ΔΙΚΑΙΟ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑΣ & ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ

Προλογικό σημείωμα δεύτερης έκδοσης IX

Πρόλογος πρώτης έκδοσης XI

Προλογικό σημείωμα πρώτης έκδοσης XVII

Κυριότερες συντομογραφίες XIX

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ, ΠΗΓΕΣ ΚΑΙ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ
ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Κεφάλαιο Α΄

ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΚΑΙ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΓΝΩΡΙΣΜΑΤΑ ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ
ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

1. Αντικείμενο και σκοπός του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου 3

1.1. Ορισμός 3

1.2. Ο χώρος ως αντικείμενο χωροταξικής και πολεοδομικής ρύθμισης 3

1.3. Ο σχεδιασμός του χώρου 6

2. Λειτουργία και χαρακτηριστικά του χωροταξικού και πολεοδομικού
δικαίου 7

2.1. Οι κανόνες του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου 7

Α. Ο πρωτεύων ρόλος του δημοσίου δικαίου 7

Β. Οι κανόνες ιδιωτικού δικαίου 8

2.2. Τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα του χωροταξικού και πολεοδομικού
δικαίου 11

Α. Δίκαιο με προγραμματικό και κατευθυντήριο χαρακτήρα 11

Β. Δίκαιο με ποικιλία νομικών μέσων και ρυθμιστικών τεχνικών 12

Γ. Δίκαιο με διαφοροποιημένη χωρικά έκφραση 14

Δ. Δίκαιο ευμετάβλητο 14

3. Σχέση του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου με άλλους
συγγενείς κλάδους δικαίου 15

3.1. Χωροταξικό δίκαιο και δημόσιο οικονομικό δίκαιο 15

3.2. Χωροταξικό-πολεοδομικό δίκαιο και δίκαιο περιβάλλοντος 17

3.3. Πολεοδομικό δίκαιο και οικοδομικό δίκαιο 18

4. Η συμβολή της νομολογίας στην ανάπτυξη του χωροταξικού
και πολεοδομικού δικαίου 19

Κεφάλαιο Β΄

ΠΗΓΕΣ ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

1. Το εσωτερικό δίκαιο 23

1.1. Το συνταγματικό πλαίσιο της χωροταξίας και της πολεοδομίας 23

Α. Το άρθρο 24 του Συντάγματος 24

Β. Άλλες Συνταγματικές διατάξεις 31

1.2. Το νομοθετικό πλαίσιο 37

2. Η αυξανόμενη επιρροή του διεθνούς και ευρωπαϊκού δικαίου 38

2.1. Διεθνείς συμβάσεις με χωροταξική και πολεοδομική διάσταση 39

Α. Η Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής
κληρονομιάς 39

Β. Η Σύμβαση της Φλωρεντίας για την προστασία του τοπίου 41

Γ. Το Πρωτόκολλο για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων
ζωνών της Μεσογείου 41

Δ. Διακηρύξεις του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών 44

2.2. Η επίδραση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου 45

2.3. Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης 47

Α. Το ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος 48

Β. Η νομοθεσία της ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων 50

Γ. Η οδηγία 2014/89/ΕΕ περί θεσπίσεως πλαισίου για τον θαλάσσιο
χωροταξικό σχεδιασμό 51

Δ. Η ευρωπαϊκή πολιτική οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής
συνοχής 54

Κεφάλαιο Γ΄

Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ ΘΕΣΜΩΝ
ΧΩΡΟΤΑΞΙΑΣ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

1. Οι απαρχές 57

1.1. Η Ελλάδα μετά την ανακήρυξη της Ανεξαρτησίας: από την οθωμανική
στην ευρωπαϊκή πόλη 57

1.2. Ρυθμίσεις για την ευταξία και την υγιεινή των πόλεων και κωμών 59

2. Η εξέλιξη 62

2.1. Οι Βενιζελικές μεταρρυθμίσεις 63

2.2. Το ΝΔ της 17.7.1923 «Περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών
του Κράτους και οικοδομής αυτών» 68

3. Η ωρίμανση και οι προοπτικές 71

3.1. Η ρύθμιση του χώρου κατά τη μεταπολεμική περίοδο 71

3.2. Θεσμικές τομές και μεταρρυθμίσεις κατά τη μεταπολιτευτική
περίοδο 76

3.3. Το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο κατά την περίοδο
της οικονομικής κρίσης 82

3.4. Νομοθετικές πρωτοβουλίες στην περίοδο μετά την κρίση 89

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ
ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ

Κεφάλαιο Α΄

ΤΑ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΑ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΑ ΣΧΕΔΙΑ: ΕΙΔΗ, ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ,
ΝΟΜΙΚΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ

1. Τύποι χωρικών σχεδίων: η διεθνής κατάταξη 95

1.1. Τα σχέδια γενικού προσανατολισμού 96

1.2. Τα στρατηγικά σχέδια 98

1.3. Τα σχέδια-πλαίσια 100

1.4. Τα σχέδια ρυθμιστικού χαρακτήρα 101

2. Τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια στην ελληνική έννομη τάξη 103

2.1. Το σύστημα χωρικού σχεδιασμού μετά τον Ν 4759/2020 104

Α. Η διάκριση του χωρικού σχεδιασμού σε χωροταξικό
και πολεοδομικό 104

Β. Επίπεδα σχεδιασμού και κατηγορίες χωροταξικών και
πολεοδομικών σχεδίων 107

Γ. Τα κυριότερα χαρακτηριστικά του ισχύοντος συστήματος
χωρικού σχεδιασμού 107

2.2. Ρυθμιστικό περιεχόμενο και όργανα έγκρισης των χωροταξικών
και πολεοδομικών σχεδίων 112

Α. Τα χωροταξικά πλαίσια 112

Β. Τα πολεοδομικά σχέδια 113

2.3. Διαδικασία στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης 115

2.4. Ιεράρχηση και εναρμόνιση χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων 116

Α. Το σύστημα ιεράρχησης των επιπέδων χωρικού σχεδιασμού μετά
τον Ν 4759/2020 116

Β. Οι μέθοδοι εναρμόνισης: συμφωνία, συμβατότητα, συνεκτίμηση 118

Γ. Ο διοικητικός έλεγχος συμβατότητας 120

3. Νομική φύση και δεσμευτικότητα χωροταξικών και πολεοδομικών
σχεδίων 121

3.1. Τα Ειδικά και τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια ως πράξεις
της εκτελεστικής λειτουργίας με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά 123

3.2. Τα Τοπικά και τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια ως διοικητικές πράξεις
μικτού περιεχομένου 128

3.3. Τα Ρυμοτομικά Σχέδια Εφαρμογής 129

Α. Το ρυμοτομικό σχέδιο ως κανονιστική ή γενική ατομική πράξη 130

Β. Νομικές συνέπειες από την έγκριση του ρυμοτομικού σχεδίου 131

Γ. Η πράξη εφαρμογής του ρυμοτομικού σχεδίου 135

Κεφάλαιο Β΄

ΕΙΔΙΚΕΣ ΚΑΤΗΓΟΡΙΕΣ ΧΩΡΙΚΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ - ΕΙΔΙΚΑ ΚΑΘΕΣΤΩΤΑ
ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗΣ

1. Χωρικός σχεδιασμός οργανωμένων υποδοχέων παραγωγικών
και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων 141

1.1. Οι Οργανωμένοι Υποδοχείς Μεταποιητικών και Επιχειρηματικών
Δραστηριοτήτων 141

1.2. Οι Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών
Δραστηριοτήτων 143

