ΔΙΚΑΙΟ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

Σελ. 3

1Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής δεν είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν οι Συνθήκες ορίζουν άλλως.

2Aυτή είναι η διατύπωση του άρθρου 107 παρ. 1 της ΣΛΕΕ η οποία αποτυπώνει τον βασικό κανόνα περί κατ’ αρχήν απαγόρευσης των κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις. Τα ιδρυτικά κράτη μέλη συμφώνησαν σε ένα κοινό ορισμό της έννοιας της κρατικής ενίσχυσης, βάζοντας τέρμα σε διαφορετικές

Σελ. 4

3Η ανωτέρω διάταξη, η οποία τίθεται σε πρωτογενές επίπεδο φανερώνει την εξέχουσα σημασία που αποδίδει η Ένωση στον έλεγχο των κρατών μελών κατά τις παρεμβάσεις τους στην αγορά. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα τονίσει τον θεμελιώδη χαρακτήρα των διατάξεων της Συνθήκης σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις που σκοπούν στη θέσπιση καθεστώτος το οποίο διασφαλίζει ότι δεν νοθεύεται ο ανταγωνισμός στην εσωτερική αγορά. Οι κανόνες των άρθρων 107 επ. ΣΛΕΕ αποτελούν την έκφραση μιας ουσιώδους αποστολής της Ένωσης, ήτοι την εγκαθίδρυση μιας εσωτερικής αγοράς και την προώθηση υψηλού βαθμού ανταγωνιστικότητας και σύγκλισης των εθνικών οικονομικών επιδόσεων.

4Ο ορισμός της κρατικής ενίσχυσης, ευρύτατος στη διατύπωσή του, συλλαμβάνει στο πεδίο εφαρμογής του, κάθε κρατικό παρεμβατικό μέτρο με στρεβλωτικά του ανταγωνισμού αποτελέσματα. Ως κρατικές ενισχύσεις θεωρούνται παρεμβάσεις οι οποίες, υπό οποιαδήποτε μορφή, είναι ικανές να ευνοούν άμεσα ή έμμεσα επιχειρήσεις ή που πρέπει να θεωρούνται οικονομικό πλεονέκτημα που η ωφελούμενη επιχείρηση δεν θα είχε υπό ομαλές συνθήκες αγοράς. Κρατικές ενισχύσεις δεν είναι μόνο οι άμεσες χρηματικές εισφορές. Κρατικές ενισχύσεις λογίζονται και οι παρεμβάσεις εκείνες οι οποίες, ανεξαρτήτως μορφής, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχειρήσεως και, κατά συνέπεια, χωρίς να είναι επιδοτήσεις υπό τη στενή έννοια του όρου, είναι της ιδίας φύσεως ή έχουν ίδια αποτελέσματα (π.χ. φορολογικές ή ασφαλιστικές απαλλαγές, εγγυήσεις, διακανονισμοί ή άφεση χρεών κ.α.).

5Αν επιχειρήσουμε να ρίξουμε φως στα κίνητρα που παρωθούν τα κράτη για να επεμβαίνουν χορηγώντας επιδοτήσεις ή οικονομικά πλεονεκτήματα προς συγκεκριμένες επιχειρήσεις θα καταγράψουμε πολλούς και ετερόκλητους σκοπούς.

Σελ. 5

6- Κατ’ αρχάς μέσω των ενισχύσεων επιτυγχάνονται σκοποί δημόσιας πολιτικής. Η στήριξη ορισμένων επιχειρηματικών δραστηριοτήτων ενεργεί ως ενθάρρυνση συγκεκριμένου επιχειρηματικού μοντέλου. Το κράτος εκτός από τα κλασικά, δημοσίου δικαίου, εργαλεία που διαθέτει, έχει και το δραστικό εργαλείο της προσφοράς κινήτρων για να διαμορφώσει την αγορά και να στρέψει την παραγωγή στην κατεύθυνση του οικονομικού μοντέλου που επιθυμεί. Με άλλα λόγια, οι κρατικές ενισχύσεις αποτελούν οργανωτικού χαρακτήρα παρεμβάσεις στην αγορά από το σύγχρονο ρυθμιστικό κράτος.

