ΔΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ

ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ

1. Παρουσιάζονται διαδοχικά η πολιτική της ενέργειας και το πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ (§1), η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών (§2), οι στόχοι της πολιτικής της ενέργειας της ΕΕ (§3) εξετάζεται, τέλος, η συγκυρία και προοπτική της πολιτική της ενέργειας της ΕΕ (§4).

2. Το ισχύον νομικό πλαίσιο το οποίο διέπει τον τομέα της ενέργειας έχει διαμορφωθεί σε σημαντικό βαθμό ως αποτέλεσμα της προσαρμογής της εθνικής έννομης τάξης προς το ενωσιακό δίκαιο για την απελευθέρωση των αγορών ενέργειας και για την προστασία του περιβάλλοντος. Είναι, συνεπώς, κρίσιμο πριν από οποιαδήποτε ανάλυση των κατ’ ιδίαν κανόνων του ελληνικού δικαίου να εκτεθεί συνοπτικά το θεσμικό αποτύπωμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον συγκεκριμένο τομέα.

3. Με τη Συνθήκης της Λισαβόνας εντάχθηκε στη ΣΛΕΕ ένας νέος τίτλος (Τίτλος ΧΧΙ) για την ενέργεια, ανατέθηκε δε έτσι ρητά στην ΕΕ συντρέχουσα αρμοδιότητα για τη διαμόρφωση σχετικής πολιτικής. Ενόψει της αρχής της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5 ΣΕΕ), η αλλαγή αυτή είναι καθοριστικής σημασίας. Πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η αρμοδιότητα της ΕΚ για τη θέσπιση κανόνων δικαίου στον τομέα της ενέργειας βασιζόταν είτε στις διατάξεις για την ενιαία αγορά είτε στην αρμοδιότητα για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς οι Συνθήκες δεν παρείχαν ειδική αρμοδιότητα για τον τομέα της ενέργειας, με εξαίρεση τους τομείς του άνθρακα (Συνθήκη ΕΚΑΧ) και της πυρηνικής ενέργειας (Συνθήκη Euratom). Το άρθρο 194 ΣΛΕΕ θεσπίζει πλέον τη νομική βάση για θετικές δράσεις στο πλαίσιο μιας ενεργειακής πολιτικής συμβατής με την εσωτερική αγορά, η οποία συγχρόνως θα προωθεί τη διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, την προστασία και βελτίωση του περιβάλλοντος και τη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων. Είναι λοιπόν σημαντικό να κατανοούνται οι διατάξεις του άρθρου αυτού σε συστηματική σχέση με τις λοιπές διατάξεις της Συνθήκης. Σε αυτό το υπόβαθρο στηρίζεται και το σύγχρονο νομικό πλαίσιο της δέσμης μέτρων για την «καθαρή ενέργεια» (Clean Energy Package), το οποίο θεσπίσθηκε για την επιδίωξη του στόχου της Ενεργειακής Ένωσης (Energy Union) και της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για το κλίμα (Green Deal), όπως άλλωστε και οι σύγχρονες προτάσεις της Επιτροπής για τη νέα δέσμη μέτρων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας και του κλίματος, που περιγράφεται με τη φράση «Fit for 55», αποβλέποντας στην υλοποίηση της

Πράσινης Συμφωνίας, καθώς και οι προτάσεις για αλλαγή των κανόνων της αγοράς φυσικού αερίου.

§1. Η πολιτική της ενέργειας και το πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ

4. Όπως είναι γνωστό, μετά το τέλος του δεύτερου παγκοσμίου πολέμου, με στόχο τη διασφάλιση της ειρήνης και την οικονομική ανασυγκρότηση και ευημερία στην κατεστραμμένη από τον πόλεμο ήπειρο, γεννήθηκε η ιδέα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η ενέργεια αποτέλεσε εξ αρχής προνομιακό πεδίο για την προώθησή της. Με τη Διακήρυξη Schuman (9 Μαΐου 1950) προτάθηκε η από κοινού διαχείριση της παραγωγής άνθρακα και χάλυβα στην περιοχή του Ρουρ, μια ιδέα η οποία οδήγησε στην πρώτη ιστορικά Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ, Παρίσι 1951) με προβλεπόμενη διάρκεια περίοδο 50 ετών από την έναρξη ισχύος της και ημερομηνία λήξης την 23η Ιουλίου 2002. Μετά τη λήξη της τα περιουσιακά στοιχεία και οι υποχρεώσεις της μεταβιβάσθηκαν στην ΕΕ. Στόχος της ΕΚΑΧ ήταν να συμβάλει, με τη δημιουργία κοινής αγοράς άνθρακα και χάλυβα, στην οικονομική ανάπτυξη, στην αύξηση της απασχόλησης και στην ανύψωση του βιοτικού επιπέδου, όπως οριζόταν στο άρθρο 2 της οικείας Συνθήκης. Για τον σκοπό αυτό, στη Συνθήκη ΕΚΑΧ οριζόταν ότι τα θεσμικά όργανα όφειλαν να μεριμνούν για τον τακτικό εφοδιασμό της κοινής αγοράς, διασφαλίζοντας ίση πρόσβαση στις πηγές παραγωγής, επιδιώκοντας τις χαμηλότερες δυνατές τιμές και τη βελτίωση των όρων διαβίωσης και εργασίας του εργατικού δυναμικού. Συγχρόνως, τα θεσμικά όργανα όφειλαν να προάγουν την ανάπτυξη διεθνών συναλλαγών και τον εκσυγχρονισμό της παραγωγής.

5. Για την επίτευξη των στόχων της ΕΚΑΧ, με τη Συνθήκη θεσπίσθηκαν κανόνες για την ελεύθερη, χωρίς δασμούς και φορολογικές επιβαρύνσεις, κυκλοφορία των προϊόντων, καθώς και κανόνες που απαγόρευαν τις διακρίσεις, τις επιδοτήσεις, τις ενισχύσεις και τις ειδικές επιβαρύνσεις εκ μέρους των κρατών μελών, καθώς και τις περιοριστικές πρακτικές. Έτσι, με αφετηρία τον πλέον σημαντικό τομέα της ενέργειας της μεταπολεμικής περιόδου, διαμορφώθηκε η βασική ιδέα της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, που απαντάται άλλωστε στο θεσμικό πλαίσιο όλων των μεταγενέστερων Συνθηκών για τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και, μετά, για την Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή οι βασικές ελευθερίες κυκλοφορίας, η απαγόρευση των διακρίσεων και ο ελεύθερος ανταγωνισμός.

6. Η δεύτερη ιστορικά Ευρωπαϊκή Συνθήκη στον τομέα της ενέργειας είναι η Συνθήκη ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας (ΕΚΑΕ ή Ευρατόμ), η οποία υπογράφηκε στις 25 Μαρτίου 1957, ταυτόχρονα με την Συνθήκη ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ). Οι βασικοί στόχοι της Συνθήκης Ευρατόμ είναι η προώθηση της έρευνας και της διάδοσης τεχνικών πληροφοριών, ο καθορισμός ενι-

αίων προτύπων ασφαλείας για την προστασία του κοινού και των εργαζομένων στη βιομηχανία, η διευκόλυνση της έρευνας, η διασφάλιση ότι τα πυρηνικά υλικά που προορίζονται για ειρηνική χρήση δεν θα διατεθούν για άλλες χρήσεις, κυρίως δε στρατιωτικές. Μολονότι με τη Συνθήκη Ευρατόμ δεν ανατέθηκαν στην Κοινότητα αυστηρές και αποκλειστικές αρμοδιότητες για τη ρύθμιση του τομέα, η προστιθέμενη αξία της υπήρξε σημαντική για τα κράτη μέλη, καθώς με βάση τη Συνθήκη αυτή η Επιτροπή έχει εγκρίνει συστάσεις και αποφάσεις, οι οποίες συνιστούν πρότυπα σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ακόμη και εάν στερούνται δεσμευτικότητας. Εξάλλου, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι άλλες πολιτικές της ΕΕ, όπως οι πολιτικές περιβάλλοντος και έρευνας, έχουν επίσης σημαντικό αντίκτυπο στον τομέα της ατομικής ενέργειας. Το ζήτημα της τροποποίησης και του εκσυγχρονισμού της Συνθήκης Ευρατόμ, που έχει επισκιασθεί ιστορικά από την ΕΕ, απασχολεί σε διάφορες χρονικές περιόδους συνεκτιμώντας ζητήματα ενεργειακού εφοδιασμού και ασφάλειας, δεν έχει ωστόσο οδηγήσει σε αποτέλεσμα.