1.3. Οι Περιοχές Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης 146

2. Χωρικός σχεδιασμός δημοσίων ακινήτων και ακινήτων
στρατηγικών επενδύσεων 149

2.1. Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων 149

2.2. Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων 152

3. Ειδικά καθεστώτα πολεοδόμησης 155

3.1. Πολεοδόμηση οικισμών με πληθυσμό έως 2.000 κατοίκους 155

3.2. Πολεοδόμηση περιοχών δεύτερης κατοικίας μέσα σε ΖΟΕ 158

3.3. Πολεοδόμηση με ιδιωτική πρωτοβουλία 159

Κεφάλαιο Γ΄

ΤΑ ΜΕΣΑ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ

1. Τα μέσα εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού κατά το ΝΔ
της 17.7.1923 166

1.1. Η ρυμοτομική απαλλοτρίωση 167

Α. Σκοπός - Δημόσια ωφέλεια - Αιτιολογία 168

Β. Κήρυξη 169

Γ. Υπόχρεοι προς αποζημίωση 170

Δ. Συντέλεση 173

Ε. Άρση μη συντελεσμένης ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης 174

1.2. Η τακτοποίηση και προσκύρωση οικοπέδων 176

Α. Έννοια αρτιότητας και οικοδομησιμότητας 176

Β. Τακτοποίηση οικοπέδου 177

Γ. Προσκύρωση 180

Δ. Η ευεργετική διάταξη του άρθρου 25 του Ν 1337/1983 182

1.3. Η Κτηματική Ομάδα 184

2. Νεότεροι μηχανισμοί εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού 186

2.1. Η εισφορά σε γη και χρήμα 186

Α. Η εξέλιξη του θεσμού 186

Β. Το σύστημα εισφοράς σε γη και χρήμα μετά τον Ν 4315/2014 188

2.2. Το δικαίωμα προτίμησης 192

2.3. Ο αστικός αναδασμός 194

2.4. Η μεταφορά συντελεστή δόμησης 197

Α. Έννοια συντελεστή δόμησης 197

Β. Έννοια και σκοπός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης 198

Γ. Η μεταφορά συντελεστή δόμησης ως αποζημιωτικός μηχανισμός 199

Δ. Το νομοθετικό πλαίσιο της μεταφοράς συντελεστή δόμησης 200

Ε. Οι Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή 203

ΣΤ. Η Ψηφιακή Τράπεζα Γης 205

ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ

ΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΧΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΟΜΗΣΗΣ
ΚΑΙ Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΟΙΚΟΔΟΜΙΚΩΝ ΕΡΓΑΣΙΩΝ

Κεφάλαιο Α΄

ΧΡΗΣΕΙΣ ΓΗΣ

1. Έννοια χρήσεως γης 209

2. Η ταξινόμηση των χρήσεων γης σε κατηγορίες 210

2.1. Ταξινόμηση και διαχωρισμός των χρήσεων γης 210

2.2. Η κατηγοριοποίηση των χρήσεων γης στην ελληνική πολεοδομική
νομοθεσία 212

3. Το σύστημα χρήσεων γης κατά το ΠΔ 59/2018 215

3.1. Πεδίο εφαρμογής 215

3.2. Γενικές κατηγορίες χρήσεων γης 215

3.3. Ειδικές κατηγορίες χρήσεων γης 218

4. Νομολογιακοί περιορισμοί στην ανάμειξη και μεταβολή
των χρήσεων γης 223

4.1. Ο κανόνας της τυποποίησης των χρήσεων γης 224

4.2. Ο κανόνας της μη επιδείνωσης του καθεστώτος των χρήσεων γης 225

5. Έννομες συνέπειες από την παραβίαση των κανόνων
περί χρήσεων γης 229

Κεφάλαιο Β΄

ΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΔΟΜΗΣΗΣ

1. Γενικοί κανόνες δόμησης: ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός 233

2. Κανόνες δόμησης σε περιοχές εντός σχεδίου πόλεως 235

2.1. Έννοια περιοχών εντός σχεδίου πόλεως 235

2.2. Οι ειδικοί κανόνες δόμησης στις εντός σχεδίου πόλεως περιοχές 236

2.3. Σχέση των ειδικών κανόνων δόμησης προς τις γενικές διατάξεις
του ΝΟΚ 237

2.4. Ανώτατα όρια συντελεστών δόμησης 239

3. Κανόνες δόμησης σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως 240

3.1. Το νομικό πλαίσιο της εκτός σχεδίου δόμησης 240

3.2. Η έννοια του γηπέδου 241

3.3. Οι γενικές διατάξεις για τα γήπεδα 242

Α. Η κατά κανόνα αρτιότητα 242

Β. Τα κατά παρέκκλιση άρτια γήπεδα: οι μεταβατικές διατάξεις
του άρθρου 40 του Ν 4759/2020 243

Γ. Η απαίτηση υπάρξεως προσώπου επί κοινόχρηστης οδού 244

Δ. Λοιποί όροι δόμησης 246

3.4. Οι ειδικές διατάξεις ανά κατηγορία κτιρίου 247

3.5. Περιορισμοί της εκτός σχεδίου δόμησης για λόγους προστασίας
του περιβάλλοντος 249

4. Κανόνες δόμησης σε οικισμούς που στερούνται πολεοδομικού
σχεδίου 252

4.1. Δόμηση σε οικισμούς προϋφιστάμενους του 1923 252

Α. Οι ρυθμίσεις του από 2/13.3.1981 ΠΔ/τος 252

Β. Τρόπος και διαδικασία καθορισμού ορίων 253

Γ. Όροι δόμησης 255

4.2. Δόμηση σε οικισμούς με πληθυσμό έως 2.000 κατοίκους 257

Α. Το ΠΔ της 24.4./3.5.1985: πεδίο εφαρμογής 257

Β. Κατηγοριοποίηση οικισμών 258

Γ. Διαδικασία οριοθέτησης 260

Δ. Γενικοί όροι δόμησης 263

4.3. Οι ρυθμίσεις του άρθρου 12 του Ν 4759/2020 264

5. Δόμηση σε παραδοσιακούς οικισμούς και προστατευόμενα
οικιστικά σύνολα 265

Κεφάλαιο Γ΄

Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΟΙΚΟΔΟΜΙΚΩΝ ΕΡΓΑΣΙΩΝ

1. Η οικοδομική άδεια 267

1.1. Αντικείμενο και σκοπός της οικοδομικής άδειας 267

1.2. Κατηγορίες αδειών για την εκτέλεση οικοδομικών εργασιών 267

Α. Οικοδομική άδεια 268

Β. Προέγκριση οικοδομικής άδειας 269

Γ. Έγκριση εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας 270

Δ. Έγκριση εκτέλεσης εργασιών 271

Ε. Έγκριση εργασιών αποπεράτωσης αυθαίρετης κατασκευής 271

ΣΤ. Εργασίες για τις οποίες δεν απαιτείται οικοδομική άδεια
ή έγκριση εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας 272

