόβλημα. Ο James Hansen, που ήταν τότε διευθυντής του Ινστιτούτου Διαστημικών Ερευνών Γκόνταρντ της NASA (NASA Goddard Institute for Space Studies), κατέθεσε ενώπιον της Γερουσίας πως ήταν σχεδόν βέβαιος ότι τα διαθέσιμα στοιχεία επιβεβαίωναν τη σχέση συνάφειας ανάμεσα στην πιθανότητα να συμβούν ακραία και αιφνίδια καιρικά φαινόμενα και την υπερθέρμανση η οποία προκαλείται από τον άνθρωπο. Δήλωσε ακόμη ότι ήταν βέβαιος κατά 99% ότι η κλιματική αλλαγή συνέβαινε ήδη.

Εκτός από τις ΗΠΑ, ανάλογη σημασία για το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής δόθηκε και σε άλλες χώρες, όπως στη Γερμανία, αλλά και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Η Margaret Thatcher, παρ’ ότι υπήρξε κήρυκας του νεοφιλελευθερισμού, ήταν η πρώτη ηγέτης που έδειξε ότι ενδιαφέρεται για το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής. Μιλώντας ενώπιον της Royal Society, τον Σεπτέμβριο του 1988, απαρίθμησε τρεις κύριες απειλές για την ατμόσφαιρα, εκ των οποίων η κλιματική αλλαγή ήταν πρώτη στον κατάλογο. Την επόμενη χρονιά ίδρυσε το κέντρο Hadley για την πρόγνωση και έρευνα του κλίματος (Hadley Centre for Climate Prediction and Research) στην Εθνική Μετεωρολογική Υπηρεσία. Έκτοτε, όλες οι βρετανικές κυβερνήσεις είτε προέρχονταν από τους συντηρητικούς είτε από τους εργατικούς, πρωτοστατούσαν στην παγκόσμια προσπάθεια για τη μείωση των εκπομπών των αερίων θερμοκηπίου.

Με πρωτοβουλία της Παγκόσμιας Οργάνωσης Μετεωρολογίας, πραγματοποιήθηκε το 1988 στο Τορόντο του Καναδά η Παγκόσμια Διάσκεψη για την Αλλαγή της Ατμόσφαιρας με τη συμμετοχή 300 επιστημόνων από 50 περίπου χώρες. Η Διάσκεψη αυτή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η αποτελεσματική αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής προϋπέθετε τη μείωση των εκπομπών των αερίων του θερμοκηπίου μέχρι το 2005 κατά 20% σε σχέση με τα επίπεδα του 1988, στόχος που θα μπορούσε να επιτευχθεί αν οι αναπτυγμένες χώρες μείωναν τις εκπομπές τους κατά 2% ετησίως. Πρότεινε να ενσωματωθεί ο στόχος αυτός σε μια παγκόσμια συμφωνία για την προστασία της ατμόσφαιρας και παράλληλα να ιδρυθεί ένα ταμείο, το οποίο θα τροφοδοτείτο εν μέρει από την επιβολή ενός φόρου στα ορυκτά καύσιμα. Χωρίς αμφιβολία, επρόκειτο για πολύ υψηλές προσδοκίες, οι οποίες πρακτικώς ήταν ανεφάρμοστες σε μια περίοδο όπου σε άλλα διεθνή φόρα, όπως π.χ. στη GATT, διεξάγονταν

εντατικές συζητήσεις για την κατάργηση των περιορισμών στο διεθνές εμπόριο και την περαιτέρω απελευθέρωση των διεθνών εμπορικών συναλλαγών. Παρά ταύτα, τον Δεκέμβριο του ίδιου έτους, η Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών υιοθέτησε ψήφισμα για την κλιματική αλλαγή, με το οποίο χαρακτήριζε το κλίμα ως κοινή ανησυχία της ανθρωπότητας. Στις αρχές του 1989, το περιοδικό Time δημοσίευσε στο εξώφυλλο του πρώτου τεύχους για τη χρονιά εκείνη μια εικόνα της Γης υπό τον τίτλο: «Πλανήτης της χρονιάς: η Γη σε κίνδυνο» αντί για το παραδοσιακό πρόσωπο της χρονιάς, το οποίο συνηθίζει να προβάλλει στο πρώτο του τεύχος κάθε χρόνο. Η κλιματική αλλαγή είχε πλέον αναδειχθεί σε μείζον θέμα πολιτικού διαλόγου.

1.2. Η ίδρυση της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή

To 1988, με πρωτοβουλία της Παγκόσμιας Οργάνωσης Μετεωρολογίας και του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον-UNEP ιδρύθηκε η Διακυβερνητική Επιτροπή για την Κλιματική Αλλαγή - IPCC, ένα ad hoc διεθνές σώμα εμπειρογνωμόνων από όλο τον κόσμο, με σκοπό «να αξιολογεί σε κατανοητή, αντικειμενική, ανοιχτή και διαφανή βάση την επιστημονική, τεχνική και κοινωνικο-οικονομική πληροφορία που αφορά στην κατανόηση της επιστημονικής τεκμηρίωσης των κινδύνων της ανθρωπογενούς κλιματικής αλλαγής». Η αποστολή της έχει διττό χαρακτήρα. Αφενός να πληροφορεί τις κυβερνήσεις για τις εξελίξεις στο κλίμα

και, αφετέρου, να αξιολογεί τις εθνικές και διεθνείς πολιτικές που αφορούν τον έλεγχο των εκπομπών των αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα.