7. Η προστιθέμενη αξία της Ευρατόμ εντοπίζεται ιδιαίτερα εμφανής στο πλαίσιο της διεύρυνσης και γενικότερα στις σχέσεις με τρίτες χώρες. Χάρη στη Συνθήκη Ευρατόμ η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει εναρμονισμένη ευρωπαϊκή προσέγγιση στο θέμα της πυρηνικής ενέργειας. Στο πλαίσιο αυτό, οι μέχρι σήμερα διευρύνσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις ανατολικές χώρες εστιάσθηκαν ιδιαίτερα στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας και ειδικότερα στα θέματα που αφορούν την ασφάλεια απέναντι στους κινδύνους της πυρηνικής ενέργειας. Εξάλλου, με την πάροδο των ετών, αναβαθμίσθηκε η σημασία άλλων θεμάτων που συνδέονται με την πυρηνική ενέργεια, όπως η ασφάλεια λειτουργίας των πυρηνικών εγκαταστάσεων, η αποθήκευση ραδιενεργών αποβλήτων και η μη διάδοση των πυρηνικών όπλων (πυρηνικές διασφαλίσεις). Μετά την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την ΕΕ συναφή ζητήματα ρυθμίζονται με τη Συμφωνία Ευρατόμ - Ηνωμένου Βασιλείου σχετικά με τη συνεργασία για τις ασφαλείς και ειρηνικές χρήσεις της πυρηνικής ενέργειας. Μολονότι αρμόδια σε αυτούς τους τομείς είναι τα κράτη μέλη, σε διεθνές επίπεδο υπάρχει, σε κάποιο βαθμό, ενιαία αντιμετώπιση, που οφείλεται σε σειρά συνθηκών, συμβάσεων και πρωτοβουλιών, με τις οποίες καθορίσθηκε, ανάλογα με την περίπτωση, διεθνές καθεστώς που διέπει ορισμένες νευραλγικής σημασίας δραστηριότητες στον πυρηνικό τομέα. Σε αντίθεση με τη Συνθήκη ΕΚ, η Συνθήκη Ευρατόμ δεν υπέστη ποτέ μεγάλες αλλαγές και εξακολουθεί να ισχύει. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας δεν συγχωνεύθηκε με την Ευρωπαϊκή Ένωση και, παρά το γεγονός ότι και οι δύο είχαν κοινά θεσμικά όργανα, διατήρησε ξεχωριστή νομική προσωπικότητα.

8. Με εξαίρεση την Συνθήκη Ευρατόμ και τη Συνθήκη ΕΚΑΧ, η πολιτική ενέργειας δεν αποτέλεσε ρυθμιστικό αντικείμενο του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου από την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, παρά τις πετρελαϊκές κρίσεις της δεκαετίας του ’70 και την ιδιαίτερα αυξημένη σημασία της ενέργειας για την απρόσκοπτη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ελλείψει κοινοτικής αρμοδιότητας, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αναγνώρισε την εθνική κυριαρχία στο συγκεκριμένο πεδίο και τη μη ανάμειξη της Κοινότητας.

9. Η τροποποίηση των Συνθηκών με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη το 1987 και η προσθήκη του πρώην άρθρου 14 ΣυνθΕΚ για την επίτευξη του στόχου της εσωτερικής αγοράς οδήγησε σε ευρείες νομοθετικές πρωτοβουλίες στους τομείς της ηλεκτρικής ενέργειας και του αερίου, με γνώμονα τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας και τους κανόνες ανταγωνισμού. Είναι, ωστόσο, χαρακτηριστικό ότι η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, χωρίς να εξαιρεί τον ευαίσθητο τομέα της ενέργειας από το στόχο της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς, ουδεμία αναφορά περιέχει σε αυτόν. Η απουσία συγκεκριμένης νομικής βάσης για την υιοθέτηση θετικών μέτρων στη Συνθήκη ΕΟΚ, και στη συνέχεια ΕΚ, οδήγησε κυρίως σε μέτρα αρνητικής ολοκλήρωσης που προοδευτικά θεσπίσθηκαν βάσει διαφόρων διατάξεων και κυρίως της γενικής εξουσιοδοτικής διάταξης του πρώην άρθρου 308 ΣυνθΕΟΚ (πρώην 235 ΣυνθΕΚ). Εξάλλου, η προσθήκη νομικής βάσης για την κοινοτική δράση στον τομέα του περιβάλλοντος (πρώην άρθρα 174 και 175 ΣυνθΕΚ) συνέβαλε στην υιοθέτηση ορισμένων μέτρων σχετικών με την ενεργειακή αποδοτικότητα και την αποτελεσματική χρήση των πρώτων υλών.

10. Στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση το 1992 γίνεται για πρώτη φορά ρητή αναφορά σε μέτρα στον τομέα της ενέργειας (πρώην άρθρο 3 ΣυνθΕΚ) και των διευρωπαϊκών δικτύων, συμπεριλαμβανομένων των δικτύων ενέργειας (πρώην άρθρο 154 ΣυνθΕΚ), χωρίς ωστόσο να προβλέπεται η ανάληψη δράσεων σε επίπεδο ενιαίας ενεργειακής πολιτικής. Η αρχή της επικουρικότητας επηρέασε το στρατηγικό αυτό τομέα, στον οποίο τα κράτη μέλη επέλεξαν να παραμείνουν κυρίαρχα ως προς τις επιλογές σε ζητήματα, όπως η ασφάλεια εφοδιασμού ή η επιλογή ενεργειακών πρώτων υλών. Δεδομένου ότι ούτε με τη Συνθήκη της Νίκαιας εμπλουτίσθηκε το πρωτογενές δίκαιο με διατάξεις για την πολιτική ενέργειας, ο κοινοτικός νομοθέτης κατέφυγε σε διάφορες νομικές βάσεις για να θεσπίσει κανόνες παράγωγου δικαίου: είτε στη γενική εξουσιοδοτική διάταξη του πρώην άρθρου 308 ΣυνθΕΚ που προαναφέρθηκε είτε σε άλλες ειδικότερες διατάξεις, όπως το πρώην άρθρο 175 ΣυνθΕΚ (περιβάλλον), το πρώην άρθρο 95 ΣυνθΕΚ (προσέγγιση νομοθεσιών) και τα πρώην άρθρα 47, παρ. 2 ΣυνθΕΚ, 55 ΣυνθΕΚ και 175, παρ. 1 ΣυνθΕΚ, για την εσωτερική αγορά ενέργειας και την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Η νομοθετική αυτή δραστηριότητα, ιδίως στο πεδίο της εσωτερικής αγοράς, εκδηλώθηκε κυρίως με δέσμες μέτρων, οι οποίες επικαιροποιούνταν ανάλογα με τις πολιτικές και οικονομικές συνθήκες.