1.3. Έκδοση οικοδομικών αδειών 273

Α. Οι ρυθμίσεις των άρθρων 36 και 38 του Ν 4495/2017 273

Β. Η μετάβαση στο καθεστώς της «αυτόματης» έκδοσης
οικοδομικών αδειών 274

Γ. Ηλεκτρονικές υπηρεσίες για την έκδοση οικοδομικών αδειών 276

1.4. Ισχύς, αναθεώρηση και ενημέρωση οικοδομικών αδειών 277

Α. Ισχύς 277

Β. Αναθεώρηση 278

Γ. Ενημέρωση φακέλου 279

2. Έλεγχος εφαρμογής οικοδομικών αδειών 279

2.1. Η υποχρέωση ελέγχου 279

2.2. Τρόπος ελέγχου 280

2.3. Οι Ελεγκτές Δόμησης 282

Α. Μια καινοτομία του Ν 4030/2011: ο θεσμός των Ελεγκτών
Δόμησης 282

Β. Προσόντα, ασυμβίβαστα και αρμοδιότητες των Ελεγκτών
Δόμησης 282

Γ. Έλεγχος και παρακολούθηση του έργου των Ελεγκτών Δόμησης 284

Δ. Τα πορίσματα των Ελεγκτών Δόμησης και η επιβολή
των κυρώσεων 285

2.4. Κυρώσεις για τη μη ορθή εφαρμογή των οικοδομικών αδειών 286

3. Ηλεκτρονική ταυτότητα κτιρίου ή διηρημένης ιδιοκτησίας 287

3.1. Σκοπός 287

3.2. Πεδίο εφαρμογής 288

3.3. Διαδικασία ηλεκτρονικής ταυτότητας 288

3.4. Έναρξη εφαρμογής 290

4. Αυθαίρετες κατασκευές - Αυθαίρετες αλλαγές χρήσεως 290

4.1. Το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης και οι προσπάθειες
νομοθετικής αντιμετώπισής του: ιστορική αναδρομή 290

4.2. Το ισχύον νομοθετικό καθεστώς 296

Α. Έννοια και διακρίσεις των αυθαιρέτων 297

Β. Διαπίστωση και χαρακτηρισμός αυθαιρέτων 299

Γ. Απαγόρευση σύνδεσης με δίκτυα κοινής ωφέλειας 300

Δ. Απαγόρευση δικαιοπραξιών 300

Ε. Κυρώσεις 302

4.3. Το ειδικό καθεστώς των αυθαίρετων κατασκευών και αλλαγών
χρήσης που έχουν συντελεστεί πριν από τις 28.7.2011 303

4.4. Οι δράσεις περιβαλλοντικού ισοζυγίου 305

Βιβλιογραφία 307

Γλωσσάριο βασικών xωροταξικών και πολεοδομικών όρων 321

Αλφαβητικό ευρετήριο 329

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ, ΠΗΓΕΣ ΚΑΙ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Κεφάλαιο Α΄

ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΚΑΙ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΓΝΩΡΙΣΜΑΤΑ ΤΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

1. Αντικείμενο και σκοπός του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου

1.1. Ορισμός

Το δίκαιο της χωροταξίας και της πολεοδομίας μπορεί να οριστεί ως το σύνολο των νομικών κανόνων, διαδικασιών και τεχνικών με τις οποίες επιδιώκεται η ρύθμιση της χρήσης του χώρου στον οποίο ζει, δραστηριοποιείται και αναπτύσσεται ο άνθρωπος ως άτομο και μέλος του κοινωνικού συνόλου. Βασικό μέλημα του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου είναι η ορθολογική κατανομή και οργάνωση των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στον χώρο, ώστε αφενός να αποφεύγονται συγκρούσεις κατά τη χωροθέτηση ανταγωνιστικών χρήσεων και λειτουργιών (π.χ. μεταξύ βιομηχανίας και κατοικίας) και αφετέρου να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και της ανάγκης αειφορικής διαχείρισης του περιβάλλοντος σε όλες τις εκφάνσεις του (φυσικοί πόροι, βιοποικιλότητα, τοπίο, φυσική και ανθρωπογενή κληρονομιά). Τούτο, καθώς η γη, πάνω στην οποία αναπτύσσεται η δραστηριότητα του ανθρώπου, αποτελεί φυσικό πόρο σε στενότητα αλλά και κρίσιμο οικονομικό συντελεστή. H αποτελεσματική διαχείρισή της καθίσταται, επομένως, απαραίτητη για τη διατήρηση και τη βέλτιστη φυσική, οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική αποδοτικότητά της. Μέσω της ρύθμισης της χρήσης της γης και του ελέγχου των δραστηριοτήτων και των έργων που χωροθετούνται πάνω σε αυτήν, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο καλείται να ανταποκριθεί σε περισσότερους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος που περιλαμβάνουν την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη και ευημερία, την πρόσβαση σε βασικές δημόσιες υπηρεσίες και υποδομές, την υγιεινή, την ασφάλεια και τη λειτουργικότητα των πόλεων και οικισμών, την προστασία του περιβάλλοντος καθώς και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής.

1.2. Ο χώρος ως αντικείμενο χωροταξικής και πολεοδομικής ρύθμισης

Το δίκαιο της χωροταξίας και της πολεοδομίας παρέχει τα νομικά εργαλεία για την άσκηση των ομώνυμων δημόσιων πολιτικών. Η χωροταξία, δηλαδή η δημόσια πολιτική που έχει ως αντικείμενο τον σχεδιασμό και την οργάνωση

των εδαφικών ενοτήτων μεγάλης κλίμακας, πάνω από το επίπεδο των πόλεων και των οικισμών, εμφανίστηκε διεθνώς στα μέσα του 20ου αιώνα, κατά την περίοδο που ακολούθησε το τέλος του Β΄ Παγκοσμίου Πολέμου. Η εμφάνιση της χωροταξίας κατά την περίοδο αυτή συνδέθηκε με την ανάδυση χωρικών ζητημάτων νέου τύπου, που δεν μπορούσε να χειριστεί με επάρκεια ο κλασικός πολεοδομικός σχεδιασμός. Ζητήματα όπως η ανάπτυξη των μεγάλων αστικών κέντρων σε βάρος των αγροτικών περιοχών, οι μεταβολές στη γεωγραφική κατανομή του πληθυσμού και των οικονομικών δραστηριοτήτων, η επέκταση των μεγάλων μεταφορικών αξόνων και των άλλων δικτύων υποδομής εθνικού ή περιφερειακού χαρακτήρα, καθώς και η ανάγκη συντονισμού των επί μέρους τομέων πολιτικής με χωρικό αντίκτυπο, αναδείχθηκαν την περίοδο αυτή ως νέες κατηγορίες προβλημάτων που απαιτούσαν τη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους πάνω από την πολεοδομική κλίμακα. Για την αντιμετώπισή τους, διαμορφώθηκαν σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες νέες πολιτικές για τη ρύθμιση του χώρου που αφορούσαν είτε το σύνολο μιας εθνικής επικράτειας, είτε τις προγραμματικές ή διοικητικές της περιφέρειες, είτε, τέλος, περιοχές που ορίζονταν με βάση τα ιδιαίτερα γεωγραφικά τους χαρακτηριστικά (π.χ. ορεινός ή παράκτιος χώρος).

Της εμφάνισης της χωροταξίας προηγήθηκε ιστορικά, κατά έναν αιώνα περίπου νωρίτερα, η ανάδυση της πολεοδομίας ως νέας επιστημονικής δραστηριότητας και, συγχρόνως, ως νέας δημόσιας πολιτικής. Η πολεοδομία, η οποία επικεντρώνεται στη σχεδίαση της φυσικής δομής και διάταξης των

πόλεων και των οικισμών καθώς και στη ρύθμιση των χρήσεων γης και των όρων δόμησης των οικοπέδων, προέκυψε από το κοινωνικό ενδιαφέρον για τη δημόσια υγεία και ασφάλεια που κορυφώθηκε στα τέλη του 19ου και στις αρχές του 20ου αιώνα. Η ανάπτυξη της πολεοδομίας ως κρατικής δραστηριότητας υπαγορεύθηκε από την ανάγκη ορθολογικής σχεδίασης και οργάνωσης των σύγχρονων πόλεων και ανταπόκρισης στις απαιτήσεις του νέου αστικού τρόπου ζωής που γέννησε η εκβιομηχάνιση και η αστικοποίηση.

