Back to Top
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ ΚΑΙ ΘΕΜΕΛΙΩΔΗ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ
Σύνταγμα - ΕΣΔΑ - Δίκαιο ΕΕ
από 42,00 €
Έως 84,00 €
Κωδικός Προϊόντος:
14665
- Έκδοση: 2014
- Σχήμα: 17Χ24
- Βιβλιοδεσία: Εύκαμπτη
- Σελίδες: 312
- ISBN: 978-960-562-224-4
- Δείτε ένα απόσπασμα
- Black friday εκδόσεις: 30%
Η παρούσα μονογραφία «Διοικητικές Κυρώσεις και Θεμελιώδη Δικαιώματα» θέτει στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος και της ανάλυσής της μέσα από μία δημιουργική σύζευξη θεωρίας και νομολογίας τα ζητήματα που σχετίζονται με τα θεμελιώδη δικαιώματα, τα οποία ανακύπτουν ή μπορούν να ανακύψουν γενικά στις υποθέσεις που αφορούν στις διοικητικές κυρώσεις. Ο συγγραφέας, Πάρεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας που υπηρετεί στο Β΄ Τμήμα του Δικαστηρίου, στην αρμοδιότητα του οποίου υπάγονται πάρα πολλές αναιρετικές υποθέσεις επιβολής κυρώσεων, τελωνειακών, φορολογικών και ανταγωνισμού, στις οποίες ανακύπτουν ζητήματα σεβασμού του Συντάγματος, του δικαίου της ΕΕ και της ΕΣΔΑ, προβαίνει σε μία συστηματική καταγραφή της νομολογίας του ΣτΕ, του ΕΔΔΑ και του ΔΕΚ/ΔΕΕ, με παράλληλες αναφορές στη νομολογία ανωτάτων δικαστηρίων, τόσο της ημεδαπής όσο και της αλλοδαπής (κυρίως της Γαλλίας, της Γερμανίας και των ΗΠΑ) με στόχο να αποσαφηνίσει όλες τις κρίσιμες πτυχές του αντικείμενου υπό το πρίσμα του εφαρμοστή, και όχι του θεωρητικού, του δικαίου.
Το έργο χωρίζεται συστηματικά σε τρία μέρη. Στο Πρώτο Μέρος αναλύεται η έννοια της διοικητικής κύρωσης και εξετάζονται θέματα, όπως η επιβολή από διοικητική αρχή ή από διοικητικό δικαστήριο, η επιβολή της διοικητικής κύρωσης με εκτελεστή διοικητική πράξη, όπως επίσης η επιβολή σε ορισμένο πρόσωπο και με σκοπό την καταστολή και την πρόληψη της παράβασης. Εν συνεχεία, στο Δεύτερο Μέρος υπό τον τίτλο «Διοικητικές Κυρώσεις και το ευρωπαϊκό επίπεδο προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων» εξετάζονται οι επιρροές του δικαίου της ΕΣΔΑ, των γενικών αρχών του δικαίου της ΕΕ και του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, όπως επίσης η σχέση μεταξύ της ΕΣΔΑ, του δικαίου της ΕΕ και του Συντάγματος. Στο Τρίτο και τελευταίο Μέρος αναλύονται οι κατʼ ιδίαν εγγυήσεις, που διέπουν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων, όπως είναι οι αρχές της νομιμότητας, της μη αναδρομικότητας και της σαφήνειας του κυρωτικού νόμου, της αναδρομικής εφαρμογής του ευνοϊκότερου κυρωτικού νόμου, της υποκειμενικής ευθύνης, της αναλογικότητας, η αρχή ne bis in idem, το τεκμήριο αθωότητας, οι αρχές της ισότητας και της χρηστής διοίκησης, το δικαίωμα μη αυτοενοχοποίησης, η προστασία της ιδιωτικής σφαίρας, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και το δικαίωμα δικαστικής προστασίας και δίκαιης δίκης.
Για την διευκόλυνση του αναγνώστη παρατίθεται στο τέλος του βιβλίου αναλυτικό αλφαβητικό ευρετήριο με όλες τις κρίσιμες έννοιες.
