ΔΙΚΑΙΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η κοινωνική ασφάλιση, θεσμός με κοινωνικό σκοπό και οικονομική λειτουργία 1

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ

Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Οριοθέτηση του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης

1.1 Το δίκαιο της κοινωνικής προστασίας 9

1.2 Οι κοινωνικοί κίνδυνοι 10

1.3 Οι τεχνικές αντιμετώπισης των κοινωνικών κινδύνων 14

1.3.1 Οι τεχνικές που στηρίζονται στην ατομική και οικογενειακή ευθύνη 15

1.3.2 Οι τεχνικές που στηρίζονται στη συλλογική οργάνωση και ευθύνη 16

1.4 Οι κλάδοι του δικαίου της κοινωνικής προστασίας 17

1.4.1 Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης 17

1.4.2 Το δίκαιο της κοινωνικής πρόνοιας 20

1.4.3 Το δημόσιο δίκαιο της υγείας 22

1.4.4 Το δίκαιο των κοινωνικών αποζημιώσεων 24

1.5 Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας 25

1.5.1 Τα συστήματα τύπου Bismarck 25

1.5.2 Το σύστημα των ΗΠΑ 26

1.5.3 Το σύστημα της Νέας Ζηλανδίας του 1938 30

1.5.4 Τα συστήματα τύπου Beveridge 30

1.5.5 Τα μεικτά συστήματα 33

1.5.6 Το ελληνικό σύστημα 34

1.6 Η δύσκολη προσαρμογή της κοινωνικής ασφάλισης
στις οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες του 21ου αιώνα 35

ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Πηγές του δικαίου κοινωνικής ασφάλισης

2.1 Οι κρατικές πηγές 42

2.1.1 Το Σύνταγμα 42

2.1.1.1 Ο πυρήνας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης στη θεωρία 48

2.1.1.2 Ο πυρήνας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης στη νομολογία 49

2.1.1.3 Οι υπερνομοθετικής ισχύος γενικές αρχές του δικαίου
της κοινωνικής ασφάλισης 53

2.1.2 Ο νόμος και οι νομοθετικής ισχύος γενικές αρχές του δικαίου
της κοινωνικής ασφάλισης 64

2.1.3 Οι συλλογικές συμβάσεις εργασίας 70

2.1.4 Η νομολογία 72

2.2 Οι υπερκρατικές πηγές 74

2.2.1 Το διεθνές δίκαιο κοινωνικής ασφάλισης 74

2.2.1.1 Η εναρμόνιση, ο συντονισμός και η σύγκλιση των εθνικών κανόνων δικαίου 75

2.2.1.2 Σημαντικές διεθνείς συμβάσεις για την κοινωνική ασφάλιση 76

2.2.2 Το ενωσιακό δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης 83

2.2.2.1 Ο συντονισμός των εθνικών νομοθεσιών 87

2.2.2.2 Η σύγκλιση των εθνικών συστημάτων για την απασχόληση
και την κοινωνική πολιτική 112

ΤΡΙΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης
και η υπαγωγή στην ασφάλιση

3.1 Οργανωτικά χαρακτηριστικά 128

3.1.1 Ιστορική αναδρομή 129

3.1.1.1 Η περίοδος 1860-1934 129

3.1.1.2 Η περίοδος 1934-2010 130

3.1.1.3 Η περίοδος 2010-2019 132

3.1.1.4 Η περίοδος μετά το 2020 137

3.1.2 Οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης 139

3.2 Το νομικό καθεστώς των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης 142

3.2.1 Η έννοια του οργανισμού κοινωνικής ασφάλισης 142

3.2.2 Τα δημόσια νομικά πρόσωπα 143

3.2.2.1 Η αυτοδιοίκηση των δημόσιων οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης 144

3.2.2.2 Η κρατική εποπτεία και ο έλεγχος των δημόσιων οργανισμών
κοινωνικής ασφάλισης 145

3.2.3 Τα ιδιωτικά νομικά πρόσωπα και οι ειδικοί λογαριασμοί του εργοδότη 149

3.2.3.1 Τα αλληλοβοηθητικά ταμεία και οι αλληλασφαλιστικοί συνεταιρισμοί 149

3.2.3.2 Τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης 152

3.2.4 Τα ταμεία υποχρεωτικής επικουρικής – επαγγελματικής ασφάλισης 159

3.2.5 Σύγχρονες μορφές οργάνωσης, λειτουργίας και ελέγχου των ΟΚΑ 161

3.2.6 Οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης ως επιχειρήσεις 162

3.3 Έννοια και συνέπειες της υπαγωγής στην κοινωνική ασφάλιση 168

3.4 Οι προϋποθέσεις υπαγωγής στην κοινωνική ασφάλιση 172

3.4.1 Η υπαγωγή στην κύρια ασφάλιση, στις παροχές ασθένειας σε χρήμα,
στην επικουρική ασφάλιση και στις εφάπαξ παροχές στον e-ΕΦΚΑ 173

3.4.1.1 Οι μισθωτοί 173

3.4.1.2 Οι δημόσιοι υπάλληλοι (πολιτικοί και στρατιωτικοί) 178

3.4.1.3 Οι αυτοαπασχολούμενοι 180

3.4.1.4 Οι ελεύθεροι επαγγελματίες 183

3.4.1.5 Οι αγρότες και αγρεργάτες 185

3.4.1.6 Η ασφάλιση των περιστασιακά απασχολουμένων με το «εργόσημο» 186

3.4.2 Η υπαγωγή στην επικουρική ασφάλιση στο ΤΕΚΑ 188

3.4.3 Η υπαγωγή στην ασφάλιση ανεργίας, μητρότητας και οικογενειακών
βαρών στη ΔΥΠΑ 189

3.4.4 Η υπαγωγή στην ασφάλιση των Μετοχικών Ταμείων 191

3.4.4.1 Η υπαγωγή στην ασφάλιση του Μετοχικού Ταμείου Πολιτικών Υπαλλήλων 191

3.4.4.2 Η υπαγωγή στα Μετοχικά Ταμεία των Ενόπλων Δυνάμεων
(ΜΤΣ, ΜΤΝ και ΜΤΑ) 191

3.5 Είδη ασφάλισης 192

3.5.1 Η παράλληλη ασφάλιση και η πολλαπλή καταβολή των εισφορών 192

3.5.2. Η προαιρετική ασφάλιση 194

3.5.3 Η τυπική ασφάλιση 197

3.6 Τεκμήρια αν η διάκριση μεταξύ εξαρτημένης εργασίας
και ανεξάρτητης είναι δυσχερής 198

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

Η ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ
ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Η χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης

1.1 Οικονομικά συστήματα της κοινωνικής ασφάλισης 203

1.2 Αναδιανομή και κοινωνική ασφάλιση 205

1.3 Οι πόροι των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης 206

1.3.1 Οι εισφορές 208

1.3.1.1 Η έννοια των εισφορών 208

1.3.1.2 Η νομική φύση των εισφορών 209

1.3.1.3 Οι υπόχρεοι καταβολής των εισφορών 213

1.3.1.4 Ο υπολογισμός των εισφορών 220

1.3.1.5 Καταβολή, βεβαίωση και ρύθμιση των εισφορών 230

1.3.1.6 Παρεπόμενες υποχρεώσεις των μισθωτών και των εργοδοτών 233

1.3.1.7 Η ρύθμιση των οφειλόμενων εισφορών 237

1.3.2 Η κρατική χρηματοδότηση – πρόσθετοι πόροι 238

1.3.3 Οι κοινωνικοί πόροι 240

1.3.4 Τα έσοδα από την αξιοποίηση της περιουσίας των ΟΚΑ 246

1.3.4.1 Οι κανόνες επενδύσεων για τους διανεμητικούς ΟΚΑ 246

1.3.4.2 Οι κανόνες επενδύσεων για τους κεφαλαιοποιητικούς ΟΚΑ 250

ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Οι κοινωνικοασφαλιστικές παροχές

2.1 Έννοια και νομική φύση των παροχών 252

2.2 Το περιουσιακό δικαίωμα στις παροχές 255

2.3 Οι δικαιούχοι των παροχών 261

2.4 Τα είδη των κοινωνικοασφαλιστικών παροχών 265

2.4.1 Διακρίσεις των παροχών 265

2.4.2 Η προσωρινή κύρια και επικουρική σύνταξη 267

2.4.3 Η προκαταβολή έναντι της εθνικής σύνταξης 269

2.4.4 Η προκαταβολή έναντι του εφάπαξ βοηθήματος 270

2.5 Οι προϋποθέσεις για την απονομή των παροχών 270

2.5.1 Η επέλευση του κινδύνου 271

2.5.2 Οι χρονικές προϋποθέσεις 276

2.5.2.1 Ο πραγματικός και ο πλασματικός χρόνος ασφάλισης 276

2.5.2.2 Η διαδοχική ασφάλιση 282

2.5.2.3 Συρροή απασχόλησης με συνταξιοδοτικό δικαίωμα
(Απασχόληση συνταξιούχων) 286