Η σχέση της πολεοδομίας με τη χωροταξία είναι ιδιαίτερα στενή καθώς και οι δύο έχουν αναδυθεί «από έναν κοινό πυρήνα αναγκών, αντιλήψεων και προσπαθειών», με αποτέλεσμα να εμφανίζονται, συχνά, κατά τρόπο ενιαίο ως «χωροταξία-πολεοδομία». Η βασική τους διαφορά έγκειται, όπως ήδη αναφέρθηκε, στην κλίμακα των εδαφικών ενοτήτων στις οποίες παρεμβαίνουν. Έτσι, ενώ η πολεοδομία εστιάζει σε εδαφικές ενότητες που αντιστοιχούν στο σύνολο ή σε μέρος ενός οικισμού ή μιας αστικής περιοχής, η χωροταξία επεκτείνει το ενδιαφέρον της σε ευρύτερες γεωγραφικές ενότητες που μπορεί να περιλαμβάνουν δίκτυα ή συστήματα οικισμών, εξωαστικές ζώνες και περιοχές της υπαίθρου, μεγάλα γεωγραφικά διαμερίσματα (π.χ. επαρχία, περιφέρεια), τη χώρα ολόκληρη ή ακόμη και τον διεθνή χώρο. Οι διαφορές αυτές ως προς την κλίμακα των εδαφικών ενοτήτων οδηγούν και σε δευτερογενείς διαφορές ως προς τις έννοιες, τη μεθοδολογία και τα μέσα της χωροταξικής και, αντιστοίχως, της πολεοδομικής παρέμβασης. Έτσι, ενώ η χωροταξία περιέχει κατά κανόνα στόχους και κατευθύνσεις καθώς και αρχές ή πρότυπα για τη χρήση και ανάπτυξη του χώρου, η πολεοδομία

προχωρά σε πιο λεπτομερειακές ρυθμίσεις οι οποίες τροποποιούν τη φυσική μορφή του χώρου και καθορίζουν με μεγαλύτερη ακρίβεια τη μορφή ανάπτυξης σε συγκεκριμένες περιοχές ή ακίνητα.

Ανεξαρτήτως, πάντως, των διαφορετικών γεωγραφικών κλιμάκων στις οποίες κινούνται, τόσο η χωροταξία όσο και η πολεοδομία έχουν ως κοινό αντικείμενο τον χώρο και τις ανθρώπινες δραστηριότητες που αναπτύσσονται σε αυτόν. Ο χώρος, ως αντικείμενο χωροταξικής και πολεοδομικής ρύθμισης, γίνεται αντιληπτός ως ένα αδιαίρετο σύνολο που εμπεριέχει τόσο φυσικά και ανθρωπογενή στοιχεία (γη, κτίρια, εγκαταστάσεις) όσο και τις οικονομικές και κοινωνικές δραστηριότητες που «αυτά στηρίζουν, φιλοξενούν και στεγάζουν». Κατά την έννοια αυτή, η χωροταξία και η πολεοδομία, στην πλήρη και ολοκληρωμένη μορφή τους, έχουν ως αντικείμενο όχι μόνον τον φυσικό αλλά και τον οικονομικό καθώς και τον κοινωνικό χώρο, δηλαδή τον γεωγραφικό χώρο μέσα στον οποίο ζει και δραστηριοποιείται ο άνθρωπος.

1.3. Ο σχεδιασμός του χώρου

Καθώς τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια αποτελούν το κατ’ εξοχήν μέσο διοικητικής δράσεως στο πεδίο της χωροταξίας και της πολεοδομίας, οι δημόσιες αυτές πολιτικές προσεγγίζονται τα τελευταία χρόνια, διεθνώς, υπό τον όρο «σχεδιασμός του χώρου» ή «χωρικός σχεδιασμός» (spatial planning). Ο όρος αυτός υιοθετήθηκε, τη δεκαετία του ’90, σε εκθέσεις και επίσημα κείμενα της τότε Ευρωπαϊκής Κοινότητας για να περιγράψει, με έναν γενικό, ουδέτερο και περιεκτικό τρόπο, τις διάφορες μορφές χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού που απαντώνται στα κράτη-μέλη της Ένωσης. Αν και ξεκίνησε ως «ευρω-αγγλικός» ιδιωματισμός, κατάφερε στην πορεία, λόγω και του ανοικτού και πολυσυλλεκτικού χαρακτήρα του, να διεισδύσει στη χωροταξική και πολεοδομική ορολογία πολλών χωρών αλλά

και διεθνών οργανισμών, όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης και, πιο πρόσφατα, ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Αναπτύξεως (ΟΟΣΑ).

Ο όρος «χωρικός σχεδιασμός», όπως προσδιορίζεται εννοιολογικά στο γλωσσάριο χωροταξικών και πολεοδομικών όρων που ενέκρινε η Σύνοδος των Υπουργών Χωροταξίας του Συμβουλίου της Ευρώπης το 2006, αναφέρεται «στις μεθόδους που χρησιμοποιεί ο δημόσιος τομέας για να επηρεάσει την κατανομή ανθρώπων και δραστηριοτήτων σε χώρους διαφορετικής κλίμακας, καθώς και τη χωροθέτηση διαφόρων υποδομών, φυσικών χώρων και χώρων αναψυχής». Κατά την έννοια αυτή, ο σχεδιασμός του χώρου, είτε χωροταξικός είτε πολεοδομικός, αποτελεί μια κρατική δραστηριότητα «που αναλαμβάνεται με σκοπό να δημιουργηθεί μια ορθολογικότερη οργάνωση των χρήσεων γης και των μεταξύ τους διασυνδέσεων, να εξισορροπηθεί η ζήτηση για ανάπτυξη γης με την ανάγκη να προστατευθεί το περιβάλλον και να επιτευχθούν οικονομικοί και κοινωνικοί στόχοι». Την ενιαία προσέγγιση του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού υπό το πρίσμα του χωρικού σχεδιασμού υιοθέτησε, μετά το 2014, και ο έλληνας νομοθέτης, αρχικώς στον Ν 4269/2014 και στη συνέχεια στους νόμους 4447/2016 και 4759/2020.

2. Λειτουργία και χαρακτηριστικά του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου

2.1. Οι κανόνες του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου

Α. Ο πρωτεύων ρόλος του δημοσίου δικαίου

Η παρέμβαση του κράτους στον χώρο μπορεί να έχει ποικίλους στόχους, όπως τον έλεγχο της οικιστικής ανάπτυξης, την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών συλλογικής κατανάλωσης που δεν μπορεί να διασφαλίσει επαρκώς η λειτουργία της αγοράς (π.χ. κοινόχρηστοι χώροι, πάρκα) ή την εξασφάλιση κατάλληλου περιβάλλοντος για την άνετη και δημιουργική διαβίωση των πολιτών. Σε όλες, πάντως, τις περιπτώσεις, η παρέμβαση αυτή εκδηλώνεται με μορφές και μέσα του δημοσίου δικαίου με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.

Για τον σκοπό αυτόν, οι κανόνες του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου εξοπλίζουν τις αρμόδιες διοικητικές αρχές με προνόμια δημόσιας εξουσίας (π.χ. θέσπιση όρων και περιορισμών δόμησης, έκδοση οικοδομικών αδειών, επιβολή κυρώσεων στις αυθαίρετες κατασκευές) και με δυνατότητες σύναψης διοικητικών συμβάσεων για έργα και υπηρεσίες χωροταξικού και πολεοδομικού ενδιαφέροντος, καθώς και με μέσα προγραμματικού και κατευθυντηρίου χαρακτήρα που αποσκοπούν στην πλαισίωση και τον συντονισμό της δράσης της δημόσιας διοίκησης και στον καθορισμό των προϋποθέσεων για μελλοντικές αποφάσεις της (π.χ. χωροταξικά σχέδια, προγράμματα αστικής ανάπλασης). Εν όψει, συνεπώς, του σκοπού του και της νομικής φύσης των εργαλείων του, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο κατατάσσεται στο δημόσιο δίκαιο και μάλιστα στο διοικητικό δίκαιο του οποίου αποτελεί ειδικότερο κλάδο.

