ΔΙΚΑΙΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ Σ. ΠΑΠΑΣΑΒΒΑ 

ΠΡΟΛΟΓΟΣ Γ. ΔΕΛΛΗ 

ΠΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΣΥΓΓΡΑΦΕΩΝ 

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Θεσμικό Πλαίσιο Ενωσιακού Δικαίου Περιβάλλοντος

1. Η ιστορία της προστασίας του περιβάλλοντος στην ΕΕ 1

1.1. Η εξέλιξη του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος 1

1.2. Περιβαλλοντικοί στόχοι και πολιτική 3

2. Πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος 7

2.1. Το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο 7

2.2. Διεθνείς Συνθήκες 7

2.3. Το δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο 10

3. Οι θεσμικοί πρωταγωνιστές της ΕΕ στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος 13

4. Αρμοδιότητες της ΕΕ στον τομέα του περιβάλλοντος 17

4.1. Η φύση και τα χαρακτηριστικά της αρμοδιότητας της Ένωσης 17

4.2. Η επιλογή της ορθής νομικής βάσης και η κατά περίπτωση
αλληλοεπικάλυψή τους 20

4.3. Το περιθώριο μονομερούς δράσης των κρατών μελών 30

5. Επίλογος 37

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Περιβαλλοντικές Αρχές

1. Εισαγωγή 38

2. Ο ρόλος και η λειτουργία των περιβαλλοντικών αρχών
στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη 40

3. Αειφόρος ανάπτυξη 42

3.1. Αρχή της ενσωμάτωσης 43

3.2. Το νομικό καθεστώς της αρχής της αειφόρου ανάπτυξης 46

4. Πρόληψη 49

5. Προφύλαξη 53

5.1. Ορισμός 53

5.2. Το πεδίο εφαρμογής της αρχής της προφύλαξης 55

5.3. Η ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης
στη νομολογία του ΔΕΕ 56

6. Ο ρυπαίνων πληρώνει 63

7. Επανόρθωση των καταστροφών του περιβάλλοντος στην πηγή 66

8. Επίλογος 67

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Εφαρμογή και Συμμόρφωση

1. Εισαγωγή 68

2. Η εννοιολογική διαφοροποίηση της «εφαρμογής» από την «επιβολή»
του ευρωπαϊκού δικαίου περιβάλλοντος 69

3. Παραβιάσεις δικαίου περιβάλλοντος σε επίπεδο κρατών μελών 70

3.1. Το εθνικό πλαίσιο αντιμετώπισης των παραβιάσεων του ευρωπαϊκού
δικαίου περιβάλλοντος 71

3.2. Η διαδικασία «επί παραβάσει» στον τομέα του περιβάλλοντος 76

4. Παραβιάσεις δικαίου περιβάλλοντος σε επίπεδο ΕΕ 84

4.1. Η προσφυγή ακύρωσης – Το άρθρο 263(4) ΣΛΕΕ 84

4.2. Η Προδικαστική Παραπομπή επί του κύρους των πράξεων της ΕΕ –
Το άρθρο 267(β) ΣΛΕΕ 86

4.3. Η αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης των ενωσιακών διοικητικών πράξεων –
Το άρθρο 10 του Κανονισμού 1367/2006/ΕΚ 88

4.4. Η συμβολή του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή 90

5. Επίλογος 94

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Συμμετοχικά Δικαιώματα και Πρόσβαση στη Δικαιοσύνη

1. Εισαγωγή 95

2. Πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση 98

2.1. Ενωσιακό επίπεδο 99

2.2. Εθνικό επίπεδο 105

2.3. Πρόσβαση στη δικαιοσύνη 108

3. Συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων 110

3.1. Ενωσιακό επίπεδο 110

3.2. Εθνικό επίπεδο 112

3.3. Πρόσβαση στη δικαιοσύνη 116

4. Πρόσβαση στη δικαιοσύνη 120

4.1. Πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε ενωσιακό επίπεδο 121

4.2. Εθνικό επίπεδο 133

5. Επίλογος 136

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5

Περιβαλλοντική Ευθύνη

1. Εισαγωγή 138

1.1. Η έννοια της ευθύνης για περιβαλλοντικές ζημίες 138

1.2. Καθεστώτα περιβαλλοντικής ευθύνης σε διεθνές και ενωσιακό επίπεδο 139

1.3. Η πορεία για τη ρύθμιση της ευθύνης για περιβαλλοντικές ζημίες
στο ενωσιακό δίκαιο 145

2. Η Οδηγία 2004/35/ΕΚ για την περιβαλλοντική ευθύνη 147

2.1. Ο sui generis χαρακτήρας της Οδηγίας 148

2.2. Πεδίο εφαρμογής 149

2.3. Το ζήτημα της αιτιώδους συνάφειας στην περιβαλλοντική ευθύνη 152

2.4. Η αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζημίας 155

3. Ζητήματα εφαρμογής και αποτελεσματικότητας της Οδηγίας 2004/35/ΕΚ 159

3.1. Ανομοιογενής μεταφορά της Οδηγίας στις έννομες τάξεις των κρατών μελών 159

3.2. Διεπαφή της Οδηγίας για την περιβαλλοντική ευθύνη με άλλα νομοθετήματα
του περιβαλλοντικού δικαίου 161

3.3. Ο μη υποχρεωτικός χαρακτήρας της χρηματοοικονομικής ασφάλισης 162

3.4. Ασάφειες και ελλείψεις της Οδηγίας 163

4. Επίλογος 164

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6

Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων

1. Εισαγωγή 166

1.1. Το εργαλείο της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων 166

1.2. Οι διαδικασίες εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο διεθνές δίκαιο 167

1.3. Η πολιτική της ΕΕ στο πεδίο της Εκτίμησης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων 171

2. Οδηγία 2011/92/ΕΕ για την Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων 172

2.1. Σκοπός της Οδηγίας 172

2.2. Τα στάδια της διαδικασίας 173

2.3. Εφαρμογή και αξιολόγηση της Οδηγίας 182

3. Οδηγία 2001/42/ΕΚ Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση 185

3.1. Σκοπός 185

3.2. Πεδίο εφαρμογής Οδηγίας 185

3.3. Βασικά διαδικαστικά στάδια 188

3.4. Σχέση ΣΠΕ, ΕΠΕ και Δέουσας Εκτίμησης 189

3.5. Εφαρμογή και αξιολόγηση της Οδηγίας 191

4. Επίλογος 193

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 7

Προστασία της Βιοποικιλότητας

1. Εισαγωγή: Το ζήτημα της απώλειας της βιοποικιλότητας 194

2. Η διατήρηση της Βιοποικιλότητας σε διεθνές επίπεδο 196

2.1. Η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της ευρωπαϊκής άγριας χλωρίδας
και πανίδας των φυσικών οικοτόπων 196

2.2. Η διεθνής Σύμβαση για τη Βιολογική Ποικιλότητα 197

3. Η ενωσιακή πολιτική για τη διατήρηση της Βιοποικιλότητας 199

4. Η ρυθμιστική προσέγγιση του ενωσιακού νομοθέτη για τη διατήρηση
της βιοποικιλότητας 201

4.1. Νομικά εργαλεία για την προστασία της βιοποικιλότητας 201

4.2. To Δίκτυο NATURA 2000 ως το κύριο ρυθμιστικό εργαλείο για τη διατήρηση
της βιοποικιλότητας 204

5. Το βασικό νομοθετικό πλαίσιο για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας 205

5.1. Η Οδηγία 2009/147/ΕΚ περί διατηρήσεως των άγριων πτηνών 205

5.2. H Οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς
και της άγριας πανίδας και χλωρίδας 212

5.3. Περιοχές NATURA 2000 και αδειοδότηση νέων έργων και δραστηριοτήτων 224

6. Ο Κανονισμός 2024/1991/ΕΕ για την αποκατάσταση της φύσης 232

6.1. Στόχοι και βασικές υποχρεώσεις 233

6.2. Κριτική αποτίμηση 237

7. Το ζήτημα του εμπορίου των ειδών άγριας χλωρίδας και πανίδας 239

7.1. Η Σύμβαση για το διεθνές εμπόριο των ειδών άγριας χλωρίδας και πανίδας
που απειλούνται με εξαφάνιση (CITES) 239

7.2. Ο Κανονισμός 338/97/ΕΚ για την προστασία των ειδών άγριας πανίδας
και χλωρίδας με τον έλεγχο του εμπορίου τους 242

8. Επίλογος 245

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 8

Προστασία των Υδάτων

1. Εισαγωγή 247

1.1. Το νερό ως φυσικός πόρος και οικονομικό αγαθό 247

1.2. Το δικαίωμα πρόσβασης σε καθαρό νερό και αποχέτευση 250

2. Η Προστασία των υδάτων σε διεθνές επίπεδο 252

3. Η πολιτική της ΕΕ για τη διαχείριση των υδάτων 254

4. Η Οδηγία-Πλαίσιο για τα Ύδατα 256

4.1. Στόχοι και βασικές υποχρεώσεις 256

4.2. Tα Σχέδια Διαχείρισης Λεκανών Απορροής Ποταμών 260

4.3. Eφαρμογή και αξιολόγηση της Οδηγίας-Πλαίσιο για τα Ύδατα 262

5. Οδηγία για την Νιτρορύπανση 265

5.1. Το πρόβλημα της νιτρορύπανσης στην Ευρώπη 265

5.2. Στόχοι και βασικές προβλέψεις 268

5.3. Εφαρμογή και αξιολόγηση της Οδηγίας για τη Νιτρορύπανση 270

6. Επιμέρους Οδηγίες 271

7. Επίλογος 274

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 9

Διαχείριση Αποβλήτων

1. Η διαχείριση των αποβλήτων στο ενωσιακό δίκαιο 276

1.1. Το πρόβλημα της παραγωγής και διαχείρισης αποβλήτων 276

1.2. Η πολιτική της ΕΕ στον τομέα διαχείρισης αποβλήτων
με έμφαση στην κυκλική οικονομία 277

1.3. Το νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ στον τομέα των αποβλήτων 281

2. H Οδηγία Πλαίσιο 2008/98/ΕΚ για τα απόβλητα 284

2.1. Βασικές προβλέψεις και στόχοι 284

2.2. Η αρχή της ιεράρχησης των αποβλήτων 286

2.3. Η έννοια του αποβλήτου 289

2.4. Η ευθύνη και το κόστος διαχείρισης των αποβλήτων και η διευρυμένη
ευθύνη του παραγωγού 294

2.5. Σχέδια διαχείρισης αποβλήτων και προγράμματα για την πρόληψη
της δημιουργίας τους 296

