ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΠΡΟΣΛΗΨΕΩΝ - ΝΟΜΟΣ ΑΣΕΠ (Ν 2190/1994)

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Εισαγωγή - ΑΣΕΠ και Συνταγματικό Δίκαιο των προσλήψεων
στο Δημόσιο - Δικαιοπολιτικές προτάσεις

1. Σύντομη ιστορική αναδρομή. Από το ΑΣΔΥ στο ΑΣΕΠ

Μετά την κατοχή και τον εμφύλιο διαπιστώθηκαν σοβαρά προβλήματα στην ελληνική δημόσια διοίκηση, σε μεγάλο βαθμό λόγω των πελατειακών προσλήψεων. Ήταν διάχυτη η αίσθηση ότι οι θέσεις στο Δημόσιο διανέμονταν σε κομματικούς φίλους και σε ψηφοφόρους εν είδει λαφύρων. Ανατέθηκε στον τότε Πάρεδρο και μετέπειτα Πρόεδρο του ΣτΕ Γιώργο Μαραγκόπουλο και στον Καθηγητή Κυριάκο Βαρβαρέσο η εκπόνηση μελετών για την αναδιοργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης. Κοινή συνισταμένη των δύο εκθέσεων ήταν οι ανάγκες: α) καθιέρωσης του γραπτού διαγωνισμού ως αποκλειστικού συστήματος προσλήψεων και β) σύστασης ενός κεντρικού νέου οργάνου που θα είχε γενική επιτελική αρμοδιότητα για τις προσλήψεις. Ο Δημοσιοϋπαλληλικός Κώδικας καθιέρωσε τον διαγωνισμό ως κύριο σύστημα προσλήψεων και συγκροτήθηκε το ΑΣΔΥ (Ανώτατο Συμβούλιον Δημοσίων Υπηρεσιών) ως θεσμός που θα εγγυόταν την εφαρμογή του νέου Κώδικα. Ratio της ίδρυσής του ήταν η απαγκίστρωση των προσλήψεων στο κράτος από την λαφυραγώγηση και την πελατειοκρατία και η εφαρμογή αξιοκρατικών διαδικασιών. Το ΑΣΔΥ, προορισμένο ως όργανο ενιαίας εφαρμογής του Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα, είχε κατά βάση συντονιστικές και συμβουλευτικές αρμοδιότητες. Από την συνοπτική περιγραφή των γενικών αρμοδιοτήτων του ΑΣΔΥ προκύπτει ότι περιεβλήθη με έναν συντονιστικό, εποπτικό, επιτελικό ρόλο σε όλο το πλαίσιο των δημοσιοϋπαλληλικών θεμάτων αλλά και του οργανωτικού διοικητικού δικαίου. Θεσπίστηκε ως ένας θεσμός εξορθολογισμού και χρηστής οργάνωσης και υλοποίησης του ευαίσθητου τομέα των προσλήψεων. Ήταν ένας ιδιότυπος διοικητικός θεσμός, «ανεξάρτητη αρχή» κατά την σύγχρονη ορολογία. Ήταν το τρίτο «Μεγάλο Σώμα της Διοίκησης» δίπλα στο ΣτΕ και στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Είχε επιτελικές-γνωμοδοτικές-ρυθμιστικές αρμοδιότητες. Χάραζε την στρατηγική των προσλήψεων. Δημιουργήθηκε δε ως θεσμικός πυλώ-

νας υποστήριξης του δημοσιοϋπαλληλικού κώδικα. Κατ’ εξαίρεση διενεργούσε διοικητικό έλεγχο νομιμότητας. Δεν ήταν το κύριο αντικείμενο του ο έλεγχος της νομιμότητας των προσλήψεων. Αυτή η αρμοδιότητα ανήκε στο ΣτΕ. Ο Πρόεδρος του ΑΣΔΥ μπορούσε μόνο να προσφύγει κατά της νομιμότητας του αποτελέσματος ενός διαγωνισμού ενώπιον του ΣτΕ. Κι αυτή του την αρμοδιότητα την άσκησε με φειδώ.

Με το ΒΔ 762/1965 το ΑΣΔΥ εξοπλίστηκε με περισσότερες αρμοδιότητες. Αναβαθμίστηκε σε συμβουλευτικό όργανο της Κυβέρνησης επί όλων των ζητημάτων Δημόσιας Διοίκησης (οργάνωση υπηρεσιών, αξιολόγηση, τροποποίηση Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα). Το ΑΣΔΥ συγχωνεύτηκε το 1965 με την Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Οργάνωσης και μεταφέρθηκε οργανωτικά απευθείας υπό τον Πρωθυπουργό.

Το έργο του στην βιβλιογραφία χαρακτηρίζεται ως όχι ιδιαίτερα επιτυχημένο. Κι αυτό γιατί ενώ προσλήψεις στο δημόσιο χωρίς διαγωνισμό κατά το τότε ισχύον δίκαιο μόνο κατ’ εξαίρεση κατόπιν αδείας του ΑΣΔΥ μπορούσαν να διενεργηθούν, ένας μεγάλος αριθμός διορισμών στο δημόσιο την περίοδο λειτουργίας του ΑΣΔΥ πραγματοποιήθηκε χωρίς διαγωνισμό. Ο Πρόεδρός του δε Σταυριανόπουλος διαμαρτυρήθηκε σε κείμενό του το 1966 για κυβερνητικές παρεμβάσεις και αξιολόγησε τον ρόλο του ως παθητικό. Το ΑΣΔΥ ατόνησε κατά την διάρκεια της δικτατορίας και καταργήθηκε με το ΝΔ 285/1974.

Μετά την κατάργηση του ΑΣΔΥ, ιδρύθηκε με το άρθρο 43 του ΠΔ 611/1977 η πενταμελής Κεντρική Επιτροπή Διαγωνισμών. Και σε καθεστώς λειτουργίας της ΚΕΔ ο με εξαιρέσεις νομικός κανόνας ήταν οι προσλήψεις στο Δημόσιο μέσω διαγωνισμού.

Το 1983 άρχισε με το Ν 1320/1983 να ισχύει ένα νέο σύστημα προσλήψεων βασισμένο κατά βάση σε κοινωνικά κριτήρια και με επικουρικό τον ρόλο των πτυχίων και των λοιπών τυπικών προσόντων. Η Διεύθυνση Προγραμματισμού και Πρόσληψης του Υπουργείου Προεδρίας συνέλεγε και επεξεργαζόταν τα στοιχεία για τις ανά χρόνο κενές θέσεις. Ο αριθμός των προσληπτέων καθοριζόταν από Τριμελή Υπουργική Επιτροπή κατόπιν εισήγησης του Υπουργού Προεδρίας.

Με το Ν 1943/1991 επανήλθε ως κύριο σύστημα προσλήψεων ο διαγωνισμός. Για την δε προετοιμασία και υλοποίηση των διαγωνισμών συστάθηκε με το άρθρο 17 του ίδιου νόμου στο Υπουργείο Προεδρίας πενταμελής Κεντρική Επιτροπή.