Β. Οι κανόνες ιδιωτικού δικαίου

Η κατάταξη του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου στο δημόσιο δίκαιο δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι τα θέματα της χωροταξίας και ιδίως της πολεο-δομίας παραμένουν αδιάφορα για το ιδιωτικό δίκαιο. Έτσι, σε ορισμένες χώρες, ιδίως αυτές του κοινοδικαίου (common law), πέραν των διατάξεων του δημοσίου δικαίου, σημαντικό ρόλο σε ό,τι αφορά τη ρύθμιση των προϋποθέσεων αξιοποίησης της ακίνητης περιουσίας επιτελούν και διάφοροι θεσμοί του ιδιωτικού δικαίου, όπως οι δουλείες (easements, servitudes) και οι συμβατικές ρήτρες (covenants) που διευθετούν σε ιδιωτική βάση τη χρήση και την εν γένει εκμετάλλευση ακινήτων (private land-use controls). Η ανάπτυξη των θεσμών αυτών προηγήθηκε ιστορικά των κανόνων δημόσιας τάξης για τη ρύθμιση της υγιεινής και της ασφάλειας στις πόλεις και τους οικισμούς

που θεσπίστηκαν τον 19ο αιώνα, καθώς και των πολεοδομικών κανόνων για τη ρύθμιση των χρήσεων γης που υιοθετήθηκαν στις αρχές και, ιδίως, στα μέσα του 20ου αιώνα. Σήμερα, οι «πολεοδομικές δουλείες» του ιδιωτικού δικαίου λειτουργούν κατά κανόνα συμπληρωματικά προς τους κανόνες δημοσίου δικαίου που περιλαμβάνονται σε εγκεκριμένα πολεοδομικά σχέδια ή σε ζώνες χρήσεων γης (zoning), καθώς επιτρέπουν στους ιδιοκτήτες να θέτουν πρόσθετους όρους και περιορισμούς αρχιτεκτονικής, αισθητικής ή λειτουργικής φύσεως όσον αφορά τη χρήση και την εν γένει αξιοποίηση των ακινήτων τους ή την ανέγερση και επέκταση κτιρίων και εγκαταστάσεων επ’ αυτών. Σε ορισμένες, μάλιστα, περιπτώσεις, όπως είναι τα οικιστικά συγκροτήματα που αναπτύσσονται από την ιδιωτική πρωτοβουλία με τη μέθοδο της ιδιωτικής πολεοδόμησης, οι περιοριστικοί όροι και δεσμεύσεις (covenants, conditions and restrictions) που περιλαμβάνονται

στα σχετικά συμβόλαια αγοραπωλησίας ακινήτων, αναδεικνύονται σε βασικό μέσο ελέγχου της χρήσης των ιδιωτικών οικοδομών και των κοινόκτητων και κοινόχρηστων χώρων του οικισμού.

Η χρήση θεσμών και μηχανισμών του ιδιωτικού δικαίου για τη ρύθμιση πολεοδομικών θεμάτων δεν είναι ιδιαίτερα διαδεδομένη στις χώρες του ηπειρωτικού δικαίου (civil law), μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα. Έτσι, στη Γαλλία, η έννοια των πολεοδομικών δουλειών (servitudes d’ urbanisme) παραπέμπει σε διοικητικές δουλείες ή δουλείες δημοσίου δικαίου, ενώ, στην Ελλάδα, η σύσταση δουλειών του εμπραγμάτου δικαίου που συνεπάγονται περιορισμό της δυνατότητας ανέγερσης ή επέκτασης κτιρίων και εγκαταστάσεων σύμφωνα με τις ισχύουσες πολεοδομικές ή οικοδομικές διατάξεις, απαγορεύεται με βάση το άρθρο 9 παρ. 1 του ισχύοντος Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ). Συνδυασμό μεθόδων δημόσιας και ιδιωτικής ρύθμισης του χώρου συναντάμε, ωστόσο, σε ορισμένες διατάξεις της πιο πρόσφατης ελληνικής πολεοδομικής νομοθεσίας, όπως είναι η περίπτωση της πολεοδομικής διαρρύθμισης των παραθεριστικών-τουριστικών χωριών του Ν 3986/2011.

Η περιορισμένη χρήση μεθόδων ιδιωτικής ρύθμισης της χρήσης και εκμετάλλευσης ακινήτων στις χώρες του ηπειρωτικού δικαίου εξηγείται από το γεγονός ότι τα θέματα που θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο ιδιωτικής συμφωνίας μεταξύ ιδιοκτητών ρυθμίζονται, κατά κανόνα, αναλυτικά από τους γενικούς οικοδομικούς και κτιριοδομικούς κανονισμούς, συμπληρωματικά δε και από τους ειδικούς πολεοδομικούς κανονισμούς που περιλαμβάνονται σε εγκεκριμένα πολεοδομικά σχέδια. Η λεπτομερής αυτή ρύθμιση των όρων και των προϋποθέσεων εκμετάλλευσης της ακίνητης περιουσίας μέσω κανόνων δημοσίου δικαίου, περιορίζει ουσιωδώς ή και αποκλείει τη δυνατότητα διαφορετικής τους ρύθμισης μέσω της δικαιοπρακτικής οδού και, κατ’ ακολουθίαν, την ευχέρεια εφαρμογής κανόνων ιδιωτικού δικαίου. Τούτο εξηγεί και τον πρωταγωνιστικό ρόλο που έχουν οι κανόνες και οι ρυθμιστικές τεχνικές του δημοσίου δικαίου στο πλαίσιο του ηπειρωτικού πολεοδομικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένου και του ελληνικού.

2.2. Τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου

Το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο διαθέτει ορισμένα χαρακτηριστικά γνωρίσματα που το διαφοροποιούν τόσο από το κλασικό διοικητικό δίκαιο όσο και από και τους λοιπούς ειδικούς κλάδους αυτού.

Α. Δίκαιο με προγραμματικό και κατευθυντήριο χαρακτήρα

Το πολεοδομικό και χωροταξικό δίκαιο δεν συνιστά μόνον μια μορφή νομικής ρύθμισης της χρήσης και εκμετάλλευσης της γης αλλά και ένα σύνολο νομικών τεχνικών με τις οποίες επιδιώκεται ο σχεδιασμός και η διαμόρφωση της μελλοντικής φυσιογνωμίας των πόλεων, των οικισμών και των λοιπών γεωγραφικών ενοτήτων. Κατά το μέρος, επομένως, που αποβλέπει στην προσχεδιασμένη αλλαγή του χώρου, δηλαδή στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, το δίκαιο της χωροταξίας και της πολεοδομίας έχει τα χαρακτηριστικά ενός «δικαίου διαμορφωτικού του μέλλοντος» (droit prospectif) με προγραμματικό και κατευθυντήριο χαρακτήρα.