7- Δεύτερον, για ορισμένες υπηρεσίες, ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, η δημόσια παρέμβαση επιβάλλεται ως απολύτως αναγκαία για να επουλώσει τις ζημίες που προξενούν οι αρρυθμίες της αγοράς. Η απαίτηση για minimum παροχές κοινής ωφέλειας προς όλους τους πολίτες επιβάλει στα κράτη μέλη και την Ένωση τον θεσμικό ρόλο του εγγυητή για τις υπηρεσίες αυτές. Ιδίως μετά το κύμα των ιδιωτικοποιήσεων, τα κράτη στήριξαν διαρκώς και επιμόνως επιχειρήσεις που ανέλαβαν να προσφέρουν τις άλλοτε κρατικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος, προκειμένου να αποφευχθούν ανεπιθύμητες πτωχεύσεις και κατάρρευση της αγοράς εργασίας.

8- Τρίτον, η κρίση ενίσχυσε τις φωνές που ζητούν να διαδραματίσει το κράτος σημαντικότερο ρόλο στην προστασία των πλέον ευάλωτων μελών της κοινωνίας και στην προώθηση της οικονομικής ανάκαμψης. Η διατύπωση απόλυτων απαγορεύσεων, χωρίς δυνατότητα ευέλικτων προσαρμογών, τοποθετεί τις δημόσιες αρχές στην δεινή θέση στάθμισης ανάμεσα στην τήρηση της αυστηρής νομιμότητας και την θεραπεία των επιτακτικών αναγκών που δημιουργεί η τρέχουσα οικονομική πραγματικότητα.

9- Τέταρτον, τα κίνητρα των παρεμβάσεων δεν είναι πάντα αγνά ή αμιγώς οικονομικής λογικής. Λόγοι εκλογικού πραγματισμού οδηγούν τους εκάστοτε κυβερνώντες να επιδίδονται σε ακατάσχετη παροχολογία για να βελτιώσουν τις πιθανότητες επανεκλογής τους.

Σελ. 6

10Με αυτά τα δεδομένα, οι ενωσιακοί κανόνες αναγνωρίζουν, από αυτό το ευρύτατο φάσμα λόγων, μόνο όσες παρεμβάσεις δικαιολογούνται από αντικειμενική σκοπιά υπό οικονομική θεώρηση. Η ratio των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων εμφανίζεται πολυδιάστατη. Ασφαλώς, η κυρίαρχη επιδίωξη των αυστηρών απαγορευτικών κανόνων είναι η εμπέδωση υγιούς ανταγωνισμού. Η καταστατική επιδίωξη δημιουργίας ενός χώρου όπου οι οικονομικοί νόμοι θα επιδρούν επί της αγοράς χωρίς την ανεπιθύμητη διατάραξη των εξωγενών κρατικών μέτρων αποτελεί το πρώτιστο μέλημα των σχετικών κανόνων. Άλλωστε οι κανόνες των άρθρων 107 επ. ΣΛΕΕ εντάσσονται συστηματικά στον Τίτλο VII της Συνθήκης που θέτει τους κοινούς κανόνες για τον ανταγωνισμό.

11Ωστόσο, ο ανταγωνισμός δεν είναι η μόνη επιδίωξη του νομοθέτη. Η Συνθήκη, ως οργανωμένο σύστημα διατάξεων, επιβάλλει η εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων να μην παράγει αποτελέσματα τα οποία θα υποσκάπτουν τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας. Οι οικονομικά ενεργοί πολίτες και επιχειρήσεις δεν πρέπει να προσκρούουν σε εμπόδια οποιασδήποτε φύσεως στην ΕΕ. Η επιλεκτική υποστήριξη εγχώριων τομέων οικονομικής δράσης θα καθιστούσε λιγότερο ελκυστική την προοπτική κινητικότητας μιας εταιρίας από άλλο κράτος, αν θα έπρεπε να ανταγωνιστεί στο κράτος υποδοχής επιχειρήσεις με προνομιακή πρόσβαση σε δημόσιους πόρους.