2. Η ίδρυση του ΑΣΕΠ

Με το Ν 2190/1994 ιδρύθηκε το ΑΣΕΠ ως Ανεξάρτητη Αρχή αρμόδια για τις προσλήψεις στο Δημόσιο. Είναι μία από τις 5 συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές, που τυπικά εντάσσεται στην εκτελεστική εξουσία, αλλά αναπτύσσει και κανονιστικές και «οιονεί δικαστικές» αρμοδιότητες. To ΑΣΕΠ στοιχείται λειτουργικά στο εννιάπτυχο αξιών ανεξαρτησία, νομιμότητα, δημοσιότητα, διαφάνεια, αμεροληψία, αντικειμενικότητα, αξιοκρατία, ταχύτητα, αποτελεσματικότητα. Το νομοθετικό πλαίσιο σε σημαντικό βαθμό, κυμαινόμενο ιστορικά, προσανατολίζει δυναμικά το ΑΣΕΠ και σε ένα δέκατο παράλληλο στόχο, την κοινωνική αλληλεγγύη, την άσκηση κοινωνικής πολιτικής μέσω των προσλήψεων, την προστασία

ευάλωτων κοινωνικά ομάδων μέσω των προσλήψεων. Τα παράλληλα αυτά μελήματα είναι ενίοτε αλληλοσυγκρουόμενα. Το μίγμα αυτών των 10 στόχων ποικίλλει ιστορικά στα νομικά προβλεπόμενα συστήματα προσλήψεων τόσο σε καθεστώς ισχύος του ΑΣΕΠ όσο και νωρίτερα. Και η δικαιοπολιτική βάσανος αναστοχάζεται για την ιδανική ισορροπία τους.

Το ΑΣΕΠ συνταγματικά νομοτελειακά συζεύγνυται με ένα συγκεκριμένο σύστημα προσλήψεων βάσει του άρθρου 103 του Συντάγματος. Επίσης συλλειτουργεί με το εκάστοτε ισχύον

δημοσιοϋπαλληλικό δίκαιο, με το προσοντολόγιο, αλλά και με τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

Το ΑΣΕΠ, ήδη από τον ιδρυτικό του νόμο 2190/1994, αλλά κυρίως με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, έχει εξοπλιστεί με ειδικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας για την υλοποίηση της αποστολής του. Τα μέλη του είναι ανώτατοι κρατικοί λειτουργοί με προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία. Δεν υπόκειται σε ιεραρχικό διοικητικό έλεγχο ή διοικητική εποπτεία από κυβερνητικά όργανα ή άλλες αρχές, αλλά μόνο σε ιδιότυπο κοινοβουλευτικό έλεγχο από την Βουλή σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής. Οι πράξεις του δεν υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο σκοπιμότητας ή/και νομιμότητας από κάποιο άλλο όργανο της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά σε ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο.

3. Προσλήψεις, Βουλή, Κυβέρνηση και ΑΣΕΠ

Η Βουλή θεσπίζει με νόμο οργανικές θέσεις στο Δημόσιο. Οι οργανικές θέσεις είναι κατά κανόνα θέσεις εργασίας δημοσίου δικαίου. Οι με νόμο θεσπιζόμενες οργανικές θέσεις στο Δημόσιο μπορεί να είναι και θέσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου, κατά βάση όμως μόνο για ειδικό επιστημονικό προσωπικό και τεχνικό ή βοηθητικό προσωπικό. Πάντα με βάση

ειδικό νόμο και μόνο για να καλυφθούν απρόβλεπτες και επείγουσες ανάγκες, μπορεί για ορισμένη χρονική περίοδο να προβλεφθεί η πρόσληψη προσωπικού στο Δημόσιο με σχέση ιδιωτικού δικαίου. Επίσης με ειδικό νόμο στην εποχή της οικονομικής κρίσης καθοριζόταν νομοθετικά η ετήσια αναλογία προσλήψεων-αποχωρήσεων.

Η Κυβέρνηση προγραμματίζει τις προσλήψεις και διατηρεί την πολιτική απόφαση, τον επιτελικό ρόλο για τον καθορισμό του είδους, του αριθμού και του χώρου των προσλήψεων με βάση την κλασική κανονιστική της αρμοδιότητα και με νομοθετικά προσαπαιτούμενες πράξεις υπουργικού συμβουλίου (ΠΥΣ) και υπουργικές αποφάσεις κατανομής.

Το ΑΣΕΠ παίρνει την σκυτάλη της αρμοδιότητας της διενέργειας και του ελέγχου των προσλήψεων από την στιγμή που έχει πολιτικά προσδιοριστεί πόσοι θα προσληφθούν και σε ποιους φορείς και περιοχές. Όμως ο ρόλος του ΑΣΕΠ στην έκδοση των προκηρύξεων είναι πολύ σημαντικός. Ως προς το προφίλ των προσληπτέων έχει μερικώς κανονιστικό ρόλο. Ρόλο θα έπρεπε να έχει και ως προς τα περιγράμματα θέσεων των προσληπτέων.

To ΑΣΕΠ είναι μια επιτυχημένη Ανεξάρτητη Αρχή. Είχε σοβαρό λόγο ύπαρξης, την εκρίζωση του πελατειακού κράτους και της αναξιοκρατίας στον ελληνικό δημόσιο τομέα. Αν ο Συνήγορος του Πολίτη είναι η Ανεξάρτητη Αρχή «Υπέρ Αδυνάτου», η «Ανεξάρτητη Αρχή-Χρηστή Διοίκηση», το ΑΣΕΠ είναι κατά βάση η Αρχή «Υπέρ των Αρίστων», η «Ανεξάρτητη Αρχή-Αξιοκρατία». 25 χρόνια λειτουργεί προς αυτή την κατεύθυνση εμπεδώνοντας κλίμα και ουσία αντικειμενικότητας και αξιοκρατίας, ιδίως στις προσλήψεις που έγιναν απευθείας από αυτό. Νομοθετικά έγιναν προσπάθειες συρρίκνωσης του ρόλου του. Με το Ν 3812/2009 επανέκτησε το ευρύ του πεδίο.

4. Ο έλεγχος από Ανεξάρτητη Αρχή στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ του Συντάγματος

Το άρθρο 103 παρ. 7 του Συντ. προβλέπει: «Η πρόσληψη υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως αυτός καθορίζεται κάθε φορά, πλην των περιπτώσεων της παρ. 5, γίνεται είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής, όπως νόμος ορίζει».

Κρίσιμο είναι τι σημαίνει ο «έλεγχος των προσλήψεων από Ανεξάρτητη Αρχή» στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ του Συντ. Σημαίνει: α) ότι όλη η διαδικασία της διενέργειας των προσλήψεων στο Δημόσιο πρέπει να γίνεται από την συνταγματικά κατοχυρωμένη Ανεξάρτητη Αρχή, β) ότι αρκεί να διενεργείται από αυτή μόνο ο κατασταλτικός έλεγχος νομιμότητας, ή γ) ότι οι προσλήψεις μπορούν να διενεργούνται και με την συμμετοχή και άλλων οργάνων ή και επιτροπών αλλά πάντα υπό τον συνεχή έλεγχο της Αρχής, δηλαδή με βάση τις στρατηγικές κατευθύνσεις του ΑΣΕΠ (όπως θα προκύπτουν από την προκήρυξη που θα εκδίδεται μόνο από το ΑΣΕΠ) και τον έλεγχο νομιμότητας από όργανα του ΑΣΕΠ; Και οι τρεις άνω νοηματοδοτήσεις χωρούν στην γραμματική ερμηνεία του άρθρου 103 παρ. 7 εδ. α΄. Κατά την γνώμη μου ορθή είναι μόνο η τρίτη ερμηνευτική οδός. Σίγουρο είναι ήδη από την στενή γραμματική ερμηνεία ότι το Σύνταγμα στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ απαγορεύει την διενέργεια προσλήψεων στο Δημόσιο, χωρίς τον κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας από το ΑΣΕΠ. Όμως η λέξη έλεγχος στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ δεν εξαντλείται νοηματικά στον κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας.

Πιστεύω ότι το άρθρο αυτό θα πρέπει να ερμηνεύεται τελεολογικά-συστηματικά υπό το φως του Ν 2190/1994 και ιδίως σε συνδυασμό με το άρθρο 3 παρ. 1 αλλά και με το άρθρο 2

του Κανονισμού Λειτουργίας του ΑΣΕΠ. Το άρθρο 3 θέτει ένα νομικό κεκτημένο.