2.5.3 Τα όρια ηλικίας 288

2.5.4 Η υποβολή αίτησης για τη χορήγηση των παροχών 290

2.5.4.1 Η προσυνταξιοδοτική βεβαίωση 291

2.5.4.2 Οι «συντάξεις εμπιστοσύνης» 291

2.5.4.3 Οι πιστοποιημένοι δικηγόροι και λογιστές 293

2.6 Οι συνταξιοδοτικές παροχές κατά τον Ν 4387/2016 294

2.6.1 Οι κύριες συντάξεις γήρατος 296

2.6.1.1 Κοινές διατάξεις για όλους τους ασφαλισμένους 296

2.6.1.2 Οι μισθωτοί 297

2.6.1.3 Οι αυτοαπασχολούμενοι 298

2.6.1.4 Οι αγρότες 298

2.6.1.5 Οι δημόσιοι πολιτικοί υπάλληλοι 299

2.6.2 Οι κύριες συντάξεις αναπηρίας, επαγγελματικής ασθένειας,
εργατικού, επαγγελματικού και κοινού ατυχήματος 300

2.6.2.1 Η σύνταξη αναπηρίας 300

2.6.2.2 Η οριστικοποίηση των συντάξεων αναπηρίας 303

2.6.3 Οι κύριες συντάξεις θανάτου 304

2.6.4 Οι επικουρικές συντάξεις 305

2.6.5 Οι εφάπαξ παροχές (παροχές πρόνοιας) στον e-ΕΦΚΑ 305

2.7 Ο υπολογισμός των συνταξιοδοτικών παροχών 306

2.7.1 Συστήματα υπολογισμού 306

2.7.2 Ο υπολογισμός των κύριων συντάξεων 307

2.7.2.1 Οι συντάξεις γήρατος 307

2.7.2.2 Οι συντάξεις αναπηρίας 313

2.7.2.3 Οι συντάξεις θανάτου 313

2.7.3 Ο υπολογισμός των επικουρικών συντάξεων 315

2.7.4 Ο υπολογισμός των εφάπαξ παροχών (παροχών πρόνοιας) στον e-ΕΦΚΑ 317

2.7.5 Οι επανυπολογισμοί των κύριων και επικουρικών συντάξεων 318

2.7.6 Τα κατώτατα και τα ανώτατα όρια των συντάξεων 322

2.8 Παροχές ασθένειας, μητρότητας και οικογενειακών βαρών,
ανεργίας, επιδόματα αναπηρίας, κοινωνικής αλληλεγγύης
και παροχές στράτευσης 324

2.8.1 Οι παροχές ασθένειας 324

2.8.1.1 Οι παροχές ασθένειας σε είδος 324

2.8.1.2 Οι παροχές ασθένειας σε χρήμα 327

2.8.2 Οι παροχές μητρότητας και οικογενειακών βαρών 328

2.8.3 Τα επιδόματα αναπηρίας 330

2.8.4 Οι παροχές ανεργίας 332

2.8.4.1 Οι παροχές ανεργίας σε χρήμα 332

2.8.4.2 Οι παροχές ανεργίας σε είδος 333

2.8.5 Οι παροχές στράτευσης 334

ΤΡΙΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Η επίλυση των κοινωνικοασφαλιστικών διαφορών

3.1 Τα πεδία που ανακύπτουν διαφορές και η κατανομή της δικαιοδοσίας 335

3.2 Η διοικητική προδικασία στους δημόσιους ΟΚΑ 336

3.2.1 Η διοικητική προδικασία στον e- ΕΦΚΑ 339

3.2.1.1 Οι ΤΔΕ των πρώην ΙΚΑ-ΕΤΑΜ και ΕΤΕΑΕΠ 339

3.2.1.2 Οι ΤΔΕ του πρώην ΟΑΕΕ 340

3.2.1.3 Τα μονομελή όργανα εκδίκασης ενστάσεων του πρώην ΟΓΑ 340

3.2.2 Η διοικητική προδικασία στο ΤΕΚΑ 341

3.2.3 Διαφορές σχετικά με τη διαδοχική ασφάλιση όταν εφαρμόζεται
το ΝΔ 4202/1961 341

3.3 Η ένδικη προστασία 342

3.3.1 Προνόμια των ΟΚΑ και ενδοστρεφής δίκη 342

3.3.2 Η ένδικη προστασία στα διοικητικά δικαστήρια 342

3.3.3 Η ένδικη προστασία στο Ελεγκτικό Συνέδριο 345

3.3.4 Η ένδικη προστασία στα πολιτικά δικαστήρια 348

3.3.5 Το αδίκημα της μη καταβολής ασφαλιστικών εισφορών
στα ποινικά δικαστήρια 348

3.4 Παραγραφές και αποσβεστικές προθεσμίες 349

3.4.1 Η παραγραφή των αξιώσεων για εισφορές 349

3.4.2 Η παραγραφή των αξιώσεων για παροχές 352

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι

Κριτική στην άποψη που διακρίνει τον ασφαλιστικό κίνδυνο
από την προνοιακή ανάγκη 357

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ

Οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί στο δίκαιο του ανταγωνισμού 361

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ

Τα όρια ηλικίας του Ν 4336/2015 367

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Ι. Ελληνική 373

ΙΙ. Ξενόγλωσση 382

ΙΙΙ. Πηγές 390

ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 395

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η κοινωνική ασφάλιση, θεσμός με κοινωνικό σκοπό
και οικονομική λειτουργία

Το παρόν βιβλίο έχει σκοπό να παρουσιάσει στους φοιτητές, στους εφαρμοστές του δικαίου και σε κάθε ενδιαφερόμενο το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα στις αρχές του 21ου αιώνα.

Η κοινωνική ασφάλιση (social insurance) αποσκοπεί στην αναπλήρωση του εισοδήματος των μισθωτών, των δημοσίων υπαλλήλων και των αυτοαπασχολουμένων στην περίπτωση που διακοπεί οριστικά ή προσωρινά η σχέση εργασίας ή η επαγγελματική τους απασχόληση, επειδή επήλθε κάποιος από τους προκαθορισμένους κοινωνικοασφαλιστικούς κινδύνους. Ορισμένα κράτη αντί της αναπλήρωσης του εισοδήματος των ασφαλισμένων προβλέπουν την καταβολή ελάχιστων παροχών στον πληθυσμό, ώστε καθένας να ζει με αξιοπρέπεια. Στην περίπτωση αυτή πρόκειται για σύστημα κοινωνικής ασφάλειας (social security).

Η χρήση του επιθέτου «κοινωνική» ως προσδιορισμού της «ασφάλισης» δηλώνει ότι οι κοινωνικοασφαλιστικοί κίνδυνοι αντιμετωπίζονται συλλογικά και όχι ατομικά. Επίσης, υπογραμμίζει το ενδιαφέρον της κοινωνίας για την κοινωνική ασφάλιση. Με τον θεσμό αυτόν εξασφαλίζονται η κοινωνική ειρήνη και συνοχή, αφού ο ασφαλισμένος και τα προστατευόμενα μέλη της οικογένειάς του απαλλάσσονται από τον φόβο και την ανασφάλεια και συμμετέχουν στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας. Ταυτόχρονα ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης συμβάλλει στην οικονομική ανάπτυξη, διότι διατηρεί τη ζήτηση αγαθών και υπηρεσιών.

Η κοινωνική ασφάλιση επηρεάζεται βαθύτατα από τις κοινωνικές, οικονομικές και ιδεολογικές εξελίξεις και προσαρμόζεται σε αυτές. Η υποχρέωση του κράτους να οργανώνει και να διατηρεί σύστημα κοινωνικής ασφάλισης αναπτύχθηκε σε οικονομικά συστήματα της ελεύθερης οικονομίας στα τέλη του 19ου αιώνα, ως μέσον περιορισμού της διάδοσης των σοσιαλιστικών ιδεών και της αντιμετώπισης της εξαθλίωσης των εργατών κατά τη μετάβαση από τις αγροτικές οικονομίες και κοινωνίες στις βιομηχανικές. Προσαρμόσθηκε στα σοσιαλιστικά οικονομικά συστήματα στις αρχές του 20ού αιώνα και σήμερα λειτουργεί σε μεικτά οικονομικά συστήματα, όπου η ιδιωτική πρωτοβουλία και ο κρατικός σχεδιασμός συνυπάρχουν.