3. Η διασυνοριακή μεταφορά αποβλήτων 299

3.1. Η Σύμβαση της Βασιλείας 300

3.2. Ο Κανονισμός 2024/1157/ΕΕ για τις μεταφορές αποβλήτων 303

4. Επίλογος 307

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 10

Ατμοσφαιρική Ρύπανση και Βιομηχανικές Εκπομπές

1. Εισαγωγή 308

1.1. Το πρόβλημα της ρύπανσης του αέρα 308

1.2. Η προστασία του αέρα σε διεθνές επίπεδο 309

1.3. Η αντιμετώπιση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης σε ενωσιακό επίπεδο 311

2. Οι βασικές Οδηγίες για την ποιότητα του αέρα 314

2.1. Η Οδηγία 2024/2881/ΕΕ για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα
και για καθαρότερο αέρα στην Ευρώπη 314

2.2. Η Οδηγία για τα ανώτατα όρια εκπομπών 322

3. Οι βιομηχανικές εκπομπές στο ενωσιακό δίκαιο 325

3.1. Η πορεία προς τη ρύθμιση των εκπομπών από βιομηχανικές δραστηριότητες 325

3.2. Η Οδηγία 2010/75/ΕΕ περί βιομηχανικών και κτηνοτροφικών εκπομπών 327

4. Επίλογος 338

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 11

Κλιματική Αλλαγή

1. Η κλιματική αλλαγή ως νομική και πολιτική πρόκληση 340

1.1. Η κλιματική αλλαγή ως ιδιαίτερο περιβαλλοντικό ζήτημα 340

1.2. Η αρμοδιότητα της ΕΕ και ο ηγετικός της ρόλος στη διεθνή κλιματική
διακυβέρνηση 343

2. Εξέλιξη της κλιματικής πολιτικής της ΕΕ 345

2.1. Πρώιμες πολιτικές εξελίξεις 345

2.2. Από το πακέτο για το 2020 στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία 346

3. Κλιματικοί στόχοι και διακυβέρνηση 348

3.1. Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος 349

3.2. Ο Κανονισμός Διακυβέρνησης 2018/1999/EE 351

3.3. Ο συνδυασμός των δύο Κανονισμών και ο έλεγχος εφαρμογής 353

4. Η δημιουργία της αγοράς άνθρακα: Το Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων
Εκπομπών της ΕΕ (ΣΕΔΕ) 355

4.1. Τομείς και εγκαταστάσεις 356

4.2. Δικαιώματα εκπομπών: χορήγηση, πλειστηριασμός, εμπορία, έσοδα 356

4.3. Το Αποθεματικό Σταθερότητας της Αγοράς (Market Stability Reserve – MSR) 360

4.4. Επιβολή και συμμόρφωση 361

4.5. Επέκταση σε νέους τομείς και το νέο ΣΕΔΕ2 362

4.6. Διαρροή άνθρακα 364

4.7. Αποτίμηση του ΣΕΔΕ ως οικονομικού εργαλείου 366

5. Εργαλεία για τον καταμερισμό βαρών (burden sharing) 367

5.1. Κανονισμός Επιμερισμού Προσπαθειών (ESR) 367

5.2. Κανονισμός για τη Χρήση Γης, Αλλαγές Χρήσης και Δασοπονία (LULUCF) 371

6. Αλληλεπίδραση της κλιματικής νομοθεσίας με το δίκαιο της ενέργειας 373

6.1. Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας 374

6.2. Ενεργειακή απόδοση 377

7. Η ΕΕ ως διεθνής ρυθμιστική δύναμη πέραν των εδαφικών ορίων της 381

7.1. Αεροπορικές και θαλάσσιες μεταφορές 382

7.2. Μηχανισμός συνοριακής προσαρμογής άνθρακα (CBAM) 389

7.3. Κανονισμός για την αποψίλωση και υποβάθμιση των δασών (EUDR) 393

8. Επίλογος 400

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 12

Εσωτερική Αγορά και Προστασία του Περιβάλλοντος

1. Εισαγωγή 401

2. Περιβαλλοντική προστασία και ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων 403

2.1. Τα άρθρα 34-35 της ΣΛΕΕ και η οικονομική ελευθερία: πεδίο εφαρμογής 403

2.2. Οι εξαιρέσεις από την οικονομική ελευθερία: το άρθρο 36 ΣΛΕΕ
και οι επιτακτικές απαιτήσεις γενικού συμφέροντος 405

3. Η προστασία του περιβάλλοντος και ο ελεύθερος ανταγωνισμός
(άρθρα 101-102 ΣΛΕΕ) 410

3.1. Συμπράξεις μεταξύ επιχειρήσεων (101 ΣΛΕΕ) 411

3.2. Η κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης (άρθρο 102 ΣΛΕΕ) 415

4. Κρατικές ενισχύσεις και προστασία του περιβάλλοντος (107 ΣΛΕΕ) 418

5. Επίλογος 425

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 13

Ποινική Προστασία του Περιβάλλοντος

1. Εισαγωγή 426

1.1. Το περιβάλλον ως προστατευόμενο αγαθό του ποινικού δικαίου 426

1.2. Η προέλευση του ποινικού δικαίου περιβάλλοντος 426

1.3. Σχέση διεθνούς και ευρωπαϊκού ποινικού δικαίου περιβάλλοντος 427

2. Ορθή νομική βάση και οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ 428

3. Εφαρμογή Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών στην ΕΕ 433

3.1. Μεταφορές αποβλήτων 433

3.2. Διεθνές εμπόριο για είδη απειλούμενα σε εξαφάνιση 435

3.3. Ρύπανση από πλοία 437

4. Επιβολή ευρωπαϊκού περιβαλλοντικού δικαίου: οριζόντια νομοθεσία 441

4.1. Η Οδηγία 2008/99/ΕΚ για την προστασία του περιβάλλοντος
μέσω του ποινικού δικαίου 441

4.2. Η νέα Οδηγία 2024/1203 για την προστασία του περιβάλλοντος
μέσω του ποινικού δικαίου 445

5. Επίλογος 450

ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 451

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Θεσμικό Πλαίσιο Ενωσιακού Δικαίου Περιβάλλοντος

1. Η ιστορία της προστασίας του περιβάλλοντος στην ΕΕ

1.1. Η εξέλιξη του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος

Ο καίριος ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος δεν είναι κάτι πρόσφατο, απλό προϊόν της κλιματικής και περιβαλλοντικής κρίσης, αλλά αντιθέτως ανατρέχει αρκετά χρόνια πίσω, στη δεκαετία του 1970. Τόσο σε ευρωπαϊκό, όσο και σε διεθνές επίπεδο, εκείνη την περίοδο έγινε για πρώτη φορά τόσο έντονα και απτά ορατή η στενή σύνδεση μεταξύ της οικονομικής ανάπτυξης και της διατήρησης του φυσικού περιβάλλοντος. Κομβική υπήρξε η Παγκόσμια Διάσκεψη του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον στη Στοκχόλμη το 1972, που αποτέλεσε τομή για την παγκόσμια ιστορία του δικαίου περιβάλλοντος, αποκύημα της οποίας ήταν τόσο η δημιουργία του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον United Nations Environment Programme - (UNEP), όσο και η περίφημη Διακήρυξη της Στοκχόλμης.

Η ιστορία της θέσπισης μέτρων από μέρους της ΕΕ στον ευρύτερο τομέα του περιβάλλοντος, θα μπορούσε να διακριθεί σε πέντε χωριστές περιόδους, ανάλογα με την ύπαρξη και το πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της ΕΕ στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος:

1. Πριν το 1987, υπό το καθεστώς της Συνθήκης της Ρώμης για την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα, η οποία δεν περιείχε ρητή αναφορά στην αρμοδιότητα της τότε Κοινότητας να υιοθετεί περιβαλλοντικά μέτρα.

2. Από την υιοθέτηση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης το 1986, μέχρι το 1993, που εισήχθη ειδική νομική βάση για το περιβάλλον.

3. Από το 1993, οπότε η Συνθήκη του Μάαστριχτ έδωσε στην Ένωση εκτεταμένες αρμοδιότητες στον τομέα, έως το 1999.

4. Από το 1999, με την Συνθήκη του Άμστερνταμ, έως το 2009.

5. Από το 2009 έως και σήμερα, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας.

Καθώς η Συνθήκη με την οποία ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (Συνθήκη της Ρώμης, 1957) δεν περιείχε ρητή αναφορά στην αρμοδιότητα της Κοινότητας για περιβαλλοντικά ζητήματα, χρησιμοποιήθηκαν τα άρθρα 235 (που απένειμε σιωπηρές αρμοδιότητες, όταν

απαιτούνταν ενέργεια της Κοινότητας για την πραγματοποίηση του στόχου της ενιαίας αγοράς) και 100α (για τη θέσπιση μέτρων για την επίτευξη του στόχου της εγκαθίδρυσης της εσωτερικής αγοράς) της Συνθήκης προς αυτόν τον σκοπό.

Κατά τη δεκαετία του 1980 υπήρξε σοβαρή ανησυχία για το περιβάλλον στην Κοινότητα, με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να υπογραμμίζει στη σύνοδο της Στουτγάρδης το 1983 το καθεστώς της προστασίας του περιβάλλοντος ως ανεξάρτητου και σημαντικού στόχου της Κοινότητας, ενώ στη Σύνοδο των Βρυξελλών ανακοίνωσε ότι θα καταστήσει την πολιτική προστασίας του περιβάλλοντος σημαντική πτυχή της βιομηχανικής, γεωργικής, κοινωνικής και οικονομικής κοινοτικής πολιτικής. Όλα τούτα εκφράστηκαν στην Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1986, με την οποία τελικά τροποποιήθηκε η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα και εισήχθη για πρώτη φορά στο ευρωπαϊκό δίκαιο ειδική νομική βάση για το περιβάλλον, ο τίτλος VII (άρθρα 130 Π, 130 Ρ, 130 Σ), αναφέροντας πια ρητά ότι «[η] δράση της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος έχει ως αντικείμενο: -τη διατήρηση, την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, -τη συμβολή στην προστασία της υγείας των προσώπων, -την εξασφάλιση συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων». Αξίζει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι λόγω της αυστηρότερης απαίτησης για ομοφωνία κατά τη λήψη των σχετικών αποφάσεων σύμφωνα με τις νέες εκείνες διατάξεις, σε αντίθεση με την «χαλαρότερη» απαίτηση για πλειοψηφία του άρθρου 100α της ίδιας Συνθήκης, συχνά, ακόμα και μετά την εισαγωγή των ρητών διατάξεων, γινόταν χρήση της διάταξης για την ενιαία αγορά και για τα ζητήματα που άπτονταν της περιβαλλοντικής προστασίας.

Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ του 1992 η προαναφερόμενη απαίτηση για ομοφωνία μετατράπηκε σε απαίτηση για ειδική πλειοψηφία κατά γενικό κανόνα, ενώ η ομοφωνία διατηρήθηκε για τη λήψη μέτρων που είχαν και φορολογική «χροιά», καθώς και για ζητήματα που αφορούσαν ζητήματα χωροταξίας και χρήσεων γης ή ζητήματα ενεργειακού εφοδιασμού και πηγών ενέργειας. Με την ίδια Συνθήκη η εναρμονισμένη με το περιβάλλον ανάπτυξη αναδείχθηκε σε αποστολή της Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 2(3)(κ) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) θεσπίστηκε ως τμήμα της δράσης της Ένωσης την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος. Με αυτές τις αλλαγές, το φυσικό περιβάλλον καθίσταται βασική προτεραιότητα στη στοχοθεσία της Ένωσης, ενώ αναγνωρίζεται για πρώτη φορά σε αυτό το επίπεδο η ανάγκη για μια ολοκληρωμένη, οριζόντια περιβαλλοντική πολιτική σε όλη την επικράτεια της ΕΕ, με διασφάλιση μιας βιώσιμης ανάπτυξης.

Με τη σειρά της, η Συνθήκη του Άμστερνταμ του 1997 ήρθε να παγιώσει τη θέση της βιώσιμης ανάπτυξης αναδεικνύοντάς τη σε στόχο της Ένωσης, στην ίδια θέση με την προστασία του περιβάλλοντος, καθιστώντας σαφώς τις δυο αυτές αξίες «συνταγματικής» περιωπής πλέον στην ενωσιακή έννομη τάξη. Τα πρώην κρίσιμα άρθρα της Συνθήκης του Μάαστριχτ 130 Ρ έως 130 Π αναριθμήθηκαν σε 174 έως 176, ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η πρώτη εμφάνιση των «περιβαλλοντικών εγγυήσεων» στο άρθρο 100α, ήτοι συνοπτικά της υπό προϋποθέσεις δυνατό-

τητας διατήρησης ήδη υπαρχουσών εθνικών προβλέψεων των κρατών μελών χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος, ακόμα και μετά τη θέσπιση ενός μέτρου εναρμόνισης από μέρους του Συμβουλίου της ΕΕ ή της Επιτροπής. Επιπλέον, το άρθρο 2 ΣΕΕ συμπληρώνεται προκειμένου να συμπεριλάβει ως στόχο της Ένωσης το υψηλό επίπεδο προστασίας της ποιότητας του περιβάλλοντος, δίπλα στην ήδη υπάρχουσα αειφόρο ανάπτυξη, προωθώντας την αρχή της ενσωμάτωσης σε γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου και επεκτείνοντας πια και σε αυτόν τον τομέα την οριζόντια εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και αναλογικότητας σε σχέση με τη λήψη αποφάσεων από μέρους των οργάνων της Ένωσης. Ακόμη, με την Συνθήκη του Άμστερνταμ ενισχύθηκε ο ρόλος της Επιτροπής, με το να καταστεί ευκολότερη η υιοθέτηση νέων κοινών κανόνων που επιδιώκουν υψηλό επίπεδο προστασίας και παράλληλα με το να παράσχει μεγαλύτερη επιρροή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στη διαμόρφωση της νομοθεσίας στον τομέα του περιβάλλοντος. Αυτό επιτεύχθηκε εν μέρει μέσω της καθιέρωσης της λήψης αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία για τις περισσότερες πράξεις που σχετίζονταν με το περιβάλλον και εν μέρει με την παροχή στην Επιτροπή επί της ουσίας ισότιμου λόγου με το Συμβούλιο κατά την υιοθέτηση νέων νομικών πράξεων.

Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας του 2007 επήλθε η ιδιαίτερα σημαντική αλλαγή της εισαγωγής χωριστής νομικής βάσης για τα ζητήματα της ενέργειας στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ένωσης (ΣΛΕΕ), με το άρθρο 194. Μέχρι πρότινος, η Ένωσης ρύθμιζε τέτοια ζητήματα κάνοντας χρήση της νομικής βάσης του άρθρου 114 για την ενιαία αγορά, πλέον όμως ο τομέας αυτός διαθέτει εξειδικευμένη νομική βάση, σύμφωνα μάλιστα με την οποία η ενεργειακή πολιτική της Ένωσης έχει συγκεκριμένους στόχους, όπως η ασφάλεια εφοδιασμού και η εξοικονόμηση ενέργειας, αλλά πάντοτε με την απαίτηση της προστασίας και βελτίωσης του περιβάλλοντος. Επιπλέον, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας προστέθηκε η πρόβλεψη στο άρθρο 191(1) ΣΛΕΕ για την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής ως στόχο της πολιτικής της ΕΕ, κάτι που όμως, όπως εύστοχα επισημαίνεται, δεν επιφέρει κάποια ιδιαίτερα ουσιαστική μεταβολή του νομικού τοπίου, καθώς η συγκεκριμένη διάταξη χρησιμοποιούνταν ήδη από παλαιότερα ως νομική βάση για θέσπιση νομοθεσίας για την κλιματική αλλαγή από μέρους της Ένωσης.

1.2. Περιβαλλοντικοί στόχοι και πολιτική

Η παραπάνω αναφερόμενη εξέλιξη του δικαίου περιβάλλοντος στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατέληξε στην ισχύουσα διάταξη του άρθρου 191(1) ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία «[η] πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος συμβάλλει στην επιδίωξη των ακόλουθων στόχων:

- τη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος,

- την προστασία της υγείας του ανθρώπου,

- τη συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων,

- την προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος».

Η πολιτική αυτή καταλαμβάνει τόσο τα πιο προφανή αντικείμενα, όπως για παράδειγμα τη διατήρηση της βιοποικιλότητας και την προστασία από τη ρύπανση, όσο και τα προστατευτικά μέτρα προς εκπλήρωση των στόχων αυτών, όπως την ευθύνη για περιβαλλοντική ζημία, τις ποινικές κυρώσεις για την παραβίαση των περιβαλλοντικών κανόνων, την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και τη συμμετοχή στη λήψη σχετικών με περιβαλλοντικά ζητήματα αποφάσεων, ενώ συχνά στην έννοια του περιβάλλοντος εμπίπτει και το πολιτιστικό, ανθρωπογενές περιβάλλον (όπως για παράδειγμα στην Οδηγία 2011/92/ΕΕ, για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων). Η αναφορά στην προστασία της ανθρώπινης υγείας δικαιολογεί τον περιβαλλοντικό χαρακτήρα μέτρων όπως η προστασία του πόσιμου νερού, που αποτελούν κανόνες που δεν συνδέονται με την αγορά, ούτε όμως είναι και αμιγώς περιβαλλοντικοί· είναι προφανές ότι όταν εξωτερικοί, περιβαλλοντικοί παράγοντες απειλούν την ίδια την ανθρώπινη υπόσταση, η αντιμετώπισή τους αποτελεί αντικείμενο της περιβαλλοντικής πολιτικής. Ο στόχος της συνετής και ορθολογικής διαχείρισης των φυσικών πόρων περιλαμβάνει τόσο τους έμβιους όσο και τους μη έμβιους πόρους, καθώς και την ενέργεια, με την ορθολογική χρήση να έχει την έννοια της βιώσιμης, με διάρκεια στο μέλλον, χρήσης, προκειμένου να μην θίγονται τα δικαιώματα των μελλοντικών γενεών για χάρη των αναγκών της παρούσας γενιάς. Τέλος, η προώθηση μέτρων για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών ζητημάτων και ιδίως της κλιματικής αλλαγής αποτελεί απλή αποτύπωση στο σώμα των Συνθηκών της ΕΕ της ήδη υπάρχουσας από χρόνια στάσης της Ένωσης απέναντι στην κλιματική κρίση, κάτι που επιβεβαιώνεται από τις διάφορες διεθνείς συμφωνίες που έχει υπογράψει και από τις οποίες δεσμεύεται η Ένωση (όπως τα διάφορα κείμενα των Ηνωμένων Εθνών, η Σύμβαση του Άαρχους, κ.α.).

Έτσι, το άρθρο 191(1) ΣΛΕΕ αποτελεί, σύμφωνα με το ΔΕΕ, διάταξη που «περιορίζεται απλώς στον ορισμό των γενικών σκοπών της Κοινότητας (νυν Ένωσης) ως προς το περιβάλλον κατά το μέτρο που το άρθρο 175 ΕΚ (νυν 191 ΣΛΕΕ) αναθέτει στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τη μέριμνα να αποφασίζει τις προς ανάληψη δράσεις και κατά περίπτωση, σύμφωνα με τη διαδικασία συναποφάσεως, και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο». Το ποια ακριβώς είναι τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι τούτοι, καθορίζεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σύμφωνα με τους ορισμούς και τη διαδικασία του άρθρου 192 ΣΛΕΕ.

Κομβικό ρόλο στη διαμόρφωση της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον παίζουν τα Προγράμματα Δράσης για το περιβάλλον. Τα Περιβαλλοντικά Προγράμματα Δράσης αποτελούν μιας μορφής γενικής ατζέντας πολιτικής της Ένωσης στον συγκεκριμένο τομέα και συνιστούν τη βάση για την υιοθέτηση δεσμευτικών νομικών πράξεων του ενωσιακού νομοθέτη, για την υλοποίηση των στόχων και των κατευθύνσεων αυτών των ατζεντών. Ενσωματώνουν περιβαλλοντικές αρχές, αντικατοπτρίζοντας για την περίοδο ισχύος του εκάστοτε Προγράμματος όχι

μόνο την προσέγγιση της ΕΕ απέναντι στα περιβαλλοντικά ζητήματα, αλλά και της διεθνούς κοινότητας προς αυτού του είδους τα καθολικά φαινόμενα.

Τη στιγμή της συγγραφής του παρόντος, σε ισχύ βρίσκεται το Όγδοο Πρόγραμμα Δράσης (2022-2030), το οποίο επαναλαμβάνει το μακροπρόθεσμο όραμα της ΕΕ μέχρι το 2050, καθορίζει στόχους προτεραιότητας για το 2030 και διευκρινίζει τις προϋποθέσεις που απαιτούνται προς επίτευξή τους, λαμβάνοντας πια υπόψη τις προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας. Μεταξύ των εργαλείων που επιστρατεύονται για την επίτευξη των στόχων τούτων, αναφέρονται η πλήρης εφαρμογή της υπάρχουσας ενωσιακής νομοθεσίας, η μείωση του αποτυπώματος υλικού και κατανάλωσης της Ένωσης, η επίτευξη περιβαλλοντικής δικαιοσύνης, η εισαγωγή φορολογικών κινήτρων προς την προώθηση της βιώσιμης οικονομίας, η ενθάρρυνση της συνεργασίας σε όλα τα επίπεδα της διαμόρφωσης πολιτικής και η αξιοποίηση των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων και τεχνολογιών. Τέλος, το Πρόγραμμα περιέχει εκτεταμένη αναφορά στο πλαίσιο παρακολούθησης της εφαρμογής των προβλέψεών του, μέσω υποβολής εκθέσεων και αξιολόγησής τους, ενώ έχει ήδη πραγματοποιηθεί ενδιάμεση επανεξέταση της προόδου του προγράμματος όπως θα αναλυθεί παρακάτω.