Συμπερασματικά, το ανά χείρας έργο αποτελεί μία ολοκληρωμένη επεξεργασία του ζητήματος των διοικητικών κυρώσεων και του τρόπου που επιδρούν σε αυτές τα θεμελιώδη δικαιώματα, στη βάση μίας εμβριθούς θεωρητικής και κυρίως νομολογιακής τεκμηρίωσης, έτσι ώστε να καθίσταται χρηστικό εργαλείο για τον δικηγόρο, δικαστή και ερευνητή του δικαίου.
| ΠΡΟΛΟΓΟΣ | Σελ. VII |
| ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΤΟΥ ΣΥΓΓΡΑΦΕΑ | Σελ. XI |
| ΕΙΣΑΓΩΓΗ | Σελ. 1 |
| ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ - Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΚΥΡΩΣΗΣ | |
| 1. Γενικά | Σελ. 5 |
| 2. Eπιβολή από διοικητική αρχή ή από διοικητικό δικαστήριο | Σελ. 11 |
| 3. Η κύρωση ως «κακό», επιβαλλόμενο με εκτελεστή διοικητική πράξη - Συστάσεις και μέτρα εσωτερικής τάξης | Σελ. 19 |
| 4. Επιβολή σε ορισμένο πρόσωπο, συνεπεία αποδιδόμενης σε αυτό παράβασης κανόνα δικαίου | Σελ. 28 |
| 5. «Κακό» που επιβάλλεται με σκοπό την καταστολή και την πρόληψη της παράβασης | Σελ. 36 |
| ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ - ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΘΕΜΕΛΙΩΔΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ | |
| 1. Η ΕΣΔΑ: Οι διοικητικές κυρώσεις ως υποθέσεις "ποινικής" | |
| ή "αστικής" φύσης και ως μέτρα που μπορεί να θίγουν το δικαίωμα στην περιουσία | Σελ. 45 |
| 2. Οι γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ: το ζήτημα του επαρκούς συνδετικού στοιχείου με το ενωσιακό δίκαιο | Σελ. 62 |
| 3. Σχέση μεταξύ της ΕΣΔΑ, του δικαίου της ΕΕ και του Συντάγματος | Σελ. 72 |
| ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ - ΟΙ ΚΑΤʼ ΙΔΙΑΝ ΕΓΓΥΗΣΕΙΣ | |
| 1. Οι αρχές της νομιμότητας, της μη αναδρομικότητας και της σαφήνειας του κυρωτικού νόμου | Σελ. 87 |
| 2. Η αρχή της αναδρομικής εφαρμογής του ευνοϊκότερου κυρωτικού νόμου | Σελ. 107 |
| 3. Η αρχή της υποκειμενικής (προσωποπαγούς και πταισματικής) ευθύνης | Σελ. 116 |
| 4. Η αρχή της αναλογικότητας | Σελ. 132 |
| 5. Η αρχή ne bis in idem | Σελ. 160 |
| 6. Το τεκμήριο αθωότητας | Σελ. 180 |
| 7. Οι αρχές της ισότητας και της χρηστής διοίκησης | Σελ. 201 |
| 8. Το δικαίωμα μη αυτοενοχοποίησης | Σελ. 221 |
| 9. Η προστασία της κατοικίας, της ιδιωτικής σφαίρας και του απορρήτου των επικοινωνιών | Σελ. 233 |
| 10. Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και πρόσβασης στο διοικητικό φάκελο | Σελ. 245 |
| 11. Το δικαίωμα ένδικης προστασίας και δίκαιης δίκης | Σελ. 264 |
| ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ | Σελ. 289 |
Σελ. 1
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
1Η ανάγκη πρόβλεψης διοικητικών κυρώσεων φαίνεται αλλά δεν είναι αυτονόητη. Τόσο οι ποινικές όσο και οι διοικητικές κυρώσεις επιβάλλονται στον παραβάτη του νόμου, ενίοτε μάλιστα για την ίδια κατ’ ουσίαν παραβατική συμπεριφορά, με σκοπό, αφενός, την τιμωρία του δράστη και, αφετέρου, την πρόληψη, γενική και ειδική, της παράβασης. Θεωρητικά, λοιπόν, η κυρωτική λειτουργία του κράτους θα μπορούσε να εκδηλώνεται αποκλειστικά μέσω του ποινικού δικαίου και της απονομής της ποινικής δικαιοσύνης.
2Στην πράξη, όμως, ένα τέτοιο σύστημα κυρώσεων θα ήταν αδύνατο ή, σε κάθε περίπτωση, πολύ δύσκολο να εκπληρώσει τους σκοπούς του ικανοποιητικά. Πρώτον, θα οδηγούσε σε υπέρμετρη επιβάρυνση της ποινικής δικαιοσύνης, με τις εντεύθεν συνέπειες για την ταχεία και ορθή απονομή της. Δεύτερον, τα διοικητικά όργανα τεκμαίρεται ότι διαθέτουν την (πιθανώς ελλείπουσα από τον ποινικό δικαστή) εξειδίκευση ή/και τεχνική γνώση που απαιτεί η εκτίμηση των σχετικών ζητημάτων διοικητικού δικαίου, στοιχείο ιδιαίτερα σημαντικό για την αποτελεσματικότητα της κρατικής δράσης και αντιμετώπισης των παραβάσεων στους οικείους τομείς. Τρίτον, η μείζονα ηθική και κοινωνική αποδοκιμασία του δράστη που εκφράζει η ποινική καταδίκη του δεν προσήκει σε μικρότερης σημασίας παραβιάσεις της έννομης τάξης, που αξιολογούνται ως τέτοιες από το νομοθέτη, ενόψει της φύσης του προσβαλλόμενου έννομου αγαθού, της βαρύτητας της παράβασης και των εκάστοτε κρατουσών κοινωνικών αντιλήψεων και συνθηκών, και οι οποίες, επομένως, είναι σκόπιμο να διώκονται και να τιμωρούνται με άλλη, μη ποινική, διαδικασία.