Καταλήγοντας, το νόημα της έννοιας «έλεγχος Ανεξάρτητης Αρχής» που προβλέπει το άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ είναι ότι το ΑΣΕΠ πρέπει οπωσδήποτε: α) να εκδίδει την προκήρυξη, β) να συγκροτεί τις επιτροπές επιλογής και γ) με όργανά του να ελέγχει κατασταλτικά, αυτεπαγγέλτως και κατ’ ένσταση, τη νομιμότητα των οριστικών αποφάσεων πρόσληψης. Δεν είναι νομικά απαραίτητο όλη η διαδικασία να διενεργείται από Μέλη και όργανα του ΑΣΕΠ. Όμως το ΑΣΕΠ έχει αποκλειστικά εκ του Συντάγματος τον πρώτο (προκήρυξη) και τον τελικό λόγο (έλεγχος τουλάχιστον νομιμότητας). Αλλά έχει εκ του Συντάγματος και την αποκλειστική αρμοδιότητα να ορίζει τις επιτροπές σε περιπτώσεις που χρειάζεται συνέντευξη, γραπτός διαγωνισμός, ή άλλη ειδική διαδικασία αξιολόγησης. Τέλος «έλεγχος του ΑΣΕΠ» κατά την έννοια του άρθρου 103 παρ. 7 εδ. α΄ σημαίνει πιστεύω και (δ) ότι στην Κεντρική Επιτροπή κάθε διαγωνισμού θα πρέπει να συμμετέχει τουλάχιστον ένα Μέλος του ΑΣΕΠ που θα πρέπει και να προεδρεύει της Επιτροπής. Για πολύ σημαντικούς δε διαγωνισμούς είναι δικαιοπολιτικά (αλλά όχι συνταγματικά) καταρχήν απαραίτητο η Κεντρική Επιτροπή να απαρτίζεται κατά πλειοψηφία από Μέλη του ΑΣΕΠ. Σημειωτέον ότι ο νόμος στον οποίο παραπέμπει το άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ του Συντ. είναι ο νόμος 2190/1994, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει.

Ένα συναφές με την συνταγματική έννοια του «ελέγχου από Ανεξάρτητη Αρχή» κρίσιμο ζήτημα είναι το αν η διενέργεια των προσλήψεων υπό τον έλεγχο του ΑΣΕΠ, στις διάφορες εκφάνσεις της: α) απαγορεύει, β) επιτρέπει ή γ) επιβάλλει, πέραν του ελέγχου νομιμότητας να λαμβάνουν χώρα και αξιολογήσεις ουσίας. Τα αρμόδια όργανα του ΑΣΕΠ και οι συστηνόμενες από το ΑΣΕΠ επιτροπές έχουν αρμοδιότητα κατά την διενέργεια των προσλήψεων, εφόσον αυτό είναι απαραίτητο (π.χ. καθόσον είναι αναγκαίο να διατυπωθούν τεχνικές κρίσεις) να κάνουν έλεγχο και ουσίας. Για παράδειγμα, η επιλογή του κατάλληλου υποψηφίου στο άρθρο 19, η αξιολόγηση των γραπτών δοκιμίων των υποψηφίων στον γραπτό διαγωνισμό του άρθρου 17 και η έρευνα ζητημάτων συνάφειας πτυχίων και εργασιακής εμπειρίας είναι πεδία στα οποία το ΑΣΕΠ ως η αποκλειστικά αρμόδια για τον έλεγχο των προσλήψεων Ανεξάρτητη Αρχή, και οι από αυτό συγκροτούμενες επιτροπές, διενεργούν έλεγχο και ουσίας. Αυτές οι τεχνικές κρίσεις-κρίσεις ουσίας εκφεύγουν, με την εξαίρεση του ελέγχου της πλάνης περί τα πράγματα και της υπέρβασης των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας, του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου του Διοικητικού Εφετείου.

5. Ειδικές διαδικασίες επιλογής του άρθρου 103 παρ. 7 εδ. β΄ του Συντ. και έλεγχος ΑΣΕΠ

Στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β΄ του Συντ. προβλέπονται τα εξής: «Νόμος μπορεί να προβλέπει ειδικές διαδικασίες επιλογής που περιβάλλονται με αυξημένες εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας ή ειδικές διαδικασίες επιλογής προσωπικού για θέσεις το αντικείμενο των οποίων περιβάλλεται από ειδικές συνταγματικές εγγυήσεις ή προσιδιάζει σε σχέση εντολής».

Το άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β΄ ρυθμίζει ότι, πέρα από τον βασικό δίπτυχο καμβά των διαδικασιών προσλήψεων που θεσπίζει το άρθρο 103 παρ. 7 εδ. α΄ (δηλαδή προσλήψεις είτε: α) με διαγωνισμό είτε β) με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια), μπορούν να ρυθμίζονται με νόμο (το νόμο του ΑΣΕΠ ή άλλο ειδικό νόμο) και τρεις άλλες κατηγορίες προσλήψεων. Οι τρεις αυτές άλλες κατηγορίες προσλήψεων είναι α) ειδικές διαδικασίες επιλογής που περιβάλλονται με αυξημένες εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας (εδώ για παράδειγμα βλέπω ότι υπάγονται οι περιπτώσεις των ειδικών επιστημόνων του άρθρου 19 του Ν 2190/1994), β) ειδικές διαδικασίες επιλογής προσωπικού για θέσεις το αντικείμενο των οποίων περιβάλλεται από ειδικές συνταγματικές εγγυήσεις (εδώ για παράδειγμα βλέπω ότι υπάγονται οι προσλήψεις των δικαστών μέσω του διαγωνισμού της Εθνικής Σχολής Δικαστών) και γ) ειδικές διαδικασίες επιλογής προσωπικού για θέσεις το αντικείμενο των οποίων προσιδιάζει σε σχέση εντολής (εδώ για παράδειγμα βλέπω ότι υπάγονται οι περιπτώσεις των δικηγόρων που προσλαμβάνονται από δημόσιους φορείς με σχέση έμμισθης εντολής).

Με αφορμή διαγωνισμό προσλήψεων δικαστικών υπαλλήλων στο Ελεγκτικό Συνέδριο, το ΣτΕ έκρινε (ΣτΕ 1996/2015 138/2014, 3670/2013, 195/2013, 3595/2008), κατά την γνώμη μου μη πειστικά, ότι οι περιπτώσεις προσλήψεων του άρθρου 103 παρ. 7 εδ. β΄ κείνται εκτός του ελέγχου και του πεδίου αρμοδιότητας του ΑΣΕΠ. Πιο συγκεκριμένα στην υπ’ αριθ. 1996/2015 (σκέψη 4) απόφαση του ΣτΕ εκρίθησαν τα εξής: «Επειδή, όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ 195/2013 Ολ, 3670/2013, 138/2014), αν, κατ’ εφαρμογή της παρεχόμενης από την εξαιρετική διάταξη του δεύτερου εδαφίου, της παρ. 7, του άρθρου 103 του Συντάγματος δυνατότητας, θεσπισθεί από τον κοινό νομοθέτη ειδική διαδικασία επιλογής προσωπικού του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, για την οποία συντρέχουν οι κατά περίπτωση απαιτούμενες από την εν λόγω διάταξη αυστηρές προϋποθέσεις και, ειδικότερα, ειδική διαδικασία επιλογής προσωπικού για θέσεις το αντικείμενο των οποίων περιβάλλεται από ειδικές συνταγματικές

εγγυήσεις, όπως είναι το σύνολο των δικαστικών υπαλλήλων, το αντικείμενο των οποίων περιβάλλεται από τις ειδικές συνταγματικές εγγυήσεις του άρθρου 92 του Συντ., δεν επιτρέπεται η υπαγωγή της διαδικασίας αυτής, είτε εν όλω είτε εν μέρει, στον έλεγχο της κατά το Σύνταγμα ανεξάρτητης αρχής (ΑΣΕΠ)». Το ιδιαίτερο βέβαια στην άνω υπόθεση ήταν ότι η νομοθεσία προέβλεπε ρητά ότι την επιτροπή του διαγωνισμού την αποτελούσαν δικαστές, δεδομένο που παρείχε όντως μεγάλες εγγυήσεις ανεξαρτησίας, αντικειμενικότητας και αξιοκρατίας.

