ΔΙΚΑΙΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ

ΜΕΡΟΣ Ι

ΤΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ

Την τελευταία τριακονταετία, το βασικό στοιχείο που χαρακτηρίζει τόσο το θεσμικό πλαίσιο όσο και τις πολιτικές για τη μετανάστευση είναι η βαθμιαία μετεξέλιξή τους από ζητήματα εθνικού σε ζητήματα ενωσιακού ενδιαφέροντος. Πράγματι, μέχρι τα τέλη της δεκαετίας του 1980, κάθε Κράτος-μέλος καθόριζε αυτόνομα το εθνικό Δίκαιο για την είσοδο και διαμονή των αλλοδαπών στην επικράτεια του, καθώς και την εθνική πολιτική του για τη μετανάστευση, χωρίς να δεσμεύεται από κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές και πολιτικές. Η θεμελιώδης αλλαγή αυτού του καθεστώτος επισυνέβη με την υπογραφή της Συμφωνίας Σένγκεν (Συνθήκη Σένγκεν) ανάμεσα σε πέντε Κράτη μέλη της (τότε) ΕΟΚ (Γαλλία, Γερμανία, Βέλγιο Ολλανδία, Λουξεμβούργο), στις 14 Ιουνίου 1985, η οποία είχε ως στόχο την προοδευτική κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα αυτών των Κρατών-μελών, την καθιέρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών, καθώς και την δικαστική και αστυνομική συνεργασία μεταξύ αυτών των Κρατών. Η Συνθήκη είχε αρχικά καθαρά διακυβερνητικό χαρακτήρα, ενώ σταδιακά και άλλα Κράτη μέλη (Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία, Ελλάδα, Αυστρία κ.ά.) υπέγραψαν Συμφωνίες προσχώρησης, μέχρι το 1995, όταν η ενσωμάτωσή της στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δημιούργησε μια νέα νομική πραγματικότητα. Η κατάργηση των εσωτερικών συνόρων υπήρξε η μεγάλη καμπή, η θεμελιώδης αλλαγή για την πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, όπως και το «κεκτημένο Σένγκεν» (Schengen acquis) δημιούργησε την ανάγκη για νέες «κοινές» νομικές προϋποθέσεις σχετικά με την είσοδο και διαμονή πολιτών τρίτων χωρών στα Κράτη-μέλη της Ε.Ε. Το θεσμικό πλαίσιο και οι πολιτικές για τη μετανάστευση άρχισαν, μέσα από αυτή τη διαδικασία, να «κοινοτικοποιούνται» και να μεταβάλλονται σε Ενωσιακό Δίκαιο και ενωσιακές πολιτικές για τη μετανάστευση. Στο πλαίσιο αυτό, τρεις ήταν οι μεγάλοι σταθμοί: η εξέλιξη της «κοινοτικοποίησης» του Δικαίου και των πολιτικών για τη μετανάστευση, το ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο και η ενωσιακή διακυβέρνηση για τη μετανάστευση.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Ι

Η εξέλιξη της «κοινοτικοποίησης» του Δικαίου Μετανάστευσης

«Κοινοτικοποίηση» συνιστά μια διαδικασία μεταβίβασης και ανάθεσης αρμοδιοτήτων, οι οποίες προηγουμένως ανήκαν αποκλειστικά στην ευθύνη των Κρατών-μελών, στα όργανα και τους θεσμούς της Ε.Ε. Η Ένωση διαθέτει και ασκεί μόνο τις αρμοδιότητες (εξουσίες) που της ανατίθενται από τις Συνθήκες (Αρχή της δοτής αρμοδιότητας) με σκοπό την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών. Οι αρμοδιότητες που δεν ανατίθενται στην Ε.Ε. από τις Συνθήκες ασκούνται από τα Κράτη- μέλη. Σύμφωνα με το άρθρο 4 της ΣΛΕΕ, η Ένωση έχει συντρέχουσα αρμοδιότητα σε θέματα που άπτονται του Ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης. Τούτο σημαίνει ότι τα Κράτη-μέλη μπορούν να ασκούν την αρμοδιότητά τους όπου η Ε.Ε. δεν ασκεί, ή έχει αποφασίσει να μην ασκήσει, την αρμοδιότητά της. Η άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Ε. βασίζεται σε δύο θεμελιώδεις αρχές που ορίζονται στο άρθρο 5 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση: από τη μία πλευρά την αναλογικότητα, υπό την έννοια ότι το αντικείμενο και το πεδίο της δράσης της Ε.Ε. δεν μπορεί να υπερβαίνει τα απαιτούμενα για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών και από την άλλη πλευρά την επικουρικότητα, υπό την έννοια ότι στον τομέα των μη αποκλειστικών αρμοδιοτήτων, η Ε.Ε. μπορεί να παρεμβαίνει μόνο εφόσον –και στον βαθμό που– ο στόχος μιας προτεινόμενης δράσης δεν μπορεί να επιτευχθεί επαρκώς από τα Κράτη-μέλη, αλλά μπορεί να επιτευχθεί σε μεγαλύτερο βαθμό σε επίπεδο ΕΕ.

Επομένως, η «κοινοτικοποίηση» του Δικαίου και των πολιτικών για τη μετανάστευση είναι εκείνη η διαδικασία μετάβασης από το εθνικό στο ενωσιακό πλαίσιο και άσκησης των αρμοδιοτήτων από τα όργανα και τους θεσμούς της Ε.Ε., με βάση τις Συνθήκες και με στόχο τη συνεκτική και ολοκληρωμένη συγκρότηση του θεσμικού πλαισίου και την αποτελεσματικότερη εφαρμογή των πολιτικών και δράσεων σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Από την εξέλιξη της διαδικασίας «κοινοτικοποίησης» προέκυψε η διαμόρφωση του ενωσιακού Δικαίου και των ενωσιακών πολιτικών για τη μετανάστευση.

Α. Η «κοινοτικοποίηση» του θεσμικού πλαισίου
και των πολιτικών για τη μετανάστευση

Το κοινοτικό ενδιαφέρον για τη μετανάστευση αποτυπώνεται για πρώτη φορά σε Ανακοίνωση της Επιτροπής το 1991, στην οποία γίνεται αναφορά στην ανάγκη αντιμετώπισης από τα Κράτη-μέλη της μεταναστευτικής πίεσης, στον έλεγχο των μεταναστευτικών ροών και στην ενίσχυση των πολιτικών ένταξης των νόμιμων μεταναστών. Η Επιτροπή έκρινε τότε ότι, παράλληλα με τα μέτρα συγκράτησης της μεταναστευτικής πίεσης προς τα Κράτη-μέλη, θα έπρεπε να αναπτυχθεί μια πολιτική συνεργασίας με τις χώρες προέλευσης, ώστε να διασφαλίζονται τα δικαιώματα των μεταναστών, αλλά και να διευκολύνεται ο επαναπατρισμός και η επανένταξη των εργαζομένων.

Παράλληλα, η Επιτροπή εστίαζε το ενδιαφέρον της στη χάραξη πολιτικών για την αποτελεσματικότερη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών και τη λήψη μέτρων σχετικά με την οικογενειακή επανένωση και την απορρόφηση των μεταναστών από την αγορά εργασίας. Θεωρούσε, επίσης, ως βασική προτεραιότητα την αντιμετώπιση της αντικανονικής μετανάστευσης, τη διαμόρφωση ελάχιστων κανόνων για τη μεταχείριση των αντικανονικών μεταναστών και τη διευκόλυνση του επαναπατρισμού τους, ώστε τα Κράτη-μέλη να μπορούν να διαμορφώσουν τις κατάλληλες εκείνες πολιτικές εισδοχής που θα εγγυώνται την ομαλή ένταξη των νομίμων μεταναστών. Η τελευταία, θα έπρεπε να συνδυάζεται με την αναγνώριση συγκεκριμένων δικαιωμάτων στους νόμιμους μετανάστες, τη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας τους εντός του κοινοτικού χώρου και την πρόσβαση στην απόκτηση ιθαγένειας.