12Ένας επιπλέον, εξίσου σημαντικός στόχος της απαγόρευσης χορήγησης κρατικών ενισχύσεων είναι η λειτουργία του ως μετα-κανόνα δημοσιονομικής πειθαρχίας. Τίθεται ένας υπερνομοθετικής ισχύος κανόνας, εξοπλισμένος με τα δραστικά χαρακτηριστικά του ενωσιακού δικαίου, ο οποίος βάζει ένα όριο στον ατελέσφορο ανταγωνισμό σπατάλης μεταξύ των κρατών μελών. Το άρθρο 107 ΣΛΕΕ λειτουργεί με άλλα λόγια ως οιονεί δημοσιονομικός ελεγκτής

Σελ. 7

13Θα πρέπει ωστόσο να βρεθεί ένα σημείο ισορροπίας ανάμεσα στην οικονομική αποτελεσματικότητα από τη μια μεριά και στο περιθώριο άσκησης πολιτικής το οποίο διαθέτουν δημοκρατικά εκλεγμένες κυβερνήσεις από την άλλη. Αυτό το σημείο λεπτών σταθμίσεων αποτυπώνεται στους λόγους που ένα καταρχήν απαγορευμένο μέτρο κρίνεται κατ’ εξαίρεση συμβατό και, άρα, νόμιμο από άποψη ενωσιακού δικαίου, σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 107 της Συνθήκης.

14Το πλήθος των κινήτρων και η ποικιλία των περιπτώσεων, όπου η αγορά εμφανίζει ατέλειες, οδήγησαν σε ένα εκτεταμένο τομεακό νομοθετικό κεκτημένο, ηπίου δικαίου, με λεπτομερειακούς κανόνες της Επιτροπής, αρκετές φορές δύσχρηστο και εν πολλοίς περιπτωσιολογικού χαρακτήρα. Στην προσέγγιση του ο ερμηνευτής και εφαρμοστής των κανόνων θα πρέπει να γνωρίζει όχι μόνο τις προκείμενες ρυθμιστικές παραμέτρους, το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, το ευρύτερο γενικό διοικητικό δίκαιο αλλά και να καταφεύγει σε χρήση οικονομικών τεχνικών αναλύσεων προκειμένου οι κανόνες να αναπτύξουν την πλήρη αποτελεσματικότητά τους. Εκτός από τα κλασικά κριτήρια ερμηνείας, η οικονομική ανάλυση του δικαίου είναι απαραίτητο ερμηνευτικό εργαλείου για να μας αποκαλύψουν οι κανόνες το πλήρες νόημά τους.

15Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις είναι άλλωστε τμήμα του οικονομικού συντάγματος της Ένωσης. Η κρατική δράση στο πεδίο της αγοράς δεν συνιστά

Σελ. 8

Σελ. 9

16Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο χαρακτηρισμός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, προϋποθέτει τη συνδρομή του συνόλου των προβλεπόμενων από την εν λόγω διάταξη προϋποθέσεων. Ως εκ τούτου,

Σελ. 10

17Απαιτείται να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις που τάσσει η διάταξη αυτή. Εάν μια προϋπόθεση δεν πληρούται, παρέλκει η εξέταση των υπολοίπων, καθώς το εξεταζόμενο μέτρο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 107 επ. της Συνθήκης. Παρότι κάθε κριτήριο είναι αυτοτελές, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι η ερμηνεία του κάθε κριτηρίου δεν είναι στεγανοποιημένη από τους σκοπούς των άλλων κριτηρίων. Για παράδειγμα, τα ενωσιακά δικαστήρια έχουν διευκρινίσει ότι στο πλαίσιο εξέτασης της προϋπόθεσης του οικονομικού πλεονεκτήματος, η εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή αποσκοπεί στο να προσδιορίσει αν το, υπό οποιαδήποτε μορφή, οικονομικό πλεονέκτημα, το οποίο χορηγήθηκε σε επιχείρηση με κρατικούς πόρους, είναι, λόγω των αποτελεσμάτων του, τέτοιας φύσεως ώστε να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.

18Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η έννοια της κρατικής ενισχύσεως, όπως καθορίζεται στη Συνθήκη, έχει νομικό χαρακτήρα και πρέπει να ερμηνεύεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Για τον λόγο αυτόν, ο ενωσιακός δικαστής οφείλει, να ασκεί πλήρη έλεγχο του κατά πόσον ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.