3Για τους ανωτέρω λόγους, παράλληλα με το σύστημα των ποινικών κυρώσεων προβλέπεται από το νόμο εκείνο των διοικητικών κυρώσεων, οι οποίες επιβάλλονται όχι από τον ποινικό δικαστή αλλά από τις διοικητικές αρχές, σπανίως δε από τα διοικητικά δικαστήρια. Για τη στοιχειοθέτηση της έννοιας της διοικητικής κύρωσης, εκτός από το οργανικό αυτό κριτήριο, πρέπει να συντρέχουν και λειτουργικά στοιχεία, που επιτρέπουν τη διάκρισή της από άλλα δυσμενή διοικητικά μέτρα, όπως αναλύεται στο πρώτο μέρος της παρούσας μελέτης.
4Η προαναφερόμενη παραδοσιακή διάκριση των κυρώσεων σε ποινικές και διοικητικές, με βάση το οργανικό κριτήριο, έχει πλέον καταστεί λιγότερη ευκρινής, ενόψει της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής, ΕΔΔΑ) σχετικά με την έννοια της “ποινικής” υπόθεσης, κατά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής, ΕΣΔΑ), η οποία έχει αυτονομία έναντι του εθνικού δικαίου και γίνεται αντιληπτή από το Δικαστήριο του Στρασβούργου κυρίως με λειτουργικά κριτήρια, όπως, άλλωστε και η έννοια
Σελ. 2
της “αστικής” υπόθεσης. Η εν λόγω προσέγγιση του ΕΔΔΑ, καταρχήν δικαιολογημένη και κατανοητή, αλλά ενίοτε προβληματική στην εφαρμογή της, έχει δώσει ιδιαίτερη ώθηση στην εξέλιξη του δικαίου των διοικητικών κυρώσεων. Μικρότερη αλλά επίσης ουσιώδη επιρροή στην εξέλιξη αυτή έχει και το πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου και Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ), όπως ερμηνεύεται από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής, ΔΕΕ ή ΔΕΚ), το οποίο τυγχάνει εφαρμογής επί κυρώσεων επιβαλλόμενων από εθνικές αρχές μόνον εφόσον αυτές παρουσιάζουν επαρκή σύνδεσμο με το κοινοτικό δίκαιο. Πάντως, τόσο το ενωσιακό δίκαιο όσο και το Σύνταγμα, ως κείμενα υπέρτερης τυπικής ισχύος σε σχέση με την ΕΣΔΑ, δεν αποκλείεται να θέτουν φραγμούς στην προστασία που παρέχει η τελευταία. Τα παραπάνω ζητήματα, αναγόμενα στο ευρωπαϊκό επίπεδο των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο πεδίο των διοικητικών κυρώσεων, εξετάζονται στο δεύτερο μέρος της μελέτης.
5Στο τρίτο και βασικό μέρος της, πραγματεύομαι τις κατ’ ιδίαν εγγυήσεις. Πέραν της κατηγοριοποίησής τους σε ουσιαστικές (αρχή της νομιμότητας και της μη αναδρομικότητας, αρχή της αναδρομικής εφαρμογής του ηπιότερου κυρωτικού νόμου, αρχή της προσωποπαγούς ευθύνης από πταίσμα, αρχή της αναλογικότητας, τεκμήριο αθωότητας, αρχή της ισότητας, αρχή της χρηστής διοίκησης, σεβασμός του ιδιωτικού βίου) και διαδικαστικές (δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, δικαίωμα ένδικης προστασίας και δίκαιης δίκης), η οποία δεν είναι τόσο σαφής σε ορισμένες περιπτώσεις (αρχή ne bis in idem, δικαίωμα μη αυτοενοχοποίησης, προστασία του δικηγορικού απορρήτου), αρκετές από τις εγγυήσεις που διέπουν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων αποτελούν γνώριμες αρχές του ποινικού δικαίου, οι οποίες έχουν μεταγραφεί στο διοικητικό δίκαιο, με τις αναγκαίες προσαρμογές, ενόψει της αυτοτέλειας του δεύτερου έναντι του πρώτου και των συναφών ιδιαιτεροτήτων της διοικητικής κυρωτικής διαδικασίας σε σχέση με την ποινική. Αυτές οι διαφορές μεταξύ ποινικού (ουσιαστικού και δικονομικού) δικαίου stricto sensu και διοικητικού (ουσιαστικού και διαδικαστικού) κυρωτικού δικαίου έχουν επισημανθεί και από το ΕΔΔΑ και λαμβάνονται υπόψη στη νομολογία του για τον καθορισμό των επιταγών της ΕΣΔΑ, ιδίως στο πλαίσιο του άρθρου 6. Πράγματι, η μεγαλύτερη πρόκληση που αντιμετωπίζει ο Έλληνας διοικητικός δικαστής στις υποθέσεις διοικητικών κυρώσεων είναι σε ποια έκταση θα δεχθεί, με βάση το Σύνταγμα, την ΕΣΔΑ και το δίκαιο της Ένωσης, τη διείσδυση των αρχών του ποινικού δικαίου στο διοικητικό δίκαιο.