Στην πολιτική της ΕΕ για το περιβάλλον τη δεδομένη στιγμή, κορωνίδα αποτελεί η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία. Αποτελεί μια δέσμη πρωτοβουλιών πολιτικής, η οποία έχει ως στόχο να θέσει την Ένωση σε τροχιά προς την πράσινη μετάβαση, με απώτερο στόχο την επίτευξη της κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, ενώ συνιστά αναπόσπαστο τμήμα της στρατηγικής της Επιτροπής για την υλοποίηση του Θεματολογίου των Ηνωμένων Εθνών για το 2030. Πρόκειται για ένα συνολικό Σχέδιο Δράσης με 54 πρακτικές ενέργειες με τις οποίες η ΕΕ φιλοδοξεί να αλλάξει το οικονομικό της μοντέλο «για χάρη του πλανήτη και της ζωής σε αυτόν». Η Πράσινη Συμφωνία καλύπτει το σύνολο σχεδόν της ευρωπαϊκής πολιτικής, όπως μεταφορές, ενέργεια, αγροτική ανάπτυξη, βιομηχανικό και κατασκευαστικό τομέα, πλαστικά. Το ίδιο το κείμενο εξαγγέλλει ότι πρόκειται «για μια νέα αναπτυξιακή στρατηγική που αποσκοπεί στον μετασχηματισμό της ΕΕ σε μια δίκαιη και ευημερούσα κοινωνία που διαθέτει μια οικονομία σύγχρονη, ανταγωνιστική και αποδοτική ως προς τη χρήση των πόρων, στην οποία ως το 2050 έχουν μηδενιστεί οι καθαρές εκπομπές αερίων θερμοκηπίου και όπου η οικονομική ανάπτυξη έχει αποσυνδεθεί από τη χρήση των πόρων».

Από την υιοθέτηση της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας μέχρι και τη στιγμή συγγραφής του παρόντος, πρόοδος γίνεται αναφορικά με πολλά από τα προβλεπόμενα νομικά κείμενα, όπως με το λεγόμενο «ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα» που έλαβε τη μορφή Κανονισμού τον

Ιούνιο 2021, με τον Κανονισμό για τις μπαταρίες και τα απόβλητα μπαταριών, και τον Κανονισμό για την αποκατάσταση της φύσης, στο πλαίσιο της προβλεπόμενης από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία στρατηγικής για τη βιοποικιλότητα, καθώς και η δέσμη «Fit for 55», μια σειρά προτάσεων αναθεώρησης και επικαιροποίησης της ενωσιακής νομοθεσίας προς την επίτευξη του στόχου μείωσης των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 55% έως το 2030. Παρόλα αυτά, σύμφωνα με έκθεση του Ινστιτούτου για την Ευρωπαϊκή Περιβαλλοντική Πολιτική του 2023, η αύξηση του ποσοστού αυτού δεν επαρκεί για να επιτευχθούν οι στόχοι της Συμφωνίας των Παρισίων, ενώ τονίζεται ο ιδιαίτερα σημαντικός ρόλος της χρηματοδότησης της ενεργειακής μετάβασης, προκειμένου οι στόχοι της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας να είναι ρεαλιστικοί.

Η ενδιάμεση έκθεση της Επιτροπής για την επανεξέταση του 8ου προγράμματος δράσης για τον περιβάλλον, η οποία δημοσιεύθηκε τον Μάρτιο του 2024 επισήμανε ότι «η επίτευξη των στόχων για το 2030 είναι εφικτή» στη βάση της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας αν τα κράτη μέλη εκπληρώσουν τις δεσμεύσεις τους και πραγματοποιηθούν πρόσθετες προσπάθειες για τη μετάβαση στη βιώσιμη παραγωγή και κατανάλωση. Ταυτόχρονα, ενόψει του ότι δεν έχουν υλοποιηθεί πλήρως αρκετές από τις πρωτοβουλίες, η Επιτροπή θεώρησε ότι είναι πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί ο πλήρης αντίκτυπος τους στο περιβάλλον.

Η πολιτική της Ένωσης στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, όπως εκτέθηκε παραπάνω, δίδει τις κατευθύνσεις στις οποίες πρέπει με τη σειρά του ο ενωσιακός νομοθέτης να ακολουθήσει, προκειμένου να μετουσιωθούν σε νομικά δεσμευτικές πράξεις και τελικά να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι. Οι πράξεις αυτές αποτελούν τη δευτερογενή ενωσιακή νομοθεσία, η οποία συνιστά ίσως τη σημαντικότερη πηγή δικαίου στον τομέα της προ-

στασίας του περιβάλλοντος στο χώρο της ΕΕ και θα αναλυθεί στην υποενότητα που θα εκτεθεί αμέσως παρακάτω.

2. Πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος

Η Ένωση βασίζεται στο κράτος δικαίου, υπό την έννοια ότι κάθε ενέργειά της πρέπει να στηρίζεται στις προβλέψεις των Συνθηκών της, οι οποίες έχουν εγκριθεί από τα κράτη μέλη της με δημοκρατικό τρόπο. Οι Συνθήκες θέτουν το θεσμικό πλαίσιο της λειτουργίας του όλου «οικοδομήματος» της ΕΕ, αποτελώντας το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο· με βάση τις αρμοδιότητες που τους αποδίδουν οι Συνθήκες, τα όργανα της Ένωσης προβαίνουν στη συνέχεια στην έκδοση των δευτερογενών ενωσιακών κανόνων για την προστασία του περιβάλλοντος. Στις πηγές του ενωσιακού δικαίου έρχεται να προστεθεί η νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, που αποτελεί σημαντική πηγή δικαίου στο πλαίσιο της Ένωσης, καθώς οι αποφάσεις του με τις οποίες ερμηνεύει ενωσιακές διατάξεις ή κρίνει το κύρος τους και τη συμφωνία τους με το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο ισχύουν ex tunc και erga omnes.

2.1. Το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο

Το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο αποτελείται από τις Συνθήκες της Ένωσης (ΣΕΕ και ΣΛΕΕ, καθώς και το Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔΕΕ)) και τις γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου, όπως για παράδειγμα η αρχή της υπεροχής και η αρχή του άμεσου αποτελέσματος. Το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης υπέχει θέση κειμένου συνταγματικής αξίας, καθώς οι ιδρυτικές της Ένωσης Συνθήκες προσδιορίζουν τις εξουσίες της, τις σχέσεις της προς τα κράτη μέλη, τη στάση της έναντι τρίτων κρατών, τον τρόπο συγκρότησης και τις αρμοδιότητες των οργάνων της κ.α. Το κυριότερο χαρακτηριστικό των κανόνων του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου είναι η υπεροχή τους έναντι όλων των λοιπών και κυρίως των κανόνων που παράγουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, αφού οι τελευταίοι οφείλουν να βρίσκονται σε απόλυτη συμφωνία με τις Συνθήκες (ΣΕΕ και ΣΛΕΕ) και τον ΧΘΔΕΕ. Διακρίνονται από το ενωσιακό πρωτογενές δίκαιο οι διεθνείς συμφωνίες μεταξύ της ΕΕ και τρίτων κρατών ή διεθνών οργανισμών, καθώς οι συγκεκριμένες πράξεις διεθνούς δικαίου, όπως ήδη αναφέρθηκε, συγκροτούν ξεχωριστή ομάδα πηγών του ενωσιακού δικαίου και διεκδικούν ίση τυπική ισχύ με τις Συνθήκες της ΕΕ. Από την άλλη πλευρά, από το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο διαφέρουν και οι διεθνείς συμφωνίες που συνάπτουν τα κράτη μέλη μεταξύ τους -είτε όλα τα κράτη μέλη, είτε μερικά μόνο από αυτά-, όπως και οι διμερείς συμφωνίες μεταξύ κρατών μελών.

2.2. Διεθνείς Συνθήκες

Στο περίπλοκο σχήμα της ενωσιακής νομοθεσίας προστίθενται οι διεθνείς συμφωνίες που συνάπτει η Ένωση, οι οποίες, όπως έχει διευκρινίσει το ΔΕΕ, υπερέχουν του δευτερογενούς

ενωσιακού δικαίου. Η ΕΕ οφείλει να συμβάλλει στην αυστηρή τήρηση και ανάπτυξη του διεθνούς δικαίου, σύμφωνα με το άρθρο 3(5) ΣΕΕ. Μάλιστα, οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης οφείλουν να σέβονται το διεθνές δίκαιο στο σύνολό του, περιλαμβανομένου και του διεθνούς εθιμικού δικαίου. Ιδιαίτερα δε στον τομέα του περιβάλλοντος, ο οποίος διέπεται σε μεγάλο βαθμό από το διεθνές δίκαιο, η δεσμευτικότητα και ισχύς του διεθνούς δικαίου στην ενωσιακή έννομη τάξη είναι βαρύνουσας σημασίας· αυτό εξηγείται και από τη φύση και ιδιαιτερότητα του τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, στον οποίο τα τεχνητά σύνορα των κρατών δεν αρκούν για να «περιορίσουν» τα περιβαλλοντικά προβλήματα εντός μόνο των κρατών μελών της ΕΕ, τα οποία έχουν αναπόφευκτα παγκόσμιο χαρακτήρα. Μάλιστα, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) έχει διαπιστώσει ότι η αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας και η διεθνούς δικαίου αρχή της καλής πίστης, επιβάλλουν την ερμηνεία του δευτερογενούς δικαίου της Ένωσης υπό το φως συνθήκης διεθνούς δικαίου, ακόμα και αν η Ένωση δεν έχει συμβληθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση, αλλά μόνο τα επιμέρους κράτη μέλη της.