Ένα χρόνο αργότερα, η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) αντιμετωπίζει τη μεταναστευτική πολιτική ως θέμα κοινού ενδιαφέροντος (άρθ. Κ1 ΣυνθΕΕ), χωρίς ωστόσο να ανα-

φέρεται σε μια «κοινή πολιτική» των Κρατών-μελών της Ε.Ε. Το κοινό ενδιαφέρον επικεντρωνόταν στις προϋποθέσεις εισόδου, διαμονής και κυκλοφορίας των πολιτών τρίτων χωρών, στην καταπολέμηση της αντικανονικής μετανάστευσης και στις προϋποθέσεις οικογενειακής επανένωσης και πρόσβασης στην απασχόληση των υπηκόων τρίτων χωρών. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ ουσιαστικά τέθηκαν οι βάσεις της κοινοτικοποίησης των πολιτικών και του θεσμικού πλαισίου για τη μετανάστευση.

Από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και μετά, τα ευρωπαϊκά όργανα άρχισαν να διαμορφώνουν -στην αρχή υπό τη μορφή Ψηφισμάτων και Συστάσεων προς τα Κράτη-μέλη- το ενωσιακό κεκτημένο σε ζητήματα μεταναστευτικής πολιτικής.

Έτσι, η Σύσταση του Συμβουλίου για την εναρμόνιση των μέσων καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης (ΕΕ 1996, C5/1), το Ψήφισμα του Συμβουλίου για το καθεστώς των επί μακρόν διαμενόντων στα Κράτη-μέλη ΕΕ υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 1996, C80/2), το Ψήφισμα του Συμβουλίου για τον περιορισμό της εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των Κρατών-μελών για εργασία (ΕΕ 1996, C274/3), το Ψήφισμα του Συμβουλίου για τους ασυνόδευτους ανηλίκους υπηκόους τρίτων χωρών (ΕΕ 1997, C221/23), η Σύσταση του Συμβουλίου για την καταπόλεμηση της παράνομης απασχόλησης υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 1996, C304/1), καθώς και η Κοινή Δράση που θέσπισε το Συμβούλιο (ΕΕ 1997, L7/1) σχετικά με τις άδειες διαμονής ενιαίου τύπου διαμόρφωσαν ένα πρώτο κανονιστικό πλαίσιο για την κοινοτικοποίηση της μεταναστευτικής πολιτικής και την εναρμόνιση των νομοθετικών πλαισίων των Κρατών-μελών. Η κοινοτικοποίηση αυτή ενισχύθηκε περαιτέρω και απέκτησε χαρακτήρα αρμοδιότητας των ευρωπαϊκών οργάνων με την υπογραφή της Συνθήκης του Άμστερνταμ στις 17-6-1997.

1. Το νομικό πλαίσιο για τη μετανάστευση στις Συνθήκες της Ε.Ε.

1.1. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ και ο ευρωπαϊκός Χώρος Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης

Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997) υιοθετείται ο βασικός θεσμικός πυρήνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως Ένωσης των Κρατών και των πολιτών που την απαρτίζουν και προβάλλεται παράλληλα ότι «τόσο η νοηματική συγκρότηση όσο και η λειτουργία του ευρωπαϊκού αξιακού συστήματος προϋποθέτει την ισοτιμία του ενωσιακού και κρατικού παράγοντα». Η Συνθήκη του Άμστερνταμ διευκρινίζει στο άρθ. 6 της ΣυνθΕΕ ότι η Ένωση βασίζεται στις αρχές της Ελευθερίας, της Δημοκρατίας, του σεβασμού των Δικαιωμάτων του ανθρώπου, των Θεμελιωδών ελευθεριών και του Κράτους Δικαίου,

οι οποίες είναι κοινές στα Κράτη-μέλη. Αναδεικνύει, επίσης, ως κοινή επιδίωξη των Κρατών-μελών τη δημιουργία ενός ενιαίου Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης που θα έχει ως επίκεντρό του τον πολίτη Διαμορφώνεται, έτσι, το πλαίσιο για τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού χώρου, χωρίς εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία και εγκατάσταση των ευρωπαίων πολιτών, που θα παρέχει και θα διασφαλίζει τις βασικές αρχές ενός Κράτους Δικαίου.

Ο ευρωπαϊκός Χώρος Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης χαρακτηρίζει τη νέα δυναμική αρχιτεκτονική της ευρωπαϊκής συμπολιτείας και παράλληλα δομείται μέσα από την αναγνώριση της ιδιότητας του ευρωπαίου πολίτη. Πράγματι, η θέσπιση της ιθαγένειας της Ένωσης και ο προσδιορισμός της έννοιας του πολίτη της Ένωσης [αρθ. 17 (πρώην άρθρο 8) ΣυνθΕΕ] καθιστούν τη δημοκρατική αρχή και τις θεμελιώδεις ελευθερίες βασικό θεσμικό πυρήνα της Ένωσης.

Ο στόχος της δημιουργίας του ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης σηματοδοτεί ότι η ελευθερία των πολιτών- αλλά και όσων διαμένουν στην Ε.Ε.- κατοχυρώνεται αποτελεσματικότερα σε ένα περιβάλλον ασφάλειας και προστατεύεται από ένα ισχυρό σύστημα δικαιοσύνης. Η δημιουργία του ευρωπαϊκού χώρου συνδυάζεται παράλληλα με μια σειρά από μέτρα σχετικά με τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας. Έτσι, σύμφωνα με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, τα ζητήματα της θεώρησης εισόδου, της μετανάστευσης και των πολιτικών που σχετίζονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων μεταφέρθηκαν (τότε) από τον τρίτο στον πρώτο πυλώνα της ΕΕ (αρθ. 61 ΣυνθΕΚ) και άρχισαν να συνιστούν πλέον ουσιαστική κοινοτική αρμοδιότητα. Στο πλαίσιο της εν λόγω αρμοδιότητας, η Συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεπε ρητά ότι το Συμβούλιο όφειλε (εντός προθεσμίας πέντε ετών) να θεσπίσει μέτρα, ώστε να κατοχυρώνεται η απουσία ελέγχου των προσώπων που διέρχονται τα εσωτερικά σύνορα, προδιαγραφές και κοινές διαδικασίες για τη διέλευση των προσώπων από τα εξωτερικά σύνορα, κανόνες για τη θεώρηση εισόδου ενιαίου τύπου για υπηκόους τρίτων χωρών, όταν υπάρχει πρόθεση διαμονής πέραν των τριών μηνών, καθώς και μέτρα για την ελεύθερη μετακίνηση των υπηκόων τρίτων χωρών για χρονική περίοδο που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες.

Επίσης, το άρθρο 63 ΣυνθΕΚ προέβλεπε την υποχρέωση του Συμβουλίου να θεσπίσει μέτρα που να ρυθμίζουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα Κράτη-μέλη Ε.Ε. Τέλος, με το άρθρο 137, η Συνθήκη

του Άμστερνταμ προώθησε κοινές πολιτικές για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και την προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων.

Επομένως, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και τη δημιουργία του ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης η Ένωση αποκτά αρμοδιότητα («κοινοτικοποίηση») στα ζητήματα της δικαστικής συνεργασίας σε αστικές υποθέσεις, των συνόρων, του ασύλου και της αντικανονικής μετανάστευσης, ενώ παράλληλα ενσωματώνεται η Συνθήκη Σένγκεν στο Ενωσιακό Δίκαιο. Στη διακρατική συνεργασία παρέμειναν ακόμα τα ζητήματα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις και η αποκαλούμενη νόμιμη μετανάστευση.