6Το Συμβούλιο της Επικρατείας, ανταποκρινόμενο στην πρόκληση αυτή, με την πρόσφατη νομολογία του, έχει διαμορφώσει ένα υψηλό επίπεδο προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στις εν λόγω υποθέσεις, το οποίο στοιχεί, καταρχήν, προς τα προβλεπόμενα από το ευρωπαϊκό δίκαιο στάνταρντ. Η εμφανέστερη, τουλάχιστον προς το παρόν, εξαίρεση από τον κανόνα αυτόν αφορά στην αρχή ne bis in idem, όπου η “δυσκολοχώνευτη”, αλλά όχι και στερούμενη επαρκούς νομικού και λογικού ερείσματος, νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με τη δυνατότητα σώρευσης ποινικής
Σελ. 3
και διοικητικής κυρωτικής διαδικασίας για την ίδια παραβατική συμπεριφορά έχει αποκρουσθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας, πράγμα που γεννά ζήτημα όχι μόνο ως προς την ΕΣΔΑ αλλά και σε σχέση με το ενωσιακό δίκαιο, ενόψει των άρθρων 50 και 52 παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Εξάλλου, το ευρωπαϊκό δίκαιο αξιοποιείται από τον Έλληνα δικαστή συνήθως προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης των εγγυήσεων προστασίας του διοικούμενων έναντι της σε βάρος του επιβολής διοικητικών κυρώσεων, αλλά ενίοτε συντελεί και στη συρρίκνωση της προστασίας αυτής. Χαρακτηριστική περίπτωση αποτελεί εκείνη της λυσιτέλειας λόγου ακύρωσης περί παράβασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, όπου το Συμβούλιο της Επικρατείας εμπνεύστηκε από τη σχετική νομολογία του ΔΕΚ, προκειμένου να προβεί στον “εξορθολογισμό” της ένδικης προστασίας του δικαιώματος.
7Γενικότερα, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο της χώρας, λαμβάνοντας υπόψη τη νομολογία του ΕΔΔΑ, του ΔΕΕ αλλά και ανωτάτων δικαστηρίων της αλλοδαπής, χαρτογραφεί σταδιακά με τη νομολογία του περί των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο πεδίο των διοικητικών κυρώσεων μια δύσβατη και ακόμα υπό εξερεύνηση περιοχή του δημοσίου δικαίου. Το παρόν πόνημα εκφράζει μια πρώτη απόπειρα καταγραφής και ανάλυσης των νομολογιακών δεδομένων στο συγκεκριμένο τομέα, προσφέροντας στο νομικό της πράξης ένα χρηστικό και ευσύνοπτο εγχειρίδιο των βασικών αρχών του διοικητικού ποινικού δικαίου.