Μολαταύτα, οι τρεις διαδικασίες προσλήψεων στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β΄ του Συντ. δεν κείνται εκτός διαδικασιών ΑΣΕΠ. Πρόκειται, για ιστορικά δυστυχώς μάλλον επικρατήσασα νομική παρεξήγηση, που πρέπει να αρθεί, ότι οι περιπτώσεις προσλήψεων του άρθρου 103 παρ. 7 εδ. β΄ του Συντ. πρέπει ή έστω επιτρέπεται να γίνονται χωρίς την συμμετοχή του ΑΣΕΠ. Η ορθή ερμηνεία του εδ. β΄ του άρθρου 103 παρ. 7 του Συντ. είναι αντίθετα κατά την γνώμη μου ότι, πάντα υπό τον έλεγχο του ΑΣΕΠ, νόμος μπορεί να προβλέπει ειδικές διαδικασίες επιλογής, πέραν των διαδικασιών που γίνονται αποκλειστικά είτε: α) με διαγωνισμό ή β) με προκαθορισμένα κριτήρια βάσει του εδ. α΄. Ότι δηλαδή και οι τρεις κατηγορίες διαδικασιών προσλήψεων του εδ. β΄ του άρθρου 103 παρ. 7, που βάσει του Συντάγματος μπορούν να θεσπιστούν με νόμο, θα πρέπει πάντα να γίνονται υπό τον «έλεγχο» του ΑΣΕΠ.

6. Η συστηματική ερμηνεία των άρθρων 103 παρ. 7, 103 παρ. 5 και 118 παρ. 6 του Συντ.

Οι μόνες εξαιρέσεις διαδικασιών προσλήψεων στο Δημόσιο που επιτρέπει το άρθρο 103 παρ. 7 του Συντ. να γίνονται χωρίς έλεγχο ΑΣΕΠ είναι κατά την άποψή μου οι περιπτώσεις της παρ. 103 παρ. 5, δηλαδή: α) οι ανώτατοι διοικητικοί υπάλληλοι που κατέχουν θέσεις εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας, β) οι διοριζόμενοι απευθείας με βαθμό πρεσβευτικό και γ) οι υπάλληλοι της Προεδρίας της Δημοκρατίας και των γραφείων του Πρωθυπουργού, των Υπουργών και Υφυπουργών.

Αυτές είναι, με την επιφύλαξη και του άρθρου 118 παρ. 6 του Συντ., οι μόνες τρεις συνταγματικά επιτρεπόμενες εξαιρέσεις από την αποκλειστική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις

στην Δημόσια Διοίκηση. Αλλά και σε αυτές τις τρεις κατηγορίες, ο νομοθέτης μπορεί να ορίσει ότι οι προσλήψεις γίνονται με διαδικασίες ΑΣΕΠ. Το νόημα δηλαδή του άρθρου 103 παρ. 7 σε συνδυασμό με το άρθρο 103 παρ. 5 είναι ότι είναι συνταγματικά θεμιτή η μη υπαγωγή στην ελεγκτική αρμοδιότητα τπυ ΑΣΕΠ των προσλήψεων μόνο σε αυτές τις τρεις κατηγορίες.

Βάσει του άρθρου 118 παρ. 6, που δεν καταργήθηκε δυστυχώς, όπως θα έπρεπε, ούτε με την συνταγματική αναθεώρηση του 2008, ούτε με αυτή του 2019, διατηρούνται εξαιρέσεις από την αποκλειστική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις που υφίσταντο στο άρθρο 14 του Ν 2190/1994, όπως ίσχυε μέχρι την ολοκλήρωση της συνταγματικής αναθεώρησης του 2001 (δηλαδή μέχρι 17.4.2001). Κάθε εξαίρεση που θεσπίστηκε αργότερα νομοθετικά είτε απευθείας με τροποποίηση στο άρθρο 14 είτε με ρύθμιση σε άλλο νόμο, είναι ανίσχυρη ως αντικείμενη στο συνταγματικό σύστημα των ρυθμίσεων των άρθρων 103 παρ. 7, 103 παρ. 5 και 118 παρ. 6. Το ίδιο ισχύει και για εξαίρεση που υφίστατο την 17.4.2001, μετά καταργήθηκε, και επαναφέρεται μετά με νέο νόμο.

Συνοψίζοντας, πρώτον οι μόνες κατηγορίες προσλήψεων δημοσίων υπαλλήλων που μπορούν με νόμο συνταγματικά θεμιτώς να εξαιρεθούν από τον ελεγκτικό ρόλο του ΑΣΕΠ είναι οι τρεις κατηγορίες που ρυθμίζονται στο άρθρο 103 παρ. 5 του Συντ. και οι κατηγορίες εξαιρέσεων που ίσχυαν την 17.4.2001 και δεν καταργήθηκαν μετά. Δεύτερον, μπορούν, σε πλήρη αρμονία με το γράμμα και το πνεύμα του συνταγματικού δικαίου των προσλήψεων στο Δημόσιο (άρθρα 103 παρ. 7 και 5, άρθρο 101α και άρθρο 118 παρ. 6 του Συντ. σε συνδυασμό και με άρθρα 5, 4 παρ. 1 και 25 του Συντ.), όλες οι προσλήψεις στο Δημόσιο να διενεργούνται υπό τον έλεγχο του ΑΣΕΠ.

7. Ανεξαρτησία, νομιμότητα και αξιοκρατία

Τρία είναι πιστεύω τα πυρηνικά χαρακτηριστικά της λειτουργίας του ΑΣΕΠ: η ανεξαρτησία, η νομιμότητα και η αξιοκρατία.

Ανεξαρτησία του ΑΣΕΠ σημαίνει απεμπλοκή από τη σφαίρα επιρροής της εκτελεστικής εξουσίας, πλήρης ανεξαρτησία από την εκάστοτε Κυβέρνηση. Σημαίνει νομική αλλά και ουσιαστική ανεξαρτησία από εντολές, οδηγίες, κατευθύνσεις, δηλαδή, της εκάστοτε Κυβέρνησης.

Πρόκειται για μια θεσμικά σταθερή ανεξαρτησία, δηλαδή ανεξαρτησία από όλες τις Κυβερνήσεις. Η ανεξαρτησία χαρακτηρίζει και τη σχέση των Μελών των Ανεξαρτήτων Αρχών με όλα τα κόμματα, αλλά και με κάθε εκδοχή κρατικής εξουσίας. Είναι δε και ανεξαρτησία από ιδιωτικά συμφέροντα και ομάδες συμφερόντων. Σημαίνει, επίσης, και επίτευξη ανεξαρτησίας εντός μιας Ανεξάρτητης Αρχής, ανεξαρτησία: α) του κάθε Μέλους και β) της Αρχής

ως θεσμού. Νομικά, η έννοια της ανεξαρτησίας σημαίνει απουσία κάθε μορφής ιεραρχικού διοικητικού ελέγχου, προληπτικού ή κατασταλτικού νομιμότητας, πολλώ δε μάλλον σκοπιμότητας. Ειδικότερα, απαγορεύεται ο ιεραρχικός διοικητικός έλεγχος στις πράξεις και στη δράση των ανεξαρτήτων αρχών, καθώς και η διοικητική εποπτεία. Οι πράξεις των ανεξαρτήτων αρχών και πιο συγκεκριμένα του ΑΣΕΠ υπόκεινται μόνο σε κοινοβουλευτικό έλεγχο ιδιότυπο, αλλά πλήρη, καθώς και σε ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο.