§2. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών

11. Πριν τη Συνθήκη της Λισαβόνας, ο τρόπος κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών χαρακτηριζόταν από σημαντική ασάφεια. Τούτο αφορούσε και τον τομέα της ενέργειας. Τα όρια των κοινοτικών αρμοδιοτήτων προέκυπταν είτε από τις διατάξεις των Συνθηκών που ανέθεταν στην Κοινότητα συγκεκριμένες αρμοδιότητες είτε από τους γενικούς στόχους που έθετε η Συνθήκη (βλ. πρώην άρθρο 2 ΣυνθΕΚ). Ωστόσο, οι στόχοι της Κοινότητας, λόγω της ευρύτητάς τους, δυσχέραιναν τη σαφή οριοθέτηση των κοινοτικών αρμοδιοτήτων σε σχέση με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΚ (τώρα ΔΕΕ), οι κοινοτικές αρμοδιότητες ήταν δυνατόν να θεμελιώνονται και με αναφορά σε διατάξεις της Συνθήκης που έθεταν απλώς στόχους για την εν γένει δράση της Κοινότητας. Λόγω της ασάφειας αυτής, ανέκυπτε κάθε φορά το ζήτημα ποιος ήταν αρμόδιος για την ανάληψη συγκεκριμένης δράσης στον τομέα της ενέργειας, καθώς και ποιο όργανο νομιμοποιούνταν να άρει τυχόν ερμηνευτική αμφισβήτηση σχετικά με την κατανομή των αρμοδιοτήτων. Η Συνθήκη της Ρώμης επιφύλασσε την αρμοδιότητα άρσης της ερμηνευτικής διχογνωμίας στο ΔΕΚ. Έτσι, σύμφωνα με τα πρώην άρθρα 230 και 234 ΣυνθΕΚ, στο Δικαστήριο είχε ανατεθεί να αποφαίνεται και επί προσφυγών κατά κοινοτικών πράξεων λόγω αναρμοδιότητας, η οποία δεν περιορίζονταν μόνο στην κατανομή αρμοδιοτήτων ανάμεσα στην Ένωση και στα κράτη μέλη. Εξάλλου, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις, το Δικαστήριο, στο πλαίσιο εξέτασης προδικαστικών ερωτημάτων, ήταν επιφορτισμένο να ερμηνεύει με τρόπο δεσμευτικό για τα εθνικά δικαστήρια τη Συνθήκη, επομένως να προσδιορίζει το πεδίο εφαρμογής της. Πάντως, η σύγχυση, οι εσωτερικές τριβές και οι ατέρμονες διαβουλεύσεις μεταξύ οργάνων και επιτροπών αποτέλεσαν επί μακρόν ανασταλτικό παράγοντα στην ανάπτυξη μιας συνεκτικής πολιτικής στον τομέα της ενέργειας.

12. Ενόψει των ανωτέρω, στη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη περιλήφθηκε κατάλογος αρμοδιοτήτων, ταξινομώντας τις αρμοδιότητες της Ένωσης σε αποκλειστικές, συντρέχουσες και υποστηρικτικές (άρθρα 3, 4 και 6 ΣΛΕΕ). Η ενέργεια κατατάσσεται ρητώς (άρθρο 4, παρ. 2 ΣΛΕΕ) στους τομείς συντρέχουσας αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών, όπως το περιβάλλον, οι μεταφορές, η εσωτερική αγορά και τα διευρωπαϊκά δίκτυα. Εν προκειμένω, το άρθρο 2, παρ. 2 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ασκούν τις συντρέχουσες αρμοδιότητες κατά το μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει δική της αρμοδιότητα. Η εφαρμογή του άρθρου 2, παρ. 2 ΣΛΕΕ συνδυάζεται με το Πρωτόκολλο 25, που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη της Λισαβόνας, σχετικά με την άσκηση των συντρεχουσών δραστηριοτήτων, κατά το οποίο προβλέπεται ότι όταν η Ένωση αναλαμβάνει δράση σε συγκεκριμένο τομέα, το πεδίο άσκησης της αρμοδιότητας αυτής καλύπτει μόνο τα στοιχεία που διέπονται από συγκεκριμένη πρά-

ξη της Ένωσης και συνεπώς δεν καλύπτεται ολόκληρος ο σχετικός τομέας. Κατά τα λοιπά η άσκηση των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων της ΕΕ απαιτείται να σέβεται τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

13. Τα μέτρα που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων της ενεργειακής πολιτικής θεσπίζονται σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία του άρθρου 294 ΣΛΕΕ από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, κατόπιν διαβούλευσης με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή Περιφερειών (άρθρο 194, παρ. 2, εδ. α΄). Ωστόσο, ρητά προβλέπεται ότι τα μέτρα αυτά δεν μπορούν να επηρεάζουν το δικαίωμα ενός κράτους μέλους να καθορίζει τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών του πόρων, τη δυνατότητα επιλογής μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού. Οι περιορισμοί αυτοί της αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίζονται στο άρθρο 194, παρ. 2, εδ. β΄ ΣΛΕΕ αντικατοπτρίζουν την επιφυλακτικότητα των κρατών μελών να εκχωρήσουν αρμοδιότητες σε κρίσιμα ζητήματα οικονομικής πολιτικής του τομέα της ενέργειας. Η κατοχύρωση του δικαιώματος των κρατών μελών να καθορίζουν τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών πόρων τους αποδίδεται, μεταξύ άλλων, στην απαίτηση κρατών μελών που διαθέτουν σημαντικά ενεργειακά αποθέματα, επιθυμώντας να διατηρήσουν αλώβητη τη δυνατότητα έρευνας και εκμετάλλευσης. Εξάλλου, το δικαίωμα επιλογής μεταξύ ενεργειακών πηγών και διάρθρωσης του ενεργειακού εφοδιασμού επιτρέπει στα κράτη μέλη να σταθμίσουν και να επιλέξουν από το διαθέσιμο εθνικό ενεργειακό τους μίγμα, ήτοι πετρέλαιο, αέριο, ηλεκτρισμός ή ΑΠΕ ή συνδυασμό αυτών, την πηγή εκείνη που κρίνουν καταλληλότερη προς εκμετάλλευση και κατανάλωση κατά περίπτωση, επιτρέποντας κατ’ αρχήν τουλάχιστον την υιοθέτηση μόνον μέτρων «ήπιας διακυβέρνησης».

14. Η αρμοδιότητα των κρατών μελών ισχύει με την επιφύλαξη του άρθρου 192, παρ. 2, στ. γ΄ ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με την διάταξη αυτή, η οποία εντάσσεται στον Τίτλο ΧΧ ΣΛΕΕ για το περιβάλλον (άρθρα 191-193), το Συμβούλιο μπορεί, με ομόφωνη απόφαση κατόπιν διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΟΚΕ) και την Επιτροπή Περιφερειών, να θεσπίσει μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού. Με άλλα λόγια, η ευρεία διακριτική ευχέρεια του κράτους μέλους στην επιλογή και τον εφοδιασμό ενέργειας μπορεί να περιορισθεί χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος. Επίσης, κατά παρέκκλιση από την συνήθη νομοθετική διαδικασία που προβλέπεται για τα μέτρα ενεργειακής πολιτικής, το Συμβούλιο μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 194, παρ. 3 ΣΛΕΕ, να θεσπίσει μέτρα φορολογικού χαρακτήρα στον τομέα της ενέργειας σύμφωνα με την αρχή της ομοφωνίας. Η συγκεκριμένη πρόβλεψη δίδει τέλος στη νομική αβεβαιότητα ως προς τον ενδεδειγμένο τρόπο λήψης των αποφάσεων σε περίπτωση π.χ. ενός

μέτρου φορολογικού χαρακτήρα για την προώθηση των ΑΠΕ έναντι των συμβατικών πηγών ενέργειας.