19Η Ένωση θεωρεί ότι είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά, και γι’ αυτό επιτρέπει, όσες κρατικές ενισχύσεις έχουν λιγότερες παρενέργειες στον ανταγωνισμό. Η Συνθήκη προβλέπει εξαιρέσεις, άλλες αυτοδίκαιες (άρθρο 107 § 2) άλλες δυνητικές (107 § 3), από τον γενικό κανόνα της απαγόρευσης εφόσον συντρέχουν οι περιοριστικά αναφερόμενοι λόγοι στις διατάξεις αυτές. Όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που θέτουν οι εξαιρέσεις αυτές, τότε μπορεί ένα οικονομικό πλεονέκτημα που θεωρείται κρατική ενίσχυση να κριθεί ότι είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά και να επιτραπεί η χορήγησή του.

Σελ. 11

20Οι κανόνες κρατικών ενισχύσεων δεν έχουν, όμως, μόνο ουσιαστικό χαρακτήρα αλλά θεσπίζουν και ένα αυστηρό διαδικαστικό μηχανισμό ελέγχου. Κυρίαρχο ρόλο στον εν λόγω μηχανισμό έχει η Επιτροπή, η οποία και είναι αποκλειστικώς αρμόδια να εξετάζει κάθε κρατική ενίσχυση, προκειμένου να κρίνει αν είναι συμβατή ή όχι με την εσωτερική αγορά. Η Επιτροπή ελέγχει κατ’ αρχάς όλα τα σχέδια ενισχύσεων, που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να της κοινοποιούν κατά το άρθρο 108 παρ. 3 ΣΛΕΕ (προληπτικό σύστημα ελέγχου). Μέχρι η Επιτροπή να καταλήξει σε τελική απόφαση, το κράτος δεν επιτρέπεται να θέσει σε εφαρμογή το επίμαχο μέτρο (υποχρέωση standstill). Διαδικαστική νομιμότητα και ουσιαστική συμβατότητα συνθέτουν ένα πλήρες και - κατά κανόνα - αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου.

21Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι o δικαστικός έλεγχος είναι περιορισμένος όσον αφορά το ζήτημα αν ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, όταν οι εκτιμήσεις της Επιτροπής έχουν τεχνικό ή περίπλοκο χαρακτήρα. Η εξέταση την οποία πρέπει να πραγματοποιήσει η Επιτροπή συνεπάγεται τη συνεκτίμηση και την αξιολόγηση περίπλοκων πραγματικών περιστατικών και οικονομικών περιστάσεων. Δεδομένου ότι ο ενωσιακός δικαστής δεν μπορεί να υποκαταστήσει την Επιτροπή στην εκτίμηση των περίπλοκων πραγματικών περιστατικών και οικονομικών περιστάσεων, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει, κατά συνέπεια, να περιορίζεται στον έλεγχο της τηρήσεως των διαδικαστικών κανόνων και των κανόνων περί αιτιολογίας, του υποστατού των πραγματικών περιστατικών και της απουσίας πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως και καταχρήσεως εξουσίας.

22Το σύστημα των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, δηλαδή τα άρθρα 107-109 ΣΛΕΕ, δεν έχουν τροποποιηθεί σημαντικά τα τελευταία 60 χρόνια παρά τις κοσμογονικές εξελίξεις που έλαβαν χώρα σε επίπεδο πρωτογενούς δικαίου. Η μόνη αξιοσημείωτη αλλαγή είναι η προσθήκη της παραγράφου 4 στο άρθρο 108 δυνάμει της οποίας η Επιτροπή μπορεί να εκδίδει κανονισμούς σχετικά με τις κατηγορίες κρατικών ενισχύσεων για τις οποίες το Συμβούλιο έχει ορίσει, σύμφωνα με το άρθρο 109, ότι μπορούν να μην υπόκεινται στη διαδικασία της προηγούμενης κοινοποίησης. Διάταξη η οποία αποτέλεσε τη βάση για να υιοθετήσει η Επιτροπή Κανονισμούς που οδηγούν σε αποκεντρωμένη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου από τα κράτη μέλη, θέτοντας σε αυτούς τους Κανονισμούς,