Το δεύτερο βασικό στοιχείο που διέπει την δράση του ΑΣΕΠ, είναι η τήρηση της νομιμότητας. Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ), ως ιδιότυπη εκτελεστική λειτουργία, δομικά και συστηματικά υπόκειται στην αρχή της νομιμότητας. Το ΑΣΕΠ στηρίζεται στην αρχή της νομιμότητας. Η αρμοδιότητά του είναι τετράπτυχη και διέπεται πλήρως από την αρχή της νομιμότητας. Πιο συγκεκριμένα, είναι α) αρμοδιότητα κανονιστική (π.χ. έκδοση προκηρύξεων), β) αρμοδιότητα συγκρότησης επιτροπών των διαγωνισμών, γ) αρμοδιότητα αποφάσεων επί των προσλήψεων (π.χ. ανά εκάστοτε θέση) και τέλος, δ) αρμοδιότητα νομικού ελέγχου των αποφάσεων επί των προσλήψεων. Όλη αυτή η διοικητική δράση στοιχείται, εδράζεται στην αρχή της νομιμότητας.

Στο σημείο αυτό ανακύπτει και το μείζον δογματικό και πρακτικό θέμα του ελέγχου της αντισυνταγματικότητας των νόμων από τις ανεξάρτητες αρχές και ιδίως από το ΑΣΕΠ. Το ερώτημα αυτό εξετάστηκε παρεμπιπτόντως στην πολύ σημαντική απόφαση 2/2018 της Ολομέλειας του ΑΣΕΠ. Στην απόφαση αυτή ετέθησαν εν όψει της προκήρυξης 3Κ/2018 αρκετά νομικά θέματα. Η συζήτηση στην Ολομέλεια του ΑΣΕΠ αναγκαστικά διεξήλθε νομικά ερωτήματα που άπτονται της ανεξαρτησίας, της αξιοκρατίας, αλλά κυρίως της νομιμότητας. Τελικώς ελήφθη απόφαση με οριακή πλειοψηφία (13-12).

Η σε γενικό πλαίσιο απάντηση στο δύσκολο ερώτημα αυτό περί του ελέγχου της αντισυνταγματικότητας από το ΑΣΕΠ, πρέπει να είναι πως το ΑΣΕΠ, ως Ανεξάρτητη Αρχή, έχει αρμοδιότητα να κάνει σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία των νόμων και του δικαίου των προσλήψεων. Ακριβέστερα, έχει αρμοδιότητα να κάνει σύμφωνη με την αρχή της «αντικειμενικότητας - αξιοκρατίας» ερμηνεία του ισχύοντος δικαίου, όπου η γραμματική ερμηνεία των εφαρμοζόμενων ρυθμίσεων το επιτρέπει. Επίσης, έχει υποχρεώση να κάνει σύμφωνη με το πρωτογενές και το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία των νόμων και των προκηρύξεων.

Το ακόμα πιο δύσκολο πρακτικό ερώτημα, είναι εάν στην περίπτωση που υπάρχει ένας σαφής νόμος, μπορεί να κάνει το ΑΣΕΠ έλεγχο της αντισυνταγματικότητας αυτού. Πιστεύω πως το ΑΣΕΠ έχει αρμοδιότητα να κάνει έλεγχο της προφανούς αντισυνταγματικότητας και σαφούς νόμου π.χ. στην περίπτωση που νέος νόμος, παρότι αυτό απαγορεύεται προφανώς από το Σύνταγμα, εξαιρέσει συγκεκριμένη κατηγορία προσλήψεων από την αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ. Το ίδιο ισχύει και για την περίπτωση που νέος σαφής νόμος θεσπίσει ως διαδικασία προσλήψεων κάποια διαδικασία που προφανώς δεν ρυθμίζεται στο άρθρο 103 παρ. 7 του Συντ., π.χ. διαδικασία επιλογής με μόνο γνώμονα την ηλικία ή το ύψος. Πάντως το ΑΣΕΠ, όπως και όλες οι Ανεξάρτητες Αρχές πρέπει να δείχνουν αυτοσυγκράτηση κατά την άσκηση του ελέγχου αντισυνταγματικότητας. Αυτό γιατί ο έλεγχος της αντισυνταγματικότητας δεν υπάγεται στις κύριες αρμοδιότητες των Ανεξαρτήτων Αρχών, αλλά είναι κυρίως αρμοδιότητα των Δικαστηρίων. Δεν είναι όμως αποκλειστική αρμοδιότητα των Δικαστηρίων. Ο έλεγχος της προφανούς αντισυνταγματικότητας είναι έκτακτη, μη συνήθης αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ, την οποία πρέπει να ασκεί με φειδώ, περίσκεψη και πλήρως αιτιολογημένα σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των Μελών του ΑΣΕΠ συνάπτεται και δικαιολογεί την αρμοδιότητα του ελέγχου της προφανούς αντισυνταγματικότητας. Η οργανωτική και λειτουργική υπαγωγή του ΑΣΕΠ, έστω ιδιοτύπως, πάντως αναμφισβήτητα στην εκτελεστική και όχι σε κάποια άλλη κρατική εξουσία, εξηγεί γιατί αυτή η αρμοδιότητα πρέπει να ασκείται με φειδώ και μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

Η αξιοκρατία αντιμετωπίζεται εύστοχα στην θεωρία και στη νομολογία ως συνταγματική αρχή, απορρέουσα από το κράτος δικαίου, την δημοκρατική αρχή, την αρχή της ισότητας και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας. Εκβάλλει από την ίδια πηγή τόσο με την συνταγματική αρχή της ισότητας όσο και με την συνταγματική αρχή της αναλογικότητας. Περιγράφει ουσιαστικά την κατ’ αξίαν αντιμετώπιση προσώπων από το κράτος. Είναι από την μία πλευρά υποεκδοχή της αρχής της ισότητας στα πεδία υποψηφιοτήτων-διαγωνισμών ιδιωτών που αποφασίζει το κράτος. Αλλά ταυτόχρονα συνιστά και έκφανση της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας. Στην γενική θεωρία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα θεμελιώδη δικαιώματα: α) έχουν ως μήτρα τους και πηγή τους της ανθρώπινη αξιοπρέπεια και β) είναι εκδοχές ισότητας ή ελευθερίας ή σύγκρασης ελευθερίας και ισότητας. Έτσι, και το

ειδικό θεμελιώδες δικαίωμα στην αξιοκρατία έχει αναπτυχθεί ως σύγκραση της γενικής αρχής της ισότητας και του δικαιώματος στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και της συμμετοχής στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική ζωή. Στη συγκεκριμένη περίπτωση του δικαίου των προσλήψεων, η διασφάλιση της νομιμότητας σε συνδυασμό με την αξιοκρατία αποτελούν τον ουσιαστικό ρόλο, την λειτουργική φυσιογνωμία του ανεξάρτητου ΑΣΕΠ.

Αναφύεται το ερώτημα τι σημαίνει αξιοκρατία και ποιος είναι ο ρόλος της σε σχέση με την διόσκουρη αρχή της αντικειμενικότητας. Ερωτάται αν πρόκειται για δύο ταυτόσημες, παράλληλες ή επάλληλες έννοιες. Αν είναι ισότιμοι συντελεστές, εάν συγκρούονται ή μήπως συνδέονται άμεσα. Η απάντηση που σε ένα πρώτο επίπεδο δίνουμε είναι πως η αξιοκρατία ολοκληρώνει την αρχή της αντικειμενικότητας, επενδύεται αθροιστικά σε αυτήν. Αυτό το θεωρητικό σχήμα φωτίζεται συγκεκριμένα στην περίπτωση του άρθρου 19 του Ν 2190/1994. Η αντικειμενικότητα είναι επιτεύξιμη και κατακτητέα μέσα από σαφείς, απλές και χωρίς εξαιρέσεις διαδικασίες. Η δε αξιοκρατία είναι επιδιώξιμη και όσο το δυνατόν περισσότερο προσεγγιστέα.