Η ίδρυση της IPCC εξυπηρετούσε περισσότερο ζητήματα νομιμοποίησης και αξιοπιστίας της επιστημονικής γνώσης γύρω από την κλιματική αλλαγή που είχε παραχθεί στο δυτικό κόσμο. Οι περισσότερες βιομηχανικές χώρες είχαν ήδη τα δικά τους συστήματα μέτρησης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και αξιολόγησης της κατάστασης. Το πρόβλημα ήταν ότι οι γερμανικές ή αμερικανικές απογραφές και μελλοντικές εκτιμήσεις των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής δεν θα είχαν μεγάλη απήχηση σε άλλες χώρες, ιδιαίτερα τις αναπτυσσόμενες. Η ενδογενής επιστημονική γνώση για την κλιματική αλλαγή σε αυτές τις χώρες ήταν πολύ περιορισμένη. Η IPCC δημιουργήθηκε για να διορθώσει τα προβλήματα αυτά.

Παρ’ ότι ανεξάρτητη από τους δυο φορείς που τη δημιούργησαν, η Διακυβερνητική Επιτροπή για την Αλλαγή του Κλίματος δεν είναι διεθνής οργανισμός· και τούτο διότι δεν πληρούνται δύο βασικές προϋποθέσεις. Κατά πρώτον, δεν έχει δημιουργηθεί με διεθνή συνθήκη, αλλά με την υπογραφή ενός μνημονίου συνεργασίας μεταξύ του WMO και του UNEP. Δεύτερον, δεν έχει διεθνή νομική προσωπικότητα. Όπως έχει σημειωθεί, αποτελεί μια «χαλαρή οργάνωση» (soft organization) καθότι δημιουργήθηκε μέσα από τη συνεργατική δράση δύο οντοτήτων των Ηνωμένων Εθνών, χωρίς να εμπλακούν άμεσα τα κράτη μέλη τους. Τέτοιου είδους οντότητες, παρ’ ότι αποτελούνται από κράτη, ενεργούν εκτός της σφαίρας του διεθνούς δικαίου. Με άλλα λόγια, δεν συμμετέχουν άμεσα στη διαδικασία νομοπαραγωγής και οι αποφάσεις τους δεν δεσμεύουν τα κράτη-μέλη. Επιπλέον, η Διακυβερνητική Επιτροπή για την Αλλαγή του Κλίματος δεν πραγματοποιεί δικές της πρωτότυπες έρευνες, αλλά συνοψίζει και αποτιμά την ήδη αξιολογημένη (peer-reviewed) επιστημονική βιβλιογραφία για την κλιματική αλλαγή, με σκοπό να τροφοδοτεί με αξιόπιστα δεδομένα τις αποφάσεις και τις πολιτικές συζητήσεις. Τα πορίσματα καταγράφονται σε εκθέσεις που δημοσιεύονται σε περιοδικά χρονικά διαστήματα. Μέχρι σήμερα, η Επιτροπή έχει δημοσιεύσει έξι εκθέσεις για την κλιματική αλλαγή (1990, 1995, 2001, 2007, 2014 και 2018), οι οποίες επισημαίνουν τους κινδύνους που συνεπάγεται η αύξηση της θερμοκρασίας της Γης. Οι εκθέσεις αυτές έχουν συνήθως μεγάλη έκταση και

πολλά τεχνικά παραρτήματα. Συνοδεύονται, ωστόσο, και από συνοπτικότερες εκδοχές (σύνοψη για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής) που απευθύνονται σε εκείνους που συμμετέχουν στη λήψη των αποφάσεων. Πριν δημοσιευθούν, οι συνοπτικές αυτές εκδοχές πρέπει να εγκριθούν από τους κυβερνητικούς αντιπροσώπους των κρατών-μελών.

Αμέσως μετά την ίδρυσή της, το έργο της IPCC ανατέθηκε σε τρεις παράλληλες ομάδες εργασίας, με αντικείμενα έρευνας την επιστήμη του κλίματος, τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής στη βιόσφαιρα και στα κοινωνικο-οικονομικά συστήματα, την πολιτική στρατηγική για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής αντίστοιχα. Μέσα σε δυο περίπου χρόνια, η IPCC επεξεργάστηκε και δημοσίευσε την πρώτη της έκθεση αξιολόγησης με αναλυτικά δεδομένα για την εξέλιξη της κλιματικής αλλαγής. Η έκθεση αυτή κατέγραφε τις σημαντικές μεταβολές στην ατμόσφαιρα της Γης από το 1880 -ημερομηνία από την οποία υπάρχουν λεπτομερή καταγεγραμμένα δεδομένα- μέχρι την όγδοη δεκαετία του εικοστού αιώνα. Επεσήμανε ότι κατά τη διάρκεια αυτών των ετών, η θερμοκρασία της Γης αυξήθηκε κατά 0,85 βαθμούς Κελσίου και τόνισε ότι αν δεν λαμβάνονταν άμεσα μέτρα, η μέση θερμοκρασία θα εξακολουθούσε να αυξάνεται κατά 0,3 βαθμούς Κελσίου ανά δεκαετία. Απέδωσε τις αλλαγές αυτές στις αυξανόμενες εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα, οι οποίες πιθανώς προέρχονταν από τις βιομηχανικές εκπομπές και την καταστροφή των δασών. Ορισμένες από τις συνέπειες θα μπορούσαν να είναι η αύξηση της συχνότητας ακραίων καιρικών φαινομένων, αρνητικές επιπτώσεις στα οικοσυστήματα και στη βιοποικιλότητα, καθώς και η άνοδος της στάθμης των θαλασσών. Θα έπρεπε ωστόσο να περάσουν αρκετά χρόνια ακόμη μέχρι η IPCC να δηλώσει ότι αυτές οι αλλαγές συνέβαιναν ήδη (στην τρίτη έκθεση το 2001) και ότι οφείλονταν στην ανθρώπινη δραστηριότητα (στην τέταρτη έκθεση το 2007).