Η κοινωνική ασφάλιση, ενώ ήταν δεσπόζουσα ως μέσον κοινωνικής προστασίας στα ανεπτυγμένα κράτη κατά τη διάρκεια του 20ού αιώνα, σήμερα παρουσιάζει σημάδια κόπωσης, κυρίως επειδή δεν έχει προσαρμοσθεί στα σύγχρονα οικονομικά και κοινωνικά δεδομένα. Οι ιδέες, οι νομικές έννοιες και τα μέσα της βιομηχανικής επανάστασης δεν αρκούν για να υποστηρίξουν τη μετάβαση από τη βιομηχανική κοινωνία στην κοινωνία της πληροφορίας, από την εθνική ή την περιφερειακή οικονομία στην παγκοσμιοποίηση της οικονομίας και τις συνακόλουθες αλλαγές των κοινωνικών σχέσεων, συμπεριλαμβανομένων των εργασιακών και των οικογενειακών. Η αυθυπαρξία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης σε σχέση με την ιδιωτική ασφάλιση από τη μια και με τα άλλα μέσα της κοινωνικής προστασίας από την άλλη θα κριθεί από την ικανότητα της προσαρμογής του στα νέα δεδομένα. Στην Ελλάδα, η δημοσιονομική, η οικονομική και η κοινωνικοπολιτική κρίση της περιόδου 2010-2019, δεν συγκαταλέγονται στα νέα δεδομένα, παρά τις δυσβάστακτες συνέπειες που επέφεραν, διότι είχαν συγκυριακό και τοπικό χαρακτήρα σε σχέση με τις διεθνείς και ευρωπαϊκές δομικές εξελίξεις που προαναφέρθηκαν. Με τις κρίσεις πάντως, συμπεριλαμβανομένης και της υγειονομικής με τον Covid-19 στην περίοδο 2020-2021 αναδεικνύεται το μεγαλύτερο πρόβλημα που αντιμετωπίζει η κοινωνική ασφάλιση στην Ελλάδα: Πώς επί ανεπάρκειας πόρων, θα γίνει μια κοινωνικά δίκαιη και αποδεκτή κατανομή των παροχών; Oι νέοι ασφαλισμένοι και οι επόμενες γενεές των ασφαλισμένων δεν αντέχουν άλλο σε επιβάρυνση χάριν των παλαιών ενώ οι δυνατότητες της δημοσιονομικής επιβάρυνσης έχουν όρια που τίθενται και από την ΕΕ και από άλλους διεθνείς οργανισμούς αλλά και από την αδήριτο ανάγκη να διευκολυνθεί η οικονομική ανάπτυξη.

Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης είναι ο κατ’ εξοχήν τόπος συνάντησης του ιδιωτικού δικαίου με το δημόσιο. Εμπνεύσθηκε από το ιδιωτικό ασφαλιστικό δίκαιο, εμφανίσθηκε ως κλάδος του εργατικού δικαίου και στη συνέχεια αυτονομήθηκε και στα δίκαια της ηπειρωτικής Ευρώπης εντάχθηκε στο δημόσιο δίκαιο, διατηρώντας πάντως ισχυρούς δεσμούς με το ιδιωτικό δίκαιο. Οι δεσμοί αυτοί έχουν ανανεωθεί με την εισαγωγή των κεφαλαιοποιητικών καθεστώτων που ακολουθούν κανόνες παραπλήσιους με εκείνους που διέπουν την ιδιωτική ασφάλιση, ιδίως για τη διαχείριση – επένδυση των αποθεματικών αυτών και τις υποχρεώσεις ενημέρωσης και διαφάνειας προς διασφάλιση των δικαιωμάτων και προσδοκιών των ασφαλισμένων.

Τα κοινωνικά δικαιώματα συνοψίζονται σε παροχές ή θετικές ενέργειες του κράτους προς τους πολίτες, οι οποίες χρηματοδοτούνται πρωτίστως από το ακαθάριστο εγ-

χώριο προϊόν (AEΠ). O επιμερισμός του AEΠ, προκειμένου να χρηματοδοτηθούν οι παροχές αυτές ή οι θετικές ενέργειες, καθώς και οι άλλες κρατικές υποχρεώσεις, αποτελεί κατ’ εξοχήν πολιτική επιλογή και απόφαση, η οποία στηρίζεται σε κρίσεις που αφορούν σε αξίες, σε οικονομικό και κοινωνικό κόστος, σε εξισορρόπηση του ατομικού και του γενικού συμφέροντος. Ωστόσο, η κοινωνική ασφάλιση παρουσιάζει την εξής ιδιαιτερότητα σε σχέση με τα άλλα κοινωνικά δικαιώματα: Χρηματοδοτείται κυρίως από τις εισφορές και δευτερευόντως από την κρατική χρηματοδότηση ή/και από κοινωνικούς πόρους. Επομένως συνδυάζει επιτυχώς την ατομική με τη συλλογική ευθύνη.

Η αυξανόμενη τα τελευταία χρόνια κρατική χρηματοδότηση, ιδίως της εθνικής σύνταξης, των ελάχιστων παροχών, των παροχών ασθένειας και των οικογενειακών βαρών, οφείλεται στην κρίση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, επειδή δεν έχει προσαρμοσθεί στις κοινωνικές, δημογραφικές και οικονομικές ανάγκες της σύγχρονης εποχής. Στην Ελλάδα όμως οφείλεται και στα ενδογενή-παθολογικά προβλήματα που είχαν συσσωρευθεί και τα οποία δεν έχουν ακόμη εξαλειφθεί, όπως στην κακή οργάνωση και λειτουργία των επιμέρους ΟΚΑ κ.λπ. Το ερώτημα που τίθεται είναι με ποιους τρόπους θα εκμοντερνισθεί η κοινωνική ασφάλιση, ώστε να συνεχίσει να εκπληρώνει την κοινωνική της αποστολή, συνδυάζοντας την ατομική με τη συλλογική ευθύνη.

Σε επίπεδο αρχών το δίλημμα που τίθεται είναι αν επιλέγεται η justitia distributiva, η οποία αποσκοπεί να διορθώσει τις κοινωνικές ανισότητες δίνοντας σε καθέναν ανάλογα με τις ανάγκες του (κοινωνική πρόνοια), ή η justitia commutativa που χορηγεί σε καθέναν ανάλογα με τη συνεισφορά του (κοινωνική ασφάλιση). Πάντως, ενώ αρχικά ο σκοπός της justitia distributiva ήταν η άρση των ανισοτήτων, σήμερα γίνεται δεκτό ότι δεν αποκλείονται οι ανισότητες, αρκεί να δίνονται σε όλους ίσες ευκαιρίες. Από την έμφαση στην ισότητα περνάμε στην έμφαση στη δικαιοσύνη. Στην πραγματικότητα το θεμελιώδες πολιτικό και πολιτισμικό ζήτημα είναι ο ρόλος του κράτους και η επιθυμητή έκταση των κρατικών παρεμβάσεων για την εξασφάλιση της κοινωνικής προστασίας του πληθυσμού. Η προσαρμογή στα νέα δεδομένα είναι κάτι περισσότερο από την καθιέρωση είτε συστήματος κοινωνικής ασφάλισης για τα μέσα κοινωνικά στρώματα και πρόνοιας για τους φτωχούς είτε ελάχιστης κοινωνικής ασφάλισης για το σύνολο του πληθυσμού με ή χωρίς εισοδηματικά ή άλλα κριτήρια. Η προσαρμογή στα νέα δεδομένα αφορά στην εμπέδωση ίσων ευκαιριών, θετικών διακρίσεων, ποιοτικών υπηρεσιών παιδείας, επαγγελματικής κατάρτισης, υγείας, δικαιοσύνης κ.λπ.

Η κοινωνική ασφάλιση για να νομιμοποιηθεί πρέπει να πείσει αφενός ότι αποτελεί τον πλέον κατάλληλο και αποδοτικό θεσμό για την αντιμετώπιση των ασφαλιστικών κινδύνων και αφετέρου ότι με αυτήν εξασφαλίζεται η κοινωνική συνοχή χωρίς να εμποδίζεται η οικονομική ανάπτυξη. Στην Ευρώπη το ζήτημα που επιταχύνει τις εξελίξεις είναι ότι τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης έχουν καταστεί ελλειμματικά και μη βιώσιμα χωρίς την κρατική χρηματοδότηση. Η γήρανση του πληθυσμού οι ρα-

γδαίες εξελίξεις της επιστήμης και της τεχνολογίας, η παγκοσμιοποίηση, η κλιματική αλλαγή έχουν αρνητικές συνέπειες στη βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος.