Συνοψίζοντας, οι αρχές της ανεξαρτησίας, της νομιμότητας και της «αντικειμενικότητας-αξιοκρατίας» είναι οι «τρεις σωματοφύλακες» που διέπουν τη λειτουργία και τη δράση του ΑΣΕΠ. Είμαι αισιόδοξος ότι θα συνεχίσουν να λειτουργούν κατά κανόνα σε καθεστώς γόνιμης συνεργασίας και με όσο το δυνατόν καλύτερα αποτελέσματα.

8. Προσλήψεις και κοινωνικά κριτήρια

Ένα κρίσιμο δικαιοπολιτικά ζήτημα είναι ποια πρέπει να είναι η σχέση των κοινωνικών κριτηρίων με το νομικό σύστημα των προσλήψεων. Συναφές είναι το ερώτημα πώς μπορούν να συγχρωτιστούν αρμονικά τα κοινωνικά κριτήρια με τις αξιοκρατικές προσλήψεις. Η πληθωρική και χωρίς συνεκτικό leitmotiv ενσωμάτωση κοινωνικών κριτηρίων ιδίως στα άρθρα 14 και 18 του Ν 2190/1994 και σε ειδικούς νόμους χρήζει επανεξέτασης. Πειστικά και εύγλωττα σημειώνει ο συνάδελφος Γιάννης Σακέλλης ως προς την δυσλειτουργική ενσωμάτωση κοινωνικών κριτηρίων στο ισχύον νομικό σύστημα των προσλήψεων τα εξής: «Οι ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού που περιέργως μπαίνουν στην εξίσωση χωρίς προηγουμένως να έχει ξεκαθαριστεί το τοπίο της απασχόλησής τους. Η πρόσληψη και η μοριοδότηση ενός ατόμου με αναπηρία χωρίς να έχει ξεκαθαριστεί π.χ. το θέμα της πρόσβασης στην υπηρεσία ή και της μετάβασης σ’ αυτήν. Και ακόμα, πρόσληψη ενός ή μιας πολύτεκνης χωρίς να έχει ξεκαθαριστεί η πρόσβαση των παιδιών στον παιδικό σταθμό ή στο ολοήμερο σχολείο».

Η συνταγματική αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, το κοινωνικό κράτος δικαίου και η συνταγματική, ενωσιακή και διεθνής κατοχύρωση συγκεκριμένων κοινωνικών δικαιωμάτων

επιτάσσουν νομικά την ενσωμάτωση και κοινωνικών κριτηρίων στο ελληνικό δίκαιο των προσλήψεων στο Δημόσιο. Είναι ορθή και επικροτητέα η ευαισθησία που δείχνει διαχρονικά ο Έλληνας νομοθέτης να προστατεύσει συγκεκριμένες κατηγορίες ευάλωτων κοινωνικών ομάδων και μέσω των διαδικασιών προσλήψεων στο Δημόσιο. Χρειάζεται όμως ενδελεχής επιστημονική επανεξέταση και εμπειρική τεκμηρίωση της προστασίας ευάλωτων κοινωνικών ομάδων και μέσω του συστήματος προσλήψεων στο Δημόσιο. Στο άρθρο 19 του Ν 2190/1994 προβλέπεται ρητά η ανάγκη καταλληλότητας του επιλεγόμενου υποψηφίου για τα καθήκοντα της εκάστοτε συγκεκριμένης θέσης στο Δημόσιο. Η καταλληλότητα του επιλεγόμενου υποψηφίου είναι conditio sine qua non του δικαίου των προσλήψεων. Ακόμα και όσοι επιλέγονται με κοινωνικά κριτήρια, αποκλειστικά ή κυρίως, για μια θέση στο Δημόσιο ακόμα κι αν δεν είναι οι αξιότεροι από τους υποψηφίους ή οι πιο απαραίτητοι στην υπηρεσία για την αποτελεσματικότερη λειτουργία της, θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να είναι κατάλληλοι για την θέση. Θα πρέπει να μπορούν, με την αναγκαία θεσμική υποστήριξη σε υποδομές, να ανταπεξέλθουν με επάρκεια και αποτελεσματικότητα στις απαιτήσεις της συγκεκριμένης θέσης στο Δημόσιο. Αυτό είναι κρίσιμο και για την αποτελεσματκή λειτουργία της υπηρεσίας και για τους ίδιους τους εργαζόμενους. Αυτό το αναγκαίο minimum επάρκειας και αποτελεσματικότητας, το «κατώφλι καταλληλότητας» δεν είναι πλήρως εξασφαλισμένο από το ισχύον νομικό πλαίσιο που θεσπίζεται ιδίως στο άρθρο 14 του Ν 2190/1994.

9. Δικαιοπολιτική

Δικαιοπολιτική είναι η συνεχής αξιολόγηση του ισχύοντος δικαίου ως προς το περιεχόμενό του και ως προς την εφαρμοσιμότητά του και ο βάσει αυτής της αξιολόγησης de lege ferenda πρακτικός, κυρίως νομοπαρασκευαστικός, στοχασμός. Αναφέρεται στις προοπτικές ουσιαστικών τροποποιήσεων στην έννομη τάξη αλλά και στις διαδικασίες των αναγκαίων νομοθετικών παρεμβάσεων. Εξετάζει τι είναι προβληματικό στις ισχύουσες ρυθμίσεις, τι πρέπει να διατηρηθεί, πώς να συντηρηθεί και προς ποια κατεύθυνση να ενισχυθεί. Διερευνά τι πρέπει να αλλάξει, προς ποια τροπή, με ποια μορφή νομοθετικής παρέμβασης, σε ποιον χρόνο, με ποια προεργασία, σε συνδυασμό με ποιες πολιτικές ή οργανωτικές παρεμβάσεις και με ποιες συνέργειες και καλές πρακτικές. Η δικαιοπολιτική συνέχεται άρρηκτα με μια μεταρρυθμιστική λογική, συναιρώντας πορίσματα της συνταγματικής επιστήμης και της διοικητικής επιστήμης. Η δικαιοπολιτική δεν είναι μόνο μέθοδος, τρόπος σκέψης. Η ουσία της δεν εξαντλείται

στον γόνιμο προβληματισμό: α) για ένα καλύτερο και β) για ένα περισσότερο εφαρμοζόμενο ισχύον δίκαιο. Εκτείνεται και στην εξής κομβική αρχή-leitmotiv: Όλες οι μορφές δημόσιας εξουσίας στα σύγχρονα δημοκρατικά κράτη δικαίου λειτουργούν και υπηρετούν την πραγματική απόλαυση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η λειτουργικότητα του συνταγματικού δικαίου των εξουσιών ως οργανωτικού-διαδικαστικού προστάτη και κατοχυρωτή των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ως μέσου στην υπηρεσία του κορυφαίου πολιτειακού σκοπού της προστασίας ατομικών, κοινωνικών και πολιτικών δικαιωμάτων, εξηγεί πλήρως την φύση και την λειτουργία: α) της δημόσιας (κρατικής, διεθνούς, ευρωπαϊκής) εξουσίας ως δημόσιας λειτουργίας και β) της δημόσιας (κρατικής, διεθνούς, ευρωπαϊκής) διοίκησης ως δημόσιας υπηρεσίας. Το περιεχόμενο αυτό της δικαιοπολιτικής θα μπορούσε να χαρακτηριστεί «δικαιοπολιτικό κεντρί» ή «δικαιοπολιτική πυξίδα». Υπό αυτή την έννοια, σε αυτή την κατεύθυνση, κατατίθενται συγκεκριμένες δικαιοπολιτικές προτάσεις για τον ρόλο του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις στο Δημόσιο.