Μια σημαντική διάσταση που τονίστηκε στην έκθεση αυτή είναι η πολύ μεγάλη διάρκεια ζωής της συγκέντρωσης διοξειδίου του άνθρακα στην ατμόσφαιρα. Βεβαίως, οι ωκεανοί και τα δάση λειτουργούν ως «ταμιευτήρες» (sinks) διότι μπορούν να απορροφούν διοξείδιο του άνθρακα, ωστόσο το μεγαλύτερο μέρος των εκπομπών αυτού του αερίου παραμένει στην ατμόσφαιρα για χιλιάδες χρόνια. Αυτό διαφοροποιεί την κλιματική αλλαγή από άλλα προβλήματα ή κινδύνους που αντιμετώπισε η διεθνής κοινότητα στο παρελθόν διότι αναδεικνύει την διαγενεακή διάσταση του προβλήματος. Η έκθεση κατέληγε στο συμπέρασμα ότι η σταθεροποίηση των εκπομπών στα επίπεδα της εποχής εκείνης απαιτούσαν άμεσες μειώσεις των ανθρωπογενών εκπομπών κατά 60% με 80% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990.

Ήταν πλέον προφανές ότι η αντιμετώπιση του προβλήματος απαιτούσε την ανάληψη άμεσης δράσης από τη διεθνή κοινότητα. Δύο ζητήματα ανέκυψαν. Το πρώτο

αφορούσε την αναζήτηση του κατάλληλου μηχανισμού για την ανάληψη δράσης. Οι αναπτυσσόμενες χώρες επέμεναν ότι το πλέον κατάλληλο πλαίσιο προσέφεραν ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών λόγω της παγκοσμιότητάς του. Πράγματι, τα Ηνωμένα Έθνη έχουν μεγαλύτερη νομιμοποίηση απ’ ότι η IPCC που δεν είναι διακυβερνητικός οργανισμός, αλλά ένα σώμα εμπειρογνωμόνων από όλο τον κόσμο. Ωστόσο, ένα βασικό μειονέκτημα είναι ότι στα Ηνωμένα Έθνη ασκείται η παραδοσιακή διπλωματία της συναίνεσης (consensus), η οποία προϋποθέτει δύσκολους συμβιβασμούς που είναι πλέον πολύ δύσκολο να επιτευχθούν σε οικουμενικό επίπεδο με σχεδόν διακόσια κράτη ή μπορεί να οδηγήσουν σε ασθενείς ή ασαφείς αποφάσεις. Η πρακτική αυτή ενδέχεται να συγκαλύπτει ή να αναβάλλει για αργότερα τη συζήτηση για ζητήματα στα οποία υπάρχουν σημαντικές αποκλίσεις. Η μεγαλύτερη όμως αδυναμία της είναι ότι η εξέλιξη της συνεργασίας εξαρτάται από την ικανότητα των συμμετεχόντων να καταλήγουν σε συμφωνία κάθε φορά που ένα ζήτημα τίθεται υπό διαπραγμάτευση. Αυτό δεν είναι πάντοτε δεδομένο. Ακόμη όμως κι όταν οι συμμετέχοντες καταλήγουν σε συμφωνία και, εκ πρώτης όψεως, δίνεται η εντύπωση ότι η συμφωνία αυτή χαίρει ευρύτατης αποδοχής, το εύρος και το βάθος της πραγματικής στήριξης ως προς την υλοποίησή της δεν είναι γνωστό. Εκείνοι που λαμβάνουν τις αποφάσεις δεν είναι τεχνοκράτες, αλλά διπλωμάτες/κυβερνητικοί αντιπρόσωποι περίπου διακοσίων κρατών, οι οποίοι υπερασπίζονται εθνικά συμφέροντα, συνήθως μέσα από συνασπισμούς ώστε να έχουν μεγαλύτερη διαπραγματευτική δύναμη. Όπως θα αποδεικνυόταν στη συνέχεια, επρόκειτο για μια κακή επιλογή που υπονόμευσε και εξακολουθεί να υπονομεύει την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

Το δεύτερο ζήτημα αφορούσε τον τρόπο με τον οποίο θα εκδηλωνόταν η διεθνής δράση. Όλες οι απόψεις συνέκλιναν στην υιοθέτηση μιας νέας διεθνούς συμφωνίας. Οι υφιστάμενες διεθνείς περιβαλλοντικές συνθήκες που αφορούσαν άμεσα ή έμμεσα την ατμόσφαιρα δεν μπορούσαν να συμβάλουν στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, διότι ήταν αρκετά εξειδικευμένες είτε γεωγραφικά (π.χ. περιφερειακή Σύμβαση της Γενεύης του 1979 για τη διασυνοριακή ατμοσφαιρική ρύπανση) είτε θεματικά (π.χ. Σύμβαση της Βιέννης του 1985 για την προστασία της στιβάδας του όζοντος). Η ρύθμιση του προβλήματος της κλιματικής αλλαγής απαιτούσε, συνεπώς, μια νέα διεθνή συμφωνία.