Σελ. 12

23Επειδή η διαδικασία της προηγούμενης κοινοποίησης είναι ιδιαιτέρως χρονοβόρα, η Επιτροπή έχει θεσπίσει ειδικές ρυθμίσεις, οι οποίες επιτρέπουν «αυτομάτως» τη χορήγηση των εν λόγω ενισχύσεων, χωρίς να χρειάζεται να της κοινοποιηθούν για ρητή έγκριση. Απαράβατη προϋπόθεση της απαλλαγής κοινοποίησης είναι να τηρούνται όλοι οι όροι συμβατότητας των ειδικών αυτών ρυθμίσεων. Σε όλες τις περιπτώσεις αυτές, δημιουργείται μια αποκεντρωμένη διοικητική δομή, με τις εθνικές αρχές να εφαρμόζουν του σχετικούς ενωσιακούς κανόνες απευθείας, ως οιονεί διοικητικά όργανα της ΕΕ.

24Με τον Κανονισμό 2015/1589 του Συμβουλίου της 13.7.2015, στη βάση του άρθρου 109 ΣΛΕΕ, επιδιώχθηκε για λόγους ασφάλειας δικαίου η κωδικοποίηση του προγενέστερου Κανονισμού 659/1999 που περιλαμβάνει τις διαδικαστικές παραμέτρους οργάνωσης του συστήματος ελέγχου των ενισχύσεων. Όπως χαρακτηρίζεται από τη θεωρία, από τη στενή, όμως, οπτική του εθνικού δικαίου, πρόκειται για έναν «οιονεί ενωσιακό Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας».

25Διοικητική διαδικασία χωρίς έννομη προστασία του διοικουμένου θα ήταν γράμμα κενό. Ο δικαστικός έλεγχος της Διοίκησης αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του δικαιώματος για αποτελεσματική δικαστική προστασία (effective judicial remedy).

26To δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση που κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ πρέπει να εφαρμόζεται λαμβανομένων υπόψη τόσο των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων μερών όσο και τη δημοσίου συμφέροντος επιδίωξη για αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων. Η τελευταία πάντως δεν είναι δυνατόν να επιδιώκεται με κάθε τίμημα στην Ευρωπαϊκή Ένωση που είναι πρωτίστως Ένωση Δικαίου.

Σελ. 13

27Η προσέγγιση των κανόνων οφείλει να γίνεται υπό το πρίσμα αυτό και όχι με προσκόλληση σε μια τυποκρατία. Ειδικότερα, η εκκίνηση από τη θέση, ότι στη διαδικασία περί κρατικών ενισχύσεων, το συμφέρον του κράτους μέλους που χορήγησε την ενίσχυση και το συμφέρον του αποδέκτη αυτής ταυτίζονται είναι βεβιασμένη και όχι πάντα ρεαλιστική. Αφενός, είναι σαφές ότι η κατάσταση δεν έχει τον ίδιο αντίκτυπο στο κράτος, το οποίο, στη δυσμενέστερη των περιπτώσεων, μπορεί να υποχρεωθεί να ανακτήσει τις χορηγηθείσες ενισχύσεις, και σε επιχείρηση η οποία, στην περίπτωση επιστροφής των ενισχύσεων, θα μπορούσε ακόμη και να οδηγηθεί σε πτώχευση. Επιπλέον, ενδέχεται οι ενισχύσεις να μην έχουν χορηγηθεί από την κεντρική κυβέρνηση του κράτους αλλά από κάποια τοπική ή περιφερειακή έκφανσή της: στην περίπτωση αυτή δεν είναι δεδομένο ότι το συμφέρον της κεντρικής κυβερνήσεως, της μόνης που συμμετέχει στη διαδικασία, ταυτίζεται με το συμφέρον του τοπικού φορέα.