Στο συνταγματικά συγκροτημένο πεδίο της θεσμικής αρχιτεκτονικής, καινοτομία δεν είναι η μονήρης «τυχοδίωξη» της βελτίωσης, αλλά η θεραπεία της αποτελεσματικότητας και της προόδου με όρους δημοκρατίας, δικαιοκρατίας και ισότητας, με όρους νομιμοποίησης. Οι ελληνικοί συνταγματικοί θεσμοί χρειάζονται επειγόντως έξυπνες και ρηξικέλευθες μεταρρυθμίσεις, άλλα πάντα εντός της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου και επίσης με απλή εκφορά (ώστε να είναι εποπτεύσιμες από τον πολίτη, προσβάσιμες από αυτόν) και με συνεχή αναφορά στην ανάγκη επιτάχυνσης των διαδικασιών. Το κομβικό στο Δημόσιο είναι ότι: α) χρειαζόμαστε αποτελεσματικότερα (άριστα, ηθικά και εργατικά) στελέχη, κυρίως δε στις θέσεις ευθύνης, β) ηλικιακή ανανέωση στο εργατικό δυναμικό, γ) αξιοκρατικές προσλήψεις, δ) νέες διοικητικές δομές που να ανταποκρίνονται στις σύγχρονες κοινωνικές ανάγκες. Ενόψει αυτών, ο ρόλος του ΑΣΕΠ είναι πολύ σημαντικός.

10. Η γενική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις

Το Σύνταγμα καθιερώνει την γενική αρμοδιότητα Ανεξάρτητης Αρχής για τον έλεγχο των προσλήψεων στο Δημόσιο, με μικρές ευτυχώς, αν και πάλι όχι απαραίτητες, δυνατότητες εξαιρέσεων. Ο Ν 2190/1994 ονόμασε την Ανεξάρτητη Αρχή εύστοχα «Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού». Το έργο της είναι σήμερα η οριζόντια επιλογή προσωπικού στο Δημόσιο, τόσο: α) σε μόνιμες θέσεις δημοσίου δικαίου ή ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, όσο και β) σε θέσεις ορισμένου χρόνου, εποχικού προσωπικού, αλλά και προϊόντος του χρόνου και γ) σε θέσεις ευθύνης. Οι όποιες εξαιρέσεις στον οριζόντιo αυτό ρόλο θα πρέπει να εκλείψουν. Αυτή είναι η βασική μου δικαιοπολιτική θέση: Διεύρυνση του ρόλου του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις. Με άλλη διατύπωση: Όλες οι προσλήψεις στο Δημόσιο μέσω ΑΣΕΠ. Είναι επιτακτικότερη από ποτέ η εξάλειψη των εξαιρέσεων, και για τους ανωτέρω νομικούς λόγους συνταγματικής νομιμότητας, αλλά και γιατί έχει στατιστικά επανειλημμένα επιβεβαιωθεί ότι οι προσλήψεις εκτός διαδικασίας ΑΣΕΠ συντηρούν νησίδες αναξιοκρατίας. Όλες οι μόνιμες προσλήψεις στο Δημόσιο προτείνεται να υπαχθούν στην αξιοκρατική, θεσμική ελεγκτική ομπρέλα του ΑΣΕΠ: Ενδεικτικά και οι Δικηγόροι και οι Ιατροί του Δημοσίου, τα μέλη του ΝΣΚ, οι Σπουδαστές ΕΣΔΔΑ. Το ΑΣΕΠ θα εγγυάται την διαφανή, αμερόληπτη και αντικειμενική διαδικασία. Οι τεχνοκράτες που θα εμπλουτίζουν την εξεταστική επιτροπή θα δίνουν προστιθέμενη αξία (θα αθροίζουν σε αξιοκρατία). Θα βοηθούν στην ζυγισμένη, ισορροπημένη συνεκτίμηση των τυπικών και των ουσιαστικών προσόντων.

Σε ειδικές περιπτώσεις (π.χ. διαγωνισμός παραγωγικών σχολών ΕΣΔΙ, ΕΣΔΔΑ, διαγωνισμός για Νομικούς Συμβούλους του Κράτους, διαγωνισμός Δικηγόρων, διαγωνισμός Συμβολαιογράφων), το ΑΣΕΠ να έχει μόνο την αρμοδιότητα για σύνταξη της προκήρυξης, του ορισμού της επιτροπής εξετάσεων και του κατασταλτικού ελέγχου νομιμότητας, αυτεπαγγέλτου

και κατόπιν ενστάσεων. Ο διαγωνισμός δε προτείνεται να πραγματοποιείται από επιτροπή ειδικών (ο νόμος να ορίζει, λαμβάνοντας υπόψιν τις ιδιομορφίες της κάθε περίπτωσης ποιοι θα είναι αυτοί οι ειδικοί εξεταστές π.χ. κατά πλειοψηφία Δικαστές στον Διαγωνισμό για την Εθνική Σχολή Δικαστών) με την συμμετοχή μόνο ενός Μέλους του ΑΣΕΠ ως Προέδρου της εκάστοτε Κεντρικής Επιτροπής του Διαγωνισμού.

Η ιστορική δε εμπειρία έχει διδάξει ότι είναι καλύτερο η διαδικασία των προσλήψεων, συμπεριλαμβανομένης και της έκδοσης της προκήρυξης, να πραγματοποιείται από το ΑΣΕΠ, καθώς και ο διοικητικός νομικός έλεγχος της διαδικασίας αυτής. Επίσης, από το άρθρο 103 παρ. 7 του Συντάγματος δεν καλύπτεται και η πραγματικά ισχύουσα ευρεία γκάμα εξαιρέσεων από την πλήρη ελεγκτική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ σε συμβάσεις εποχικού προσωπικού, μίσθωσης έργου, ορισμένου χρόνου, επικουρικού νοσηλευτικού προσωπικού, προσωπικού για έκτακτες ανάγκες κ.ο.κ.

Στις περιπτώσεις αυτές το ΑΣΕΠ έχει κατά κανόνα σήμερα μόνο αρμοδιότητα κατασταλτικού νομικού ελέγχου των ενστάσεων, ενίοτε δε και αρμοδιότητα χρονικά πιεστικής έγκρισης των ανακοινώσεων. Ιδιαίτερα δε προβληματική και συνταγματικά και δικαιοπολιτικά, αλλά κυρίως δε ανορθολογική, είναι η πανσπερμία και η διαφοροποίηση στις διαδικασίες προσλήψεων μη τακτικού προσωπικού στο Δημόσιο. Υπολογίζεται ότι είναι 20 σήμερα. Οι οποίες σημειωτέον είναι και πάρα πολλές αριθμητικά. Για παράδειγμα ειδικά για το έτος 2016, σε ποσοστό 68% οι προκηρυχθείσες θέσεις στο Δημόσιο ήταν μη μόνιμες. Το έτος 2018 το ποσοστό των μη μονίμων προκηρυχθεισών θέσεων ήταν 59,3%. Το 49,4 % των ενστάσεων επί των θέσεων εποχικού προσωπικού έγιναν δεκτές από το ΑΣΕΠ το έτος 2016, όταν το αντίστοιχο ποσοστό των αποδεκτών ενστάσεων για θέσεις μόνιμου προσωπικού ήταν μόλις 8,2%. Το δε έτος 2018, 29,4 % των ενστάσεων επί των θέσεων εποχικού προσωπικού έγιναν δεκτές από το ΑΣΕΠ, όταν το αντίστοιχο ποσοστό των αποδεκτών ενστάσεων για θέσεις μόνιμου προσωπικού ήταν μόλις 6,5%.