1.3. Η διαπραγμάτευση της πρώτης διεθνούς συμφωνίας για το κλίμα

Το 1990, με απόφαση της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών συγκροτήθηκε επιτροπή διαπραγμάτευσης για να προετοιμάσει μία σύμβαση για την κλιματική

αλλαγή. Οι διαπραγματεύσεις διήρκεσαν λιγότερο από δύο χρόνια, περίοδος σχετικά σύντομη αν συγκριθεί με τη χρονική διάρκεια άλλων περιβαλλοντικών διαπραγματεύσεων. Αυτό οφείλεται στο ότι το έργο της επιτροπής έπρεπε να έχει ολοκληρωθεί μέχρι τον Ιούνιο του 1992 όταν θα πραγματοποιείτο η Διάσκεψη Κορυφής της Γης. Οι περισσότερες χώρες ήθελαν να έχουν μια συμφωνία έτοιμη ως τη Διάσκεψη του Ρίο, για να υιοθετηθεί με πανηγυρικό τρόπο σ’ αυτή τη σπουδαία οικουμενική συνάντηση.

Οι διαπραγματεύσεις ακολούθησαν μια πορεία που είναι λίγο πολύ γνωστή στις διεθνείς περιβαλλοντικές διαπραγματεύσεις. Στην αρχή σημειώθηκε μικρή πρόοδος, εφόσον τα κράτη συζητούσαν για διαδικαστικά ζητήματα και επαναλάμβαναν τις θέσεις τους, χωρίς να αναζητούν συμβιβαστικές διατυπώσεις. Αυτό το στάδιο επέτρεψε όμως στις διάφορες χώρες να κάνουν γνωστές τις απόψεις και τις ανησυχίες τους, να μάθουν και να δοκιμάσουν την απήχηση των θέσεων των άλλων χωρών.

Πράγματι, από τις πρώτες συνεδριάσεις φάνηκαν οι διαφοροποιήσεις των κρατών απέναντι στο πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής. Μια πρώτη διαφοροποίηση αφορούσε τις αναπτυγμένες χώρες, οι οποίες χωρίστηκαν ανάμεσα στους οπαδούς και τους αντιπάλους της συμπερίληψης στην υπό διαμόρφωση συμφωνία ισχυρών νομικών δεσμεύσεων, ποσοτικοποιημένων ορίων στα εθνικά επίπεδα εκπομπών και χρονοδιαγραμμάτων εφαρμογής. Οι Ευρωπαϊκές χώρες είχαν ήδη μια πρώτη εμπειρία μέσα από το σύστημα που είχαν υιοθετήσει για την αντιμετώπιση της όξινης βροχής. Την ευρωπαϊκή θέση στήριζε η ομάδα CANZ, αποτελούμενη από τον Καναδά, την Αυστραλία και τη Νέα Ζηλανδία. Όμως, οι ΗΠΑ μαζί με την Ιαπωνία και τη Ρωσία αμφισβητούσαν αυτήν την προσέγγιση, καθότι θεωρούσαν ότι η θέσπιση ποσοτικοποιημένων στόχων και χρονοδιαγραμμάτων εφαρμογής ήταν μια πολύ αυστηρή προσέγγιση. Υποστήριζαν ότι περισσότερη έμφαση θα έπρεπε να δοθεί στην

επιστημονική έρευνα και στην ανάπτυξη εθνικών στρατηγικών και προγραμμάτων που θα ελάμβαναν περισσότερο υπόψη τις εθνικές ιδιαιτερότητες απ’ ότι τα διεθνή προγράμματα.

Κατ’ ουσία και οι δυο πλευρές αναγνώριζαν την ανάγκη άμεσης μείωσης των εκπομπών των αερίων του θερμοκηπίου, αλλά διαφωνούσαν ως προς τον τρόπο με τον οποίο θα μεθοδευόταν η μείωση αυτή. Πώς εξηγείται, όμως, αυτή η διαφοροποίηση ανάμεσα στις ευρωπαϊκές χώρες και τις ΗΠΑ; Θα μπορούσε να αποδοθεί σε οικονομικά μεγέθη, δηλαδή στη σημαντική δαπάνη που συνεπαγόταν για τις εθνικές οικονομίες η μείωση των εκπομπών. Οι ΗΠΑ είχαν μεγάλα αποθέματα φθηνού άνθρακα που είναι μια σοβαρή πηγή των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, ενώ ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Γερμανία, επιδοτούσαν ακόμη την παραγωγή και κατανάλωση άνθρακα και θα μπορούσε να εξοικονομήσει πόρους εάν στρεφόταν προς το φυσικό αέριο, το οποίο θεωρείται πιο «καθαρό» ορυκτό καύσιμο. Επιπλέον, οι περισσότεροι Αμερικανοί αξιωματούχοι που συμμετείχαν στις διαπραγματεύσεις προέρχονταν κυρίως από οικονομικές υπηρεσίες και φορείς ενέργειας και λίγοι μόνον υπηρετούσαν την περιβαλλοντική διοίκηση, άρα τους απασχολούσε περισσότερο η δαπάνη εφαρμογής των μέτρων, καθώς και η ενεργειακή τους ασφάλεια και λιγότερο η περιβαλλοντική διάσταση. Η Αμερικανική κυβέρνηση δυσκολευόταν να ανακοινώσει στην κοινή γνώμη την επιβολή οδυνηρών για τον αμερικανικό τρόπο ζωής μέτρων μείωσης των εκπομπών των αερίων θερμοκηπίου από τη διεθνή κοινότητα. Οι ΗΠΑ ήθελαν να κρατήσουν μια «σκληρή» στάση στις διαπραγματεύσεις, όπως το συνηθίζουν άλλωστε και σε άλλες περιβαλλοντικές διαπραγματεύσεις.