Το δαπανηρό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, κατά μια διαδεδομένη άποψη, εμποδίζει την οικονομική ανάπτυξη επιβαρύνοντας την τιμή των προϊόντων και συνακόλουθα την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων στο διεθνές εμπόριο. Ανακύπτει έτσι εκ νέου ένα παλαιό ερώτημα: H κοινωνική ασφάλιση αποτελεί φρένο ή μοχλό για την αντιμετώπιση της κακής οικονομικής συγκυρίας και για την ανάπτυξη; Με άλλα λόγια σε ποια έκταση ο νομοθέτης θα διατηρήσει το υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης και σε ποια κατεύθυνση θα το τροποποιήσει, εφόσον χρήζει τροποποιήσεων;

Η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί κλάδο που χαρακτηρίζεται από νομικό πληθωρισμό. Τούτο οφείλεται κατ’ αρχάς στον δυναμικό χαρακτήρα του θεσμού, αλλά και στις συνεχείς νομοθετικές προσπάθειες για τη μεταρρύθμιση των εθνικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης ώστε να αντιμετωπίσουν την κρίση. Στο παρόν έργο επιλέγονται τα κρίσιμα νομικά ζητήματα και η επ’ αυτών βασική νομοθεσία και νομολογία καθώς και οι κύριες θεωρητικές απόψεις που υποστηρίζονται. Η μεγάλη περιπτωσιολογία και οι αποσπασματικές ρυθμίσεις οφείλονται συχνά στην προσπάθεια του νομοθέτη να μη θίξει τα θεμελιωμένα ασφαλιστικά δικαιώματα ούτε τις προσδοκίες των ασφαλισμένων που βρίσκονται κοντά στη συμπλήρωση των προϋποθέσεων για τη θεμελίωση ασφαλιστικού δικαιώματος. Ο νομοθέτης διαφοροποιεί το ασφαλιστικό καθεστώς συνήθως με βάση χρονικά κριτήρια (κυρίως τον χρόνο υπαγωγής στην ασφάλιση ή/και τον χρόνο θεμελίωσης του δικαιώματος στις παροχές) και ορισμένες φορές με συνδυασμό χρονικών κριτηρίων με άλλα κριτήρια, όπως ηλικίας ή/και οικογενειακής κατάστασης. Τα αντικειμενικά αυτά κριτήρια επιτρέπουν κατ’ αρχήν τη διαφοροποίηση της ασφαλιστικής μεταχείρισης χωρίς να θίγουν την αρχή της ισότητας, ενώ τα όρια των διαφοροποιήσεων ελέγχονται με βάση την αρχή της αναλογικότητας. Η αναλογικότητα αποτελεί το ισχυρότερο όπλο για τον δικαστικό έλεγχο των νομοθετικών παρεμβάσεων στην κοινωνική και οικονομική ζωή. Αναλογικότητα σημαίνει προσφορότητα της ρύθμισης για την επίτευξη του συγκεκριμένου σκοπού και καταλληλότητα και ύπαρξη αλληλουχίας του μέτρου προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) δέχεται ότι η παραβίαση της αναλογικότητας υπάρχει όταν είναι κατάδηλο ότι η παρέμβαση από τη φύση της είναι ακατάλληλη για τον σκοπό που επιδιώκει ο νομοθέτης ή αν υπερακοντίζει τον σκοπό αυτόν και όχι όταν αμφισβητείται απλώς η σκοπιμότητά της.

Στο παρόν έργο δίνεται έμφαση στο διεθνές και ειδικότερα στο ενωσιακό δίκαιο, διότι αποτελούν το πλέον κατάλληλο πλαίσιο για την αντιμετώπιση των σύγχρονων κοινωνικών προβλημάτων στην παγκόσμια οικονομία. Μεταξύ των προβλημάτων

αυτών συγκαταλέγονται η διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής δια μέσου της προστασίας των ευάλωτων κοινωνικά ομάδων, όπως είναι οι μετανάστες, οι άνεργοι, οι ηλικιωμένοι και εν γένει όσοι δεν μπορούν να εξασφαλίσουν επαρκές εισόδημα για να ζουν με αξιοπρέπεια, η λειτουργία βιώσιμων οικονομικά συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, η σύνδεση της κοινωνικής ασφάλισης με την ανάπτυξη κ.λπ.

Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης αναλύεται στο παρόν έργο σε δύο μέρη. Στο πρώτο μέρος, που αποτελείται από τρία κεφάλαια, εξετάζεται η διαμόρφωση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Το πρώτο κεφάλαιο αναφέρεται στην οριοθέτηση και την αυτονομία του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης και στις σύγχρονες τάσεις για την αναμόρφωση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), το δεύτερο στις πηγές του και το τρίτο στην ιστορία και οργάνωση του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και στην υπαγωγή στην ασφάλιση.

Το δεύτερο μέρος εστιάζεται στη λειτουργία της κοινωνικής ασφάλισης που είναι οικονομική υπό την έννοια ότι επιτυγχάνεται η κάλυψη των ασφαλισμένων από τους προκαθορισμένους ασφαλιστικούς κινδύνους δια μέσου των παροχών, οι οποίες χρηματοδοτούνται πρωτίστως με την οικονομική συμβολή των ίδιων και των εργοδοτών τους και μιας μικρότερης ή μεγαλύτερης αναδιανομής εισοδημάτων από τους οικονομικά ισχυρότερους ασφαλισμένους προς τους οικονομικά ασθενέστερους. Η αναδιανομή του εισοδήματος όσον αφορά στον κίνδυνο της ασθένειας πραγματοποιείται με την καθιέρωση αναλογίας μεταξύ εισφορών και εισοδήματος, ενώ οι ασφαλισμένοι διατηρούν ισότιμο δικαίωμα στις παροχές ασθένειας. Για τους κινδύνους γήρατος, θανάτου και αναπηρίας μπορεί να προβλέπεται ανώτατο όριο των συντάξεων (plafond) ή ενίσχυση των χαμηλών συντάξεων δια μέσου αναδιανομής που πραγματοποιείται μεταξύ των ασφαλισμένων. Με άλλα λόγια η σχέση των παροχών με τις καταβληθείσες εισφορές δεν είναι πλήρως αναλογική, αλλά η παροχή, ως ποσοστό επιστροφής του καταβληθέντος κεφαλαίου, μπορεί να μικραίνει προοδευτικά παραμένοντας πάντως αυξητική σε σχέση με τις καταβληθείσες εισφορές. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι ασφαλισμένοι με μεγαλύτερο εισόδημα συμμετέχουν περισσότερο στη χρηματοδότηση των παροχών προς όφελος εκείνων που έχουν μικρότερο εισόδημα. Στις περιπτώσεις μάλιστα που ακολουθείται το διανεμητικό σύστημα γίνεται αναδιανομή του εισοδήματος μεταξύ των γενεών, υπό την έννοια ότι οι εν ενεργεία ασφαλισμένοι πληρώνοντας τις εισφορές τους δίνουν την αναγκαία ρευστότητα στους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης (ΟΚΑ) για να καταβάλλουν τις παροχές στους δικαιούχους.

Με νομικούς όρους, στην οικονομική συμβολή των ασφαλισμένων για την κοινωνική τους ασφάλιση αντιστοιχεί η γενική αρχή της ανταποδοτικότητας, δηλαδή η αναλογία των παροχών προς τις καταβληθείσες εισφορές, και στην αναδιανομή των εισοδημάτων αντιστοιχεί η γενική αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, δηλαδή η ενίσχυση των ασφαλισμένων που έχουν μεγαλύτερες ανάγκες. Συνοψίζοντας, η κοινωνική ασφάλιση είναι θεσμός με οικονομική λειτουργία και κοινωνικό σκοπό, που στηρίζεται στον συνδυασμό της ατομικής με τη συλλογική ευθύνη. Με αυτήν την οπτική στο πρώτο κεφάλαιο του δεύτερου μέρους εξετάζεται η χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης και στο δεύτερο οι κοινωνικοασφαλιστικές παροχές.

Το παρόν έργο εστιάζεται στο ουσιαστικό δίκαιο και για τον λόγο αυτό η ανάλυση των κοινωνικοασφαλιστικών διαφορών γίνεται συνοπτικά στο τρίτο κεφάλαιο με έμφαση στις ιδιαιτερότητες που εντοπίζονται, ιδίως όσον αφορά στη διοικητική προδικασία, όπου αυτή προβλέπεται. Οι κοινωνικοασφαλιστικές διαφορές που απορρέουν από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου επιλύονται από τα διοικητικά δικαστήρια και εφαρμόζεται είτε ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας είτε η δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΣ). Οι διαφορές που απορρέουν από έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου επιλύονται από τα πολιτικά δικαστήρια και εφαρμόζεται ο Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας.

Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης μαζί με τους άλλους δύο κλάδους του δικαίου της κοινωνικής προστασίας, το δημόσιο δίκαιο της υγείας και το δίκαιο της κοινωνικής πρόνοιας βρίσκονται στην καρδιά του κοινωνικού κράτους. Στην περίοδο μάλιστα που διανύουμε, της παγκοσμιοποίησης της οικονομίας, της μετάβασης στην κοινωνία της πληροφορίας, των ραγδαίων εξελίξεων στην επιστήμη, στην τεχνολογία, στις κοινωνικές σχέσεις, το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης βρίσκεται στο επίκεντρο των κοινωνικών διεκδικήσεων, των νομοθετικών παρεμβάσεων και προσφέρεται για θεωρητική έρευνα και επεξεργασία.