Επίσης, η Ένωση, ως φορέας διεθνούς νομικής προσωπικότητας, μπορεί σύμφωνα με το άρθρο 216(1) ΣΛΕΕ να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες με τρίτες χώρες ή άλλους διεθνείς οργανισμούς, κατά τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 218 ΣΛΕΕ, στο μέτρο που το υπό ρύθμιση ζήτημα εμπίπτει σε τομέα αρμοδιότητας της Ένωσης. Η υπογραφή από μέρους της ΕΕ μιας διεθνούς συμφωνίας πρέπει να λαμβάνει χώρα δυνάμει συγκεκριμένης νομικής βάσης, από την οποία εξαρτάται και το αν εν προκειμένω το ζήτημα εμπίπτει στο πεδίο των αποκλειστικών ή συντρεχουσών αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Οι διεθνείς συνθήκες που καταρτίζονται με σύμπραξη της Ένωσης, από τη στιγμή της θέσης τους σε ισχύ αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της ενωσιακής έννομης τάξης και πηγή του ενωσιακού δικαίου. Στο μέτρο που δεν θίγονται οι αποκλειστικές αρμοδιότητες της Ένωσης, τα κράτη μπορούν να συνάπτουν τέτοιου είδους συνεργασίες μεταξύ τους.

Ειδικά στον τομέα του περιβάλλοντος, το άρθρο 191(4) ΣΛΕΕ διευκρινίζει ότι «[σ]το πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, η Ένωση και τα κράτη μέλη συνεργάζονται με τις τρίτες χώρες και τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς», καθιερώνοντας έτσι από κοινού αρμοδιότητα για την θεμελίωση διεθνούς συνεργασίας στον τομέα αυτόν. Αυτό οδηγεί στη σύναψη μεικτών συμφωνιών στις οποίες τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη είναι συμβαλλόμενα μέρη. Χαρακτηριστικά παραδείγματα στον τομέα του περιβάλλοντος αποτελούν η Σύμβαση του Άαρ-

χους για την πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφορία και την συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων, και η Σύμβαση της Βασιλείας για τη διασυνοριακή διακίνηση επικίνδυνων αποβλήτων. Πρόκειται για διεθνή κείμενα που καταρτίζονται και υπογράφονται από τη μια πλευρά τόσο από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ για λογαριασμό της, όσο και από τα κράτη μέλη, και από την άλλη πλευρά από τον εκάστοτε αντισυμβαλλόμενο, όπως για παράδειγμα ένα τρίτο κράτος. Η δεσμευτικότητα τους εκτείνεται και στην Ένωση, αλλά και στα κράτη μέλη, ενώ έχουν το ίδιο νομικό καθεστώς με αυτό των αμιγώς κοινοτικών συμφωνιών, εφόσον πρόκειται για διατάξεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης.

Οι επιπτώσεις και η ενσωμάτωση των διεθνών συνθηκών εντός της έννομης τάξης της ΕΕ καθορίζονται σε μεγάλο βαθμό στην πράξη από το ΔΕΕ, το οποίο έχει ερμηνεύσει ευρέως την αρμοδιότητα του να ερμηνεύει μεικτές συμφωνίες με τρόπο που να δεσμεύει τόσο τα όργανα της ΕΕ αλλά και τα κράτη μέλη. Χαρακτηριστικά στην υπόθεση γνωστή ως Slovak Brown Bear I, το ΔΕΕ, υιοθέτησε μία ευρεία προσέγγιση όσον αφορά στην αρμοδιότητα του να αποφανθεί, εάν το άρθρο 9(3) της Σύμβασης του Άαρχους σχετικά με την πρόσβαση σε διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες για την προσβολή παραβιάσεων του δικαίου περιβάλλοντος, είχε άμεσο αποτέλεσμα. Το ΔΕΕ τόνισε ότι παρά την έλλειψη μεταφοράς της συγκεκριμένης διάταξης στην ενωσιακή νομοθεσία όσον αφορά στα κράτη μέλη, η Σύμβαση του Άαρχους είναι μία μεικτή συμφωνία σε έναν τομέα συντρεχουσών αρμοδιοτήτων, τον οποίο σε μεγάλο βαθμό διέπει το δίκαιο της ΕΕ. Όπως εξήγησε το ΔΕΕ «όταν μία διάταξη μπορεί να εφαρμοστεί, τόσο σε καταστάσεις που εμπίπτουν στο εθνικό δίκαιο, όσο και σε καταστάσεις που εμπίπτουν στο δίκαιο της Ένωσης, υφίσταται συμφέρον για ομοιόμορφη ερμηνεία της διατάξεως αυτής, … προκειμένου να αποφευχθούν στο μέλλον ερμηνευτικές αποκλίσεις». Παρόλο που το ΔΕΕ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 9(3) δεν είχε άμεσο αποτέλεσμα ώστε να αποτελέσει βάση ακύρωσης πράξεων της ΕΕ και των κρατών μελών, εντούτοις τα Δικαστήρια οφείλουν να ερμηνεύσουν το εθνικούς κανόνες και αντιστοίχως το δευτερογενές δίκαιο της ΕΕ υπό το φως της διεθνούς διάταξης ώστε να διασφαλίσουν την ευρεία πρόσβαση στη δικαιοσύνη που απαιτείται σε διεθνές επίπεδο.

Τέλος, ακόμη και όταν η Ένωση δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος σε συγκεκριμένη διεθνή συμφωνία, μπορεί να ασκεί αποτελεσματικά την εξωτερική της αρμοδιότητα μέσω των κρατών μελών, τα οποία ενεργούν προς το συμφέρον της, λειτουργώντας ως «διαχειριστές» (trustees) της.

2.3. Το δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο

Η ΕΕ διαθέτει δική της νομοθεσία, το παράγωγο δίκαιο, που εκδίδεται με βάση τις αρχές και τους στόχους των Συνθηκών και βοηθά στην υλοποίηση των πολιτικών της ΕΕ. Οι μορφές νομοθετικών και των λοιπών κανονιστικών πράξεων των οργάνων της Ένωσης ποικίλουν, καθώς, σύμφωνα με το άρθρο 288 ΣΛΕΕ, μπορεί να είναι κανονισμοί, οδηγίες, αποφάσεις, που αποτελούν τις τρεις κατηγορίες δεσμευτικών πράξεων, καθώς και συστάσεις, γνώμες και άλλες, μη δεσμευτικές πράξεις. Ιδιαίτερα συνοπτικά, ο Κανονισμός, έχει άμεση και γενική ισχύ, είναι δεσμευτικός ως προς όλα του τα μέρη και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος· περιέχει κανόνες γενικούς και αφηρημένους, ρυθμίζοντας καταρχήν απροσδιόριστο αριθμό εννόμων σχέσεων και έχοντας ως αποδέκτες τόσο τα θεσμικά όργανα της ΕΕ, όσο και τα κράτη μέλη και τα φυσικά και νομικά πρόσωπα που κατοικούν ή έχουν την έδρα τους εντός της ΕΕ. Επιλέγεται κατεξοχήν για περιπτώσεις όπου απαιτείται η ενοποίηση των επιμέρους δικαίων των κρατών μελών και η πλήρης ομοιομορφία και ταυτόχρονη έναρξη ισχύος του δικαίου της Ένωσης. Στο πεδίο του δικαίου περιβάλλοντος, που αποτελεί τομέα συντρέχουσας αρμοδιότητας, η χρήση των Κανονισμών ως μέσου ρύθμισης δεν είναι τόσο εκτεταμένη, καθώς συνήθως προτιμάται το εργαλείο της Οδηγίας, όπως θα εκτεθεί αμέσως παρακάτω. Παρόλα αυτά, δεν λείπουν περιπτώσεις που έχει κριθεί ότι το εργαλείο του Κανονισμού ήταν το καταλληλότερο για τον επιδιωκόμενο σκοπό, όπως ο Κανονισμός 1907/2006 σχετικά με την καταχώριση, αξιολόγηση, αδειοδότηση και τους περιορισμούς των χημικών προϊόντων (REACH), ο Κανονισμός 1143/2014 για την πρόληψη και διαχείριση της εισαγωγής και εξάπλωσης χωροκατακτητικών

ξένων ειδών, και ο Κανονισμός 2018/841 σχετικά με τη συμπερίληψη των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και των απορροφήσεων από δραστηριότητες χρήσης γης, αλλαγής χρήσης γης και δασοπονίας στο πλαίσιο για το κλίμα και την ενέργεια έως το 2030. Αξίζει να σημειωθεί ότι την τελευταία πενταετία έχει παρατηρηθεί αισθητή αύξηση και προτίμηση στη χρήση Κανονισμών για τη θέσπιση νομικά δεσμευτικών στόχων πολιτικής, όπως το ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα, κανονισμός για την αποκατάσταση της φύσης. Αυτή η κανονιστική επιλογή αφενός περιορίζει το εύρος της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών, αφετέρου έχει συμβολική σημασία καθώς προκύπτει ως μέσο επίδειξης της στρατηγικής σημασίας που επιφέρει η ΕΕ σε συγκεκριμένα ζητήματα.

Έπειτα, η Οδηγία απευθύνεται μόνο στα κράτη μέλη, ενώ η δεσμευτικότητά της εκτείνεται μόνο στο επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, το οποίο τα κράτη πρέπει να υλοποιήσουν μετατρέποντάς το σε εσωτερικό δίκαιο μέσω της μεταφοράς της. Η ίδια η Συνθήκη προβλέπει την ελευθερία επιλογής του τύπου και των μέσων επίτευξης του αποτελέσματος της Οδηγίας στα κράτη μέλη, με στόχο την πρόκληση άμεσων συνεπειών στο εσωτερικό των κρατών μελών δυνάμει πράξεων ή παραλείψεων των εθνικών αρχών. Τα κράτη διατηρούν κάποια ελευθερία ως προς την ενσωμάτωση του ενωσιακού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη, προκειμένου να συνυπολογίσουν τις ιδιαιτερότητες, τις ανάγκες και τα πραγματικά δεδομένα του εσωτερικού τους και να επιλέξουν τον καλύτερο δυνατό τρόπο και μέσον επίτευξης του εκάστοτε ενωσιακού στόχου. Όπως επισημαίνεται, ωστόσο, αυτή ακριβώς η ευελιξία αποτελεί συχνά και μειονέκτημα του εργαλείου αυτού, καθώς τα κράτη μέλη συχνά μεταφέρουν πλημμελώς, καθυστερημένα ή και καθόλου τις Οδηγίες στο εσωτερικό τους δίκαιο, θέτοντας σε κίνδυνο την ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης. Η Οδηγία είναι το συνηθέστερο εργαλείο που χρησιμοποιεί η ΕΕ για τη ρύθμιση του τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, όπως ενδεικτικά στον χώρο των αποβλήτων με την Οδηγία Πλαίσιο 98/2008, στο χώρο της προστασίας των υδάτων με την Οδηγία Πλαίσιο 2000/60, και στο χώρο της προστασίας της ποιότητας του αέρα με την Οδηγία 2008/50, ή της προστασίας της φύσης με τις Οδηγίες 92/43 και 2009/147, καθώς

και με τις Οδηγίες που εισάγουν οριζόντιες ρυθμίσεις για την πρότερη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων (Οδηγίες 2001/42 και 2011/92).