Σε αντιδιαστολή προς το κλασικό διοικητικό δίκαιο το οποίο ρυθμίζει εκ των προτέρων γνωστές, καθορισμένες και οριοθετημένες καταστάσεις και συμπεριφορές, ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός βρίσκεται, συχνά, αντιμέτωπος με την αβεβαιότητα (aléatoire) που γεννά η προσπάθεια πρόγνωσης και διαρρύθμισης μελλοντικών καταστάσεων, ιδίως στις μεγάλες γεωγραφικές κλίμακες (εθνικός και περιφερειακός χώρος). Αυτό εξηγεί τη μεταβλητότητα των «σχεδιαστικών» κανόνων του, αλλά και την ευρηματικότητα των ρυθμιστικών τεχνικών τις οποίες έχει διαχρονικά αναπτύξει. Έτσι, κατά τον J.-B. Auby, το πολεοδομικό δίκαιο συνιστά «ένα πλούσιο μείγμα επινοητικότητας ως προς τις κανονιστικές τεχνικές και ελαστικότητας, ευκινησίας και προσαρμοστικότητας ως προς τα περιεχόμενα και τα αποτελέσματα», ενώ κατά τον D. Labetoulle ένα προνομιακό πεδίο για «την εμφάνιση ή την περαιτέρω επεξεργασία σημαντικών κατασκευών της γενικής θεωρίας των διοικητικών πράξεων».

Β. Δίκαιο με ποικιλία νομικών μέσων και ρυθμιστικών τεχνικών

Για την επιτέλεση των σκοπών του, το χωροταξικό και πολεοδομικό προσφεύγει σε ποικιλία νομικών εργαλείων του διοικητικού δικαίου, στα οποία περιλαμβάνονται κανονιστικές και ατομικές διοικητικές πράξεις, διοικητικές συμβάσεις, αλλά και πράξεις που βρίσκονται στο μεταίχμιο μεταξύ αυστηρού και ηπίου δικαίου και οι οποίες χαρακτηρίζονται από πιο ήπια κανονιστικότητα σε σχέση με τους κλασικούς κανόνες επιτακτικού ή επιτρεπτικού χαρακτήρα (π.χ. τα χωροταξικά σχέδια αλλά και ορισμένα πολεοδομικά σχέδια με στρατηγικό χαρακτήρα). Από τις πράξεις αυτές πρέπει, ωστόσο, να αντιδιασταλούν τα απλά «κείμενα πολιτικής» (policy papers), με τα οποία διατυπώνονται στόχοι πολιτικής και ορίζονται περιοχές υψηλού ενδιαφέροντος και προτεραιότητες στους τομείς της χωροταξίας και της πολεοδομίας. Τα κείμενα αυτά, τα οποία αφθονούν, ιδίως, στο επίπεδο της

Ευρωπαϊκής Ένωσης με διάφορες παραλλαγές και ονομασίες (πράσινες βίβλοι και θεματικές στρατηγικές για το αστικό περιβάλλον, χάρτες για τις βιώσιμες ευρωπαϊκές πόλεις, χωροταξικές προοπτικές του ευρωπαϊκού χώρου κ.λπ.), αποτελούν κείμενα προβληματισμού ή γενικού προσανατολισμού που στερούνται πάντως κανονιστικής αξίας.

Εξάλλου, μεγάλη ποικιλία παρουσιάζουν και οι ρυθμιστικές τεχνικές του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου οι οποίες περιλαμβάνουν τόσο τα κλασικά μέσα της απαγόρευσης, της επιταγής και της κύρωσης όσο και πιο ήπια μέσα, όπως τον προσανατολισμό, την υπόδειξη και την κατεύθυνση, που προσδίδουν μεγαλύτερη ευελιξία και προσαρμοστικότητα στη δράση της χωροταξικής και πολεοδομικής διοίκησης. Οι τεχνικές αυτές μπορεί να χρησιμοποιούνται εναλλακτικά ή και συμπληρωματικά. Έτσι, στο πεδίο του χωροταξικού σχεδιασμού προτιμώνται, κατά κανόνα, ηπιότερες τεχνικές ρύθμισης (δεσμευτικές οδηγίες, κατευθυντήριες γραμμές, θέσπιση κριτηρίων και προτύπων χωρικής ανάπτυξης κ.ά.) οι οποίες προσιδιάζουν τόσο στην υψηλή γεωγραφική κλίμακα των χωροταξικών σχεδίων (επαρχίες, περιφέρειες ή και το σύνολο της επικράτειας) όσο και στην ανάγκη ευχερέστερης εξειδίκευσης και προσαρμογής του χωροταξικού κανόνα στα κατώτερα επίπεδα σχεδιασμού (πολεοδομικά σχέδια και σχέδια χρήσεων γης). Στις περιπτώσεις, επομένως, αυτές, η προσφυγή σε ηπιότερες ρυθμιστικές μεθόδους παρίσταται ως εναλλακτική και καταλληλότερη λύση σε σχέση με τις κλασικές τεχνικές του «σκληρού» δικαίου. Δεν αποκλείεται, πάντως, οι δύο προαναφερόμενοι τύποι ρυθμιστικών τεχνικών να χρησιμοποιούνται παράλληλα, επιτελώντας συμπληρωματική λειτουργία. Τέτοια είναι, ιδίως, η περίπτωση των πολεοδομικών σχεδίων δημοτικής ή διαδημοτικής κλίμακας, όπου, συχνά, συνυπάρχουν διατάξεις κατευθυντηρίου και ρυθμιστικού χαρακτήρα: οι πρώτες αποσκοπούν στον καθορισμό του βασικού προτύπου χωρικής ανάπτυξης και οργάνωσης εντός της συγκεκριμένης γεωγραφικής

ενότητας καθώς και στον προσανατολισμό και τον συντονισμό της δράσης πλειόνων δημοσίων φορέων που παρεμβαίνουν στο γεωγραφικό αυτό επίπεδο, ενώ οι δεύτερες εξειδικεύουν και υλοποιούν το πρότυπο αυτό, από πλευράς κυρίως χρήσεων γης, σε επιλεγμένες με πολεοδομικά κριτήρια περιοχές ή ζώνες ανάπτυξης δραστηριοτήτων.

Γ. Δίκαιο με διαφοροποιημένη χωρικά έκφραση

Περισσότερο από κάθε άλλο κλάδο του δημοσίου δικαίου, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο συνιστά ένα δίκαιο με έντονη χωρική διάσταση (droit ‘spatialisé’) καθόσον εμπεριέχει, από τη φύση του, τη χωρική εξειδίκευση του κανόνα δικαίου σε συγκεκριμένες περιοχές ή ζώνες ανάπτυξης δραστηριοτήτων. Για τον σκοπό αυτόν, προσφεύγει προνομιακά σε ποικίλα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια και προγράμματα που διαφοροποιούν και προσαρμόζουν τη χωροταξική ή πολεοδομική ρύθμιση προς τις ανάγκες και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης κάθε φορά γεωγραφικής μονάδας ή ενότητας (περιφέρειας, διαμερίσματος, οικιστικού σχηματισμού, πόλης, γειτονιάς κ.λπ.). Ως μέσο ρύθμισης μιας πολυμορφικής και σύνθετης χωρικής πραγματικότητας, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο είναι, συνεπώς, εγγενώς εξοπλισμένο με ευρέα περιθώρια προσαρμογής των ουσιαστικών κανόνων του προς την ποικιλία των χωρικών καταστάσεων με τις οποίες έρχεται αντιμέτωπο. Η κατά τα ανωτέρω χωρική διαφοροποίηση των χωροταξικών και πολεοδομικών κανόνων οφείλει, πάντως, να δικαιολογείται επί τη βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, τα οποία και πρέπει να προκύπτουν από τα στοιχεία στα οποία έχει στηριχθεί η Διοίκηση για να εκδώσει τη σχετική πράξη. Τούτο, ώστε να μην δημιουργούνται τριβές προς την αρχή της ισότητας, ιδίως στις περιπτώσεις που οι θεσπιζόμενοι πολεο-δομικοί όροι σε ορισμένη περιοχή (π.χ. οικοδομικό τετράγωνο ή τμήμα οικοδομικού τετραγώνου) διαφοροποιούνται σε σχέση με τους ισχύοντες για τα γειτονικά ακίνητα όρους.