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ

Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Οριοθέτηση του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης

1.1 Το δίκαιο της κοινωνικής προστασίας

Το δίκαιο της κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα και γενικότερα στις χώρες που διακρίνουν το δημόσιο από το ιδιωτικό δίκαιο αποτελεί ειδικότερο κλάδο του δημοσίου δικαίου σε στενή και διαρκή επαφή όμως και με το ιδιωτικό δίκαιο και περιλαμβάνει τη νομοθεσία που ρυθμίζει την εξασφάλιση του ανθρώπου από τους κοινωνικούς κινδύνους. Η άποψη σύμφωνα με την οποία μεταξύ των δύο κατηγοριών του ιδιωτικού δικαίου και του δημοσίου εμφιλοχωρεί μια τρίτη κατηγορία, το κοινωνικό δίκαιο, στην οποία υπάγονται το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης, της πρόνοιας και το δημόσιο δίκαιο της υγείας, δεν κρίνεται πειστική, διότι τα εννοιολογικά χαρακτηριστικά της τρίτης αυτής κατηγορίας είναι ποσοτικά και δεν αρκούν για να τη διαφοροποιήσουν από το ιδιωτικό και το δημόσιο δίκαιο.

O όρος «κοινωνική προστασία» προτιμάται από τον όρο «κοινωνική ασφάλεια», που σημαίνει κάλυψη των στοιχειωδών αναγκών ολόκληρου του πληθυσμού δια μέσου της φορολογίας. Το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας είναι ευρύτερο, διότι πέραν της κάλυψης των στοιχειωδών αναγκών ολόκληρου του πληθυσμού περιλαμβάνει και τη λήψη ειδικών μέτρων και φροντίδας για συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, για παράδειγμα ΑμεΑ, ηλικιωμένους που έχουν ανάγκη συμπαράστασης τρίτου προσώπου κ.ά. Εξάλλου, δεν προκαλείται σύγχυση με τον εννοιολογικά διαφορετικό όρο «κοινωνική ασφάλιση», στον οποίο θα αναφερθούμε παρακάτω. Επίσης, ο όρος «κοινωνική προστασία» προτιμάται από τον όρο «κοινωνικό δίκαιο» που χρησιμοποιείται στη Γαλλία και περιλαμβάνει και το εργατικό δίκαιο και το κοινωνικοασφαλιστικό. Το εργατικό δίκαιο έχει μικρή σχέση με τους κοινωνικούς κινδύνους και τις τεχνικές της κοινωνικής προστασίας. Πέραν τούτου, το κοινωνικό δίκαιο δεν περιλαμβάνει κλάδους του δικαίου που ασχολούνται με την κάλυψη βασικών κοινωνικών κινδύνων, όπως για παράδειγμα την υγεία ή τη φτώχεια. Τέλος, προκαλεί σύγχυση με τα κοινωνικά δικαιώματα, που δεν καλύπτουν κοινωνικούς κινδύνους ούτε χρησιμοποιούν τις τεχνικές της κοινωνικής προστασίας.

1.2 Οι κοινωνικοί κίνδυνοι

Ο όρος «κίνδυνος» αποδίδει στα ελληνικά τον όρο «risk», που ετυμολογείται από τη λατινική λέξη «riscus» ή «risicus» και κατά μια εκδοχή προέρχεται από την ελληνική λέξη ριζικό, στα λατινικά «rhisicon», η οποία σημαίνει μοίρα, πεπρωμένο και αποδίδει θαυμάσια την έννοια του κινδύνου. Η ποικιλία των κινδύνων είναι ευρύτατη. Κίνδυνος μπορεί να προέλθει από άσκηση μιας ανθρώπινης δραστηριότητας,

από υποτίμηση του νομίσματος, από προσβολές της σωματικής ακεραιότητας, από φυσικές καταστροφές, από πολεμικές επιχειρήσεις κ.ά.

Οι περισσότεροι συγγραφείς ορίζουν τον κίνδυνο ως ένα μελλοντικό και αβέβαιο γεγονός, του οποίου η επέλευση είναι ανεξάρτητη από τη βούληση του ανθρώπου, προκαλεί ζημίες και δημιουργεί ανάγκες. Η έννοια του κινδύνου συναντάται και στο δημόσιο και στο ιδιωτικό δίκαιο Για την ακρίβεια, στο ιδιωτικό δίκαιο συναντάται για πρώτη φορά στις θαλάσσιες ασφαλίσεις. Σημαντική εξάλλου είναι η συμβολή της έννοιας του κινδύνου στην εξέλιξη της ευθύνης για αποζημίωση. Έως τα τέλη του 19ου αιώνα, υπό την επιρροή του ρωμαϊκού δικαίου, η αστική ευθύνη στηριζόταν στο πταίσμα του ζημιώσαντος (υποκειμενική ευθύνη). Στη συνέχεια, με βάση την έννοια του κινδύνου, η ευθύνη για αποζημίωση αποσυνδέθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις από το πταίσμα (αντικειμενική ευθύνη).

Ο κίνδυνος καθίσταται κοινωνικός όταν η αντιμετώπισή του αποτελέσει αντικείμενο της κοινωνικής ολότητας στο πλαίσιο της πολιτικής επανόρθωσης ή πρόληψης των ζημιών. Η κοινωνική προστασία δεν ασχολείται με οποιονδήποτε κίνδυνο, αλλά μόνο με εκείνους για τους οποίους το θετικό δίκαιο επιβάλλει τη συλλογική εγγύηση. Η έννοια του κοινωνικού κινδύνου εξελίσσεται και προσαρμόζεται κάθε φορά στα νέα κοινωνικά και οικονομικά δεδομένα.

Ο ασφαλιστικός κίνδυνος ή άλλως η ασφαλιστική περίπτωση είναι έννοια στενότερη του κοινωνικού κινδύνου, διότι αφενός η επανόρθωση-πρόληψη γίνεται με βάση την ασφαλιστική τεχνική και αφετέρου ο ασφαλιστικός κίνδυνος έχει συγκεκριμένο και μάλιστα ελάχιστο περιεχόμενο. Η Ελλάδα έχει κυρώσει την 102η Διεθνή Σύμβαση Εργασίας (ΔΣΕ) του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας (ΔΟΕ) καθώς και τον Αναθεωρημένο Ευρωπαϊκό Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας του Συμβουλίου της Ευρώπης που καθιερώνουν ελάχιστα όρια κοινωνικής προστασίας για την κάλυψη από συγκεκριμένους ασφαλιστικούς κίνδυνους και συγκεκριμένα από το γήρας, τον θάνατο, τη

μητρότητα και τα οικογενειακά βάρη, το εργατικό ατύχημα, την ασθένεια, την αναπηρία και την ανεργία.

Γίνεται δεκτό ότι η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει γενικότερους και αφηρημένους κινδύνους, ενώ η κοινωνική πρόνοια καλύπτει ειδικές καταστάσεις εξαιρετικής ανάγκης. Η πρόνοια στηρίζεται στη λογική της νόμιμης, ελάχιστης διατροφής, ενώ η κοινωνική ασφάλιση στη λογική της αποζημίωσης. Ειδικότερα, ο ασφαλιστικός κίνδυνος και η ανάγκη διαφέρουν ως προς τα εξής:

1) Ο κίνδυνος σχετίζεται με την κοινωνική προστασία που παρέχεται με βάση την εργασία, ενώ η ανάγκη συνδέεται με την κοινωνική ολότητα.

2) Ο κίνδυνος είναι προκαθορισμένος, ενώ η ανάγκη αναφέρεται στη στοιχειώδη διατροφή και τη συντήρηση.

3) Οι κίνδυνοι στην κοινωνική ασφάλιση καλύπτονται με παροχές που έχουν επανορθωτικό χαρακτήρα, ενώ στην κοινωνική πρόνοια οι παροχές μπορεί να έχουν και προληπτικό χαρακτήρα.

4) Ο κίνδυνος αναφέρεται στην πιθανότητα να επέλθουν αβέβαια πραγματικά γεγονότα, ενώ η ανάγκη στην ύπαρξη καταστάσεων που ήδη έχουν δημιουργηθεί.

Η ιδέα ότι πίσω από όλους τους επί μέρους ασφαλιστικούς κινδύνους κρύβεται ένας βασικός κίνδυνος έχει απασχολήσει από παλιά τους θεωρητικούς. Ο P. Durand από το 1960 παρατηρεί ότι: «H έννοια του κινδύνου διευρύνεται, ώστε να καλύπτει περισσότερα πρόσωπα και περισσότερους κινδύνους και μάλιστα κινδύνους που αφορούν στο σύνολο της κοινωνίας και δεν συνδέονται κατ’ ανάγκην με την εργασία». Η διεύρυνση αυτή έχει ως αποτέλεσμα μερίδα της επιστήμης να αποφεύγει τον ορισμό της έννοιας του κοινωνικού κινδύνου και να αρκείται στην περιγραφή του με βάση το θετικό δίκαιο. Στην πραγματικότητα πίσω από όλους τους κινδύνους που

καλύπτει η κοινωνική ασφάλιση καθώς και από τις ανάγκες που καλύπτει η κοινωνική πρόνοια βρίσκεται ο κίνδυνος της φτώχειας και συνακόλουθα του κοινωνικού αποκλεισμού. Καμία διαφορά δεν τεκμηριώνεται μεταξύ του ασφαλιστικού κινδύνου και της ανάγκης. Οι προκαθορισμένοι ασφαλιστικοί κίνδυνοι αποτελούν απλώς τεκμήριο της ανάγκης για παροχή.

Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας έχουν βασισθεί στις εξής παραδοχές: α) στην οικονομική ανάπτυξη, β) στην εξαρτημένη εργασία με πλήρη απασχόληση, γ) στην ύπαρξη μιας δημογραφικής πυραμίδας με σχέση ασφαλισμένου (βάση της πυραμίδας) και συνταξιούχου (κορυφή της πυραμίδας) 4 προς 1, και δ) στις παραδοσιακές οικογενειακές δομές. Οι παραδοχές αυτές έχουν σε μεγάλο βαθμό ανατραπεί με αποτέλεσμα την εμφάνιση των «νέων κοινωνικών κινδύνων», όπως αποκαλούνται οι κίνδυνοι της ανεργίας, της φτώχειας, του αποκλεισμού και της εξάρτησης, ιδίως των ηλικιωμένων, από τη συμπαράσταση τρίτου προσώπου προκειμένου να εκτελέσουν βασικές λειτουργίες και πράξεις που είναι αναγκαίες για τη διαβίωσή τους.

Από τη στιγμή που η φτώχεια και συνακόλουθα ο κοινωνικός αποκλεισμός καθίστανται ενδημικά φαινόμενα, τα συστήματα κοινωνικής προστασίας δοκιμάζονται και έρχονται αντιμέτωπα για άλλη μια φορά με το ερώτημα ποια είναι η διαφορά μεταξύ του κινδύνου και της ανάγκης και συνακόλουθα της κοινωνικής ασφάλισης από την κοινωνική πρόνοια, ιδίως στην περίπτωση που το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης καλύπτει και τον κίνδυνο της φτώχειας. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό συναρτάται με τους στόχους που κάθε σύστημα κοινωνικής προστασίας έχει θέσει και τη λογική με την οποία έχει δομηθεί.

1.3 Οι τεχνικές αντιμετώπισης των κοινωνικών κινδύνων

Από την αρχαιότητα έως και τα μέσα του 19ου αιώνα οι κίνδυνοι αντιμετωπίζονταν με ποικίλες τεχνικές. Ιστορικά προηγήθηκαν οι τεχνικές που στηρίζονταν στην οικογενειακή και την ατομική ευθύνη. Ωστόσο, οι τεχνικές αυτές ήταν ανεπαρκείς για να αντιμετωπίσουν τις οικονομικές και κοινωνικές μεταβολές της βιομηχανικής επανάστασης.

Για να αντιμετωπισθούν αυτές οι μεταβολές αναπτύχθηκαν πιο κατάλληλες τεχνικές που στηρίζονται στη συλλογική οργάνωση και ευθύνη, αρχικά με βάση την ιδιωτική πρωτοβουλία και στη συνέχεια με βάση τη δημόσια ευθύνη και οργάνωση. Οι κίνδυνοι που καλύπτονται συλλογικά, όπως προαναφέρθηκε, καλούνται κοινωνικοί. Οι τεχνικές αυτές ανταποκρίθηκαν με επιτυχία στον μετασχηματισμό της κοινωνίας και στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη που ακολούθησε. Όμως, η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας, η μετάβαση στην κοινωνία της πληροφορίας και οι συνακόλουθες ανατροπές των κοινωνικών σχέσεων, ιδίως των εργασιακών και οικογενειακών, σε συνδυασμό με την αύξηση του προσδόκιμου επιβίωσης, κυρίως εξαιτίας της προόδου της επιστήμης και της τεχνολογίας, έχουν θέσει τις τεχνικές αυτές προ των ορίων τους. Η ανανέωση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας επιχειρεί

ται σήμερα να γίνει με δύο τρόπους: Πρώτον, με τον συνδυασμό στοιχείων από περισσότερες τεχνικές και δεύτερον με την οργάνωση και την αξιοποίηση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας, συμπληρωματικά με τις δημόσιες παρεμβάσεις. Στην πράξη δημιουργείται ένα συνονθύλευμα προσμείξεων που επηρεάζει τις παραδοσιακές, σαφείς σχετικά, διακρίσεις και δημιουργεί προβλήματα χαρακτηρισμού των καθεστώτων κοινωνικής προστασίας ως ασφαλιστικών ή προνοιακών και αντίστοιχα χαρακτηρισμού των παροχών και προσδιορισμού της νομικής θέσης του δικαιούχου κοινωνικής προστασίας. Κατά χρονολογική σειρά οι τεχνικές αντιμετώπισης των κοινωνικών κινδύνων είναι οι εξής:

1.3.1 Οι τεχνικές που στηρίζονται στην ατομική και οικογενειακή ευθύνη

1. Η στήριξη της οικογένειας είναι η αρχαιότερη μορφή κοινωνικής προστασίας. Εκδήλωση της οικογενειακής αλληλεγγύης αποτελεί σήμερα η υποχρέωση διατροφής, την οποία καθιερώνει το οικογενειακό δίκαιο.

2. Η αποταμίευση αποτελεί επίσης μια από τις αρχαιότερες μορφές κοινωνικής προστασίας. Ο άνθρωπος επιχειρεί να συγκεντρώσει περιουσιακά στοιχεία ικανά να καλύψουν τους βασικούς κοινωνικούς κινδύνους και ιδίως την ασθένεια και τα γηρατειά. Τα πρόσωπα πάντως που είναι οικονομικά αδύναμα δεν έχουν τη δυνατότητα αποταμίευσης, ακόμη δε και τα οικονομικά εύρωστα μπορεί να μην εκτιμήσουν σωστά τις ανάγκες τους και να μην μπορέσουν να καλυφθούν.

3. Η φιλανθρωπία αναπτύχθηκε και αυτή νωρίς. Η βασική κριτική την οποία έχει υποστεί αφορά αφενός στην επιλογή των προσώπων που χρήζουν βοήθειας και των μέσων που χρησιμοποιούνται που κατά κανόνα γίνονται με βάση υποκειμενικές εκτιμήσεις των προσώπων (φυσικών ή νομικών) που ασκούν τη φιλανθρωπική δραστηριότητα και αφετέρου στη μείωση της αξιοπρέπειας των προσώπων που χρήζουν βοήθειας, εξαιτίας της δημιουργίας σχέσεων εξάρτησης από τα πρόσωπα που ασκούν τη φιλανθρωπική δραστηριότητα. Σήμερα πάντως η φιλανθρωπία έχει ανανεωθεί με την ενεργοποίηση της κοινωνίας των πολιτών που συμπληρώνει τις δημόσιες πρωτοβουλίες.

4. Η υποχρέωση του εργοδότη για πρόνοια αποτελεί δευτερεύουσα υποχρέωσή του, που απορρέει από τη σχέση εργασίας. Καλύπτονται μικροί κοινωνικοί κίνδυνοι, λόγω των κατ’ αρχήν περιορισμένων οικονομικών δυνατοτήτων του εργοδότη. Η προστασία αυτή μπορεί να είναι άνιση, γιατί εξαρτάται και από την καλή θέληση του εργοδότη.

5. Η αστική ευθύνη, ιδίως του εργοδότη στην περίπτωση των εργατικών ατυχημάτων, θεωρείται κατ’ αρχήν ανεπαρκής για την προστασία του εργαζομένου, διότι εξαρτάται από την οικονομική θέση του εργοδότη και από τη συνδρομή των προϋποθέσεων αστικής ευθύνης. Για τον λόγο αυτόν στα κράτη που το εργατικό ατύχημα καλύπτεται με την αστική ευθύνη του εργοδότη συνηθίζεται η θέση του εργαζομένου να ενισχύεται με την υποχρέωση ασφάλισης του εργοδότη σε ιδιωτικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις για τον κίνδυνο των εργατικών ατυχημάτων και με τη θέσπιση της αντικειμενικής ευθύνης του εργοδότη.

1.3.2 Οι τεχνικές που στηρίζονται στη συλλογική οργάνωση και ευθύνη

1. Η αλληλοβοήθεια συνίσταται στη δημιουργία κεφαλαίου για την προστασία των μελών μιας επαγγελματικής ομάδας από προκαθορισμένους κινδύνους. Αποκλείεται η μεσολάβηση τρίτου για την ασφάλιση των κινδύνων και ο σκοπός κέρδους. Επειδή η αλληλοβοήθεια κατά κανόνα στηρίζεται σε μικρές ομοιογενείς ομάδες και είναι προαιρετική, κρίνεται κατάλληλη τεχνική για τη συμπληρωματική αντιμετώπιση των κοινωνικών κινδύνων.