1.2. Τα Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε

Τα Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε (1999) συνιστούν μια ουσιαστική καμπή στη διαδικασία «κοινοτικοποίησης» της μεταναστευτικής πολιτικής και του Δικαίου Μετανάστευσης. Πράγματι, τον Οκτώβριο του 1999, το άτυπο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που συνήλθε στο Τάμπερε διατύπωσε στα Συμπεράσματά του τα στοιχεία μιας κοινής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου, καθιστώντας σαφές ότι η σπουδαιότητα των θεμάτων αυτών για το μέλλον της Ένωσης προσδιόριζε την ανάγκη κοινής προσέγγισης και αντιμετώπισής τους από τα Κράτη-μέλη. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έκρινε ότι τα ζητήματα μετανάστευσης και ασύλου πρέπει να αποτελούν αντικείμενα ειδικών κοινοτικών πολιτικών και όχι συμπληρωματικά των τομέων που αφορούσαν την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων εντός της Ένωσης. Καθόριζε επίσης το πολιτικό πλαίσιο βάσει του οποίου τα Κράτη-μέλη θα μπορούσαν να αναπτύξουν την κοινή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου με στόχο την υλοποίηση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην Ε.Ε. Το εν λόγω πλαίσιο αναγνώριζε την ανάγκη προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής και διαμονής των πολιτών τρίτων χωρών που θα βασιζόταν στην απο κοινού αξιολόγηση των οικονομικών και δημογραφικών εξελίξεων στην Ένωση, καθώς και της κατάστασης στις χώρες καταγωγής. Επομένως, η ολοκληρωμένη και κοινή προσέγγιση για τη μετανάστευση προϋπέθετε, μετά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, την αξιολόγηση και μελέτη των επιπτώσεων της μετανάστευσης, τόσο για τα Κράτη-μέλη Ε.Ε., όσο και για τις χώρες προέλευσης, αναδεικνύοντας παράλληλα την ανάγκη διαμόρφωσης ενταξιακών πολιτικών. Στο πλαίσιο των Συμπερασμάτων του Τάμπερε, η κοινή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου αρθρώθηκε γύρω από τους παρακάτω τέσσερις βασικούς άξονες, οι οποίοι έκτοτε διαμόρφωσαν την ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική.

– Ανάπτυξη σχέσεων εταιρικότητας με τις χώρες καταγωγής των μεταναστών

Το Συμβούλιο υιοθέτησε την αρχή σύμφωνα με την οποία η κοινή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου θα πρέπει να περιλαμβάνει τη συνεργασία με τις χώρες καταγωγής-προέλευσης των μεταναστών, ώστε να αντιμετωπίζονται αποτελεσματικότερα τόσο τα πολιτικά προβλήματα στις εν λόγω χώρες, όσο και τα ζητήματα προστασίας των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Η συνεργασία αυτή θα μπορεί να μετεξελιχτεί, μέσω της στήριξης που θα παρέχεται από την Ε.Ε., σε μια εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής με στόχο την οικονομική ανάπτυξή τους, τον εκσυγχρονισμό της νομοθεσίας τους, την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου στα σύνορά τους και τη συγκράτηση των μεταναστευτικών ροών. Οι σχέσεις εταιρικότητας μπορούν –κατά το Συμβούλιο– να συμβάλλουν στην καλύτερη κατανόηση των οικονομικών, πολιτικών, κοινωνικών και δημογραφικών παραγόντων που προκαλούν τη μετανάστευση και στον έλεγχο της αποδημίας, ώστε η συγκεκριμένη δράση να αναπτύσσεται σε όφελος της Ε.Ε. και των χωρών καταγωγής, αλλά πρωτίστως των ίδιων των μεταναστών, με την παροχή κινήτρων είτε για την παραμονή τους στις χώρες προέλευσης, είτε για την κοινωνική ένταξή τους στις χώρες υποδοχής. Κατά την Επιτροπή, η προσέγγιση της εταιρικής σχέσης μπορεί να παρέχει το κατάλληλο πλαίσιο για την ευέλικτη αντιμετώπιση των νέων μεταναστευτικών ροών, ενώ παράλληλα ευνοεί της κατανόηση της μετανάστευσης ως στοιχείου κινητικότητας και ενθαρρύνει τους μετανάστες να διατηρούν και να αναπτύσσουν τους δεσμούς τους με τις χώρες καταγωγής. Αυτή η προσέγγιση προϋποθέτει ότι το εθνικό νομικό πλαίσιο δεν αποκόπτει τους μετανάστες από τις χώρες καταγωγής τους και επιτρέπει την ανάπτυξη οικονομικών, πολιτικών και κοινωνικών δραστηριοτήτων στη χώρα καταγωγής όπως και στη χώρα υποδοχής. Έτσι, η ελεύθερη διακίνηση των μεταναστών, μεταξύ της χώρας καταγωγής και της χώρας υποδοχής, διασφαλίζει την κινητικότητα και προάγει τις αναπτυξιακές οικονομικές και κοινωνικές στρατηγικές των χωρών.

– Κοινό ευρωπαϊκό σύστημα χορήγησης ασύλου

Στόχος του ευρωπαϊκού συστήματος χορήγησης ασύλου είναι η διασφάλιση της πλήρους εφαρμογής της Σύμβασης της Γενεύης για τους πρόσφυγες και η εφαρμογή μέτρων από τα Κράτη-μέλη για το σεβασμό του δικαιώματος υποβολής αίτησης ασύλου και την προστασία των προσφύγων.

– Δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών

Η αναγνώριση της αρχής της δίκαιης μεταχείρισης των πολιτών τρίτων χωρών αποτελεί τον ακρωγονιαίο λίθο της ενωσιακής μεταναστευτικής πολιτικής, όπως αυτή κα-

θορίστηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε. Η εν λόγω αρχή υιοθετήθηκε ως συστατικό στοιχείο της διαμόρφωσης του ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, αποσκοπώντας στη διευκόλυνση της ένταξης των νομίμως διαμενόντων μεταναστών και στη χορήγηση σε αυτούς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων συγκρίσιμων με εκείνα που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ε.Ε.. Η αναγνώριση της αρχής της δίκαιης μεταχείρισης για τους υπηκόους τρίτων χωρών τίθεται κατ’ αναλογία με την αρχή της ίσης μεταχείρισης που ισχύει για τους πολίτες της Ε.Ε. και σηματοδοτεί την προοδευτική σύγκλιση των νομικών καθεστώτων που διέπουν τις δύο αυτές κατηγορίες πολιτών. Η διαδικασία σύγκλισης περιλαμβάνει τη θέσπιση –από πλευράς των Κρατών-μελών– νομοθετικών ρυθμίσεων για την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στις χώρες υποδοχής, καθώς και την επέκταση του κοινοτικού συντονισμού των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης στους μετανάστες.

Επίσης, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε τέθηκαν οι βάσεις για την αναγνώριση ενός καθεστώτος διευρυμένων δικαιωμάτων για τους επί μακρόν διαμένοντες πολίτες τρίτων χωρών, όπως και για μεταγενέστερες ρυθμίσεις σχετικά με την προστασία κατά της απέλασης και το δικαίωμα διαμονής σε άλλο Κράτος-μέλος. Στο ίδιο Συμβούλιο δρομολογήθηκε η εφαρμογή δέσμης μέτρων για την καταπολέμηση των διακρίσεων λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής στους τομείς της απασχόλησης, της κατάρτισης, της κοινωνικής προστασίας, της εκπαίδευσης και της παροχής αγαθών και υπηρεσιών, όπως επίσης και για την καταπολέμηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας. Τέλος, η αναγνώριση της αρχής της δίκαιης μεταχείρισης προέβαλε πλέον την ανάγκη ένταξης του νομικού καθεστώτος των αλλοδαπών σε ένα ευρύτερο πλαίσιο καθολικότητας ορισμένων δικαιωμάτων, τα οποία θα έπρεπε να εφαρμόζονται ισότιμα τόσο στους πολίτες Ε.Ε., όσο και στους πολίτες τρίτων χωρών.