Συνελόντι ειπείν, για το μη τακτικό προσωπικό, θα ήταν χρήσιμη η απλούστευση – ενιαιοποίηση της διαδικασίας, πάντα υπό την αιγίδα και με την ενδελεχέστερη εμπλοκή του ΑΣΕΠ. Ως πιο διαφανής λύση παρίσταται η προκήρυξη των διαγωνισμών αυτών από το ΑΣΕΠ και η επιλογή των υποψηφίων με βάση την διαδικασία της επιλογής με σειρά προτεραιότητας του σημερινού άρθρου 18. Αυτή η λύση θα μειώσει και τον υψηλό αριθμό των κατά την διαδικασία των ενστάσεων διαπιστούμενων παρατυπιών.

11. Η ανάγκη νομοθετικής απλοποίησης

Γενικότερα, είναι επιτακτική η ανάγκη για νομοθετική απλοποίηση και περιορισμό των διαφοροποιημένων διαδικασιών επιλογής προσωπικού μέσω ΑΣΕΠ (που σήμερα είναι 31 μόνο για το νεοπροσλαμαβανόμενο προσωπικό), ακόμα και μετά την εδώ προτεινόμενη συμπερίληψη όλων των προσλήψεων στο Δημόσιο στην αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ. Οι διαδικασίες προσλήψεων από το ΑΣΕΠ θα μπορούσαν να ενσωματωθούν στα εξής 3 βασικά μοντέλα: 1) με γραπτό διαγωνισμό, 2) με σειρά προτεραιότητας βάσει αντικειμενικών προσόντων-κοινωνικών κριτηρίων και χωρίς συνέντευξη (στην διαδικασία αυτή προτείνω να συμπεριληφθούν όλες οι προσλήψεις ορισμένου χρόνου), και 3) με σωρευτική βαθμολόγηση των αντικειμενικών προσόντων αλλά και της συνέντευξης (κατά το πρότυπο του σημερινού άρθρου 19 του Ν 2190/1994 για τους ειδικούς επιστήμονες). Επίσης, μπορεί ο νόμος να δίνει την δυνατότητα στο ΑΣΕΠ, ως αποκλειστικά αρμόδια Αρχή για την σύνταξη των προκηρύξεων, να εμπλουτίζει αυτή την διαδικασία των τριών βασικών μοντέλων συστημάτων προσλήψεων π.χ. και με ειδικά τεστ, ενόψει της εκάστοτε ιδιαίτερης φυσιογνωμίας των θέσεων στο Δημόσιο (π.χ. Ελεγκτές Εναέριας Κυκλοφορίας). Αφού απλοποιηθούν, ομογενοποιηθούν-συγχωνευτούν σε 3 βασικά μοντέλα οι διαδικασίες προσλήψεων αποκλειστικά μέσω ΑΣΕΠ, τότε να γίνει και η κωδικοποίηση της νομοθεσίας του ΑΣΕΠ.

Μεθοδολογικά συνεπές και δικαιοπολιτικά αναγκαίο είναι λοιπόν να ακολουθηθούν τα εξής βήματα: 1) γενική νομοθετική πρόβλεψη της διενέργειας όλων των προσλήψεων στο Δημόσιο μέσω ΑΣΕΠ, 2) απλοποίηση-ομογενοποίηση των διαδικασιών προσλήψεων του ΑΣΕΠ, 3) κωδικοποίηση της νομοθεσίας. Μόνη η κωδικοποίηση ενός τόσο ανορθολογικά πολυδαίδαλου τοπίου, που αργά ή γρήγορα θα ομογενοποιηθεί, είναι ανώφελη-μάταιη. Κωδικοποίηση χωρίς προηγούμενη απλοποίηση θα είναι ουσιαστικά επιδοκιμασία της πολυνομίας-κακονομίας που διέπει το πεδίο.

12. Η εμβάθυνση του ρόλου του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις

Μετά από τόσα χρόνια λειτουργίας χρειάζονται και ποιοτικές αλλαγές στην άσκηση της αρμοδιότητας του ΑΣΕΠ. Αυτή είναι η δεύτερη μου θέση: Εμβάθυνση του ρόλου του ΑΣΕΠ στις προσλήψεις. Σημειωτέον δε ότι και η απλοποίηση, που αποτελεί αδήριτη ανάγκη, εμβάθυνση είναι. Ένας επιτυχημένος θεσμός δεν θα βαλτώσει, μόνο όταν δεν επαναπαύεται και αναστοχάζεται

κριτικά και φιλοπρόοδα αναζητώντας την σταθερή διόρθωση των λαθών, αλλά και την βελτίωση της δράσης του. Αυτός ο δεύτερος άξονας έχει σαφή πυξίδα: Περισσότερη αντικειμενικότητα, αξιοκρατία, απλούστευση, ενότητα, ηλεκτρονική διαδικασία και ταχύτητα. Θα θίξω συνοπτικά ορισμένες θεματικές σε αυτή την προοπτική.

12.1. Επιλογή ειδικών επιστημόνων βάσει του άρθρου 19 του Ν 2190/1994 που αποτελούν κορυφαίας σημασίας στελέχη για την βελτίωση της Δημόσιας Διοίκησης σε κομβικούς τομείς: Προτείνεται σε πρώτο χρόνο να γίνεται βαθμολόγηση των τυπικών προσόντων των υποψηφίων που πληρούν τις τυπικές προϋποθέσεις της προκήρυξης σε πίνακες κατάταξης πριν την διενέργεια συνέντευξης, με βάση κριτήρια που θα θέτει ο νόμος ή η Ολομέλεια του ΑΣΕΠ και θα είναι γνωστά στους υποψηφίους πριν την υποβολή υποψηφιοτήτων. Και στην συνέχεια να πραγματοποιείται συνέντευξη με βάση τις αυστηρές προδιαγραφές διαφάνειας, αμεροληψίας και αξιοκρατίας που θέτει η νομολογία του ΣτΕ, με επιρροή, θα πρότεινα στην τελική βαθμολόγηση μικρότερη από την επιρροή της βαθμολόγησης των τυπικών προσόντων.

12.2. Προκηρύξεις: Στα πάγια μέρη των προκηρύξεων προτείνεται να ενσωματωθεί η εμπειρία του θεσμού από δυσλειτουργίες-αστοχίες. Η εμπειρία της Διεύθυνσης Νομικών Υποθέσεων, και των Μελών του ΑΣΕΠ που είναι υπεύθυνα: α) για τις προκηρύξεις και β) για τις εκθέσεις απόψεων προς τα Δικαστήρια, διδάσκει ότι χρειάζεται πολλή προσοχή στην διατύπωση των διατάξεων των προκηρύξεων. Οι αποφάσεις του ΑΣΕΠ που καταπίπτουν δικαστικώς, συνήθως αναδέχονται τα νομικά προβλήματα των προκηρύξεων. Χρειάζεται εντατική συνεργασία των δύο αρμών (διεύθυνση προκηρύξεων και διεύθυνση νομικών υποθέσεων) του ΑΣΕΠ και σοβαρή επιστημονική δουλειά για την διόρθωση προβλημάτων στις προκηρύξεις. Και επίσης, προτείνεται με επίταση όλες οι προκηρύξεις να ενσωματώνουν περίγραμμα θέσεων και μισθό. Οι ελλείψεις αυτές των προκηρύξεων δεν δείχνουν τον δέοντα σεβασμό στους υποψηφίους και πρέπει να διορθωθούν άμεσα. Οι προκηρύξεις είναι το κεντρικό στοιχείο της αρμοδιότητας του ΑΣΕΠ. Για αυτόν το λόγο πιστεύω, ότι αφού θα έχουν λάβει γνώση του προσχεδίου τους όλα τα Μέλη του ΑΣΕΠ, θα μπορούσαν όλες οι προκηρύξεις να συζητούνται και να επικυρώνονται (αποφασίζονται), πριν την έκδοση και δημοσίευσή τους, από την Μείζονα Ολομέλεια του ΑΣΕΠ.