28Κατ’ ακολουθία, στο πλαίσιο διαφόρων υποθέσεων, τα ενωσιακά δικαστήρια έχουν διευρύνει το περιεχόμενο της προστασίας που παρέχεται στους αποδέκτες των ενισχύσεων. Τούτο συνέβη, επί παραδείγματι, με έρεισμα το καθήκον διασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας του δικαιώματος ακροάσεως, το οποίο αναγνωρίζεται στον δικαιούχο της ενισχύσεως (όπως και σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη) ήδη από τον κανονισμό 659/99, ή, ακόμη, με αναγνώριση στον αποδέκτη της ενισχύσεως του δικαιώματος να προβάλει ως πλημμέλεια την παράλειψη ακροάσεως του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους εκ μέρους της Επιτροπής. Στην βάση της ίδιας σκέψης έχει κριθεί, για παράδειγμα, ότι οι αρχές της χρηστής διοικήσεως επιβάλλουν στην ενωσιακή διοίκηση την υποχρέωση, σε όλες τις διαδικασίες που μπορεί να καταλήξουν στη λήψη μέτρου που θίγει τα συμφέροντα ενός ή περισσοτέρων ατόμων, να αποφεύγει τις αδικαιολόγητες καθυστερήσεις και να εξασφαλίζει τη διεξαγωγή εκάστου σταδίου της διαδικασίας εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος μετά το προηγούμενο στάδιο. Όπως υπογράμμισε ο Γενικός Εισαγγελέας Jacobs «η αργή διοίκηση είναι κακή διοίκηση».

Σελ. 14

29Η Επιτροπή επομένως έχει σημαντικό βαθμό διακριτικής ευχέρειας, αλλά δεν είναι ανεξέλεγκτη κατά την άσκησή της. Ο ενωσιακός δικαστής έρχεται να οριοθετήσει την ευχέρεια αυτή και να την υπαγάγει σε αυστηρό έλεγχο.

30Πολλές από τις αρχές του ενωσιακού δικαίου όπως η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφάλειας δικαίου, της αμεροληψίας, της προηγούμενης ακρόασης, της αιτιολογίας της πράξης, προερχόμενη από το διοικητικό δίκαιο των κρατών μελών, έχουν διαπλαστεί ή εμπλουτιστεί στο πλαίσιο διαδικασιών κρατικών ενισχύσεων. Με άλλα λόγια, το σύστημα ελέγχου κρατικών ενισχύσεων έχει αποτελέσει ένα εργαστήριο παραγωγής διαδικαστικών κανόνων, αποτελεσματικών τεχνικών διοικητικής εφαρμογής και ανάπτυξης γενικών αρχών του δικαίου. Ο διοικούμενος της Ένωσης, που υπάγεται στην δημόσια εξουσία επάλληλων διοικητικών δομών, έχει στη φαρέτρα του ικανά όπλα για να αποκρούσει την ενδεχόμενη αυθαιρεσία, είτε αυτή εκπορεύεται από το κράτος είτε από την ίδια την Επιτροπή . Με αυτό τον τρόπο διαμορφώνεται ένα «οιονεί Δημόσιο Δίκαιο» με ευρύτερη εφαρμογή σε αντίστοιχες σχέσεις εξουσίας.

31Aπό την έως τώρα ανάλυση, γίνεται φανερό ότι η δυναμική των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων έχει δύο βασικούς συντελεστές: Την Επιτροπή και το Δικαστήριο. Οι ρόλοι αυτοί, αν και αμφότεροι σημαντικοί, δεν είναι της ίδιας σημασίας και βαρύτητας. Το Δικαστήριο μέσα από τις αποφάσεις του υπήρξε ο αρχιτέκτων του θεσμικού πλαισίου, με την Επιτροπή να υλοποίει και εξειδικεύει, σε λεπτομερέστερους κανόνες εφαρμογής, τις νομολογιακά διαπλασμένες γενικές αρχές του συστήματος.

32Αρκεί να αναφερθούμε σε ορισμένες εμβληματικές αποφάσεις ορόσημο που προσέδωσαν στο Δίκαιο Κρατικών Ενισχύσεων τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του.