Σελ. 5
ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ
Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΚΥΡΩΣΗΣ
1. Γενικά
ΣτΕ Β΄ Τμ. επταμ. 2199/2013
“5. Επειδή, από τις διατάξεις του άρθρου 14 του Ν 2523/1997, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο, μετά, δηλαδή, την τροποποίησή τους με το άρθρο 16 παρ. 6 και 7 του Ν 2992/2002 και πριν από την αντικατάστασή τους με το άρθρο 27 παρ. 1 του Ν 3296/2004, συνάγεται ότι σε περίπτωση διαπίστωσης από τη φορολογική αρχή, βάσει ειδικής έκθεσης ελέγχου, φορολογικής παράβασης συνιστάμενης, μεταξύ άλλων, στη λήψη και χρήση εικονικών φορολογικών στοιχείων, εφόσον η αξία των συναλλαγών που αναγράφονται σε αυτά, αθροιστικά λαμβανόμενη κατά το χρόνο διαπίστωσης των παραβάσεων, υπερβαίνει το οριζόμενο στο νόμο ποσό, επιβάλλονται στους παραβάτες τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 1 του άρθρου 14 μέτρα, δηλαδή αυτά της απαγόρευσης παραλαβής από τις δημόσιες οικονομικές υπηρεσίες δηλώσεων ή χορήγησης βεβαιώσεων ή πιστοποιητικών για την κατάρτιση συμβολαιογραφικών πράξεων μεταβίβασης περιουσιακών στοιχείων, της αναστολής του απορρήτου των καταθέσεων, λογαριασμών κ.λπ. καθώς και της δέσμευσης του 50% αυτών, τα οποία αίρονται υπό τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο ίδιο άρθρο. Περαιτέρω, όπως προκύπτει τόσο από τον τίτλο του ανωτέρω άρθρου 14 [«Διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου σε περίπτωση φοροδιαφυγής»], με το οποίο κατ’ ουσίαν επαναλαμβάνονται οι διατάξεις των άρθρων 44 του Ν 2065/1992 (Α΄ 113), 33 του Ν 2214/1994 (Α΄ 75) και 92 του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν 2238/1994 (Α΄ 151), όσο και από το περιεχόμενο των μέτρων αυτών και τη δυνατότητα μερικής ή ολικής άρσης τους στις οριζόμενες στο νόμο περιπτώσεις, τα εν λόγω μέτρα σκοπούν στην εξασφάλιση της διατήρησης των περιουσιακών στοιχείων του παραβάτη, ώστε να είναι δυνατή η ικανοποίηση των αξιώσεων του Δημοσίου κατ’ αυτού από τις σχετικές πράξεις επιβολής φόρων, μετά των νομίμων προσαυξήσεων ή προστίμων. Ενόψει αυτού, τα ανωτέρω μέτρα, παρά το νομοθετικό τους χαρακτηρισμό και ως κυρώσεων [στην παράγραφο 1 του άρθρου 14 του Ν 2523/1997 και στο άρθρο 16 του Ν 2992/2002 (Α΄ 54), με το οποίο προστέθηκαν εδάφια στην εν λόγω παράγραφο], δεν έχουν γνήσιο κυρωτικό χαρακτήρα, ούτε, άλλωστε, προσλαμβάνουν τέτοιο χαρακτήρα εκ μόνου του λόγου ότι ενδέχεται να κατατείνουν και στη συμμόρφωση των παραβατών προς τις σχετικές καταλογιστικές πράξεις που εκδίδονται σε βάρος τους.
Σελ. 6
Εφόσον δε δεν είναι δυσανάλογα προς τον προαναφερόμενο σκοπό τους, τα μέτρα αυτά περιορίζουν θεμιτά την οικονομική και επαγγελματική ελευθερία του καθ’ ου και επιτρεπτώς επιβάλλονται σε σχέση με αποδιδόμενες παραβάσεις που ανάγονται σε χρόνο προγενέστερο της θέσπισης της ανωτέρω ρύθμισης, χωρίς να παραβιάζεται εντεύθεν η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η οποία δεν προστατεύει τους παραβάτες της φορολογικής νομοθεσίας από τη λήψη τέτοιων μέτρων εξασφάλισης της πληρωμής των οφειλών τους και του δημοσίου συμφέροντος (ΣΕ 1159/2012, 2024/2010).”
8Η έννοια της διοικητικής κύρωσης και η διάκριση αυτής από άλλα διοικητικά μέτρα έχει σημασία τόσο στο δικονομικό όσο και στο ουσιαστικό δίκαιο. Όσον αφορά το πεδίο του δικονομικού δικαίου, η έννοια της κύρωσης μπορεί, για παράδειγμα, να χρησιμοποιείται στο νόμο για τον καθορισμό της καθ’ ύλην αρμοδιότητας των διοικητικών δικαστηρίων ή/και της φύσης του ένδικου βοηθήματος με το οποίο άγεται ορισμένη κατηγορία διοικητικών διαφορών ενώπιον της διοικητικής δικαιοσύνης. Στο χώρο του ουσιαστικού δικαίου, η νομιμότητα των διοικητικών πράξεων με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, το σεβασμό των (προστατευόμενων από το Σύνταγμα, την ΕΣΔΑ ή/και το ενωσιακό δίκαιο) θεμελιωδών δικαιωμάτων, ορισμένα από τα οποία, όπως η αρχή ne bis in idem, η απαγόρευση αναδρομικής εφαρμογής του κυρωτικού νόμου ή η αρχή της αναδρομικής εφαρμογής της ηπιότερης ποινής, εφαρμόζονται μόνο σε υποθέσεις επιβολής κυρώσεων και όχι σε σχέση με την επιβολή διοικητικών μέτρων μη κυρωτικού χαρακτήρα.