Η Ιαπωνία πρότεινε ένα συμβιβασμό ανάμεσα στις δυο προσεγγίσεις, ένα σύστημα επαληθεύσιμων υποσχέσεων (pledge and review), σύμφωνα με το οποίο κάθε χώρα θα δεσμευόταν να τηρήσει εθελοντικούς στόχους και να υποβάλλει τις επιδόσεις της σε αξιολόγηση από τη διεθνή κοινότητα. Ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες, όπως και η Ομάδα των 77 (Group 77), αντέδρασαν αρνητικά, κι έτσι το σύστημα αυτό απορρίφθηκε. Θα επανέλθει όμως στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων μερικά χρόνια αργότερα.

Μια δεύτερη διαφοροποίηση σχηματίστηκε ανάμεσα στις αναπτυγμένες και τις αναπτυσσόμενες χώρες ως προς το θέμα των ευθυνών που τους αναλογούν για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Οι αναπτυσσόμενες χώρες οι οποίες διαπραγματεύονται συλλογικά υπό την Ομάδα 77 και την Κίνα, είχαν πιέσει λίγο νωρίτερα

τις αναπτυγμένες χώρες στο θέμα της στιβάδας του όζοντος και πέτυχαν τη δημιουργία ενός ταμείου που θα τις βοηθούσε να εφαρμόσουν το Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ για τις ουσίες που απομειώνουν τη στιβάδα του όζοντος. Επιπλέον, είχαν επιμείνει ότι η οικουμενική διάσκεψη που θα γινόταν στο Ρίο θα έπρεπε να δώσει το ίδιο βάρος στο περιβάλλον και την ανάπτυξη. Σε ό,τι αφορά ειδικότερα την κλιματική αλλαγή, υποστήριζαν ότι έπρεπε να την αντιμετωπίσουν όχι μόνο σαν ένα περιβαλλοντικό πρόβλημα, αλλά σαν ένα πρόβλημα που συνδέεται με την ανάπτυξη. Γι’ αυτό επέμεναν η συζήτηση να μην διεξάγεται μόνο στο τεχνοκρατικό πεδίο της IPCC (όπου ήταν δύσκολο γι’ αυτές να συμμετέχουν ισότιμα με τις αναπτυγμένες χώρες εφόσον δεν διέθεταν ευρύ δίκτυο επιστημόνων όπως οι αναπτυγμένες χώρες), αλλά κυρίως υπό την αιγίδα της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ όπου είχαν πλέον την πλειοψηφία. Όπως σημειώθηκε ήδη, ως προς αυτό το θέμα πέτυχαν το σκοπό τους, εφόσον οι διαπραγματεύσεις για την επεξεργασία μιας διεθνούς συμφωνίας διεξήχθησαν στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών.

Η τελευταία διαφοροποίηση καταγράφηκε ανάμεσα στις ίδιες τις αναπτυσσόμενες χώρες και, ειδικότερα, ανάμεσα σε εκείνες που ανησυχούσαν για τις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής και εκείνες που ανησυχούσαν περισσότερο για την οικονομική τους ανάπτυξη. Το μόνο σημείο που τις έβρισκε απόλυτα σύμφωνες ήταν η ανάγκη για χρηματοδοτική βοήθεια και μεταφορά τεχνολογίας. Έτσι, από τη μία όχθη, βρίσκονταν τα μικρά νησιωτικά κράτη που κινδυνεύουν με εξαφάνιση λόγω της ανόδου της στάθμης της θάλασσας που είναι μια συνέπεια της κλιματικής αλλαγής. Τα κράτη αυτά σύντομα οργανώθηκαν σε ένα πολύ δυναμικό συνασπισμό, την Ένωση Μικρών Νησιωτικών Κρατών (Alliance of Small Island States – AOSIS). Στην απέναντι όχθη, βρίσκονταν οι πετρελαιοεξαγωγικές χώρες, οι οποίες αμφισβητούσαν την επιστήμη της κλιματικής αλλαγής και πίεζαν για μια πολύ προσεκτική προσέγγιση του προβλήματος. Στη μέση ήταν οι μεγάλες αναπτυσσόμενες χώρες, όπως η Ινδία, η Βραζιλία και η Κίνα, οι οποίες ήθελαν να αποτρέψουν οποιαδήποτε συμφωνία για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, η οποία θα παρεμπόδιζε την κυριαρχία τους και, κυρίως, το δικαίωμά τους στην οικονομική ανάπτυξη. Το κύριο επιχείρημά τους ήταν ότι δεν ήταν υπεύθυνες για την πρόκληση του προβλήματος και είχαν άλλες προτεραιότητες, όπως την οικονομική ανάπτυξη και την καταπολέμηση της φτώχειας. Εφόσον οι αναπτυγμένες χώρες είχαν μεγαλύτερη ευθύνη για την πρόκληση του προβλήματος, θα έπρεπε να επωμισθούν το οικονομικό βάρος για την αντιμετώπισή του, δηλαδή ζητήματα μεταφοράς τεχνολογίας και χρηματοδοτικής