Τα δύο αυτά βασικότερα εργαλεία ρύθμισης του τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος από πλευράς της Ένωσης, ακολουθεί το εργαλείο της απόφασης, που εκδίδεται από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο, κάποιες φορές με τη συνδρομή του Κοινοβουλίου· είναι δεσμευτική στο σύνολό της, ενώ όταν προσδιορίζει συγκεκριμένους αποδέκτες, είναι δεσμευτική μόνο για αυτούς. Μέσω αποφάσεων του Συμβουλίου υπογράφονται οι διεθνείς συνθήκες που συνάπτει η ΕΕ ή διευκρινίζεται ο τρόπος λειτουργίας των οργάνων της. Στον τομέα του ενωσιακού περιβαλλοντικού δικαίου παράδειγμα αποτελεί η απόφαση του Συμβουλίου 81/462/ΕΟΚ για τη σύναψη της σύμβασης για τη διαμεθοριακή ρύπανση της ατμόσφαιρας σε μεγάλη απόσταση, ή η απόφαση 2455/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του καταλόγου ουσιών προτεραιότητας στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, η οποία μάλιστα προσέθεσε και παράρτημα στην Οδηγία Πλαίσιο για τα ύδατα 2000/60.

Τα παραπάνω αναφερόμενα εργαλεία του ενωσιακού δικαίου αποτελούν δεσμευτικές πράξεις για τους αποδέκτες τους, σε αντίθεση με τις συστάσεις και τις γνώμες που ρητά αναφέρει το άρθρο 288 ΣΛΕΕ ότι δεν παράγουν δεσμευτικά αποτελέσματα. Μπορεί να προέρχονται από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο από κοινού ή από καθένα από τα νομοθετικά όργανα ξεχωριστά, αλλά και από την Επιτροπή ή άλλα θεσμικά όργανα. Μάλιστα, επειδή πρόκειται ακριβώς για μη δεσμευτικές πράξεις, αποτελούν τους συνήθεις τρόπους με τους οποίους τα θεσμικά της Ένωσης όργανα εκφράζουν επίσημα τις απόψεις τους, παρέχοντας επί της ουσίας μη δεσμευτική καθοδήγηση, ενώ το πρακτικό τους αντίκτυπο εξαρτάται από την προθυμία των κρατών μελών να τις ακολουθήσουν. Ωστόσο, είναι σαφές ότι φέρουν σημαντικό πολιτικό βάρος και συμβάλλουν στη διαμόρφωση της πολιτικής της Ένωσης στο εκάστοτε ζήτημα. Όπως δε διευκρινίζεται, παρότι δεν είναι δεσμευτικές, παράγουν έννομα αποτελέσματα και πολλές φορές αποτελούν αναπόσπαστο στοιχείο μιας διαδικασίας προκειμένου αυτή να είναι νόμιμη. Παράδειγμα γνώμης στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελεί η Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής επί της Ανακοίνωσης της Επιτροπής για το νέο σχέδιο δράσης για την κυκλική οικονομία, ενώ παράδειγμα σύστασης αποτελεί η Σύσταση 2021/2279 της Επιτροπής σχετικά με τη χρήση των μεθόδων περιβαλλοντικού αποτυ-

πώματος για τη μέτρηση και τη γνωστοποίηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων κατά τον κύκλο ζωής των προϊόντων και των οργανισμών.

3. Οι θεσμικοί πρωταγωνιστές της ΕΕ στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος

Η διαμόρφωση της ενωσιακής πολιτικής και νομοθεσίας στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος γίνεται από τα διάφορα επιμέρους όργανα της Ένωσης, εκ των οποίων καθοριστικό ρόλο έχουν το Συμβούλιο, η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και, φυσικά το ΔΕΕ που μέσω της νομολογίας του, διαπλάθει το ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος. Η συμβολή του κάθε οργάνου διαφέρει, ανάλογα πάντοτε με τις αρμοδιότητες που του έχουν απονείμει οι Συνθήκες.

Η περιβαλλοντική πολιτική στην ΕΕ διαμορφώνεται σε πολύ μεγάλο βαθμό από τα ίδια τα κράτη μέλη, τα οποία λειτουργούν στο πλαίσιο του Συμβουλίου της ΕΕ, αποδίδοντας στο τελευταίο κεντρικό ρόλο κατά τη λήψη αποφάσεων στο πεδίο της προστασίας του περιβάλλοντος. Το Συμβούλιο παίρνει διάφορες μορφές, αφού αναλόγως της θεματικής για την οποία συγκροτείται, αποτελείται και από τους αντίστοιχους αρμόδιους υπουργούς των κρατών μελών, γι’ αυτό και ειδικά για τον τομέα του περιβάλλοντος, συγκροτείται το Συμβούλιο Περιβάλλοντος. Ως φορέας χάραξης πολιτικών, το Συμβούλιο είναι αρμόδιο να θεσπίζει, από κοινού με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, «φιλόδοξη περιβαλλοντική νομοθεσία που προστατεύει τους φυσικούς οικοτόπους, διατηρεί καθαρό τον αέρα και το νερό, εξασφαλίζει την αποτελεσματική διάθεση των αποβλήτων, βελτιώνει τις γνώσεις σχετικά με τις τοξικές χημικές ουσίες και βοηθά τις επιχειρήσεις να κινηθούν προς την κατεύθυνση της βιώσιμης οικονομίας», ενώ φροντίζει να λαμβάνονται υπόψη οι περιβαλλοντικές πτυχές στις λοιπές πολιτικές της ΕΕ. Επιπλέον, έχει την αρμοδιότητα προετοιμασίας των θέσεων της Ένωσης στις διεθνείς διασκέψεις και διαπραγματεύσεις για την κλιματική αλλαγή. Το Συμβούλιο υπό την εκάστοτε μορφή του, μαζί με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υιοθετούν το σύνολο της ενωσιακής νομοθεσίας. Όταν γίνεται χρήση της νομικής βάσης του άρθρου 192 ΣΛΕΕ για τα περιβαλλοντικά ζητήματα, με την εξαίρεση της παραγράφου 2 που ρητά απαιτεί ομοφωνία, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία. Το Συμβούλιο Περιβάλλοντος με την πάροδο των ετών έχει αναπτύξει ιδιαίτερα σημαντική και ολοένα αυξανόμενη δράση, δεδομένης της διαρκούς κλιμάκωσης των περιβαλλοντικών ζητημάτων. Αποτελεί, άλλωστε, το βασικό «φόρουμ» για τη διαπραγμάτευση των εκπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών για ιδιαίτερα σημαντικά ζητήματα, όπως η περιβαλλοντική δράση.

Κομβικό ρόλο στην πολιτική και νομοθεσία της Ένωσης για το περιβάλλον έχει παράλληλα και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Πρόκειται για το μοναδικό απευθείας εκλεγμένο όργανο της Ένωσης, αποτελώντας έτσι συχνά και πεδίο έκφρασης των πολιτικών απόψεων κομμάτων με έντονη φιλοπεριβαλλοντική δράση. Το Κοινοβούλιο από κοινού με το Συμβούλιο, αποτελούν τα νομοθετικά όργανα της ΕΕ, τα οποία μεταξύ άλλων αποφασίζουν και για τη σχετική με την περιβαλλοντική προστασία νομοθεσία. Μάλιστα, στο πλαίσιο του Κοινοβουλίου λειτουργεί η Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI), που αποτελείται από 88 μέλη και συνιστά τη μεγαλύτερη επιτροπή του Κοινοβουλίου, η οποία στόχο έχει την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής και τη μετάβαση σε μια πιο πράσινη οικονομία. Ωστόσο, όπως επισημαίνεται, υπάρχουν τομείς με πολύ σημαντικές περιβαλλοντικές συνιστώσες, όπως ο αγροτικός που ανήκει στην Επιτροπή Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου (AGRI), που δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Επιτροπής αυτής. Όπως ήδη αναφέρθηκε, αναφορικά με τη λήψη αποφάσεων επί τη βάσει του άρθρου 192 ΣΛΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αποφασίζουν σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, τις δράσεις που αναλαμβάνει η ΕΕ για την υλοποίηση των στόχων της διαφύλαξης του περιβάλλοντος, της ανθρώπινης υγείας και των φυσικών πόρων και την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής· η διαδικασία τούτη έχει θεσπίσει έναν τριμερή διάλογο, μαζί και με την Επιτροπή, η οποία υποβάλλει το πρώτον την πρότασή της, μεταξύ των βασικών «παικτών» της Ένωσης. Με τον τρόπο αυτό, το Κοινοβούλιο κατά το ισχύον σύστημα λήψης αποφάσεων έχει πιο αυξημένες πιθανότητες ενσωμάτωσης των τροπολογιών του στη διαμόρφωση της πολιτικής.

Ο τρίτος παίκτης του παραπάνω αναφερόμενου τριμερούς διαλόγου είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το κύριο εκτελεστικό όργανο της Ένωσης που απαρτίζεται από έναν Επίτροπο ανά κράτος μέλος. Αν και στα πρώτα χρόνια της διάπλασης της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον, όταν ακόμα δεν υπήρχε ρητή σχετική πρόβλεψη στις Συνθήκες, το έργο της Επιτροπής ήταν μάλλον δυσχερές, πλέον ο ρόλος και η επιρροή της στην κατάστρωση της περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθεσίας είναι καθοριστικός, αφού προτείνει τη νέα περιβαλλοντική ενωσιακή πολιτική. Άλλωστε, η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με την αρμοδιότητα παρακολούθησης και ελέγχου της πρακτικής εφαρμογής της ενωσιακής πρωτογενούς και δευτερογε-

νούς νομοθεσίας σε επίπεδο κρατών μελών, καθώς και με αυτήν της εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της διαπραγμάτευσης διεθνών περιβαλλοντικών συνθηκών. Η Επιτροπή χωρίζεται σε επιμέρους θεματικές γενικές διευθύνσεις, με την ύπαρξη τριών διευθύνσεων για τα «εν στενή εννοία» ζητήματα που σχετίζονται με το περιβάλλον: τη Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος, την Γενική Διεύθυνση Κλιματικής Αλλαγής και τη Γενική Διεύθυνση Ενέργειας. Συνηθέστερα, κατά την σύνταξη νέας πρότασης σχετικά με περιβαλλοντικά ζητήματα, μια εκ των πρώτων δύο διευθύνσεων ηγείται της διαδικασίας, δηλαδή συντάσσει το σχέδιο της πρότασης και προεδρεύει των εργασιών μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών που εμπλέκονται. Παράλληλα, η Επιτροπή δεν προτείνει μόνο τη θέσπιση νέας νομοθεσίας και τη χάραξη νέων πολιτικών, αλλά και την τροποποίηση του ήδη υπάρχοντος δευτερογενούς ενωσιακού δικαίου. Ωστόσο, όπως εύστοχα παρατηρείται, το σχετικά περιορισμένο μέγεθος των διευθύνσεων αυτών από άποψη στελέχωσης, συχνά δεν επαρκεί για να ανταποκριθούν στο διατομεακό πεδίο εφαρμογής των περιβαλλοντικών θεμάτων, με αποτέλεσμα τελικώς να περιορίζεται η ικανότητά τους να ενσωματώνουν την περιβαλλοντική συνιστώσα σε όλες τις δραστηριότητες της Επιτροπής και κατά συνέπεια τις πολιτικές της Ένωσης. Επιπλέον, ενδεχομένως εν προκειμένω να μην ήταν άστοχος ο προβληματισμός για την αποτελεσματικότητα της λειτουργίας πολλαπλών διευθύνσεων της Επιτροπής με αρμοδιότητες επί περιβαλλοντικών ζητημάτων, καθώς ο κατακερματισμός τούτος είναι πιθανό να υποβαθμίζει την αποτελεσματικότητα του έργου της Επιτροπής, σε αντίθεση για παράδειγμα με την ύπαρξη μιας μόνο ομάδας.