Σελ. 7
9Στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν φαίνεται να έχει διατυπωθεί (θετικός) ορισμός της έννοιας της διοικητικής κύρωσης, μολονότι το Δικαστήριο έχει ασχοληθεί με αρκετές υποθέσεις όπου ανέκυπτε ζήτημα οριοθέτησης της έννοιας αυτής. Λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία που προκύπτουν από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου, αλλά και από τη νομολογία αλλοδαπών Συμβουλίων της Επικρατείας, καθώς και τη σχετική θεωρία, θα έλεγα, για τις ανάγκες εφαρμογής των εγγυήσεων περί θεμελιωδών δικαιωμάτων, ότι η διοικητική κύρωση συνίσταται σε “κακό”, που επιβάλλεται από διοικητική αρχή ή διοικητικό δικαστήριο σε ορισμένο πρόσωπο, λόγω της αποδιδόμενης σε αυτό παράβασης κανόνα δικαίου, και το οποίο εξυπηρετεί τους σκοπούς της καταστολής και της πρόληψης.
10Από τον ως άνω ορισμό, προκύπτει ότι τα κριτήρια βάσει των οποίων εξετάζεται η στοιχειοθέτηση της έννοιας της διοικητικής κύρωσης, ανάγονται, αφενός, στη φύση του οργάνου που εκδίδει τη σχετική πράξη (οργανικό κριτήριο) και, αφετέρου, στη φύση και στη λειτουργία του μέτρου (λειτουργικό κριτήριο). Τα πρακτικά προβλήματα εγείρονται, συνήθως, σε σχέση με το λειτουργικό κριτήριο, κυρίως διότι υπάρχουν διάφορα διοικητικά μέτρα τα οποία ενέχουν προσβολή των δικαιωμάτων ή των εννόμων συμφερόντων των πολιτών/διοικουμένων και συνδέονται με την εκ μέρους παράβαση κανόνων δικαίου, χωρίς, όμως, να αποτελούν κυρώσεις.
11Η προπαρατεθείσα απόφαση 2199/2013 του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι ενδεικτική τόσο των δυσχερειών αυτών όσο και του τρόπου αντιμετώπισής τους από το δικαστή. Αφορά σε νομοθετικές διατάξεις περί επιβολής μέτρων κατά των περιουσιακών δικαιωμάτων προσώπου στο οποίο αποδίδονται σοβαρές φορολογικές παραβάσεις. Σε μια τέτοια περίπτωση, όπου επιβάλλεται “κακό”, συνεπεία παράβασης κανόνων δημοσίου δικαίου, το βάρος της ανάλυσης, για να δούμε αν πρόκειται για κύρωση, πέφτει στη λειτουργία και το σκοπό του μέτρου. Στο πλαίσιο της εξέτασης αυτής, αναζητείται η αληθινή φύση και λειτουργία του μέτρου, ενόψει όλων των σχετικών στοιχείων. Ειδικότερα, ο χαρακτηρισμός του μέτρου (ως κύρωσης ή ως κάτι άλλου) από το νομοθέτη λαμβάνεται υπόψη, χωρίς, όμως, να είναι και δεσμευτικός για το δικαστή, ο οποίος, συνεκτιμώντας και τα λοιπά ληπτέα υπόψη στοιχεία, όπως είναι, ιδίως, το περιεχόμενο του μέτρου, οι όροι επιβολής του και η δυνατότητα άρσης του ή εκ νέου επιβολής του, υπό τις τασσόμενες στο νόμο προϋ-
Σελ. 8
ποθέσεις, και το εξυπηρετούμενο (δημόσιο ή ιδιωτικό) συμφέρον, ενδέχεται, όπως στην ως άνω περίπτωση, να χαρακτηρίσει το μέτρο διαφορετικά από το νομοθέτη. Παρομοίως, ο δικαστής δεν δεσμεύεται από το νομικό χαρακτηρισμό που χρησιμοποιεί αδόκιμα η διοίκηση για ορισμένο μέτρο που λαμβάνει. Διακριτή είναι η περίπτωση της “συγκεκαλυμμένης” κύρωσης, όπου η διοίκηση υιοθετεί μέτρο προς το συμφέρον της υπηρεσίας και για την ομαλή λειτουργία της, αλλά, ενόψει των λόγων για τους οποίους λαμβάνεται, υποκρύπτει στην πραγματικότητα (και) κύρωση.