33Καταρχάς, στην περίφημη υπόθεση Lorenz αναγνωρίστηκε το άμεσο αποτέλεσμα που έχει η διάταξη του τελευταίου εδαφίου του άρθρου 108 παρ. 3 ΣΛΕΕ. Αυτό επέτρεψε την εμπλοκή των εθνικών δικαστηρίων στην αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος προηγούμενης κοινοποίησης. Στην μεταγενέστερη υπόθεση Steinicke και Weinlig διευκρινίστηκε ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν

Σελ. 15

34Ένα δεύτερο χαρακτηριστικό παράδειγμα του αποφασιστικού ρόλου της νομολογίας στην διαμόρφωση του δικαίου κρατικών ενισχύσεων είναι η έννοια της ανάκτησης. Παρά την σημασία που απέδωσαν οι συντάκτες της Συνθήκης στον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων, θα πρέπει να τονισθεί ότι η έννοια της ανάκτησης δεν προβλέπεται ρητά στις διατάξεις της. Ήταν σε μια απόφαση του 1973 που το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι «η Επιτροπή έχει αρμοδιότητα, όταν διαπιστώσει το μη συμβατό μιας ενισχύσεως με την κοινή αγορά, να αποφασίσει ότι το ενδιαφερόμενο κράτος πρέπει να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει. Αυτή η κατάργηση ή τροποποίηση, για να έχει πρακτική αποτελεσματικότητα, μπορεί να συνεπάγεται υποχρέωση αποδόσεως των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της Συνθήκης, ώστε ελλείψει μέτρων επιστροφής, η Επιτροπή να μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο». Η Επιτροπή έλαβε την σκυτάλη και επέβαλε την πρώτη απόφαση ανάκτησης το 1982 για να φτάσει το 1999 να αναγνωρίζει πλέον την ανάκτηση ως βασική αρχή του

Σελ. 16

35Τρίτο και ίσως το πιο εμφατικό παράδειγμα της αποφασιστικής συμβολής του Δικαστηρίου στην διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου των κρατικών ενισχύσεων είναι η νομολογία Altmark. Το Δικαστήριο επιχείρησε ένα δημιουργικό συγκερασμό αντιθέτων θεωριών με πρόθεση να τάμει το ζήτημα της νομιμότητας της κρατικής χρηματοοικονομικής στήριξης σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Κρίνοντας ανεπαρκείς τις «καθαρές» προσεγγίσεις, διαμόρφωσε την θεωρία της «αντιπαροχής υπό προϋποθέσεις» και έθεσε ουσιαστικά και διαδικαστικά κριτήρια ελέγχου της αντιστάθμισης του κόστους που φέρουν οι πλέον ευαίσθητες για το κοινωνικό σύνολο υπηρεσίες. Τα γνωστά κριτήρια Altmark έτυχαν στη συνέχεια ενδελεχούς νομοθετικής επεξεργασίας από πλευράς Επιτροπής για να υπάρξει η επιθυμητή ασφάλεια δικαίου.

36Η Επιτροπή δεν είναι απλός εφαρμοστής των κανόνων. Είναι ταυτόχρονα και άτυπος νομοθέτης, έστω και περιορισμένων εξουσιών, εξειδίκευσης και διασάφησης των νομολογιακών κανόνων. Ταυτόχρονα, στα κείμενα της δεν αποτυπώνει μόνο το ισχύον δίκαιο αλλά βάζει και τις βάσεις πολιτικής που ακολουθεί η Ένωση στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Αυτή η παντοδυναμία της Επιτροπής ελέγχεται στενά από το Δικαστήριο. Το τελευταίο με την δημιουργική του νομολογία εναρμονίζει το σύστημα κανόνων κρατικών ενισχύσεων με το συνολικό οικοδόμημα της Ένωσης, η οποία είναι πρώτα και πριν από όλα Ένωση Δικαίου. Η διαλεκτική σχέση Δικαστηρίου – Επιτροπής στο πεδίο των κρατικών ενισχύσεων αποτυπώνει γλαφυρά τις δημιουργικά συγκρουσιακές σχέσεις που αναπτύσσονται μεταξύ νομοθέτη και δικαστή σε επίπεδο γενικού ενωσιακού δικαίου. Αποτελεί επομένως και εδώ προωθητικό παράγοντα προόδου της σχετικής δικαιοπαραγωγής.