§3. Οι στόχοι της πολιτικής της ενέργειας της ΕΕ

15. Με το άρθρο 194 ΣΛΕΕ η ενέργεια αναβαθμίσθηκε expressis verbis σε πολιτική της Ένωσης, η οποία αποτελεί τομέα συντρέχουσας αρμοδιότητας με τα κράτη μέλη, όπως το περιβάλλον, οι μεταφορές, η εσωτερική αγορά και τα διευρωπαϊκά δίκτυα. Η εισαγωγή στη ΣΛΕΕ ειδικού κεφαλαίου για την ενέργεια, ενέχει έντονα πολιτική σημασία, διότι έτσι τονίζεται η προσήλωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη υλοποίηση μιας συνεκτικής πολιτικής. Έχει, όμως, παράλληλα και σημαντικές νομικές προεκτάσεις, αφού θεσπίζεται για πρώτη φορά συγκεκριμένη και αυτοτελής νομική βάση για την ανάληψη δράσεων από την Ένωση στο πεδίο αυτό. Η πολιτική ενέργειας διαμορφώνεται, σύμφωνα με το άρθρο 194 εδ. α΄ ΣΛΕΕ, λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης να προστατευθεί και να βελτιωθεί το περιβάλλον και υλοποιείται σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών («ενεργειακή αλληλεγγύη»). Η απαίτηση προστασίας και βελτίωσης του περιβάλλοντος προσδίδει ένα δυναμικό στοιχείο στην πολιτική. Δεν αρκεί, δηλαδή, απλώς η προστασία του περιβάλλοντος και η διατήρησή του, αλλά απαιτείται, μέσα από θετικές δράσεις, η περαιτέρω βελτίωσή του με τη λήψη δεσμευτικών μέτρων, όπως η εισαγωγή αντιρρυπαντικών τεχνολογιών, η μείωση των εκπομπών, η ενεργειακή αποδοτικότητα, η επέκταση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και η εξοικονόμηση ενέργειας. Εξάλλου, η αναφορά στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών δεν έχει απλώς διακηρυκτικό χαρακτήρα, αλλά παραπέμπει εμμέσως στη ρήτρα αλληλεγγύης των άρθρων 122 και 222 ΣΛΕΕ, βάσει της οποίας η Ένωση και τα κράτη μέλη ενεργούν από κοινού, με πνεύμα αλληλεγγύης, εάν ένα κράτος μέλος πληγεί, μεταξύ άλλων, από φυσική καταστροφή στο πεδίο της ενέργειας και του ενεργειακού εφοδιασμού. Η μεν Ένωση κινητοποιεί κάθε μέσο που έχει στη διάθεσή της, τα δε υπόλοιπα κράτη μέλη παρέχουν βοήθεια, κατόπιν αιτήματος των πολιτικών αρχών του πληγέντος κράτους μέλους.

Α. Η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς

16. Το άρθρο 194, παρ. 1 ΣΛΕΕ αναφέρεται στην πολιτική στον τομέα της ενέργειας, η οποία διαμορφώνεται και ακολουθείται στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης ή λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, επιδιώκοντας παράλληλα και την επίτευξη ευρύτερων

στόχων. Σε αυτό το πλαίσιο διατυπώνονται οι βασικοί στόχοι της Ευρωπαϊκής ενεργειακής πολιτικής, που είναι κατά ρητή πρόβλεψη: α) η διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, β) η διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, γ) η προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας και της εξοικονόμησης ενέργειας και η ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και δ) η προώθηση της διασύνδεσης των ενεργειακών δικτύων.

17. Μέχρι τη μεταρρυθμιστική Συνθήκη, ελλείψει ειδικής αρμοδιότητας στο πρωτογενές Δίκαιο ΕΕ, το παραγωγό Δίκαιο επικεντρώθηκε από το 1996 και εντεύθεν σε μέτρα για την λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, σε τρεις διαδοχικές «δέσμες μέτρων» με στόχο την εμπέδωση του ανταγωνισμού (απελευθέρωση αγοράς ενέργειας) θέτοντας το γενικό πλαίσιο οργάνωσης και λειτουργίας της ελεύθερης, εσωτερικής αγοράς ενέργειας για την ΕΕ. Είχαν προηγηθεί η Οδηγία 90/377/ΕΟΚ για τη διαφάνεια των τιμών αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και η Οδηγία 90/547/ΕΟΚ για τη διαμετακόμιση ηλεκτρικής ενέργειας μέσω μεγάλων δικτύων.

18. Η «πρώτη δέσμη» μέτρων περιλάμβανε: α) την Οδηγία 96/92/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και β) την Οδηγία 98/03/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου.

19. H «δεύτερη δέσμη» μέτρων με στόχο την βελτίωση του πλαισίου για την ανάπτυξη του ανταγωνισμού περιλάμβανε: α) την Οδηγία 2003/54/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της Οδηγία 96/92/ΕΚ, β) τον Κανονισμό ΕΚ 1228/2003 σχετικά με τους όρους πρόσβασης στο δίκτυο για τις διασυνοριακές ανταλλαγές ηλεκτρικής ενέργειας, γ) την Οδηγία 2003/55/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της Οδηγία 98/30/ΕΚ, δ) τον Κανονισμό ΕΚ 1775/2005 περί όρων πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου και ε) την Απόφαση 2003/796/ΕΚ της Επιτροπής σχετικά με τη σύσταση ευρωπαϊκής ομάδας ρυθμιστικών αρχών για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο.

20. Τον Αύγουστο 2009 δημοσιεύθηκε η τρίτη δέσμη μέτρων με στόχο την επιτάχυνση της απελευθέρωσης των ευρωπαϊκών αγορών φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας με την εισαγωγή κυρίως κανόνων για τον διαχωρισμό των συστημάτων με-

ταφοράς, καθώς και την ενίσχυση της ανεξαρτησίας και των αρμοδιοτήτων των εθνικών ρυθμιστικών αρχών. Στην «τρίτη δέσμη» μέτρων περιλήφθησαν: α) ο Κανονισμός ΕΚ 713/2009 για την ίδρυση Οργανισμού Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας, β) ο Κανονισμός ΕΚ 714/2009 σχετικά με τους όρους πρόσβασης στο δίκτυο για τις διασυνοριακές ανταλλαγές ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση του Κανονισμού 1228/2003, γ) ο Κανονισμός ΕΚ 715/2009 σχετικά με τους όρους πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου και την κατάργηση του Κανονισμού ΕΚ 1775/2005, γ) η Οδηγία 2009/72/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και για την κατάργηση της Οδηγίας 2003/54/ΕΚ, και ε) η Οδηγία 2009/73/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της Οδηγίας 2003/55/ΕΚ.

21. Παράλληλα με τους κανόνες για την απελευθέρωση της αγοράς ενέργειας, υιοθετήθηκαν και διάφοροι κανόνες για την προστασία του περιβάλλοντος και στον τομέα της ενέργειας. Τέτοιοι κανόνες ήταν για παράδειγμα οι διατάξεις για την προώθηση της ανάπτυξης των ΑΠΕ, καθώς και το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων αερίων ρύπων.

22. Κατά την περίοδο 2018-2019 υιοθετήθηκε η νέα δέσμη μέτρων με επίκεντρο την αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και στόχο την υλοποίηση της πολιτικής επιλογής να γίνει η Ευρώπη πρωτοπόρος στις μηδενικές εκπομπές άνθρακα. Πρόκειται για τη δέσμη μέτρων για την καθαρή ενέργεια (ενίοτε αναφέρεται και ως «τέταρτη δέσμη»), η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τον Κανονισμό ΕΕ 2018/1999 για τη διακυβέρνηση της ενεργειακής ένωσης και της δράσης για το κλίμα, τον Κανονισμό ΕΕ 2019/941 σχετικά με την ετοιμότητα αντιμετώπισης κινδύνων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, τον αναθεωρημένο Κανονισμό ΕΕ 2019/942 για τον ΟΣΡΑΕ, τον Κανονισμό ΕΕ 2019/943 για την εσωτερική αγορά ενέργειας, την αναθεωρημένη Οδηγία για τις ΑΠΕ ΕΕ 2018/2001 και την αναθεωρημένη Οδηγία ΕΕ 2019/944 για τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Με την δέσμη μέτρων για την καθαρή ενέργεια, ιδίως με τον Κανονισμό της διακυβέρνησης, το νομικό πλαίσιο άλλαξε ουσιωδώς, καθώς θεσπίσθηκε σύστημα άρρηκτης δομικής σύνδεσης του δικαίου για την απελευθέρωση της αγοράς ενέργειας με τους κανόνες για την προστασία του

περιβάλλοντος στον τομέα. Ακόμη, τον Ιούλιο του 2021 τέθηκε σε ισχύ ο Κανονισμός ΕΕ 2021/1119, γνωστός ως ο Ευρωπαϊκός Νόμος για το κλίμα. Με τις διατάξεις του καθίσταται νομικά δεσμευτικός ο στόχος για την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας από την Ένωση έως το 2050 και εγκρίνεται ο νομικά δεσμευτικός κλιματικός στόχος για το 2030 για μείωση των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 55% σε σχέση με το 1990. Παράλληλα, εξαγγέλθηκε η δέσμη μέτρων «Fit for 55», δηλαδή ένα σύνολο προτάσεων για την αναθεώρηση και την επικαιροποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας της ΕΕ και τη θέσπιση νέων πρωτοβουλιών με στόχο να διασφαλισθεί ότι οι πολιτικές της ΕΕ είναι σύμφωνες με τους προκαθορισμένους κλιματικούς στόχους.