12Διοικητικά μέτρα με το αυτό περιεχόμενο δεν αποκλείεται να έχουν διαφορετική φύση, ενόψει της διαφορετικής νομικής βάσης τους και των όρων επιβολής τους. Για παράδειγμα η έκπτωση από δημόσιο αξίωμα ή δημόσια θέση μπορεί να προβλέπεται
Σελ. 9
τόσο ως πειθαρχική ποινή όσο και ως διοικητικό μέτρο που δεν αποτελεί διοικητική κύρωση. Το ίδιο και η ανάκληση άδειας λειτουργίας επιχείρησης. Περαιτέρω, η διοικητική κύρωση μπορεί να μην διαφοροποιείται, ως προς το είδος του επιβαλλόμενου με αυτήν κακού, από την τιμωρία που επιβάλλεται από τα ποινικά δικαστήρια για διάπραξη ποινικού αδικήματος, τούτο, δε, ισχύει ακόμα και για κυρώσεις στερητικές της προσωπικής ελευθερίας. Πάντως, με εξαίρεση τον πειθαρχικό έλεγχο των υπηρετούντων στο στράτευμα ή σε στρατιωτικώς οργανωμένο σώμα ασφαλείας, όπου η ειδική σχέση εξουσίασης που τους συνδέει με το κράτος και η - συνδεόμενη με την ασφάλεια του κράτους - ιδιάζουσα ανάγκη διατήρησης της τάξης και της πειθαρχίας στο στράτευμα και στα σχετικά σώματα ασφαλείας φαίνεται να δικαιολογούν πειθαρχικές κυρώσεις που συνεπάγονται βραχυχρόνιο περιορισμό στο στρατόπεδο ή σε ορισμένο χώρο αυτού, νομίζω ότι στερητικές της ελευθερίας κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν, κατά το Σύνταγμα, μόνο με απόφαση ποινικού δικαστηρίου.
Σελ. 10
13Εξάλλου, το ίδιο δυσμενές διοικητικό μέτρο δεν αποκλείεται να έχει διττή φύση και να συνιστά ταυτόχρονα κύρωση και μέτρο μη κυρωτικού (λ.χ. αποζημιωτικού) χαρακτήρα. Παραδείγματος χάριν, ο νομοθέτης μπορεί να προβλέψει τον καταλογισμό μιας πρόσθετης χρηματικής επιβάρυνσης στο φορολογούμενο που καθυστερεί να πληρώσει τον οφειλόμενο φόρο εισοδήματος. Η επιβάρυνση αυτή, καθόσον σκοπεί στην ανόρθωση της ζημίας που υφίσταται το Δημόσιο από την καθυστερημένη πληρωμή του φόρου, δεν αποτελεί κύρωση. Ωστόσο, κατά το μέρος που η εν λόγω επιβάρυνση ξεπερνά το ποσό που μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι αντιστοιχεί σε τόκους υπερημερίας, το μέτρο προσλαμβάνει το χαρακτήρα κύρωσης για εκπρόθεσμη καταβολή του φόρου, με συνέπεια να διέπεται, κατά τούτο, από τα θεμελιώδη δικαιώματα περί επιβολής διοικητικών κυρώσεων. Επίσης, διοικητικό μέτρο που θίγει την υπηρεσιακή κατάσταση υπαλλήλου μπορεί να λαμβάνεται ταυτόχρονα προς εξυπηρέτηση του συμφέροντος της υπηρεσίας και για πειθαρχικό κολασμό, με συνέπεια να εφαρμόζονται οι κανόνες περί επιβολής κυρώσεων.