Αναφορικά με την εποπτεία της εφαρμογής της πολιτικής και νομοθεσίας της ΕΕ, αν και τούτο αποτελεί πρωταρχική ευθύνη των κρατών μελών, εντούτοις η Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 17 ΣΕΕ, έχει την ευθύνη της εποπτείας του κατά πόσον εκείνα εφαρμόζουν ορθά τους ενωσιακούς κανόνες. Προκειμένου να επιτελέσει αυτό το έργο και να υποστηρίξει παράλληλα τα κράτη μέλη προς την ορθή εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου -ιδίως δε των Οδηγιών, οι οποίες καταλείπουν περιθώριο στα κράτη μέλη να επιλέξουν τα ίδια τον τρόπο και τα μέσα μεταφοράς, προτείνει στρατηγικές εφαρμογής. ενώ παράλληλα ελέγχει τη συμμόρφωσή τους μέσω εκθέσεων που τα ίδια υποβάλλουν ενώπιόν της. Άλλωστε, σε περίπτωση που διαπιστώσει ότι συντρέχει πλημμελής ή και παντελής έλλειψη μεταφοράς και πρακτικής εφαρμογής των

ενωσιακών προβλέψεων στο εσωτερικό δίκαιο, μπορεί να αποφασίσει την παραπομπή του εν λόγω κράτους στο ΔΕΕ, σύμφωνα με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ.

Το ΔΕΕ, με τη σειρά του, αναμφισβήτητα έχει επιτελέσει και συνεχίζει να επιτελεί αποφασιστικό ρόλο στην ερμηνεία και εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος μέσω της νομολογίας του, είτε κατόπιν των προδικαστικών ερωτημάτων των κρατών μελών, είτε κατόπιν των προσφυγών επί παραβάσει της Επιτροπής. Παρά το γεγονός ότι δεν εκδίδονται επίσημα στατιστικά των υποθέσεων περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος που έχουν απασχολήσει συνολικά το Δικαστήριο ανά τα χρόνια, εντούτοις σύμφωνα με μια προσπάθεια καταμέτρησης, από το 1976 έως το 2019 το Δικαστήριο εξέδωσε περίπου 1.200 αποφάσεις επί περιβαλλοντικών ζητημάτων. Σύμφωνα με την ίδια καταμέτρηση, η πλειονότητα των αποφάσεων αφορούσε στο δίκαιο των αποβλήτων, ακολουθεί η προστασία της φύσης, έπονται τα θέματα κατασκευής προϊόντων και η διαχείριση του νερού και ακολουθούν οι υποθέσεις σχετικά με την ποιότητα του αέρα και το κλίμα. Το Δικαστήριο έχει συνεισφέρει καθοριστικά στην ερμηνεία πολύπλοκων νομικών εννοιών του ενωσιακού δικαίου, ακόμα και στις περιπτώσεις που μια έννοια φαινόταν καταρχήν απλή, όπως για παράδειγμα στο δίκαιο των αποβλήτων η ίδια την έννοια του αποβλήτου, προκειμένου να επιτύχει την ενιαία και ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου σε όλη την εδαφική επικράτεια της ΕΕ. Παράλληλα, μέσω της νομολογίας του, το ΔΕΕ επιχειρεί την εξισορρόπηση μεταξύ των διαφόρων στόχων της Ένωσης, όπως το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και τη βελτίωση της ποιότητάς του, με παράλληλη ανάπτυξη της οικονομίας -συνεπώς, προωθώντας τη βιώσιμη ανάπτυξη- αλλά και των διαφόρων αντικρουόμενων συμφερόντων των ενδιαφερομένων μερών. Σαφώς, η νομολογία του Δικαστηρίου στα περιβαλλοντικά ζητήματα έχει οδηγήσει συχνότατα στη μετέπειτα υιοθέτηση δευτερογενών ενωσιακών κανόνων, όπως στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων με την εισαγωγή «πράσινων» κριτηρίων επιλεξιμότητας, στο πεδίο της προστασίας της φύσης με τη θέσπιση πρόσθετης προστασίας από αυτήν που ρητά προβλέπει η νομοθεσία, που σε μεγάλο βαθμό υποστηρίζει το περιβάλλον και στο πεδίο της θέσπισης διαδικασιών διασφάλισης του περιβάλλοντος με την επέκταση της υποχρέωσης πρότερης εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων όχι μόνο στην κατασκευή, αλλά και στην κατεδάφιση ενός έργου.

Τέλος, στο πλαίσιο αυτής της σύντομης επισκόπησης των βασικών θεσμικών πρωταγωνιστών της Ένωσης που επηρεάζουν και προδιαγράφουν τη στάση της απέναντι στα περιβαλλοντικά ζητήματα, αξίζει η αναφορά και στην Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Η Τράπεζα αποτελεί έναν από τους κύριους χρηματοδότες παγκοσμίως για τη δράση για το κλίμα και τη βιωσιμό-

τητα, ενώ το 2020 εξέδωσε οδηγό για τις βασικές ενέργειες και κατευθύνσεις της εντός του διαστήματος 2021-2025, προκειμένου να συμβάλει στην εκπλήρωση των στόχων που θέτει η Πράσινη Συμφωνία και να επιτευχθεί η κλιματική ουδετερότητα μέχρι το 2050. Η πολιτική της βασίζεται στους εξής δύο άξονες: αφενός, στην αύξηση του επιπέδου στήριξης της κλιματικής δράσης και βιωσιμότητας, προκειμένου να υπερβεί το 50% της συνολικής δανειοδοτικής της δραστηριότητας έως το 2025 και έπειτα, αφετέρου δε στη διασφάλιση ότι όλες οι χρηματοδοτικές της δραστηριότητες είναι ευθυγραμμισμένες με τους στόχους και τις αρχές της Συμφωνίας των Παρισίων έως το 2020, και τούτο καθώς δεν θα μπορέσει να υλοποιήσει το στόχο του 50% πράσινης χρηματοδότησης, εάν ταυτόχρονα υπονομεύει τους στόχους βιωσιμότητας με το υπόλοιπο 50%. Αξιομνημόνευτη και χαρακτηριστική του σημαντικού ρόλου της ΕΤΕ στην προστασία του περιβάλλοντος και στην δράση κατά της κλιματικής αλλαγής είναι η πρόσφατη απόφαση του ΔΕΕ επί των συνεκδικαζομένων υποθέσεων EIB v ClientEarth, που αφορά σε απόφαση του διοικητικού συμβουλίου της ΕΤΕ περί εγκρίσεως της χρηματοδότησης ενός έργου για σταθμό παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από βιομάζα στην Ισπανία· το ΔΕΕ έκρινε επί αίτησης αναίρεσης κατά της απόφασης που είχε εκδώσει το Γενικό Δικαστήριο και επικύρωσε την κρίση του τελευταίου, επιβεβαιώνοντας ότι το πεδίο εφαρμογής της διοικητικής αναθεώρησης στο πλαίσιο του Κανονισμού Άαρχους που εφαρμόζει το άρθρο 9(3) της Σύμβασης του Άαρχους σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε περιβαλλοντικά ζητήματα καταλαμβάνει και τις σχετικές με περιβαλλοντικά ζητήματα αποφάσεις της ΕΤΕ, οι οποίες δεν θεωρούνται «διοικητικές πράξεις», αλλά εκδίδονται «δυνάμει του δικαίου περιβάλλοντος». Σύμφωνα λοιπόν με το ΔΕΕ, τέτοιες αποφάσεις της ΕΤΕ δεν εκφεύγουν της εξέτασης της συμμόρφωσής τους με τις απαιτήσεις του δικαίου περιβάλλοντος, σύμφωνα με τη διαδικασία διοικητικής αναθεώρησης της Σύμβασης του Άαρχους, επιβεβαιώνοντας την ύπαρξη μιας σημαντικής οδού διοικητικής λογοδοσίας, διαθέσιμης τόσο στις περιβαλλοντικές οργανώσεις, όσο και -από την αναθεώρηση του Κανονισμού Άαρχους το 2021- στο κοινό υπό προϋποθέσεις.