2. Η ιδιωτική ασφάλιση είναι μια ενοχική ανταλλακτική σύμβαση διαρκείας, με την οποία υποχρεώνεται ο ασφαλιστής να καλύπτει τον κίνδυνο και ο αντισυμβαλλόμενος να καταβάλλει το ασφάλιστρο. Η ιδιωτική ασφάλιση είναι κατ’ αρχήν προαιρετική και λειτουργεί, όπως και η αλληλοβοήθεια, με τη δημιουργία κεφαλαίου για την προστασία των ασφαλισμένων προσώπων. Ωστόσο, διαφέρει από την αλληλοβοήθεια ως προς το ότι η ομάδα των ασφαλισμένων είναι κατά κανόνα ανομοιογενής, δεδομένου ότι δεν ασφαλίζεται με κριτήριο την επαγγελματική απασχόληση, και ως προς το ότι ο ασφαλιστής επιδιώκει το κέρδος. Ο προαιρετικός χαρακτήρας της ιδιωτικής ασφάλισης, η ανομοιογένεια της ομάδας των ασφαλισμένων και ο σκοπός κέρδους οδηγούν την ιδιωτική ασφάλιση να αποφεύγει τους δαπανηρούς και μη κερδοφόρους ασφαλιστικούς κινδύνους και να μην ασφαλίζει εύκολα πρόσωπα που εξαιτίας της κατάστασής τους (ηλικία, υγεία κ.λπ.) αντιμετωπίζουν αυξημένη πιθανότητα να επέλθει ο ασφαλιζόμενος κίνδυνος.

3. Η κοινωνική πρόνοια συνοψίζεται στην οργάνωση δημόσιων υπηρεσιών που καλύπτουν με βάση την προνοιακή τεχνική όσους βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης, δηλαδή αντιμετωπίζουν έλλειψη αγαθών ή υπηρεσιών απαραίτητων για τη ζωή από πλευράς φυσικής, ηθικής και κοινωνικής. Η προνοιακή τεχνική συνίσταται στη χορήγηση παροχών που χρηματοδοτούνται με βάση την εθνική κοινωνική αλληλεγγύη (φορολογία) ύστερα από έλεγχο της κατάστασης του δικαιούχου (συνήθως οικονομική αλλά και κοινωνική, πνευματική, ψυχική κ.ά.). Κατά κανόνα καταλείπεται ευρύ περιθώριο στις υπηρεσίες πρόνοιας για την εκτίμηση των αναγκών και την απονομή των κατάλληλων παροχών.

4. Με τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης το κράτος οργανώνει δημόσιες υπηρεσίες (υπό την οργανική ή/και τη λειτουργική οργανική έννοια) που καλύπτουν υποχρεωτικά από προκαθορισμένους κινδύνους όλα τα πρόσωπα που ανήκουν σε ορισμένη επαγγελματική ομάδα ή κατηγορία του πληθυσμού με βάση την ασφαλιστική τεχνική. Η ασφαλιστική τεχνική συνίσταται στην εξασφάλιση ορισμένων ατόμων από προκαθορισμένους κινδύνους με τη χορήγηση συγκεκριμένων παροχών που χρηματοδοτούνται κατ’ αρχήν από πολυάριθμες ατομικές εισφορές. Το ενδεχόμενο να επέλθει ο κίνδυνος σε μια ομάδα φυσικών ή νομικών προσώπων υπολογίζεται μαθηματικά με βάση τις πιθανότητες, αποτιμάται και ασφαλίζεται. Με βάση τους ασφαλιστικούς κινδύνους δημιουργούνται κλάδοι ασφάλισης, χωρίς όμως να υπάρχει κατ’ ανάγκην για κάθε κίνδυνο και ξεχωριστός κλάδος. Για παράδειγμα, ο κλάδος ασθένειας καλύπτει και τον κίνδυνο της ασθένειας και τον κίνδυνο της μητρότητας, μολονότι η μητρότητα δεν είναι ασθένεια. Ο όρος «κλάδος» χρησιμοποιείται καταχρηστικά και για να υποδηλώσει τα είδη ασφάλισης που παρέχει ένας ασφαλιστικός οργανισμός, για παράδειγμα κλάδος επικουρικής ασφάλισης, κλάδος προνοιακών (εφάπαξ) παροχών κ.λπ.

5. Με τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλειας το κράτος οργανώνει δημόσιες υπηρεσίες (υπό την οργανική ή τη λειτουργική έννοια) που καλύπτουν υποχρεωτικά το σύνολο του πληθυσμού από προκαθορισμένους κινδύνους με τη χορήγηση ελάχιστων παροχών που χρηματοδοτούνται πρωτίστως από τη φορολογία. Επομένως, ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλειας συνδέεται με τις στοιχειώδεις ανάγκες του ανθρώπου και την προστασία της αξίας και της αξιοπρέπειάς του. Ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλειας εξετάζεται στη συνέχεια ως παραλλαγή και μετεξέλιξη της κοινωνικής ασφάλισης.

1.4 Οι κλάδοι του δικαίου της κοινωνικής προστασίας

Τα δίκαια της κοινωνικής ασφάλισης, της κοινωνικής πρόνοιας, της υγείας και των κοινωνικών αποζημιώσεων αποτελούν διακριτές εκφάνσεις του συστήματος κοινωνικής προστασίας, αντιστοιχούν σε διαφορετικές τεχνικές αντιμετώπισης των κοινωνικών κινδύνων και είναι συγγενείς κλάδοι του δικαίου της κοινωνικής προστασίας.

1.4.1 Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης

Το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης αποτελεί αυτοτελή κλάδο του δικαίου της κοινωνικής προστασίας, ο οποίος σταδιακά αυτονομήθηκε από το εργατικό και το ιδιω-

τικό ασφαλιστικό δίκαιο. Ορίζεται ως το σύστημα των κανόνων δικαίου που διέπει τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης. Αναφέρεται στην οργάνωση και τη λειτουργία δημόσιων υπηρεσιών (υπό τη λειτουργική ή/και την οργανική έννοια) που καλύπτουν υποχρεωτικά από προκαθορισμένους κινδύνους όλα τα πρόσωπα που ανήκουν σε ορισμένη επαγγελματική ομάδα ή κατηγορία του πληθυσμού με βάση την ασφαλιστική τεχνική καθώς και τα ασφαλιστικά δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των ασφαλισμένων και όσων μετέχουν στην ασφαλιστική σχέση.

Για τη νομική φύση της κοινωνικής ασφάλισης υποστηρίζονται δύο διαμετρικά αντίθετες θεωρίες, η ασφαλιστική θεωρία και η θεωρία της δημόσιας αρωγής:

1. Η ασφαλιστική θεωρία δέχεται ότι η κοινωνική ασφάλιση, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 22 του Συντάγματος, είναι γνήσια ασφάλιση και έχει τα ίδια βασικά χαρακτηριστικά γνωρίσματα με την ιδιωτική, δηλαδή τον κίνδυνο, το ασφάλιστρο, την παροχή και την αυτοτέλεια του ασφαλιστικού φορέα. Κατά την άποψη αυτή, η σχέση μεταξύ των εισφορών και των παροχών της κοινωνικής ασφάλισης είναι σχέση παροχής και αντιπαροχής. Κατά συνέπεια, ουσιώδες στοιχείο της κοινωνικής ασφάλισης είναι η ανταποδοτικότητα, δηλαδή η αναλογία των παροχών προς τον χρόνο ασφάλισης και προς τις εισφορές που καταβλήθηκαν. Σύμφωνα με τη θεωρία αυτή, δεν λαμβάνονται υπόψη οι ουσιώδεις διαφορές που υπάρχουν μεταξύ της κοινωνικής και της ιδιωτικής ασφάλισης και συγκεκριμένα:

• Η κοινωνική ασφάλιση βασίζεται στον νόμο, ενώ η ιδιωτική ασφάλιση βασίζεται στη σύμβαση. Αποτέλεσμα τούτου είναι ότι η κοινωνική ασφάλιση είναι υποχρεωτική, καθολική και έχει τη δυνατότητα να εφαρμόσει το διανεμητικό οικονομικό σύ-

στημα. Αντίθετα, η ιδιωτική ασφάλιση είναι προαιρετική, αποσπασματική και εφαρμόζει πρωτίστως το κεφαλαιοποιητικό οικονομικό σύστημα.

• Τα ασφάλιστρα στην ιδιωτική ασφάλιση καθορίζονται ανάλογα με τον κίνδυνο, δηλαδή εξατομικεύονται με βάση την ηλικία, την υγεία, τις συνθήκες ζωής κ.λπ. Αντίθετα, στην κοινωνική ασφάλιση οι εισφορές δεν εξατομικεύονται αλλά καθορίζονται ενιαία είτε για όλα τα μέλη της ασφαλιζόμενης ομάδας είτε κατά κατηγορίες ασφαλισμένων άσχετα με την πιθανή συμβολή κάθε ασφαλισμένου στον κίνδυνο.