– Διαχείριση των μεταναστευτικών ροών

Όπως ήδη αναφέρθηκε παραπάνω, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε τόνισε την ανάγκη διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών και επίλυσης των πολιτικών, οικονομικών και αναπτυξιακών ζητημάτων με τις χώρες καταγωγής ή/και προέλευσης. Η εν λόγω διαχείριση περιλαμβάνει μέτρα ρύθμισης και αντιμετώπισης της αντικανονικής μετανάστευσης και καθορισμού των νομίμων διόδων για την εισδοχή των μεταναστών και εκείνων που ζητούν προστασία για ανθρωπιστικούς λόγους. Το Συμβούλιο αποφάσισε να εντατικοποιηθούν τα μέτρα για την ανάπτυξη της κοινής πολιτικής θεωρήσεων της Ε.Ε., την ενίσχυση της αστυνομικής συνεργασίας στον τομέα της καταπολέμησης της εμπορίας ανθρώπων, τη συνεργασία με τις χώρες καταγωγής σε όλα τα στάδια της κινητικότητας και τη διευκόλυνση του επαναπατρισμού. Το τελευταίο αυτό στοιχείο θεωρήθηκε ιδιαίτερα σημαντικό για τη ρυθμιστική διαδικασία στο βαθμό που απαιτεί τη σύναψη συμφωνιών επανεισδοχής μεταξύ των χωρών καταγωγής και των Κρατών-μελών Ε.Ε., τον καλύτερο έλεγχο των συνόρων και την ανάπτυξη κοινών προτύπων για τις αποφάσεις απέλασης. Το Συμβούλιο, τέλος, υιοθέτησε την ανάγκη συνο-

λικής και ολοκληρωμένης προσέγγισης της ρυθμιστικής διαδικασίας, η οποία πρέπει να περιλαμβάνει τα συνδεόμενα μεταξύ τους στάδια της κινητικότητας των μεταναστών και να διασφαλίζει τόσο το σεβασμό των ανθρώπινων δικαιωμάτων, όσο και τη δυνατότητα εφαρμογής πολιτικών περιορισμού ή επιλογής της μεταναστευτικής ροής.

Συμπερασματικά θα τονίζαμε ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε έθεσε τις βάσεις για την ανάπτυξη της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής με μακροπρόθεσμους στόχους, εντεταγμένους σε μια διαδικασία προοδευτικής υλοποίησης. Η δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών και ο έλεγχος των μεταναστευτικών ροών συνιστούν από τότε τους κύριους άξονες διαχείρισης του μεταναστευτικού φαινομένου, στο πλαίσιο της κοινοτικοποιημένης πολιτικής της Ε.Ε. Η αναγνώριση δε της κοινοτικής αρμοδιότητας στα θέματα αυτά, δρομολόγησε ευρύτερες μεταρρυθμίσεις στις νομοθεσίες για τους αλλοδαπούς στα Κράτη-μέλη της Ε.Ε.

1.3. Η Συνθήκη της Λισαβόνας και η μεταρρύθμιση της Ένωσης

Η Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 2009, επέφερε θεμελιώδεις μεταρρυθμίσεις στους θεσμούς της Ένωσης και σημαντικές αλλαγές τόσο στην άσκηση της μεταναστευτικής πολιτικής, όσο και στη διαμόρφωση του ευρωπαϊκού θεσμικού πλαισίου. Είναι η Συνθήκη η οποία θέσπισε την κοινή μεταναστευστική πολιτική ως αρμοδιότητα της Ε.Ε. Στο άρθρο 63 α η Συνθήκη προέβλεπε ότι η «Ένωση αναπτύσσει κοινή μεταναστευτική πολιτική, η οποία έχει ως στόχο να εξασφαλίζει, σε όλα τα στάδια, την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα κράτη μέλη καθώς και την ενισχυμένη πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και την καταπολέμησή τους». Από νομικής πλευράς, η άσκηση της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής έδινε την αρμοδιότητα στο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, να λαμβάνουν μέτρα σχετικά με α) τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής, καθώς και τους κανόνες για τη χορήγηση από τα Κράτη-μέλη θεωρήσεων και αδειών διαμονής μακράς διαρκείας, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων που αποσκοπούν στην επανένωση οικογενειών, β) τον καθορισμό των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε Κράτος-μέλος, συμπεριλαμβανομένων των όρων που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή στα άλλα κράτη μέλη, γ) την αντικανονική μετανάστευση και παράνομη διαμονή, καθώς και την απομάκρυνση και επαναπατρισμός των παρανόμως διαμενόντων και δ) την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, ιδίως γυναικών και παιδιών.

Έτσι, η Συνθήκη κατήργησε τον τρίτο πυλώνα, ο οποίος βασιζόταν στη διακυβερνητική συνεργασία, και γενίκευσε την κοινοτική μέθοδο στον ευρωπαϊκό ΧΕΑΔ. Η έγκριση νομοθετικών πράξεων θεσπίσθηκε από τότε να διενεργείται σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, όπως αυτή περιγράφεται πλέον στο άρθρο 294 της ΣΛΕΕ και κατά την οποία το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ως συννομοθέτης, αποφαίνεται σύμφωνα με τη διαδικασία της συναπόφασης.

Αυτό αποτέλεσε μια μεγάλη καμπή για τη λειτουργία της Ένωσης με αποτελεσματικότερη και δημοκρατικότερη διαδικασία λήψης αποφάσεων, με αυξημένες εξουσίες του Δικαστηρίου της Ε.Ε. (ΔΕΕ) και με νέο ρόλο για τα εθνικά Κοινοβούλια. Επομένως, μέσα από αυτή τη διαδικασία «συναπόφασης» διαμορφώνονται εφεξής το θεσμικό πλαίσιο και οι πολιτικές για τη μετανάστευση και το άσυλο. Επίσης, η Συνθήκη εισήγαγε τη διαδικασία απόφασης με ειδική πλειοψηφία σε θέματα νόμιμης και αντικανονικής μετανάστευσης, καθώς και μια νέα νομική βάση για τα μέτρα ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών. Ωστόσο, σε περίπτωση αιφνίδιας εισροής υπηκόων τρίτων χωρών, τα προσωρινά μέτρα λαμβάνονται μόνο από το Συμβούλιο, μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο (άρθρο 78 παράγραφος 3 ΣΛΕΕ). Η Συνθήκη της Λισαβόνας κατέστησε, επίσης, σαφές ότι η Ε.Ε. έχει συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα Κράτη-μέλη στον τομέα αυτόν, και ειδικότερα σε ό,τι αφορά τον αριθμό των μεταναστών που επιτρέπεται να εισέλθουν σε Κράτος-μέλος με σκοπό την αναζήτηση εργασίας (άρθρο 79 παράγραφος 5 ΣΛΕΕ). Τέλος, με τη Συνθήκη αναγνωρίστηκε ότι το Δικαστήριο της Ε.Ε. (ΔΕΕ) διαθέτει πλήρη αρμοδιότητα στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου. Οι μεταρρυθμιστικές διατάξεις της Συνθήκης της Λισαβόνας εγκαθίδρυσαν ουσιαστικά την «κοινοτικοποίηση» των πολιτικών μετανάστευσης και ασύλου.