βοήθειας για την πρόληψη και την προσαρμογή στις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής.

Οι πραγματικές διαπραγματεύσεις για την επεξεργασία της σύμβασης για την κλιματική αλλαγή ξεκίνησαν τους τελευταίους μήνες (ακόμη και ώρες) πριν την προγραμματισμένη λήξη των διαπραγματεύσεων, όταν οι κυβερνήσεις συνειδητοποίησαν ότι θα έπρεπε να κάνουν συμβιβασμούς αν ήθελαν να αποφύγουν την αποτυχία. Ο χρόνος πίεζε και η Διάσκεψη Κορυφής της Γης πλησίαζε. Στις τελικές διαπραγματεύσεις συμμετείχε μόνο ένας μικρός αριθμός αντιπροσωπευτικών κρατικών αντιπροσωπειών, οι λεγόμενοι «φίλοι του προεδρείου» (friends of the chair), οι οποίοι εκπροσωπούσαν όλες τις πλευρές. Όλοι συμφωνούσαν ότι οι διαπραγματεύσεις θα έπρεπε να καταλήξουν σε μια «σύμβαση-πλαίσιο», ένα πρότυπο που είχε χρησιμοποιηθεί την προηγούμενη δεκαετία για την αντιμετώπιση της όξινης βροχής και της προστασίας της στιβάδας του όζοντος. Κατά κανόνα, η σύμβαση-πλαίσιο ορίζει το σκοπό της διεθνούς συνεργασίας και θέτει γενικές υποχρεώσεις για τα συμβαλλόμενα μέρη, ως ένα είδος αρχικού συμβιβασμού πάνω σε ορισμένες βασικές αρχές συμπεριφοράς. Οι γενικές αυτές υποχρεώσεις εξειδικεύονται και το κανονιστικό τους περιεχόμενο προσδιορίζεται σε μεταγενέστερο χρόνο μέσα από την υιοθέτηση συμπληρωματικών πρωτοκόλλων, τα οποία διευκρινίζουν τον τρόπο με τον οποίο θα εφαρμοστούν οι υποχρεώσεις. Το μείζον ζήτημα στη συγκεκριμένη περίπτωση ήταν αν η σύμβαση θα περιλάμβανε μόνο χαλαρές υποχρεώσεις συμπεριφοράς για τα κράτη ή θα περιείχε και ορισμένες υποχρεώσεις με ισχυρότερη κανονιστική πυκνότητα, που θα υποχρέωναν τα συμβαλλόμενα μέρη να ενεργήσουν αμέσως για την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής.

Κεφάλαιο 2

ΑΠΟ ΤΟ ΡΙΟ ΣΤΟ ΚΙΟΤΟ ΚΑΙ ΜΕΤΑ ΣΤΟ ΠΑΡΙΣΙ

2.1. Η Σύμβαση-πλαίσιο για την Κλιματική Αλλαγή (UNFCCC)

Η Σύμβαση-πλαίσιο για την κλιματική αλλαγή υιοθετήθηκε στις 9 Μαΐου 1992 και τέθηκε προς υπογραφή στο Ρίο, από τις 4-15 Ιουνίου του ιδίου έτους. Τέθηκε σε ισχύ σχεδόν δυο χρόνια αργότερα, αφού την επικύρωσαν 50 χώρες.

Η Σύμβαση θέτει το γενικό πλαίσιο για τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής, δηλαδή συγκεκριμένο στόχο (τη σταθεροποίηση των συγκεντρώσεων αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα σε επίπεδο που να αποτρέπει την επικίνδυνη ανθρωπογενή παρεμβολή στο κλιματικό σύστημα – άρθρο 2), βασικές αρχές (άρθρο 3), θεσμικά όργανα (άρθρα 7-10), χρηματοδοτικό μηχανισμό (άρθρο 11) και διαδικασίες νομοπαραγωγής (άρθρα 15-17).

Το κείμενο αποτυπώνει τις διαφορετικές προσεγγίσεις των κρατών ως προς την αντιμετώπιση του προβλήματος της κλιματικής αλλαγής. Πράγματι, λαμβάνεται υπόψη τόσο η διαφοροποίηση ανάμεσα στις αναπτυγμένες και τις αναπτυσσόμενες χώρες όσο κι εκείνη ανάμεσα στις αναπτυγμένες χώρες. Οι τελευταίες δεσμεύτηκαν να λάβουν μέτρα για να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα, αναλαμβάνοντας εξ ολοκλήρου την ευθύνη για την πρόκληση και την αντιμετώπισή του, μέσα από την καθιέρωση της αρχής της κοινής αλλά διαφοροποιημένης ευθύνης. Η διάκριση των δεσμεύσεων ανάμεσα στις αναπτυγμένες και τις αναπτυσσόμενες χώρες αποτυπώθηκε με σαφήνεια στα δύο παραρτήματα της Σύμβασης. Το πρώτο (Annex I countries) περιλαμβάνει τις χώρες που ανέλαβαν δεσμεύσεις, ενώ το δεύτερο παράρτημα (non-Annex I countries) απαριθμεί τις χώρες που ανέλαβαν μόνο μια πολύ γενική δέσμευση να καταπολεμήσουν την κλιματική αλλαγή.