4. Αρμοδιότητες της ΕΕ στον τομέα του περιβάλλοντος

4.1. Η φύση και τα χαρακτηριστικά της αρμοδιότητας της Ένωσης

Το ζήτημα της αρμοδιότητας της Ένωσης να νομοθετεί για ζητήματα που άπτονται της περιβαλλοντικής προστασίας αναπτύσσεται σε δύο αλληλένδετες προβληματικές: αφενός, στο εύρος της περιβαλλοντικής αρμοδιότητας της ΕΕ σε σχέση με άλλους τομείς αρμοδιότητάς της (ορι-

ζόντια διάσταση), αφετέρου δε στο βάθος της ενωσιακής αυτής αρμοδιότητας σε σχέση με την αρμοδιότητα των κρατών μελών (κάθετη διάσταση). Το πρώτο ζήτημα αφορά στην επιλογή νομικής βάσης από τις προβλέψεις των Συνθηκών της ΕΕ, ενώ το δεύτερο αφορά στους διαφορετικούς τύπους αρμοδιοτήτων, όπως αντικατοπτρίζονται στις κατηγορίες αρμοδιοτήτων, καθώς και στους περιορισμούς που θέτουν στις αρμοδιότητες της Ένωσης οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

Κοινή συνισταμένη και στις δύο προβληματικές είναι η αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Η αρχή αποτυπώνεται στο άρθρο 5(2) ΣΕΕ, σύμφωνα με το οποίο «η Ένωση ενεργεί μόνον εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη». Η δικαιοδοσία της Ένωσης, συνεπώς, εξαρτάται απολύτως από τα κράτη μέλη και περιορίζεται στους τομείς για τους οποίους τα τελευταία έχουν ρητά παραχωρήσει την εξουσία λήψης αποφάσεων στην Ένωση, ενώ η παραχώρηση αυτή αποτυπώνεται συνήθως σε διατάξεις της ΣΛΕΕ, που αποτελούν τις λεγόμενες «νομικές βάσεις». Οι τελευταίες νομιμοποιούν τη δραστηριοποίηση της Ένωσης και καθορίζουν τη διαδικασία λήψης μέτρων που δεσμεύουν τα κράτη. Η αρμοδιότητα που παραχωρούν τα κράτη μέλη στην Ένωση μπορεί να είναι αποκλειστική ή συντρέχουσα, υπό την έννοια ότι στην πρώτη περίπτωση σύμφωνα με το άρθρο 2(1) ΣΛΕΕ τα κράτη απεκδύονται της εξουσίας τους να νομοθετήσουν τα ίδια για τον εν λόγω τομέα για τους τομείς που απαριθμούνται στο άρθρο 3 ΣΛΕΕ. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο τομέας της τελωνειακής ένωσης και της νομισματικής πολιτικής για τα κράτη που έχουν υιοθετήσει το ευρώ ως νόμισμα. Στη δεύτερη περίπτωση σύμφωνα με το άρθρο 2(2) ΣΛΕΕ τα κράτη διατηρούν την αρμοδιότητα ρύθμισης στους τομείς που απαριθμούνται στο άρθρο 4 ΣΛΕΕ, στο μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει ή έπαυσε τη δική της αρμοδιότητα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν, παράλληλα με το περιβάλλον, η ενέργεια, η εσωτερική αγορά, η γεωργία και η αλιεία. Η μοναδική περίπτωση αποκλειστικής αρμοδιότητας της ΕΕ στο χώρο του δικαίου περιβάλλοντος είναι η διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής.

Όταν σε έναν τομέα συντρέχουσας αρμοδιότητας η ΕΕ έχει υιοθετήσει νομοθετικά μέτρα, απαιτείται να καθοριστεί ο βαθμός στον οποίο μπορούν ακόμα τα κράτη μέλη να αναλάβουν δράση. Ωστόσο, προκειμένου να γίνει κάτι τέτοιο, πρέπει πρώτα να αποσαφηνιστεί το σε ποιον τομέα εμπίπτει το μέτρο, κάτι που, όπως θα εκτεθεί ειδικότερα αμέσως παρακάτω, στην πράξη δεν είναι πάντα εύκολο· συχνά, η ένταξη ενός μέτρου σε έναν συγκεκριμένο τομέα, προκειμένου να καθοριστεί αντιστοίχως και η μορφή της αρμοδιότητας που έχει η Ένωση ως προς αυτόν, δεν είναι τόσο ευχερής.

Με δεδομένο ότι τόσο ο τομέας του περιβάλλοντος, όσο και αυτός της ενέργειας, εμπίπτουν στις συντρέχουσες αρμοδιότητες της Ένωσης, τα θεσμικά όργανα πρέπει, σεβόμενα την αρχή της επικουρικότητας, να αιτιολογούν γιατί ένα συγκεκριμένο περιβαλλοντικό -ή ενεργειακό-

ζήτημα ρυθμίζεται αποτελεσματικότερα σε ενωσιακό επίπεδο, παρά σε εθνικό. Ωστόσο, όπως εύστοχα τονίζεται, στην πράξη το αν δικαιολογείται μια πρόταση περιβαλλοντικής νομοθεσίας σε ενωσιακό επίπεδο ή όχι είναι περισσότερο πολιτικό ζήτημα, παρά νομικό, γι’ αυτό και το ΔΕΕ εν γένει περιορίζεται να κρίνει μόνο αν υπάρχει πρόδηλο σφάλμα, κατάχρηση εξουσίας ή αν ο νομοθέτης της ΕΕ υπερβαίνει εμφανώς τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας. Επιπλέον δε, όταν τελικώς κρίνεται απαραίτητη η παρέμβαση του ενωσιακού νομοθέτη, πρέπει πάντοτε να γίνεται κατά τρόπο τέτοιον, ώστε να επιλέγεται το αναγκαίο και κατάλληλο μέτρο για την εξυπηρέτηση του εκάστοτε σκοπού, προκειμένου το μέτρο τελικώς να κρίνεται σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας. Έτσι, ενδεικτικά, το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι οι απαγορεύσεις κατά της χρήσης ορισμένων ουσιών που περιέχουν όζον για την πυρόσβεση ήταν κατάλληλες για την επίτευξη του στόχου της προστασίας του στρώματος του όζοντος και δεν υπερέβαιναν το αναγκαίο μέτρο, ενώ κατά τα άλλα, σε υποθέσεις σχετικές με δικαιώματα εκπομπής διοξειδίου του άνθρακα, διαπιστώνει την ευρεία εξουσία εκτίμησης του νομοθέτη της ΕΕ όσον αφορά στην αξιολόγηση περίπλοκων πραγματικών στοιχείων επιστημονικής και τεχνικής φύσης προκειμένου να καθορίσει τη φύση και την έκταση των περιβαλλοντικών μέτρων που υιοθετεί. Μάλιστα, το Δικαστήριο τονίζει ότι η εκτίμηση αυτή περί της αναλογικότητας ενός μέτρου πρέπει να κρίνεται με βάση τα επιστημονικά στοιχεία που ήταν διαθέσιμα κατά το χρόνο λήψης της σχετικής απόφασης και να μην εξαρτάται από την εκ των υστέρων εκτίμηση της αποτελεσματικότητάς της. Σε περιπτώσεις επιστημονικής αβεβαιότητας ως προς την ύπαρξη και τη σοβαρότητα κινδύνων προς το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία, η αρχή της αναλογικότητας εφαρμόζεται σε συνδυασμό με την αρχή της προφύλαξης.

Η φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος ως συντρέχουσας και η κατ’ επέκταση εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας επηρεάζει και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης σε διεθνές επίπεδο. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 191(4) ΣΛΕΕ διευκρινίζει ότι η δυνατότητα της Ένωσης να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, δεν θίγει την αντίστοιχη δυνατότητα των κρατών μελών. Έτσι, τόσο στον τομέα του περιβάλλοντος, όσο και σε αυτόν της ενέργειας, που εμπίπτουν στις συντρέχουσες αρμοδιότητες, υπάρχει καταρχήν περιθώριο και για την Ένωση και για τα κράτη μέλη να διεξάγουν παράλληλα διαπραγματεύσεις και να γίνουν μέρη των αυτών διεθνών συμφωνιών, οι οποίες αποκαλούνται μεικτές συμφωνίες.

Ωστόσο, το Δικαστήριο με το λεγόμενο δόγμα ERTA, έχει ήδη από νωρίς διευκρινίσει εν γένει για την περίπτωση των μεικτών συμφωνιών, στις οποίες τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη είναι συμβαλλόμενα μέρη, ότι οι διεθνείς δεσμεύσεις που αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη, δεν μπορούν να επηρεάσουν τις δεσμεύσεις που αυτά έχουν αναλάβει έναντι της Ένωσης, και αντίστροφα, τα κράτη μέλη δεν έχουν δικαίωμα να αναλαμβάνουν έναντι τρίτων κρατών υποχρεώσεις που θίγουν αυτούς τους κανόνες· όταν η Ένωση έχει ήδη ρυθμίσει ένα συγκεκριμένο ζήτημα, τότε μόνο εκείνη διατηρεί το δικαίωμα να συνάψει διεθνή συμφωνία. Συνεπώς, τα περιθώρια των κρατών μελών για σύναψη διεθνών συμφωνιών εκτός του πλαισίου της Ένωσης εξαρτώνται τελικώς από τον βαθμό στον οποίο η Ένωση έχει ρυθμίσει ένα ζήτημα στη δική της έννομη τάξη. Ωστόσο, εάν μια διεθνής συμφωνία αφορά σε έναν τομέα που στο ενωσιακό δίκαιο ρυθμίζεται μόνο ως προς τις ελάχιστες απαιτήσεις, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του άρθρου 192 ΣΛΕΕ, η συμφωνία μπορεί να είναι συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο εφόσον δεν εμποδίζει τα μέρη της να λάβουν αυστηρότερα μέτρα. Για τις περιπτώσεις που ο τομέας τον οποίο διέπει μια σύμβαση εμπίπτει εν μέρει στην αρμοδιότητα της Ένωσης και εν μέρει των κρατών μελών, όπως αυτός του περιβάλλοντος, το ΔΕΕ απαιτεί την στενή συνεργασία των κρατών μελών και των ενωσιακών οργάνων τόσο κατά τις διαπραγματεύσεις για τη σύναψη της συμφωνίας, όσο και κατά την εκτέλεσή της. Μονομερής δράση για αυστηρότερη προστασία του περιβάλλοντος στο πλαίσιο μεικτής διεθνούς Συνθήκης, η οποία αποκλίνει από τη συντονισμένη κοινή στρατηγική του Συμβουλίου της ΕΕ δεν συμβαδίζει με τις απαιτήσεις της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία εφαρμόζεται ανεξάρτητα από τον αποκλειστικό ή μη χαρακτήρα της ενωσιακής αρμοδιότητας. Αυτή η υποχρέωση συνεργασίας απορρέει από την ανάγκη ενιαίας διεθνούς εκπροσώπησης της ΕΕ. Έκφανση της υποχρέωσης συνεργασίας αποτελεί επίσης η υποχρέωση των κρατών να διαβουλεύονται με τα αρμόδια ενωσιακά όργανα πριν την έναρξη διαδικασίας επίλυσης διαφοράς στο πλαίσιο διεθνούς σύμβασης.

4.2. Η επιλογή της ορθής νομικής βάσης και η κατά περίπτωση αλληλοεπικάλυψή τους

Ενόψει της αρχής της ενσωμάτωσης του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και της υποχρέωσης να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας κατά τον καθορισμό και εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης, οι διατάξεις που τίθενται επί άλλων νομικών βάσεων, πέραν της καθ΄ εαυτής περιβαλλοντικής του άρθρου 192 ΣΛΕΕ, σε καμία περίπτωση δεν στερούνται σημασίας κατά τη μελέτη του περιβαλλοντικού δικαίου.