23. Μετά την πανδημία COVID-19 και την πολεμική σύρραξη στην Ουκρανία, ενέσκηψε ενεργειακή κρίση στην Ευρώπη, θέτοντας ζητήματα ιδιαίτερα αυξημένων τιμών και κινδύνους ως προς την ασφάλεια εφοδιασμού. Παρά την ένταση της ενεργειακής κρίσης λόγω της συνέχισης του πολέμου, η πολιτική επιλογή της πράσινης μετάβασης επιβεβαιώθηκε από το σχέδιο REPower της ΕΕ, το οποίο θέτει το πλαίσιο για την ταχεία μείωση της εξάρτησης από τα ρωσικά ορυκτά καύσιμα και την επιτάχυνση της πράσινης μετάβασης. Σύμφωνα με την Επιτροπή, υπάρχει διπλή επείγουσα ανάγκη, αφενός του τερματισμού της εξάρτησης της ΕΕ από τα ρωσικά ορυκτά καύσιμα, τα οποία χρησιμοποιούνται ως οικονομικό και πολιτικό όπλο και κοστίζουν στους Ευρωπαίους φορολογουμένους σχεδόν 100 δισ. ευρώ ετησίως, και αφετέρου της αντιμετώπισης της κλιματικής κρίσης. Για τους σκοπούς αυτούς και με στόχο την ταχύτερη σταδιακή εξάλειψη της εξάρτησης της ΕΕ από τα ρωσικά ορυκτά καύσιμα, το σχέδιο REPower EU περιλαμβάνει μέτρα για την εξοικονόμηση ενέργειας, τη διαφοροποίηση του ενεργειακού εφοδιασμού και την ταχύτερη εξάπλωση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για την αντικατάσταση των ορυκτών καυσίμων στα σπίτια, τη βιομηχανία και την ηλεκτροπαραγωγή. Παρατηρείται έτσι ότι ακόμη και υπό συνθήκες μεγάλης αβεβαιότητας όπως η τρέχουσα ενεργειακή κρίση, η βασική επιλογή για την απανθρακοποίηση της οικονομίας και την επιδίωξη προκαθορισμένων στόχων για το κλίμα, σύμφωνα με τις διεθνείς δεσμεύσεις της ΕΕ δεν επηρεάζονται αρνητικά, αφού η επιτάχυνση για την επίτευξη των στόχων επιβεβαιώνεται.

24. Ήδη, το σύστημα κανόνων για την αγορά ηλεκτρικής ενέργειας τελεί υπό αναμόρφωση σύμφωνα με τις προτάσεις της Επιτροπής για μια «πέμπτη δέσμη μέτρων», αποβλέποντας στην επίτευξη του στόχου των μείωσης των εκπομπών αερίων του θερμο-

κηπίου κατά 55% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, ενώ ακόμη έχουν δημοσιευθεί και προτάσεις μέτρων για την αναμόρφωση του νομικού πλαισίου της αγοράς φυσικού αερίου, ενόψει της απανθρακοποίησης του ενεργειακού μίγματος.

Β. Η διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού

25. Ένας από του βασικούς στόχους της ενεργειακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί, κατά το άρθρο 194,παρ. 1, στ. β΄ ΣΛΕΕ, η διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού της Ένωσης. Ήδη, πριν τη θέσπιση αυτοτελούς νομικής βάσης με τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη, η ενεργειακή ασφάλεια αποτέλεσε βασική παράμετρο της όποιας ενεργειακής πολιτικής της ΕΚ και αντικείμενο παραγώγου δικαίου. Οι προτεραιότητες της Επιτροπής καταγράφονται στην Πράσινη Βίβλο της 29ης Νοεμβρίου 2000 «Προς μια ευρωπαϊκή στρατηγική για τη ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού» και στην Ανακοίνωση της 11ης Σεπτεμβρίου 2002 «Η εσωτερική αγορά ενέργειας: Συντονισμένα μέτρα όσον αφορά την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού». Οι προτεραιότητες αυτές μετουσιώνονται σε συγκεκριμένες δράσεις, εκτός από τις «τρεις δέσμες» μέτρων για τη λειτουργία και ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, κυρίως με την Οδηγία 2004/67/ΕΚ για τα μέτρα διασφάλισης του εφοδιασμού με φυσικό αέριο και την Οδηγία 2005/89/EK για τα μέτρα διασφάλισης του εφοδιασμού με ηλεκτρισμό και τις επενδύσεις υποδομής και την Οδηγία 2009/119/ΕΚ για την υποχρέωση διατήρησης ενός ελάχιστου επιπέδου αποθεμάτων αργού πετρελαίου ή και προϊόντων πετρελαίου από τα κράτη μέλη. Η Ρώσο-Ουκρανική κρίση του 2009, που προκάλεσε πρωτοφανή διαταραχή της παροχής φυσικού αερίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, κατέδειξε ότι οι υφιστάμενοι μηχανισμοί αντιμετώπισης κρίσεων ήταν ανεπαρκείς και οδήγησε στην επανεξέταση της στρατηγική της ΕΕ έναντι της εισαγωγικής εξάρτησης και του κινδύνου διακοπής τροφοδοσίας και διαμετακόμισης. Οι βασικοί άξονες της νέας πολιτικής αντικατοπτρίσθηκαν στην πρόταση Κανονισμού σχετικά με μέτρα κατοχύρωσης της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο και την κατάργηση της Οδηγίας 2004/67/ΕΚ και συνίστανται: α) στην υιοθέτηση ενός νέου μηχανισμού αντιμετώπισης κρίσεων, β) στην ενδυνάμωση των διευρωπαϊκών υποδομών ενέργειας, γ) στη διαφοροποίηση των πηγών και οδεύσεων εισαγωγής και δ) στη συγκρότηση μιας συλλογικής εξωτερικής ενεργειακής πολιτικής.

26. Ακολούθως θεσπίσθηκε ο Κανονισμός ΕΕ 994/2010 σχετικά με τα μέτρα κατοχύρωσης της ασφάλειας εφοδιασμού με αέριο και την κατάργηση της Οδηγίας 2004/67/ΕΚ. Ο Κανονισμός αυτός αντικαταστάθηκε στη συνέχεια με τον Κανονισμό ΕΕ

2017/1938 σχετικά με τα μέτρα κατοχύρωσης της ασφάλειας εφοδιασμού με φυσικό αέριο, στο άρθρο 13 του οποίου περιλαμβάνεται ο πρωτοποριακός μηχανισμός αλληλεγγύης για τις περιπτώσεις ενεργειακών κρίσεων στον τομέα του φυσικού αερίου. Στα θέματα αντιμετώπισης κρίσεων εφοδιασμού αποβλέπει άλλωστε και ο Κανονισμός ΕΕ 2019/941 σχετικά με την ετοιμότητα αντιμετώπισης κινδύνων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας και με την κατάργηση της Οδηγίας 2005/89/ΕΚ, με τον οποίο ρυθμίζονται θέματα συνεργασίας και αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ των κρατών μελών. Οι συνέπειες της πανδημίας COVID 19 στις τιμές της ενέργειας και πολύ πρόσφατα οι δραματικές συνέπειες στην αγορά φυσικού αερίου λόγω της πολεμικής σύρραξης στην Ουκρανία οδηγούν στην περαιτέρω εξέλιξη του οικείου κανονιστικού πλαισίου.