1.4. Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., υιοθετήθηκε με τη Συνθήκη της Νίκαιας το 2000 (C 364/18.12.2000), έγινε νομικά δεσμευτικός όταν τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισαβόνας το 2009 και πλέον διαθέτει την ίδια νομική ισχύ με τις Συνθήκες της Ε.Ε.. Έχει ως στόχο την ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσα από την καταγραφή σε ένα ενιαίο κατάλογο των θεμελιωδών δικαιωμάτων που απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις και τις κοινές διε-

θνείς υποχρεώσεις των Κρατών-μελών, καθιστώντας ορατή και αποτελεσματική την προστασία τους σε ενωσιακό επίπεδο. Στο προοίμιο του Χάρτη γίνεται αναφορά στις θεμελιώδεις αρχές και αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση (αξιοπρέπεια, ελευθερία, ισότητα, αλληλεγγύη, δημοκρατία, κράτος δικαίου), στην Ιθαγένεια της Ένωσης (παρ. 1 και 2), καθώς και στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, των υπηρεσιών, των εμπορευμάτων και των κεφαλαίων, προτάσσοντας–προφανώς λόγω της σύνδεσής της με την ευρωπαϊκή ιθαγένεια- την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Τονίζεται όμως παράλληλα ο σεβασμός στη διαφορετικότητα των Κρατών-μελών της Ένωσης (παρ. 3), με ταυτόχρονη αναφορά στην αρχή της επικουρικότητας (παρ. 5). Ο Χάρτης εξομοιώνει τις κοινοτικές ελευθερίες με δικαιώματα συνδεδεμένα με την αξιοπρέπεια του ανθρώπου και ανάγει τις κοινοτικές ελευθερίες σε θεμελιώδη δικαιώματα.

Επίσης, ο Χάρτης επιβεβαιώνει τα δικαιώματα τα οποία περιλαμβάνονται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (ΕΣΔΑ), στους Κοινωνικούς χάρτες που έχουν ψηφιστεί από την Ε.Ε. και από το Συμβούλιο της Ευρώπης και στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ). Ο Χάρτης, παρέχοντας διαφάνεια και σαφήνεια στα θεμελιώδη δικαιώματα και ελευθερίες, δημιουργεί νομική ασφάλεια στην Ε.Ε., ενώ ενσωματώνει ατομικά και πολιτικά δικαιώματα με κοινωνικοοικονομικά δικαιώματα, αναθέτοντας θετικές υποχρεώσεις δράσης στα Κράτη-μέλη

Η επιδίωξη θωράκισης μιας δημοκρατικής και κοινωνικής Ευρώπης επέφερε την ένταξη στο ενωσιακό κεκτημένο της προστασίας των θεμελιωδών δικαωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών. Έτσι, η απαγόρευση της δουλείας, της εμπορίας ανθρώπων και της αναγκαστικής ή υποχρεωτικής εργασίας (άρθ. 5), η αναγνώριση του δικαιώματος ασύλου και η προστασία των προσφύγων (άρθ. 18), η απαγόρευση των συλλογικών απελάσεων και η απαγόρευση απέλασης αλλοδαπού προς κράτος στο οποίο διατρέχει κίνδυνο ζωής ή υποβολής σε βασανιστήρια (άρθ. 19), η απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, εθνοτικής ή φυλετικής καταγωγής (άρθ. 20), ο σεβασμός της πολιτιστικής, θρησκευτικής και γλωσσικής πολυμορφίας στο πλαίσιο της Ένωσης (άρθ. 22), καθώς και η ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής στην Ε.Ε. για τους υπη-

κόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος Κράτους-μέλους (άρθ. 45), συνιστούν τον ευρωπαϊκό πυρήνα των δικαιωμάτων των αλλοδαπών, ο οποίος συνδέεται πλέον άρρηκτα με τα προστατευόμενα θεμελιώδη κοινωνικά, ατομικά και πολιτικά δικαιώματα στο πλαίσιο της Ένωσης.

Ειδικότερα για το δικαίωμα ασύλου (άρθ. 18), το κείμενο του άρθρου βασίστηκε στο άρθρο 63 της Συνθήκης ΕΚ, που έχει πλέον αντικατασταθεί από το άρθρο 78 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), το οποίο επιβάλλει στην Ένωση την τήρηση της Σύμβασης της Γενεύης περί των προσφύγων και περιλαμβάνει τη συμμόρφωση προς την αρχή της μη επαναπροώθησης. Επίσης, σχετικά με την απαγόρευση των ομαδικών απελάσεων, η παράγραφος 1 του άρθρου 19 έχει την ίδια έννοια και την ίδια εμβέλεια με το άρθρο 4 του πρόσθετου Πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΕΣΔΑ. Στόχος της είναι να εξασφαλισθεί ότι κάθε απόφαση θα βασίζεται σε ειδική εξατομικευμένη εξέταση και ότι δεν θα είναι δυνατόν να αποφασίζεται με ενιαίο μέτρο η απέλαση όλων των προσώπων που έχουν την ιθαγένεια συγκεκριμένου κράτους. Κατά συνέπεια, δυνάμει του Δικαίου της Ε.Ε., οποιασδήποτε μορφής απομάκρυνση ή μεταφορά ενός προσώπου σε άλλο Κράτος-μέλος πρέπει να συμμορφώνεται με το δικαίωμα ασύλου και με την αρχή της μη επαναπροώθησης.

Η σημασία του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων καθίσταται ακόμη περισσότερο καίρια για την εξέλιξη της «κοινοτικοποιημένης» μεταναστευτικής πολιτικής, στο βαθμό που ενσωματώνονται σε αυτόν αρχές και δικαιώματα των οποίων η προστασία συνιστά προτεραιότητα για την Ένωση και στρατηγική επιλογή της νομοθεσίας σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο.

1.5. Η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και το νομικό πλαίσιο της ενωσιακής μεταναστευτικής πολιτικής

Η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) εγκαθιδρύει και παγιώνει το ενωσιακό νομικό πλαίσιο για τη μετανάστευση και το άσυλο. Η εμπέδωση της νομικής υπόστασης του ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης στην Ε. Ε. διαρθρώνεται μέσα από την αναγνώριση του γενικού θεσμικού πλαισίου (άρθρα 67-76), την προστασία των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. και την κοινή πολιτι-

κή μετανάστευσης και ασύλου (άρθρα 77-80), τη δικαστική συνεργασία σε αστικές και ποινικές υποθέσεις, καθώς και την αστυνομικής συνεργασία (άρθρα 81-89).

Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 67 της ΣΛΕΕ, η Ένωση συγκροτεί Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των διαφορετικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων των Κρατών-μελών. Εξασφαλίζει την απουσία ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών και είναι δίκαιη έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών. Η Ένωση καταβάλλει προσπάθεια για να εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο ασφάλειας με τη θέσπιση μέτρων πρόληψης και καταπολέμησης της εγκληματικότητας, του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, μέτρων συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ αστυνομικών και δικαστικών αρχών και των λοιπών αρμοδίων αρχών καθώς και με την αμοιβαία αναγνώριση των δικαστικών αποφάσεων σε ποινικές υποθέσεις και, εάν χρειάζεται, την προσέγγιση των ποινικών νομοθεσιών. Η Ένωση διευκολύνει την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, ιδίως με την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών και εξώδικων αποφάσεων σε αστικές υποθέσεις.

Ο διακηρυκτικός χαρακτήρας των παραπάνω αρχών θέτει στο επίκεντρο της ενωσιακής νομικής προστασίας τα ζητήματα μετανάστευσης και ασύλου στη βάση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, της αλληλεγγύης και της δίκαιης μεταχείρισης.