Κατ’ ουσία, η Σύμβαση αυτή καταγράφει έναν αρχικό συμβιβασμό της διεθνούς κοινότητας πάνω σε τρεις βασικές αρχές. Σύμφωνα με την πρώτη, αναγνωρίστηκε από το διεθνές δίκαιο το πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής και η διασύνδεσή του με τις ανθρωπογενείς εκπομπές των αερίων του θερμοκηπίου. Η πρακτική χρησιμότητα αυτής της αρχής αμφισβητήθηκε κατά διαστήματα, αφού ορισμένες κυβερνήσεις, κυρίως των ΗΠΑ και, πιο συγκεκριμένα, του ρεπουμπλικανού κόμματος, δεν δέχονται ότι η αύξηση της θερμοκρασίας της Γης συνδέεται με τις ανθρωπογενείς εκπομπές των αερίων του θερμοκηπίου. Παρ’ όλα αυτά, οι ΗΠΑ παρέμειναν (και εξακολουθούν ακόμη και σήμερα, μετά την ανακοίνωση αποχώρησης από τη Συμφωνία των Παρισίων) να είναι συμβαλλόμενο μέρος στη Σύμβαση του 1992, πράγμα το οποίο τους επέτρεψε να παρακολουθούν τις διαπραγματεύσεις ακόμη και μετά την άρνηση αποδοχής του Πρωτοκόλλου του Κιότο και το ίδιο αναμένεται να συμβεί μετά την αποχώρηση από τη Συμφωνία των Παρισίων.

Με τη δεύτερη αρχή, τα κράτη δεσμεύτηκαν ότι θα προσπαθήσουν να σταθεροποιήσουν τις εκπομπές των αερίων στην ατμόσφαιρα σε ένα επίπεδο το οποίο θα

αποτρέπει τις επιβλαβείς συνέπειες (άρθρο 2). Για το σκοπό αυτό υποσχέθηκαν να λάβουν μέτρα πρόληψης ώστε να προλάβουν και να ελαχιστοποιήσουν τις αιτίες της κλιματικής αλλαγής και να μετριάσουν τις δυσμενείς συνέπειές της. Η Σύμβαση ενθαρρύνει τα συμβαλλόμενα μέρη να διαμορφώσουν και να εφαρμόσουν τα δικά τους προγράμματα μείωσης των εκπομπών (άρθρο 4, παρ. 1 (β)), να συνεργαστούν για την προετοιμασία προσαρμογής στις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής (άρθρο 4, παρ. 1 (δ)), να λάβουν υπόψη την κλιματική αλλαγή στη χάραξη διαφόρων πολιτικών (άρθρο 4, παρ. 1 (ε)), να ανταλλάσσουν πληροφορίες (άρθρο 4, παρ. 1 (στ)), να ενισχύσουν την επιστημονική έρευνα, την εκπαίδευση και τη δημόσια επίγνωση. Δεν διευκρίνισε όμως ποιο ήταν το επικίνδυνο όριο για την κλιματική αλλαγή ούτε τι είδους μέτρα θα έπρεπε να λάβουν τα συμβαλλόμενα μέρη για να πετύχουν τον στόχο της Σύμβασης ή ακόμη και πότε θα το έπρατταν. Αυτό θα γινόταν σε μεταγενέστερο χρόνο, με τη λογική της ήδη δοκιμασμένης, στον τομέα του περιβάλλοντος, βήμα προς βήμα προσέγγισης (step by step approach) από το θεσμικό όργανο το οποίο ίδρυσε η ίδια η συμφωνία για την τακτική παρακολούθηση της εφαρμογής της (άρθρο 7). Το όργανο αυτό είναι η σύνοδος των συμβαλλομένων μερών, ευρύτερα γνωστή με το αγγλικό ακρωνύμιό της COP, η οποία συγκεντρώνει τους αντιπροσώπους όλων των κρατών που έχουν αποδεχθεί τη συμφωνία. Όπως έχει ήδη σημειωθεί, η σύμβαση έχει επικυρωθεί μέχρι σήμερα από 196 κράτη και την Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή από όλα σχεδόν τα κράτη της Γης.