Γ. Η προστασία του περιβάλλοντος

27. Σύμφωνα με το άρθρο 4 ΣΛΕΕ, η πολιτική περιβάλλοντος (Τίτλος ΧVI άρθρα 170-172) αποτελεί και αυτή, όπως η ενέργεια, τομέα συντρέχουσας αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών. Η πολιτική περιβάλλοντος ως οριζόντια πολιτική τέμνεται με αυτήν της ενέργειας κατά το άρθρο 194 ΣΛΕΕ, το οποίο ανάγει την απαίτηση για προστασία του περιβάλλοντος σε βασική συνιστώσα της ενεργειακής πολιτικής της Ένωσης με στόχο, εκτός από τη διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, του ενεργειακού εφοδιασμού, την προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας και την εξοικονόμηση ενέργειας (άρθρο 195, παρ. 1, στ. γ΄). Οι στόχοι αυτοί απορρέουν από την επιταγή του άρθρου 11 (πρώην 6 ΣυνθΕΚ), που επιβάλλει την ένθεση της προστασίας του περιβάλλοντος στις πολιτικές και δράσεις της Ένωσης προκειμένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη. Η διάδραση ενέργειας και περιβάλλοντος, απότοκος μιας μακράς εξελικτικής πορείας της κοινοτικής αρμοδιότητας στους συγκεκριμένους τομείς, αντανακλάται σε διάφορα κείμενα και πράξεις παραγώγου δικαίου και αποκρυσταλλώνεται πλέον σε διατάξεις του πρωτογενούς. Προηγήθηκε η πρόταση δέσμης μέτρων (20-20-20) της Επιτροπής για την κλιματική αλλαγή και την ενέργεια που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το Δεκέμβριο του 2008 και αφορά τα εξής: α) μείωση των αερίων που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου τουλάχιστον κατά 20% μέχρι το 2020 σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, β) αύξηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στο 20% της συνολικής κατανάλωσης ενέργειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέχρι το 2020, γ) μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά 20% σε σχέση με τα προβλεπόμενα μέχρι το 2020 επίπεδα κατανάλωσης, χάρη στη βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας, δ) επίτευξη υποχρεωτικού στόχου 10% κατ’ ελάχιστο σε βιοκαύσιμα νέας γενεάς για τις μεταφορές και ε) λειτουργία μιας πραγματικά ανταγωνιστικής αγοράς ενέργειας. Τον Απρίλιο 2010 η Επιτροπή εξέδωσε Ανακοίνωση για την πέραν

του 20% μείωση των εκπομπών αερίου. Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω κείμενα, οι στόχοι του άρθρου 194 ΣΛΕΕ αλληλοεπιδρούν και προϋποθέτουν ο ένας τον άλλον, αφού προϋπόθεση για την επίτευξη αειφόρου ενέργειας είναι η δημιουργία και λειτουργία μιας ενιαίας εσωτερικής αγοράς ενέργειας και το αντίστροφο.

28. Η αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και η προώθηση των Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ) αποτελούν επίσης μέρος της γενικής απαίτησης να προστατευθεί και να βελτιωθεί το περιβάλλον, κατά τη διατύπωση του άρθρου 194 εδ. α΄ ΣΛΕΕ, και συγκαταλέγεται ρητώς στους στόχους της ενεργειακής πολιτικής μαζί με την ενεργειακή αποδοτικότητα και την εξοικονόμηση ενέργειας του στοιχείου γ΄. Η εμφάνιση των ΑΠΕ στη νομοθετική ατζέντα καταγράφεται για πρώτη φορά στη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής «Ενέργεια για το μέλλον: ανανεώσιμες πηγές ενέργειας». Η Επιτροπή είχε προτείνει το διπλασιασμό του μεριδίου των ΑΠΕ στη συνολική ενεργειακή κατανάλωση στο 12% μέχρι το 2010. Η πρόταση της Επιτροπής μετουσιώθηκε σε νομική υποχρέωση των κρατών μελών με τη θέσπιση της Οδηγίας 2001/77/ΕΚ για την προώθηση ηλεκτρισμού από ΑΠΕ και την Οδηγία 2003/30/ΕΚ για την προώθηση της χρήσης βιοκαυσίμων ή άλλων ανανεώσιμων καυσίμων για τις μεταφορές. Το 2007 η Επιτροπή πρότεινε νέο Οδικό Χάρτη για τις ΑΠΕ, ο οποίος έθετε υποχρεωτικό στόχο την αύξηση των ΑΠΕ στο 20% της συνολικής κατανάλωσης ενέργειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέχρι το 2020 (σύνθημα «20-20-20»). Με βάση τις ανωτέρω προτάσεις, τον Απρίλιο του 2009 υιοθετήθηκε η Οδηγία 2009/28/ΕΚ για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ΑΠΕ, με την οποία θεσπίζονται δεσμευτικοί εθνικοί στόχοι για κάθε κράτος μέλος προκειμένου να επιτευχθεί ο συνολικός στόχος της παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ κατά 20% στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Για την Ελλάδα, ο στόχος καθορίσθηκε στο 18% με βάση την οικονομική κατάσταση και την ενεργειακή γεωγραφία της Χώρας. Ο συνολικός στόχος του 20% για την Ευρωπαϊκή Ένωση κάλυπτε όλες τις μορφές ΑΠΕ και εξειδικευόταν στο 34% για κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέχρι το 2020. Συναφείς πράξεις παραγώγου δικαίου αποτελούν η Οδηγία 2009/31/ΕΚ για την δέσμευση και γεωλογική αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα και οι Οδηγίες 2003/87/ΕΚ και 2009/29/ΕΚ για το σύστημα εμπορίας ρύπων που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου.

29. Λίγα μόλις χρόνια μετά τη διακήρυξη του «20-20-20», το πολιτικό σύνθημα της ΕΕ άλλαξε, καθώς το 2015 διατυπώθηκε ως στόχος πολιτικής της ΕΕ η επίτευξη της Ενερ-

γειακής Ένωσης (Energy Union). Οι πέντε άξονες της ιδέας για την Ένωση ενέργειας συνοψίζονται ως εξής: α) επιδίωξη ασφάλειας, αλληλεγγύης και εμπιστοσύνης μέσω ιδίως της διαφοροποίησης πηγών προμήθειας ενεργειακών προϊόντων, β) επιδίωξη για τη δημιουργία μιας πλήρως ενωμένης αγοράς, με βάση τους κανόνες για την ελεύθερη διακίνηση που αντιστοιχούν στη βασική αντίληψη της Συνθήκης, γ) επιδίωξη διασφάλισης της ενεργειακής αποτελεσματικότητας που θα οδηγήσει αφενός στη μείωση της εξάρτησης και αφετέρου στη μείωση των εκπομπών και δ) προώθηση της έρευνας, της τεχνολογίας και της καινοτομίας αποβλέποντας στην αύξηση της ανταγωνιστικότητας της Ευρωπαϊκής οικονομίας. Κυρίως πάντως, η βασική ιδέα που διαπνέει την ενεργειακή πολιτική της ΕΕ διατυπώνεται στο αίτημα για πλήρη απανθρακοποίηση του ενεργειακού συστήματος, η οποία νοείται ως όχημα για την ανάπτυξη νέων τεχνολογιών και προϊόντων, έτσι ώστε η ΕΕ να λειτουργήσει ως πρωτοπόρος και να έχει το συγκριτικό πλεονέκτημα της πρώτης κίνησης στην παγκόσμια οικονομία στον συγκεκριμένο τομέα.