Παράλληλα, σύμφωνα με το άρθρο 77 της ΣΛΕΕ, η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με στόχο: α) να εξασφαλίζεται η απουσία οποιουδήποτε ελέγχου προσώπων, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων, β) να εξασφαλίζεται ο έλεγχος των προσώπων και η αποτελεσματική εποπτεία της διέλευσης των εξωτερικών συνόρων, γ) να δημιουργηθεί προοδευτικά ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. Για τους σκοπούς αυτούς, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα που αφορούν: α) την κοινή πολιτική θεωρήσεων και άλλων τίτλων διαμονής βραχείας διάρκειας, β) τους ελέγχους στους οποίους υποβάλλονται τα πρόσωπα που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα, γ) τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι υπήκοοι τρίτων χωρών μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα για σύντομο χρονικό διάστημα στην Ένωση, δ) οποιοδήποτε μέτρο που είναι αναγκαίο για την προοδευτική δημιουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, ε) την απουσία ελέγχου προσώπων, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων.

Υπό το πρίσμα αυτό, αφενός η προστασία των εξωτερικών συνόρων με ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και αφετέρου η αναγνώριση της αρχής της ελεύθερης διέλευσης των συνόρων, καθώς και ο προσδιορισμός των κοινών προϋποθέσεων για την είσοδο και διαμονή υπηκόων τρίτων χωρών στην επικράτεια των Κρατών-μελών

της Ε.Ε. εδράζονται σε ένα νομικά δεσμευτικό ενωσιακό πλαίσιο, το οποίο διαμορφώνει την κοινή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου.

Επομένως, τα Κράτη-μέλη διατηρούν το κυρίαρχο δικαίωμά τους να ελέγχουν την είσοδο και την παρουσία μη υπηκόων τους στο έδαφός τους. Τόσο το Δίκαιο της Ένωσης όσο και η ΕΣΔΑ επιβάλλουν ορισμένα όρια σε αυτήν την άσκηση εθνικής κυριαρχίας. Το Άρθρο 6 του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν προβλέπει ότι οι δραστηριότητες που αφορούν τους συνοριακούς ελέγχους πρέπει να εκτελούνται με πλήρη σεβασμό στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Οι έλεγχοι πρέπει να διενεργούνται με τρόπο που να μην προκαλούνται διακρίσεις σε βάρος προσώπων λόγω φύλου, φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκείας η πεποιθήσεων, αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού. Ευνοϊκότεροι κανόνες ισχύουν για υπηκόους τρίτων χωρών που απολαμβάνουν δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας. Η βασική αρχή της ελεύθερης διέλευσης των συνόρων επιβάλλει ότι οι πολίτες των Κρατών-μελών έχουν το δικαίωμα εισόδου στη χώρα τους και οι ευρωπαίοι πολίτες έχουν ένα γενικό δικαίωμα, δυνάμει της νομοθεσίας της Ε.Ε., να εισέρχονται σε άλλα Κράτη- μέλη της Ένωσης. Επιπλέον, οι πολίτες τρίτων χωρών, με βάση τόσο το δίκαιο της Ε.Ε., όσο και την ΕΣΔΑ μπορούν, υπό προϋποθέσεις να κυκλοφορούν ελεύθερα στην Ε.Ε., ενώ απαγορεύεται η άρνηση εισόδου σε άτομα τα οποία διατρέχουν κίνδυνο δίωξης ή άλλης σοβαρής βλάβης (αρχή της μη επαναπροώθησης). Παράλληλα, ισχύουν κοινοί κανόνες για όλα τα Κράτη-μέλη της Ε.Ε. όσον αφορά την έκδοση θεωρήσεων εισόδου βραχείας διαμονής και την εκτέλεση δραστηριοτήτων ελέγχου και επιτήρησης των συνόρων. Το κεκτημένο του Σένγκεν εφαρμόζεται πλήρως για τα περισσότερα Κράτη-μέλη της Ε.Ε. και θεσπίζει ένα ενοποιημένο σύστημα για τη διατήρηση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, επιτρέποντας σε φυσικά πρόσωπα να ταξιδεύουν ελεύθερα στα εσωτερικά σύνορα της ζώνης Σένγκεν. Tυχόν απαγόρευση εισόδου σε βάρος προσώπου από ένα Κράτος της ζώνης Σένγκεν, συνεπάγεται άρνηση πρόσβασης για το συγκεκριμένο πρόσωπο σε ολόκληρη τη ζώνη Σένγκεν.

Η αρχή της ελεύθερης διέλευσης των συνόρων συναρτάται με την κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου.

Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 78 της ΣΛΕΕ:

1. Η Ένωση αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της επικουρικής προστασίας και της προσωρινής προστασίας με στόχο να παρέχεται το κατάλληλο καθεστώς σε οποιοδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας χρήζει διεθνούς προστασίας και να εξασφαλίζεται η τήρηση της αρχής της μη επαναπροώθησης. Η πολιτική αυτή πρέπει να

συνάδει με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και με το Πρωτόκολλο της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων, καθώς και με άλλες συναφείς συμβάσεις.

2. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα όσον αφορά κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, στο οποίο περιλαμβάνονται α) ενιαίο καθεστώς ασύλου υπέρ των υπηκόων τρίτων χωρών, το οποίο ισχύει σε όλη την Ένωση, β) ενιαίο καθεστώς επικουρικής προστασίας για τους υπηκόους τρίτων χωρών που χρήζουν διεθνούς προστασίας, χωρίς να τους χορηγείται ευρωπαϊκό άσυλο γ) κοινό σύστημα για την προσωρινή προστασία των εκτοπισμένων προσώπων σε περιπτώσεις μαζικής εισροής, δ) κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του ενιαίου καθεστώτος ασύλου ή επικουρικής προστασίας ε) κριτήρια και μηχανισμοί καθορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης ασύλου ή επικουρικής προστασίας, στ) προδιαγραφές σχετικά με τις προϋποθέσεις υποδοχής αιτούντων άσυλο ή επικουρικής προστασίας, ζ) εταιρικές σχέσεις και συνεργασία με τρίτες χώρες για τη διαχείριση των ροών προσώπων που ζητούν άσυλο ή επικουρική ή προσωρινή προστασία.

3. Εφόσον ένα ή περισσότερα Κράτη-μέλη αντιμετωπίζουν επείγουσα κατάσταση, λόγω αιφνίδιας εισροής υπηκόων τρίτων χωρών, το Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει, μετά από πρόταση της Επιτροπής, προσωρινά μέτρα υπέρ του εν λόγω Κράτους-μέλους ή των εν λόγω Κρατών-μελών. Το Συμβούλιο αποφασίζει μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Το δικαίωμα ασύλου βρίσκεται στον πυρήνα του ενωσιακού δικαίου. Συνδυαστικά, ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης προβλέπει το δικαίωμα ασύλου και την απαγόρευση της επαναπροώθησης (άρθρα 18-19), ενώ το άρθρο 78 της ΣΛΕΕ προβλέπει τη δημιουργία ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, το οποίο πρέπει να σέβεται τις υποχρεώσεις των κρατών δυνάμει της Σύμβασης της Γενεύης του 1951. Το δικαίωμα ασύλου υπόκειται σε περιορισμούς, καθώς η υποδοχή και επεξεργασία των αιτήσεων ασύλου διενεργείται με εξατομικευμένη εξέταση των προϋποθέσεων, τις οποίες οφείλει να πληροί ο αιτών άσυλο. Η δημιουργία ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου υπηρετεί ακριβώς το στόχο της ρύθμισης και οργάνωσης, με ενιαίο τρόπο, των παραπάνω προϋποθέσεων και διαδικασιών για τη χορήγηση ασύλου.