Δ. Δίκαιο ευμετάβλητο

Ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός είναι μια δραστηριότητα που εκτυλίσσεται σε μελλοντικό χρόνο και υλοποιείται σε μεσοπρόθεσμο ή μακροπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα (5 έως 20 χρόνια). Για τον λόγο αυτόν, οι νομικοί κανόνες που εμπεριέχονται στα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια έχουν από τη φύση τους πεπερασμένη διάρκεια καθώς παρακολουθούν τον χρόνο ζωής των πιο πάνω σχεδίων και οφείλουν να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται όταν μεταβάλλονται οι πραγματικές συνθήκες που οδήγησαν

στην έγκρισή τους (οικονομικές, κοινωνικές, δημογραφικές κ.ά.) ή όταν προκύπτουν νέα δεδομένα που δεν είχαν ληφθεί υπόψη κατά τη θέσπισή τους (π.χ. φυσικές καταστροφές, κλιματικές μεταβολές). Για τη διασφάλιση του επικαίρου των χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων, οι περισσότερες χώρες έχουν εντάξει στο χωροταξικό και πολεοδομικό τους δίκαιο διαδικασίες παρακολούθησης, αξιολόγησης και τροποποίησης ή αναθεώρησης των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων ανά τακτά χρονικά διαστήματα. Με τον τρόπο αυτόν, επιδιώκεται η συμπόρευση του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με τα νέα δεδομένα που γεννά η εξέλιξη της οικονομικής και κοινωνικής ζωής και η πρόσδοση μεγαλύτερης αποτελεσματικότητας στις ρυθμιστικές και κατευθυντήριες διατάξεις του.

3. Σχέση του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου με άλλους συγγενείς κλάδους δικαίου

Ως ειδικός κλάδος του διοικητικού δικαίου, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο παρουσιάζει σημεία τομής με άλλους συγγενείς δικαιϊκούς κλάδους, ιδίως με το δημόσιο οικονομικό δίκαιο, το δίκαιο περιβάλλοντος και το οικοδομικό δίκαιο.

3.1. Χωροταξικό δίκαιο και δημόσιο οικονομικό δίκαιο

Το δημόσιο οικονομικό δίκαιο, δηλαδή το δίκαιο το οποίο περιέχει τους κανόνες για τη ρύθμιση της παρέμβασης του κράτους στην οικονομία, αποτέλεσε τη «μήτρα» από την οποία γεννήθηκε το χωροταξικό δίκαιο. Η χωροταξία αναδύθηκε ως δημόσια πολιτική στην Ευρώπη κατά την περίοδο ανάπτυξης του κεϋνσιανού κράτους και του παρεμβατικού δικαίου (1950-1975) σε άμεση συνάρτηση με τον κρατικό οικονομικό και κοινωνικό προγραμματισμό, του οποίου μάλιστα θεωρήθηκε ως η χωρική έκφραση. Στην αφετηρία τους, επομένως, τα νομικά εργαλεία της χωροταξίας, όπως τα χωροταξικά σχέδια και προγράμματα ή οι διάφορες μορφές κρατικών ενισχύσεων προς μειονεκτικές περιοχές ή περιφέρειες, αντλήθηκαν κατά κύριο λόγο από το εννοιολογικό και ρυθμιστικό οπλοστάσιο του δημοσίου οικονομικού δικαίου.

Παρά, ωστόσο, την αρχική του προέλευση από το δημόσιο οικονομικό δίκαιο, το χωροταξικό δίκαιο εξελίχθηκε σταδιακά σε ένα διακριτό πλέγμα νομικών κανόνων, εννοιών και ρυθμιστικών τεχνικών, το οποίο συγκροτεί πλέον από κοινού με το πολεοδομικό δίκαιο, έναν ιδιαίτερο κλάδο του διοικητικού δικαίου. Με αυτόν τον τρόπο, προσεγγίζεται, άλλωστε, από πλευράς νομικής

θεωρίας και πράξης, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο και στην Ελλάδα. Ιδίως, υπό το φως του άρθρου 24 παρ. 2 Συντ., το οποίο ρητώς συνδέει τη «χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας» με την πολεοδομική οργάνωση των πόλεων και των οικιστικών γενικότερα περιοχών.

Αντίθετα, στη Γαλλία, η νομοθεσία της οποίας αποτέλεσε, στο παρελθόν, μία από τις βασικές πηγές έμπνευσης για την ελληνική χωροταξία και πολεοδομία, το χωροταξικό δίκαιο (droit de l’ aménagement du territoire) εξακολουθεί να κατατάσσεται στο δημόσιο οικονομικό δίκαιο, εν όψει των σκοπών του οι οποίοι επικεντρώνονται στην ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης. Και στην περίπτωση, πάντως, της Γαλλίας, το χωροταξικό δίκαιο λογίζεται ως αναγκαίο συμπλήρωμα του πολεοδομικού δικαίου, ενώ τα χωρικά σχέδια στρατηγικού χαρακτήρα, τα οποία, κατά τoν οικείο γαλλικό κώδικα, περιλαμβάνονται στην ύλη του πολεοδομικού δικαίου, εξυπηρετούν ταυτοχρόνως χωροταξικούς και πολεοδομικούς σκοπούς.

3.2. Χωροταξικό-πολεοδομικό δίκαιο και δίκαιο περιβάλλοντος

Η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος συγκαταλέγεται στους σκοπούς του σύγχρονου χωροταξικού και περιβαλλοντικού δικαίου. Η προστασία αυτή εκτείνεται σε όλα τα περιβαλλοντικά αγαθά που συνδέονται με την ποιότητα της ζωής, της υγείας και του βιοτικού χώρου του ανθρώπου και τα οποία μπορεί να επηρεασθούν από τη χωροταξική ή πολεοδομική διαρρύθμιση μιας περιοχής. Έτσι, αντικείμενο προστασίας στο πλαίσιο του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου μπορεί να αποτελέσουν τόσο τα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος που καθίστανται δεκτικά χωρικής απεικόνισης και κατ’ επέκταση ρύθμισης μέσω των διαφόρων χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων (φυσικοί τόποι και φυσικοί σχηματισμοί, ενδιαιτήματα ειδών, μνημεία της φύσης και φυσικά τοπία), όσο και γενικότερα οι φυσικοί πόροι (έδαφος, νερό, ορυκτές πρώτες ύλες κ.λπ.) για τη συνετή διαχείριση και διατήρηση των οποίων μπορεί να τίθενται περιορισμοί στη χρήση, τη δόμηση και την εν γένει εκμετάλλευση ακινήτων ή και ευρύτερων περιοχών. Πέραν του φυσικού, και το πολιτιστικό περιβάλλον, δηλαδή το περιβάλλον που διαμόρφωσε ο άνθρωπος σε προηγούμενες ιστορικές περιόδους (ακίνητα μνημεία, ιστορικοί τόποι και σύνολα, αρχαιολογικοί χώροι), αποτελεί αντικείμενο ρύθμισης και προστασίας στο πλαίσιο του χωροταξικού και, ιδίως, του πολεοδομικού δικαίου. Δεν θα πρέπει να λησμονείται, άλλωστε, ότι η διατήρηση και ανάδειξη της ιστορικής μνήμης και κληρονομιάς των πόλεων, μαζί με τη μέριμνα για την αισθητική των δημοσίων χώρων και των κτιρίων, αποτέλεσαν μία από τις προτεραιότητες της πολεοδομίας ως «τέχνης» διαμόρφωσης των πόλεων, ήδη από τον 19ο αιώνα.