30. Στο ίδιο πλαίσιο, τον Νοέμβριο του έτους 2016 η Επιτροπή δημοσίευσε την δέσμη μέτρων για την ενέργεια και το κλίμα, η οποία έλαβε τον τίτλο «χειμερινό πακέτο» ή «πακέτο καθαρής ενέργειας» (winter / clean energy package), το οποίο είναι ένας συνδυασμός νομοθετικών παρεμβάσεων, με στόχο αυτή τη φορά την επίτευξη της Ενεργειακής Ένωσης, όπως περιγράφεται ανωτέρω. Μετά την υιοθέτηση των μέτρων του πακέτου καθαρής ενέργειας προτάθηκε περαιτέρω η αναμόρφωση του νομικού πλαισίου χάριν της επίτευξης των στόχων της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και υιοθετήθηκε ο Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος.

31. Σε σχέση με τις νομοθετικές παρεμβάσεις του παρελθόντος, η σύγχρονη νομοθεσία χαρακτηρίζεται από πρωτοτυπία, η οποία διαπνέει το σύνολο της τρέχουσας Ευρωπαϊκής ενεργειακής πολιτικής, κάτι που οφείλεται στη δυνατότητα συνδυασμού τριών νομικών βάσεων για τους νέους κανόνες, δηλαδή των διατάξεων του πρωτογενούς Δικαίου ΕΕ για την εσωτερική αγορά που κατευθύνουν προς την οικονομικότητα και την ανταγωνιστικότητα, των διατάξεων του άρθρου 194 ΣΛΕΕ για την ενέργεια που κατευθύνουν προς το στόχο της ασφάλειας εφοδιασμού και της αποτελεσματικότητας και των διατάξεων για το περιβάλλον και το κλίμα που επιβάλλουν την επιλογή της καθαρής ενέργειας.

Δ. Η διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων

32. Ο στόχος της διασύνδεσης των ενεργειακών δικτύων εντάσσεται στη γενικότερη πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα διευρωπαϊκά δίκτυα ενέργειας (Τίτλος XVI,

άρθρα 170-172 ΣΛΕΕ) και συνδέεται με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και τους στόχους της σύγχρονης ενεργειακής πολιτικής μηδενικών εκπομπών άνθρακα. Στο πλαίσιο της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης η προώθηση της διασύνδεσης των ενεργειακών δικτύων τέμνεται με άλλους στόχους της ενεργειακής πολιτικής, όπως ο στόχος της διασφάλισης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς (άρθρο 194, παρ. 1, στ. α΄ ΣΛΕΕ), του ενεργειακού εφοδιασμού (άρθρο 194, παρ. 1 στ. β΄ ΣΛΕΕ), της ενεργειακής αποδοτικότητας, της εξοικονόμησης ενέργειας και της προώθησης των ΑΠΕ (άρθρο 194, παρ. 1, στ. γ΄ ΣΛΕΕ).

33. Σε επίπεδο παράγωγου δικαίου, το σχετικό κανονιστικό πλαίσιο περιλαμβάνει τον Κανονισμό ΕΕ 347/2013 σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις διευρωπαϊκές ενεργειακές υποδομές, την κατάργηση της απόφασης υπ’ αρ. 1364/2006/ΕΚ και την τροποποίηση των Κανονισμών ΕΚ 713/2009, 714/2009 και 715/2009. Στη βάση ­αυτού του Κανονισμού έχει υιοθετηθεί η πολιτική για τα Διευρωπαϊκά Δίκτυα στον Τομέα της Ενέργειας (Trans-European Networks for Energy-TEN-E) με βάση την οποία προσδιορίζονται οι διάδρομοι προτεραιότητας για επιμέρους θεματικές ενότητες. Ήδη η πολιτική αυτή είναι υπό αναθεώρηση κατά το 2020 έτσι ώστε να συμπλέει με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Green Deal. Τον Ιούνιο 2022 τέθηκε σε ισχύ ο Κανονισμός ΕΕ 2022/869 για τα διευρωπαϊκά δίκτυα στον τομέα της ενέργειας, με τον οποίο θεσπίζονται νέοι κανόνες ΕΕ για τις διασυνοριακές ενεργειακές υποδομές. Ο νέος Κανονισμός αναμένεται να συμβάλει στους στόχους της ΕΕ για τη μείωση των εκπομπών ­αερίων ρύπων, προωθώντας την ενσωμάτωση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και των νέων τεχνολογιών καθαρής ενέργειας στο ενεργειακό σύστημα. Στόχος είναι να συνδέονται περιοχές που σήμερα είναι απομονωμένες από τις ευρωπαϊκές ενεργειακές αγορές, να ενισχύονται οι υφιστάμενες διασυνοριακές διασυνδέσεις και να ­προωθείται η συνεργασία μεταξύ κρατών μελών. Ο Κανονισμός αναμένεται επιπλέον να συμβάλει στην έγκαιρη παράδοση των διασυνοριακών υποδομών, προτείνοντας τρόπους απλούστευσης και επιτάχυνσης των διαδικασιών αδειοδότησης και έγκρισης.

34. Το βασικό εργαλείο για την επίτευξη του στόχου διασύνδεσης των ενεργειακών δικτύων αποτελεί η χρηματοδότηση μέσω της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και του Ταμείου Συνοχής του άρθρου 177 ΣΛΕΕ, που θεσπίζεται στο πλαίσιο της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα διευρωπαϊκά δίκτυα. Από τον Δεκέμβριο του 2013, η ΕΕ διέθεσε για την περίοδο μέχρι το 2020 τον χρηματοδοτικό μηχανισμό «Συνδέοντας την Ευρώπη» (Connecting Europe Facility - CEF), με σκοπό μέσω κατάλληλης χρηματοδότησης την επίτευξη συνεργασιών μεταξύ άλλων και στον τομέα της ενέργειας, ενισχύοντας την αποτελεσματικότητα της δράσης της Ένωσης και επιτρέποντας τη βελτιστοποίηση των δαπανών υλοποίησης. Ήδη βάσει του Κανονισμού ΕΕ 2021/1153 εφαρμόζεται το πρόγραμμα Connecting Europe Facility (CEF) για την περίοδο 2021-2027. Στόχος είναι εν προκειμένω η επιτάχυνση των επενδύσεων στον τομέα των δι-

ευρωπαϊκών δικτύων και η μόχλευση χρηματοδότησης, τόσο από το δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα, παράλληλα με την ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου και τον σεβασμό της αρχής της τεχνολογικής ουδετερότητας. Σημαντικές διασυνοριακές υποδομές στον τομέα της ενέργειας μπορεί να εντάσσονται στον κατάλογο των έργων κοινού ενδιαφέροντος (Project of common interest – PCI), η οποία ανανεώνεται κάθε τρία χρόνια.

§4. Συγκυρία και προοπτική της πολιτικής της ενέργειας της ΕΕ

35. Οι εθνικές αγορές ενέργειας των κρατών μελών ήταν ανέκαθεν κατακερματισμένες και οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες δεν μεταβίβαζαν ειδική αρμοδιότητα στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής. Η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη περιέλαβε πλέον αυτοτελή νομική βάση για θετικές δράσεις της Ένωσης στο συγκεκριμένο τομέα σε σχέση με το παρελθόν που οι πρωτοβουλίες της Κοινότητας περιορίζονταν σε μέτρα αρνητικής ολοκλήρωσης. Το νέο άρθρο 194 ΣΛΕΕ διατύπωσε ρητώς και εμπλούτισε τους βασικούς στόχους της ενεργειακής πολιτικής της Ένωσης. Η διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς δεν επιτρέπεται να συνιστά μοναδική επιδίωξη της ενεργειακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά συνδυάζεται με άλλες, εξίσου σημαντικές, προτεραιότητες, όπως ιδίως η προστασία του περιβάλλοντος, η διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, η προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας, η εξοικονόμηση ενέργειας, η ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών και η βέλτιστη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων.