Η ΕΣΔΑ δεν αναφέρεται συγκεκριμένα στο δικαίωμα ασύλου. Ωστόσο, η απομάκρυνση ενός προσώπου, είτε στα σύνορα είτε αλλού εντός της επικράτειας ενός Κράτους, η οποία μπορεί να συνεπάγεται κίνδυνο να υποβληθεί το πρόσωπο αυτό σε βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή εξευτελιστική ποινή ή μεταχείριση, απαγορεύεται δυνάμει του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η απομάκρυνση, η έκδοση ή

η απέλαση ενδέχεται επίσης να εγείρει ζητήματα δυνάμει του άρθρου 2 της ΕΣΔΑ, το οποίο διασφαλίζει το δικαίωμα στη ζωή. Έτσι, παρότι η ΕΣΔΑ δεν εγγυάται δικαίωμα χορήγησης ασύλου, το Κράτος απέλασης ενδέχεται να οφείλει να αποτρέψει την απομάκρυνση προσώπου για το οποίο υπάρχει κίνδυνος θανάτου ή κακομεταχείρισης στο κράτος υποδοχής.

Το περιεχόμενο της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής εξειδικεύεται στο άρθρο 79 της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο:

1. Η Ένωση αναπτύσσει κοινή μεταναστευτική πολιτική, η οποία έχει ως στόχο να εξασφαλίζει, σε όλα τα στάδια, την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των πολιτών τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα Κράτη-μέλη καθώς και την πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και την ενισχυμένη καταπολέμησή της.

2. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα σχετικά με τους ακόλουθους τομείς: α) προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής, καθώς και κανόνες για τη χορήγηση από τα Κράτη-μέλη θεωρήσεων και αδειών διαμονής μακράς διαρκείας, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων που αποσκοπούν στην επανένωση οικογενειών, β) καθορισμός των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε Κράτος-μέλος, συμπεριλαμβανομένων των όρων που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή στα άλλα Κράτη-μέλη, γ) αντικανονική μετανάστευση και παράνομη διαμονή, καθώς και απομάκρυνση και επαναπατρισμός των παρανόμως διαμενόντων, δ) καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, ιδίως γυναικών και παιδιών.

3. Η Ένωση μπορεί να συνάπτει συμφωνίες με τρίτες χώρες για την επανεισδοχή στις χώρες καταγωγής ή προέλευσης υπηκόων τρίτων χωρών που δεν πληρούν ή δεν πληρούν πλέον τους όρους εισόδου, παρουσίας ή διαμονής στο έδαφος Κράτους-μέλους.

4. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, μπορούν να θεσπίζουν μέτρα ενθάρρυνσης και στήριξης της δράσης των κρατών μελών με στόχο τη διευκόλυνση της ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι διαμένουν νόμιμα στο έδαφός τους, αποκλειομένης οποιασδήποτε εναρμόνισης των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των Κρατών-μελών.

5. Το παρόν άρθρο δεν θίγει το δικαίωμα των Κρατών-μελών να καθορίζουν τον όγκο των εισερχομένων υπηκόων τρίτων χωρών, προερχομένων από τρίτες χώρες, στο έδαφός τους με σκοπό την αναζήτηση μισθωτής ή μη μισθωτής εργασίας.

Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 80 της ΣΛΕΕ, οι πολιτικές της Ένωσης στους παραπάνω τομείς, καθώς και η εφαρμογή τους, διέπονται από την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των Κρατών- μελών.

Η αρχή της αλληλεγγύης διέπει τις σχέσεις των Κρατών-μελών μεταξύ τους, καθώς και αυτές των Κρατών-μελών με τους θεσμούς της Ε.Ε., συνιστά θεμελιώδη οργανωτική αρχή της Ε.Ε. και καθορίζει τη σχέση των πολιτών με την Ε.Ε., με βάση την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, όταν αυτοί ασκούν τα δικαιώματά τους τα οποία πηγάζουν από το ενωσιακό δίκαιο. Η αρχή της αλληλεγγύης λειτουργεί ταυτόχρονα ως ερμηνευτική αρχή των διατάξεων των συνθηκών από το Δικαστήριο της Ε.Ε.

Η κοινή ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική, η οποία έχει στόχο να εξασφαλίζει την ομαλή διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, εγκαθιδρύει μια ισορροπημένη προσέγγιση έναντι της νόμιμης και της αντικανονικής μετανάστευσης. Προάγει, ρυθμίζει και διαχειρίζεται κατά προτεραιότητα τη νόμιμη, δηλαδή την κανονική, μετανάστευση έναντι της αντικανονικής μετανάστευσης. Η ομαλή διαχείριση των μεταναστευτικών ροών συνεπάγεται την εξασφάλιση δίκαιης μεταχείρισης των πολιτών τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα Κράτη-μέλη, την ενίσχυση των μέτρων για την αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης και την καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων, καθώς και την προώθηση στενής συνεργασίας με τις τρίτες χώρες. Στόχος της Ε.Ε. είναι η ανάπτυξη ενός ενιαίου επιπέδου δικαιωμάτων και υποχρεώσεων για τους νόμιμους μετανάστες, ισότιμο με αυτό που απολαύουν οι ευρωπαίοι πολίτες. Επομένως, το Δίκαιο της Ε.Ε. περιλαμβάνει λεπτομερείς υποχρεωτικές διατάξεις σχετικά με το καθεστώς νόμιμης εισόδου και διαμονής των πολιτών τρίτων χωρών. Η παρουσία στην επικράτεια των Κρατών-μελών όσων πολιτών τρίτων χωρών έχουν εισέλθει ή παραμείνει σε ένα Κράτος χωρίς άδεια θεωρείται αντικανονική ή μη σύννομη και τους υποχρεώνει σε διαδικασίες επιστροφής. Η αντικανονική ή μη σύννομη παρουσία μπορεί να προκύψει με διάφορους τρόπους, από την παράνομη είσοδο ή την απομάκρυνση από τόπο υποχρεωτικής διαμονής μέχρι την αδυναμία ανανέωσης μιας, κατά τα λοιπά, νόμιμης άδειας παραμονής λόγω αλλαγής της προσωπικής κατάστασης.

Για να ανταποκριθεί στις νέες προκλήσεις που προκύπτουν από τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, ιδιαίτερα σε περιόδους κρίσεων, η Ε.Ε. έχει υιοθετήσει διαδικασίες μεγάλων μεταρρυθμίσεων με στόχο να οικοδομήσει εκ νέου τις πολιτικές της για το άσυλο και τη μετανάστευση πάνω σε τέσσερις πυλώνες: τη μείωση των κινήτρων για αντικανονική μετανάστευση -η οποία θα επιτευχθεί με την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της, τη βελτίωση των επιστροφών και την καταπολέμηση των δικτύων παράνομης

διακίνησης και εμπορίας,- τη διάσωση ζωών και την προστασία των εξωτερικών συνόρων, τη χάραξη στέρεης πολιτικής ασύλου της Ε.Ε. και την εξασφάλιση περισσότερων νόμιμων οδών για τους αιτούντες άσυλο, καθώς και πιο αποτελεσματικών νόμιμων διαύλων για την είσοδο των υπηκόων τρίτων χωρών. Σε αυτή την προοπτική δομείται πλέον η κοινή ευρωπαϊκή πολιτική για τη μετανάστευση και το άσυλο.

2. Προγράμματα και δράσεις της Ε.Ε. για την κοινή μεταναστευτική πολιτική

Η «κοινοτικοποίηση» της μεταναστευτικής πολιτικής υπήρξε μια μακρά εξελικτική διαδικασία, η οποία στηρίχθηκε κυρίως, παράλληλα με τη νομοθετική παραγωγή, στην υιοθέτηση και εφαρμογή προγραμμάτων και δράσεων της Ε.Ε.

2.1. Το Πρόγραμμα της Χάγης

Το Πρόγραμμα της Χάγης, το οποίο εγκρίθηκε το 2004 (COM(2005) 184), περιελάμβανε δέκα προτεραιότητες της Ένωσης για την ενίσχυση του ευρωπαϊκού Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης. Μεταξύ αυτών των προτεραιοτήτων, ορισμένες αφορούν κυρίως στα ζητήματα της κοινοτικοποιημένης μεταναστευτικής πολιτικής. Ειδικότερα, το Πρόγραμμα της Χάγης προέκρινε για την πενταετία 2005-2010:

– την ενίσχυση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της ιθαγένειας.

Τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν το επίκεντρο των αξιών της Ένωσης και εντάσσονται στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή έκρινε ότι η μετεξέλιξη του Ευρωπαϊκού Παρατηρητηρίου των φαινομένων ρατσισμού και ξενοφοβίας σε ένα Ευρωπαϊκό Οργανισμό των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων συνιστά ένα ουσιαστικό στοιχείο για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως αυτά αναγνωρίζονται από τον Χάρτη του 2000.

Εξάλλου, η Επιτροπή τόνισε ότι η καταπολέμηση των διακρίσεων, η προστασία των δικαιωμάτων του παιδιού και η πρόληψη της βίας κατά των γυναικών μπορούν να συμβαλουν στην εμπέδωση ενός ευρωπαϊκού αξιακού συστήματος. Στο ίδιο πλαίσιο η Επιτροπή έκρινε αναγκαία την ανάπτυξη πολιτικών από τα κράτη-μέλη σχετικά με την

άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει η ευρωπαϊκή ιθαγένεια, όπως η ελεύθερη κυκλοφορία στο εσωτερικό της Ένωσης, το δικαίωμα ψήφου στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις τοπικές εκλογές.

– τον καθορισμό μιας ισόρροπης αντιμετώπισης της μετανάστευσης.

Η Επιτροπή υπογράμμισε την ανάγκη για μια συντονισμένη διαχείριση της νόμιμης και παράνομης μετανάστευσης. Από τη μια πλευρά έκρινε ότι χρειάζεται να ενταθούν οι προσπάθειες των Κρατών-μελών για την αντιμετώπιση της αντικανονικής μετανάστευσης και την καταπολέμηση της εμπορίας και εκμετάλλευσης ανθρώπων. Από την άλλη πλευρά η Επιτροπή προωθεί από το 2005 την ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού πλαισίου για την κοινωνική ένταξη των νόμιμων μεταναστών. Η ισόρροπη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών συνεπάγεται επίσης την εντατικότερη συνεργασία με τις τρίτες χώρες, ώστε να διευκολύνεται η επανεισδοχή των μεταναστών και να δίνονται κίνητρα για την επιστροφή τους στις χώρες καταγωγής.

Η ισόρροπη διαχείριση περιελάμβανετην ενίσχυση της κοινωνικής διάστασης της μεταναστευτικής πολιτικής. Έτσι, η Επιτροπή αποφάσισε τη δημιουργία ενός προγράμματος-πλαισίου για την «αλληλεγγύη και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών», το οποίο οδήγησε στη σύσταση ενός ευρωπαϊκού Ταμείου για τα εξωτερικά σύνορα, ενός Ταμείου κοινωνικής ενσωμάτωσης, ενός Ταμείου για την επιστροφή των μεταναστών στις χώρες καταγωγής και ενός Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους πρόσφυγες.

– τη θέσπιση κοινής διαδικασίας σε θέματα ασύλου.

Η εν λόγω διαδικασία αποσκοπεί από τότε στην εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών και στη δημιουργία ενός ενιαίου καθεστώτος για τους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο.

– τη μεγιστοποίηση των θετικών συνεπειών της μετανάστευσης.

Το Πρόγραμμα της Χάγης προώθησε την αντίληψη ότι η μετανάστευση δεν συνιστά ένα πρόβλημα προς επίλυση ή διαχείριση, αλλά μια κοινωνική πραγματικότητα, την οποία η Ένωση οφείλει να αξιοποιήσει κοινωνικά, πολιτισμικά, πολιτικά και οικονομικά στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Έτσι, η Επιτροπή ενθάρρυνε τα Κράτη-μέλη να αναπτύξουν δυναμικές πολιτικές κοινωνικής ενσωμάτωσης των μεταναστών, οι οποίες να συμβάλλουν στη διεύρυνση της πολυπολιτισμικότητας, της αλληλεγγύης και της συνοχής των ευρωπαϊκών κοινωνιών.

Ο θετικός αντίκτυπος από τη μετανάστευση στις ευρωπαϊκές κοινωνίες εξαρτάται πρωτίστως από τη βούληση των ευρωπαϊκών οργάνων και των Κρατών-μελών να δημιουργήσουν τις κατάλληλες διαρθρωτικές αλλαγές, ώστε να διευκολυνθεί η συμμετοχή των μεταναστών στις οικονομικές, πολιτικές και κοινωνικές δραστηριότητες.

– τη διαμόρφωση ολοκληρωμένης διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης.

Η εν λόγω προτεραιότητα του προγράμματος της Χάγης περιλαμβάνει τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού οργανισμού για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης, την ανάπτυξη ενός συστήματος πληροφοριών για τις θεωρήσεις εισόδου και τη δημιουργία, στο απότερο μέλλον, μιας κοινής ευρωπαϊκής προξενικής αρχής. Η ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης συνδέεται άμεσα με τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών και ενισχύει παράλληλα την κοινοτική αρμοδιότητα σε θέματα μεταναστευτικής πολιτικής.

2.2. Η περιεκτική πολιτική της Ε.Ε. για τη μετανάστευση

Η περιεκτική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την μετανάστευση, όπως ορίσθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δομήθηκε πάνω στα συμπεράσματα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο Tampere το 1999, το Πρόγραμμα της Χάγης του 2004 και μια παγκόσμια προσέγγιση για την Μετανάστευση που υιοθετήθηκε από τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια το 2005 και 2006. Αυτή η περιεκτική προσέγγιση αφορούσε σε όλα τα στάδια της μετανάστευσης και κάλυπτε πολιτικές για την αντιμετώπιση της αντικανονικής μετανάστευσης, της παράνομης διακίνησης μεταναστών και του ανθρώπινου δουλεμπορίου. Στηριζόταν στις γενικές αρχές της επικουρικότητας, της αναλογικότητας, της αλληλεγγύης και του σεβασμού για τα διαφορετικά νομικά συστήματα και τις θεμελιώδεις ελευθερίες των μεταναστών, τη Σύμβαση της Γενεύης και την οφειλόμενη απρόσκοπτη πρόσβαση σε διαδικασίες ασύλου.

Με αυτή την πολιτική, η Ευρωπαϊκή Ένωση κάλεσε τα Κράτη-μέλη να εξετάσουν τις προκλήσεις και τις ευκαιρίες της μετανάστευσης και να προωθήσουν κοινές πολιτικές σε έναν τομέα που συνιστά μια από τις μεγαλύτερες προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον 21ο αιώνα.

Η περιεκτική προσέγγιση της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής στηρίχθηκε στην εφαρμοφή μέτρων που προέρχονται από διαφορετικά κεφάλαια του Προγράμματος της Χάγης. Οι βασικοί άξονες αυτής της προσέγγισης είναι οι παρακάτω:

– Η εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης και του ασύλου: Συνεργασία με τρίτες χώρες και περιοχές προέλευσης και διέλευσης.

Το Μαϊο του 2007, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε δύο Ανακοινώσεις σχετικές με την εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης:

Η πρώτη, σχετικά «με την κυκλική μετανάστευση και την κινητικότητα των συνεργασιών μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τρίτων χωρών», εξέφραζε τη θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία οι ευκαιρίες για νόμιμη μετανάστευση μπορούν να ενσωματωθούν στην εξωτερική πολιτική της Ένωσης, με ιδιαίτερη έμφαση στους τρόπους που διευκολύνεται και ενθαρρύνεται η κυκλική και προσωρινή μετανάστευση.