Η τρίτη βασική αρχή της Σύμβασης του 1992 είναι η αναγνώριση της κοινής αλλά διαφοροποιημένης ευθύνης (άρθρο 4, παρ. 1). Υπογράφοντας τη συμφωνία, τα κράτη αναγνώρισαν την κοινή τους ευθύνη στην αντιμετώπιση του προβλήματος. Αυτό δεν σημαίνει ωστόσο ότι όλα τα κράτη θα έπρεπε να επωμισθούν το ίδιο βάρος, εφόσον διαχρονικά δεν έχουν εκπέμψει τους ίδιους ρύπους. Η ευθύνη θα διαφοροποιούνταν ανάλογα με το βαθμό ανάπτυξής τους. Έτσι, τα αναπτυγμένα κράτη που έχουν εκπέμψει πολύ περισσότερα αέρια του θερμοκηπίου από τις αναπτυσσόμενες χώρες δεσμεύτηκαν να συμβάλουν περισσότερο για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Η διαφοροποίηση του βαθμού ευθύνης αποτελεί ένα κριτήριο δικαιοσύνης η βάση του οποίου δύσκολα αμφισβητείται. Ωστόσο, η εφαρμογή αυτής της αρχής στην πράξη αποδείχθηκε εξαιρετικά δύσκολη υπόθεση και ήταν εκείνη που θα προκαλούσε τα περισσότερα προβλήματα στις μετέπειτα διαπραγματεύσεις.

Παρ’ όλο που η Σύμβαση του 1992 έθεσε μόνο το αρχικό πλαίσιο για τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι ήταν ένα αρκετά προοδευτικό κείμενο. Ακολουθώντας το παράδειγμα της Σύμβασης της Βιέννης για την προστασία της στιβάδας του όζοντος, η Σύμβαση θεμελιώθηκε στην αρχή της προφύλαξης, η οποία επιβάλλει την ανάληψη δράσης για την ανθρώπινη ασφάλεια

όταν υπάρχει υψηλός κίνδυνος, ακόμη κι αν υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα ως προς την τεκμηρίωση του κινδύνου. Το 1992 η επιστημονική κοινότητα ήταν λιγότερο βέβαιη απ΄ ότι σήμερα για την κλιματική αλλαγή και τις συνέπειές της. Έκτοτε, η επιστημονική κατανόηση του προβλήματος έχει σαφώς ενισχυθεί μέσα από τις περιοδικές εκθέσεις της IPCC οι οποίες, με μεγαλύτερη βεβαιότητα, επισημαίνουν τη σοβαρότητα του προβλήματος και τις συνέπειες της αδράνειας.

Θα πρέπει επιπλέον να τονιστεί ότι ο στόχος της Σύμβασης, όπως καταγράφεται στο άρθρο 2, δεν είναι η καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής, αλλά η «σταθεροποίηση των συγκεντρώσεων των αερίων θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα σε επίπεδο που να αποτρέπει την επικίνδυνη ανθρωπογενή παρεμβολή στο κλιματικό σύστημα». Η σημασία της διατύπωσης «επικίνδυνη ανθρωπογενή παρεμβολή» διευκρινίστηκε αρκετά χρόνια αργότερα, όταν το 2007, η τέταρτη έκθεση της IPCC προειδοποίησε ότι η αύξηση των συγκεντρώσεων διοξειδίου του άνθρακα στην ατμόσφαιρα πάνω από ένα όριο και η συνακόλουθη αύξηση της θερμοκρασίας άνω των 2 βαθμών Κελσίου σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα, θα μπορούσε να προκαλέσει επικίνδυνη κλιματική αλλαγή. Η προειδοποίηση αυτή θα μετουσιωνόταν αργότερα στον στόχο της συγκράτησης της ανόδου της μέσης θερμοκρασίας της Γης στους 2 βαθμούς Κελσίου.

Το σημαντικότερο όμως είναι ότι η Σύμβαση-πλαίσιο δεν έθεσε ένα χρονοδιάγραμμα για την ανάληψη δράσης από τη διεθνή κοινότητα για τη σταθεροποίηση των συγκεντρώσεων των αερίων θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα. Όρισε μόνον ότι το «εν λόγω επίπεδο πρέπει να επιτευχθεί εντός επαρκούς χρονικού διαστήματος ώστε να μπορέσουν τα οικοσυστήματα να προσαρμοσθούν με φυσικό τρόπο στην αλλαγή του κλίματος, να εξασφαλισθεί ότι δεν απειλείται η παραγωγή τροφίμων και να κατορθώσει η οικονομική ανάπτυξη να προχωρήσει κατά βιώσιμο τρόπο» (άρθρο 2). Όπως έχει εύστοχα σημειωθεί, η Σύμβαση του 1992 δεν είναι η κατάληξη, αλλά «μάλλον ένα σημείο στίξης σε μια ανοιχτή διαδικασία διαπραγμάτευσης». Έτσι, οι διεθνείς διαπραγματεύσεις για την κλιματική αλλαγή συνεχίστηκαν προκειμένου να διευκρινιστούν οι όροι εφαρμογής των γενικών υποχρεώσεων συμπεριφοράς της Σύμβασης του 1992, ιδιαίτερα οι στόχοι για τη μείωση των εκπομπών των αερίων του θερμοκηπίου και τα χρονοδιαγράμματα εφαρμογής. Τα ζητήματα αυτά ρυθμίστηκαν με Πρωτόκολλο, το οποίο υιοθετήθηκε κατά τη διάρκεια της τρίτης συνόδου των συμβαλλομένων μερών (COP 3) στο Κιότο της Ιαπωνίας, το 1997.

2.2. Το Πρωτόκολλο του Κιότο

Η Σύμβαση του 1992 ήταν μια ατελής συμφωνία που έπρεπε να συμπληρωθεί προκειμένου να υλοποιηθούν οι δεσμεύσεις.