• Η χρηματοδότηση της ιδιωτικής ασφάλισης γίνεται κατά κύριο λόγο από τις εισφορές των ασφαλισμένων (ασφάλιστρα), ενώ της κοινωνικής ασφάλισης γίνεται και από τις εισφορές των εργοδοτών, καθώς και από τις επιχορηγήσεις του κράτους και τους κοινωνικούς πόρους.

• Οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ) είναι κατά κανόνα δημόσια νομικά πρόσωπα, ενώ οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις είναι ιδιωτικά, κερδοσκοπικά νομικά πρόσωπα.

2. Η θεωρία της δημόσιας αρωγής δέχεται ότι η κοινωνική ασφάλιση περιλαμβάνει δύο ανεξάρτητες ενοχές. Πρώτον, το δικαίωμα των εργαζομένων να απαιτούν από το κράτος κοινωνική ασφάλιση και την αντίστοιχη υποχρέωση του κράτους έναντι των εργαζομένων (κύρια ενοχή) και, δεύτερον, το δικαίωμα του κράτους να επιβάλλει σε ορισμένα πρόσωπα εισφορές και την αντίστοιχη υποχρέωση των προσώπων αυτών να καταβάλλουν τις εισφορές (δευτερεύουσα ενοχή). Επομένως, το δικαίωμα των εργαζομένων για κοινωνική ασφάλιση είναι ανεξάρτητο από την επιβολή των εισφορών. Ο ασφαλισμένος δεν μπορεί να εξαναγκάσει άμεσα τον υπόχρεο για την καταβολή των εισφορών, συνήθως τον εργοδότη, να εκπληρώσει την υποχρέωσή του. Μπορεί όμως έμμεσα να τον εξαναγκάσει ζητώντας αποζημίωση σε περίπτωση παράβασης της υποχρέωσής του για καταβολή των εισφορών. Κατά τη θεωρία αυτή, οι ασφαλιστικές εισφορές θεμελιώνονται στο άρθρο 4, παρ. 5 του Συντάγματος, που προβλέπει ότι οι έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις τους, οι δε ασφαλιστικές παροχές θεμελιώνονται στην κατά το άρθρο 22, παρ. 5 του Συντάγματος υποχρέωση του κράτους να μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, υπό την επιφύλαξη του νόμου. Συνεπώς, ο νομοθέτης μπορεί να καταργήσει τις εισφορές και να επιβάλει άλλον τρόπο χρηματοδότησης, όπως για παράδειγμα δια μέσου της φορολογίας.

Συνοψίζοντας, η ασφαλιστική θεωρία θεωρεί ότι η ασφάλιση είναι έννοια γένους και περιλαμβάνει την κοινωνική ασφάλιση και την ιδιωτική ασφάλιση (έννοιες είδους). Η θεωρία της δημόσιας αρωγής αντιμετωπίζει την κοινωνική ασφάλιση ως νέα ξε-

χωριστή έννοια, που έχει συγγένεια με την ασφάλιση μόνο όσον αφορά στην ασφαλιστική τεχνική. Η επιλογή της μίας ή της άλλης θεωρίας έχει μεγάλη σημασία, διότι ο ρόλος του κράτους για την κοινωνική ασφάλιση και η έκταση των παρεμβάσεών του διαφοροποιούνται ανάλογα με τη θέση που γίνεται δεκτή. Το περιθώριο των παρεμβάσεων είναι μεγαλύτερο, εφόσον γίνεται δεκτή η θεωρία της δημόσιας αρωγής, αφού το κράτος μπορεί να κάνει ευρύτερη αναδιανομή των εισοδημάτων δια μέσου της εθνικής κοινωνικής αλληλεγγύης. Το όριο της αναδιανομής στην περίπτωση αυτή είναι πραγματικό και τίθεται από τη δημοσιονομική κατάσταση της χώρας. Αντίθετα, το περιθώριο των παρεμβάσεων είναι μικρότερο, εφόσον γίνεται δεκτή η ασφαλιστική θεωρία, εξαιτίας της αρχής της ανταποδοτικότητας, δεδομένου ότι το όριο είναι και νομικό και πραγματικό.

1.4.2 Το δίκαιο της κοινωνικής πρόνοιας

Στο δίκαιο της κοινωνικής προστασίας εντάσσεται συστηματικά και το δίκαιο της πρόνοιας. Η κοινωνική πρόνοια προστατεύει άτομα ή συγκεκριμένες ομάδες (ΑμΕΑ, πολύτεκνους, υπερήλικες κ.ά.) με τη χορήγηση παροχών ή τη θέσπιση ειδικών νομοθετικών ρυθμίσεων, ώστε να εξασφαλισθεί η αξιοπρεπής διαβίωσή τους, καθώς και η ένταξη και η συμμετοχή τους στην κοινωνική και οικονομική ζωή. Το ελάχιστο όριο αξιοπρεπούς διαβίωσης περιλαμβάνει την ασφάλεια εισοδήματος, την ασφάλεια εργασίας και την εξασφάλιση του ανώτερου δυνατού επιπέδου υγείας.

Η κοινωνική πρόνοια στηρίζεται στην εθνική αλληλεγγύη που εκτείνεται στην κοινότητα των υπηκόων ή μόνιμων κατοίκων ενός κράτους, με υποχρεωτικές αναλήψεις χρημάτων προς όφελος όσων δικαιούνται προνοιακή προστασία. Αντίθετα, στην κοινωνική ασφάλιση η κοινωνική αλληλεγγύη είναι εσωτερική, διότι εκτείνεται στην κοινότητα των ασφαλισμένων.

Οι ουσιώδεις διαφορές της κοινωνικής πρόνοιας από την κοινωνική ασφάλιση είναι οι εξής:

α) H έκταση της κοινωνικής αλληλεγγύης.

β) H απονομή των παροχών μετά τον έλεγχο της κατάστασης –συνήθως οικονομικής, αλλά και ψυχικής, κοινωνικής κ.λπ.– του δικαιούχου.

γ) Η εκτεταμένη διακριτική ευχέρεια των αρμόδιων για την απονομή των προνοιακών παροχών διοικητικών οργάνων.

δ) O επικουρικός χαρακτήρας της προνοιακής προστασίας, που σημαίνει ότι η πρόνοια καλύπτει όσους δεν έχουν άλλη προστασία, όπως από την κοινωνική ασφάλιση.

Τα τελευταία χρόνια παρατηρείται ότι η κοινωνική πρόνοια εγκαταλείπει την επανορθωτική λογική και προωθεί την εργασιακή, οικονομική και κοινωνική ένταξη ή επανένταξη των δικαιούχων προνοιακών παροχών, πολλές φορές με αντάλλαγμα την παροχή εργασίας ή την άσκηση δραστηριότητας ή τη συμμετοχή σε πρόγραμμα εκπαίδευσης ή επαγγελματικής κατάρτισης. Η κοινωνική πρόνοια δεν στηρίζεται πλέον στη «δικαιολογημένη αδυναμία απασχόλησης», αλλά στα θεμελιώδη δικαιώματα του ανθρώπου. Και στην κοινωνική ασφάλιση παρατηρείται μια παράλληλη τάση αποσύνδεσης της προστασίας από την επαγγελματική απασχόληση και θεμελίωσής της στα δικαιώματα του ανθρώπου. Τούτο σημαίνει ότι οι παροχές κοινωνικής πρόνοιας και ασφάλισης χορηγούνται σε όσους μόνιμα και νόμιμα διαμένουν στη χώρα και όχι μόνο στους πολίτες. Σημειώνεται πάντως ότι με βάση τις διατάξεις για την προστασία της αξίας του ανθρώπου και οι μη νόμιμα και μόνιμα διαμένοντες στη χώρα δικαιούνται μια ελάχιστη ανθρωπιστική βοήθεια. Το ενωσιακό δίκαιο επιδιώκει την κοινωνική ένταξη και την καταπολέμηση της φτώχειας στην ΕΕ, ιδίως με βάση το άρθρο 3, παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, με την καθιέρωση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και με τη χρηματοδότηση σχετικών προγραμμάτων από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο.

Στην Ελλάδα, η βασική διάταξη του Συντάγματος για την κοινωνική πρόνοια είναι το άρθρο 21, παρ. 1, 2, 4, 5 και 6 το οποίο κατά την ορθότερη άποψη καθιερώνει ένα ενιαίο δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια. Οι κατηγορίες δικαιούχων που αναφέρονται στις επί μέρους παραγράφους του άρθρου αυτού είναι ενδεικτικές (μέτρα προστασίας αναπήρων, πολύτεκνων οικογενειών, μέτρα για την απόκτηση κατοικίας κ.λπ.). Φορέας του δικαιώματος, κατά την άποψη αυτή, είναι κάθε δικαιούχος προνοιακών παροχών και υπηρεσιών. Κατά μία άλλη άποψη, το άρθρο 21, παρ. 1, 2, 4, 5 και 6 καθιερώνει αποκλειστικά και αποσπασματικά την κοινωνική πρόνοια για τις αναφερόμενες σε αυτό κατηγορίες.