36. Η τεράστια σημασία της ΣΛΕΕ για τον τομέα της ενέργειας φαίνεται καθαρά στο κανονιστικό περιεχόμενο της νέας δέσμης μέτρων για την καθαρή ενέργεια και ιδίως στον Κανονισμό ΕΕ 1999/2018 για τη διακυβέρνηση της Ενεργειακής Ένωσης, όπως άλλωστε και στις μεταγενέστερες προτάσεις τροποποίησης του κανονιστικού πλαισίου. Με τον Κανονισμό αυτόν προβλέπεται και επιβάλλεται ο έντονος συντονισμός όλων των δραστηριοτήτων και των επιμέρους εθνικών επιλογών για τον τομέα της ενέργειας και του κλίματος, καθώς όχι μόνον θεσπίζονται κοινοί στόχοι προστασίας του περιβάλλοντος για όλη την Ένωση, αλλά και διαμορφώνεται μηχανισμός παρακολούθησης, που βασίζεται κυρίως στην κοινή φόρμα σύνταξης και υποβολής ενιαίων σχεδίων για την ενέργεια και το κλίμα από τα Κράτη μέλη σε κυλιόμενη δεκαετή βάση (βλ. για την Ελλάδα το ΕΣΕΚ). Στο ίδιο πλαίσιο, η αρμοδιότητα των κρατών μελών φαίνεται να περιορίζεται σημαντικά, λόγω της κατοχύρωσης αρμοδιότητας της Επιτροπής να προβαίνει σε διορθωτική παρέμβαση, κάνοντας συστάσεις (recommendations) προς τα κράτη μέλη σε σχέση με τα εθνικά σχέδια, όταν παρατηρείται απόκλιση από τους στόχους σε εθνικό ή ευρωπαϊκό επίπεδο. Βεβαίως, η νομική φύση και σημασία των

συστάσεων αυτών, που κατ’ αρχήν τουλάχιστον εμφανίζονται ως μέτρα ήπιας διακυβέρνησης, είναι ένα κρίσιμο θέμα προς περαιτέρω επεξεργασία. Σε κάθε περίπτωση, υποστηρίζεται πάντως ότι τυχόν μη εθελοντική συμμόρφωση μπορεί να κινήσει τη διαδικασία παράβασης κατά του ελεγχόμενου εκάστοτε κράτους μέλους. Παράλληλα, ιδιαίτερα σημαντική είναι και η προσπάθεια ενίσχυσης του ρόλου του ACER που παρατηρείται, λαμβάνοντας υπόψη τις εξελίξεις σε επίπεδο χονδρικής και λιανικής αγοράς ενέργειας, προς την κατεύθυνση διαμόρφωσης μιας δομής υπερ-κρατικής ανεξάρτητης ρύθμισης της αγοράς, κατά το πρότυπο του FERC των ΗΠΑ.

37. Ως είναι γνωστό, την άνοιξη του έτους 2022, μετά την πανδημία COVID 19 και την πολεμική σύγκρουση στην Ουκρανία μετά τη ρωσική εισβολή, προέκυψαν νέες προκλήσεις στον τομέα της ενέργειας, που αφορούν τις ιδιαίτερα υψηλές τιμές ενέργειας που σημειώθηκαν στην Ευρώπη, θέτοντας σε κίνδυνο την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού, μεταξύ των άλλων και της Χώρας μας. Προς αντιμετώπιση του ως άνω κινδύνου, κατά την Επιτροπή κρίθηκε απαραίτητη η συντονισμένη στροφή της πολιτικής προς μια οικονομία μηδενικών εκπομπών, ως αναφέρθηκε εκτενώς ανωτέρω. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή παρουσίασε έκτακτους κανόνες για την επιτάχυνση της αδειοδότησης των ΑΠΕ ως απάντηση στην ενεργειακή κρίση. Με βάση την πρόταση, τα έργα ΑΠΕ θα θεωρούνται υπέρτατου δημοσίου συμφέροντος ώστε να επιταχύνονται οι διαδικασίες εγκατάστασής τους. Έτσι θα επιτραπεί στις νέες διαδικασίες αδειοδότησης να επωφεληθούν με άμεση ισχύ από μια απλουστευμένη αξιολόγηση για συγκεκριμένες παρεκκλίσεις που προβλέπονται στην περιβαλλοντική νομοθεσία της ΕΕ.

38. Ακολούθως θεσπίσθηκε ο Κανονισμός ΕΕ 2022/2577 του Συμβουλίου, με τον οποίο τίθενται προσωρινοί κανόνες επείγοντος χαρακτήρα για την επιτάχυνση της διαδικασίας αδειοδότησης που ισχύει για την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, με ιδιαίτερη έμφαση σε συγκεκριμένες τεχνολογίες ή συγκεκριμένους τύπους έργων ανανεώσιμης ενέργειας που είναι σε θέση να επιτύχουν βραχυπρόθεσμη επιτάχυνση του ρυθμού ανάπτυξης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην Ένωση. Κατά το άρθρο 3 του Κανονισμού αυτού ορίζεται για παράδειγμα ότι ο σχεδιασμός, η κατασκευή και η λειτουργία σταθμών και εγκαταστάσεων παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ, η σύνδεσή τους με το δίκτυο και το ίδιο το σχετικό δίκτυο και τα πάγια στοιχεία αποθήκευσης τεκμαίρεται, κατά τη στάθμιση έννομων συμφερόντων στις συγκεκριμένες περιπτώσεις, ότι εξυπηρετούν το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, καθώς και τη δημόσια υγεία και ασφάλεια, για τους σκοπούς της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Ακόμη, με τον Κανονισμό ΕΕ 2022/1854 του Συμβουλίου, θεσπίσθηκαν επείγοντα και αναγκαία μέτρα που αποβλέπουν στην ανθεκτικότητα της εθνικής οικονομίας των κρατών μελών μπροστά στην εκτίναξη των τιμών στις χονδρικές αγορές ηλεκτρικής ενέργειας, κατάσταση που αναπόφευκτα οδήγησε στην απότομη αύξηση των λιανικών τιμών ηλεκτρικής ενέργειας. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του εν λόγω Κανονισμού, για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής, καθίσταται επιτακτική η «παρέμβαση για τον με-

τριασμό των επιπτώσεων των υψηλών τιμών ενέργειας μέσω έκτακτων, στοχευμένων και χρονικά περιορισμένων μέτρων. Τα εν λόγω μέτρα αποσκοπούν στη μείωση της κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας, στη θέσπιση ανώτατου ορίου στα αγοραία έσοδα ορισμένων παραγωγών από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και στην αναδιανομή στους τελικούς πελάτες ηλεκτρικής ενέργειας με στοχευμένο τρόπο, ώστε να μπορέσουν τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν μέτρα δημόσιας παρέμβασης στον καθορισμό των τιμών για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας για τους οικιακούς πελάτες και τις ΜΜΕ, και θεσπίζουν κανόνες για την επιβολή προσωρινής συνεισφοράς αλληλεγγύης από τις εταιρείες της Ένωσης και τις μόνιμες εγκαταστάσεις που δραστηριοποιούνται στους τομείς του αργού πετρελαίου, του φυσικού αερίου, του γαιάνθρακα και των διυλιστηρίων, ώστε να συμβάλλουν στην οικονομική προσιτότητα της ενέργειας για τα νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις.».

39. Τόσο ο Κανονισμός ΕΕ 2022/2577 όσο και ο Κανονισμός ΕΕ 2022/1854, εκδόθηκαν με βάση το άρθρο 122 ΣΛΕΕ ως νομοθετικά κείμενα με τα οποία σκοπείται η αντιμετώπιση της κατάστασης ανάγκης που είχε διαμορφωθεί στην αγορά της ηλεκτρικής ενέργειας λόγω της αύξησης των τιμών ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς και του κινδύνου της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού των κρατών μελών ως άμεση απόρροια της πανδημίας και της ρωσικής εισβολής στην Ουκρανία.