Η συμπερίληψη, πάντως, σκοπών περιβαλλοντικού χαρακτήρα στο χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο, δεν συνεπάγεται και ταύτιση του αντικειμένου του με αυτό του δικαίου προστασίας του φυσικού ή πολιτιστικού, αντιστοίχως, περιβάλλοντος. Τούτο, καθώς οι περιβαλλοντικοί κανόνες σκοπούν στην πρόληψη της υποβάθμισης καθώς και στη διατήρηση, βελτίωση και αποκατάσταση του περιβάλλοντος, ενώ οι χωροταξικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις λαμβάνουν υπόψη και άλλους, πλην της προστασίας του περιβάλλοντος, παράγοντες αναγόμενους στο γενικό χωροταξικό ή πολεοδομικό συμφέρον, όπως την οικονομική ανάπτυξη, την τεχνολογική πρόοδο και τη δημιουργία θέσεων εργασίας, ώστε να εξασφαλίζεται η βιώσιμη ανάπτυξη των επιμέρους γεωγραφικών ενοτήτων και η κοινωνική ευημερία των ανθρώπων που διαβιούν σε αυτές.

Πέραν τούτου, οι δύο κλάδοι δικαίου διέπονται από διαφορετική νομοθεσία, νομικές έννοιες και θεσμούς, ενώ σημαντικές διαφορές εντοπίζονται και στους τύπους των χρησιμοποιούμενων, ανά κλάδο, εργαλείων, με το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο να στηρίζεται, κατά κύριο λόγο, σε ποικίλες μορφές σχεδίων και προγραμμάτων και το δίκαιο περιβάλλοντος να καταφεύγει, αντιστοίχως, σε κανόνες περιοριστικού χαρακτήρα και, εναλλακτικά, σε εργαλεία έμμεσης ή ήπιας παρέμβασης, όπως τα προγράμματα δράσης και οι περιβαλλοντικές συμφωνίες. Επομένως, παρά τα σημεία τομής και τις παρατηρούμενες μεταξύ τους συνέργειες, το χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο και το δίκαιο περιβάλλοντος παραμένουν δύο ανεξάρτητοι κλάδοι του ειδικού διοικητικού δικαίου, με διακριτούς σκοπούς, ιστορία, εννοιολογικό υπόβαθρο, θεσμούς και νομικά εργαλεία.

3.3. Πολεοδομικό δίκαιο και οικοδομικό δίκαιο

Το οικοδομικό δίκαιο απoτέλεσε ιστορικά το νομικό υπόβαθρο για την ανάπτυξη του πολεοδομικού δικαίου. Τα πρώτα πολεοδομικά νομοθετήματα στην Ελλάδα και στην Ευρώπη αφορούσαν το κτίριο και την υγιεινή του, με αποτέλεσμα το πολεοδομικό δίκαιο, κατά το αρχικό στάδιο ανάπτυξής του, να ταυτισθεί με το δίκαιο της δόμησης. Η ανάγκη διασφάλισης της λειτουργικότητας της πόλης ως χώρου κατάλληλου για την κατοίκηση, την εργασία και την κυκλοφορία οδήγησε στα τέλη του 19ου αιώνα και, ιδίως, στις αρχές του 20ου, στη θέσπιση αυτοτελούς πολεοδομικής νομοθεσίας για τον σχεδιασμό και την οργάνωση των πόλεων και των οικισμών, οπότε και διαχωρίστηκε από εννοιολογικής και ρυθμιστικής απόψεως το πολεοδομικό από το οικοδομικό δίκαιο.

Το οικοδομικό δίκαιο ρυθμίζει τη δόμηση σε μεμονωμένα ακίνητα και θεωρείται αναγκαίο συμπλήρωμα του πολεοδομικού δικαίου. Διαλαμβάνει τους κανόνες για την ποιότητα, την ασφάλεια, την αντοχή, την αισθητική, την ενεργειακή απόδοση και την εν γένει λειτουργικότητα των κτιρίων, καθώς και ρυθμίσεις για τη διασφάλιση της άνεσης, της υγείας και της ασφάλειας

όσων κατοικούν ή εργάζονται σε αυτά, όπως και των περιοίκων. Συνδετικό κρίκο του πολεοδομικού και του οικοδομικού δικαίου αποτελεί η οικοδομική άδεια, μέσω της οποίας ελέγχεται προληπτικά αφενός η συμφωνία μιας κατασκευής με τις πολεοδομικές ρυθμίσεις μιας περιοχής και αφετέρου η τήρηση των διατάξεων του οικοδομικού δικαίου. Μεγάλο μέρος των κανόνων του ελληνικού οικοδομικού δικαίου περιλαμβάνεται στον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό και στον Κτιριοδομικό Κανονισμό.

4. Η συμβολή της νομολογίας στην ανάπτυξη του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου

Στην ανάπτυξη του ελληνικού χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου καθοριστική υπήρξε η συμβολή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Σε ό,τι αφορά κατ’ αρχάς τη χωροταξία, η επί σειρά ετών αδράνεια του νομοθέτη να εξειδικεύσει και ενεργοποιήσει τη συνταγματική επιταγή για τη «χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας», οδήγησε το Συμβούλιο της Επικρατείας να διαμορφώσει νομολογιακά ορισμένες νομικές αρχές και κανόνες χωροταξικού χαρακτήρα με άμεση αναγωγή στο Σύνταγμα, ώστε να πραγματωθεί η συνταγματική επιταγή του ορθολογικού χωροταξικού σχεδιασμού και της βιώσιμης χωρικής ανάπτυξης. Πρόκειται, ιδίως, για τις αρχές του προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, της ήπιας ανάπτυξης

των ευπαθών οικοσυστημάτων και της φέρουσας ικανότητας, μέσω των οποίων επιδιώχθηκε αφενός η υπαγωγή της χωροθέτησης παραγωγικών δραστηριοτήτων, όπως οι υδατοκαλλιέργειες και οι βιομηχανικές και βιοτεχνικές εγκαταστάσεις, σε προηγούμενη χωροταξική ρύθμιση και αφετέρου η βιώσιμη χωρική ανάπτυξη κρίσιμων κατηγοριών χώρου, όπως οι ακτές και τα μικρά νησιά, που αποτελούν σύνθετα ανθρωπογενή και φυσικά συστήματα με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά. Η νομολογία που παρήχθη κατ’ εφαρμογή των αρχών αυτών λειτούργησε ως μοχλός πίεσης προς την Πολιτεία για την επίσπευση της θεσμοθέτησης των εργαλείων χωροταξικού σχεδιασμού που είχαν προβλεφθεί στη χωροταξική νομοθεσία. Αποτέλεσμα αυτής της πίεσης αποτέλεσε η θέσπιση του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τα Καταστήματα Κράτησης το 2001 και, στη συνέχεια, η θέσπιση των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων το 2003 και των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, τη Βιομηχανία, τον Τουρισμό και τις Υδατοκαλλιέργειες κατά την περίοδο 2008-2011.

Αντίστοιχοι κανόνες διαμορφώθηκαν από τη νομολογία και στο πεδίο της πολεοδομίας, με πιο σημαντικούς τους κανόνες της απαγόρευσης της μείωσης κοινόχρηστων χώρων, της μη ανάμειξης των χρήσεων γης και της μη επιδείνωσης των χρήσεων γης.