Σελ. 11
2. Eπιβολή από διοικητική αρχή ή από διοικητικό δικαστήριο
ΣτΕ Β΄ Τμ. 3347/2011
“5. […] η διοίκηση δύναται να επιβάλει κυρώσεις γενικώς (πρβλ. ΣτΕ 865/1993, 1319/2004 κ.ά.) και ειδικότερα τέτοιας φύσεως κυρώσεις, όπως είναι η αναστολή λειτουργίας καταστήματος […], χωρίς να παραβιάζεται από μόνη την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής η αρχή της διάκρισης των εξουσιών […] ούτε το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος ή άλλες συνταγματικές διατάξεις […], εφόσον κατά της πράξεως που επιβάλλει κύρωση προβλέπεται, όπως εν προκειμένω, η άσκηση ενδίκου βοηθήματος ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου, το οποίο εξασφαλίζει την παροχή πλήρους δικαστικής προστασίας (κατά την έννοια της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που κυρώθηκε με το ΝΔ 53/1974, πρβλ. ΣτΕ 1212/1994, 3319/2010 Ολομ.) […]”
ΣτΕ Δ΄ Τμ. 1319/2004
“9. […] το επιβληθέν με την προσβαλλόμενη πράξη πρόστιμο [για υπαίθρια διαφήμιση, που θεωρήθηκε ότι προσβάλει το κοινό αίσθημα περί χρηστών ηθών] δεν έχει το χαρακτήρα ποινής επιβαλλόμενης για τέλεση ποινικού αδικήματος, αλλά αποτελεί διοικητική κύρωση, υπαγορευόμενη από λόγους δημοσίου συμφέροντος και, συνεπώς, θεμιτώς κατά το Σύνταγμα ο νόμος προβλέπει την επιβολή του από διοικητικό όργανο κατά διαδικασία αυτοτελή και διακεκριμένη σε σχέση με την ποινική διαδικασία […], χωρίς τούτο να σημαίνει ότι η Διοίκηση επιλαμβάνεται και θεμάτων ποινικής ευθύνης. Υπό την έννοια αυτή δεν υπάρχει αντίθεση της προσβαλλόμενης πράξης προς το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ ούτε προς το Σύνταγμα (άρθρ. 96 παρ. 1)”
ΣτΕ Β΄ Τμ. επταμ. 2007/2013
“4. […] ακόμα κι αν θεωρηθεί ότι η επίμαχη υπόθεση [διαπίστωσης παραβάσεων της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού και επιβολής σχετικών προστίμων από την Επιτροπή Ανταγωνισμού] αφορά σε κατηγορίες «ποινικής φύσης», κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), με συνέπεια η ήδη αναιρεσείουσα να είχε το δικαίωμα να κριθούν οι κατηγορίες αυτές από δικαστήριο που παρέχει τις προβλεπόμενες στη διάταξη αυτή εγγυήσεις, πάντως, η εν λόγω διάταξη δεν απαγορεύει, σε περίπτωση παράβασης διατάξεων του δικαίου του ανταγωνισμού, τη διαπίστωση της παράβασης
και την επιβολή «ποινής» από διοικητική αρχή που δεν πληροί τις απαιτήσεις της διάταξης αυτής, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού, εφόσον η σχετική διοικητική πράξη υπόκειται σε ένδικο βοήθημα ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου που πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (βλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 27.9.2011 στην υπόθεση 43509/08, Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, σκέψεις 58-59), τέτοιο δε ένδικο βοήθημα είναι η προσφυγή ουσίας κατά αποφάσεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού, ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Τούτων έπεται ότι, σε σχέση με τη διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής Ανταγωνισμού, προβάλλεται αβασίμως παραβίαση του κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ δικαιώματος κάθε προσώπου για εκδίκαση «ποινικής» υπόθεσής του από αμερόληπτο δικαστήριο.”
Σελ. 12
ΣτΕ Ολομ. 1934/1998
“11. [Οι] διατάξεις του άρθρου 36 του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα και του άρθρου 45 του νόμου 2218/1994, κατά το μέρος που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνομικής φύσεως αρμοδιοτήτων (βεβαίωση της παράβασης [στο πλαίσιο συστήματος ελεγχόμενης στάθμευσης], ακινητοποίηση οχημάτων, επιβολή προστίμων) σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αντίκεινται στις θεμελιώδεις διατάξεις των άρθρ. 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά την έννοια των οποίων, αστυνομική εξουσία, ως η κατεξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, δια της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες.”
ΣτΕ Β΄ Τμ. 2570/1981
“ […] η κατ’ άρθρον 8 του ΝΔ 4242/1962 […] επιβαλλομένη υπό του φορολογικού δικαστηρίου χρηματική ποινή εις περίπτωση υποβολής ανακριβούς δηλώσεως φόρου εισοδήματος ή παραλείψεως υποβολής δηλώσεως υπό φυσικών ή νομικών προσώπων, επί τη συνδρομή των εν τη διατάξει αυτή προϋποθέσεων, δεν έχει το χαρακτήρα ποινικής κυρώσεως, αλλά «διοικητικής ποινής» συνισταμένης εις οικονομικήν επιβάρυνσιν του καθ’ ού επιβάλλεται αύτη και επαυξανούσης τον υπ’ αυτού οφειλόμενον φόρον και συνεπώς νομίμως επιβάλλεται υπό των διοικητικών δικαστηρίων, η δε προβλέπουσα την επιβολή της «ποινής» ταύτης υπό των εν λόγω δικαστηρίων ως άνω διάταξις δεν παραβιάζει τας περί εκδικάσεως των ποινικών αδικημάτων και επιβολής των ποινικών κυρώσεων υπό των ποινικών δικαστηρίων διατάξεις του άρθρου 96 του Συντάγματος.”
ΣτΕ Ολομ. 189/2007
“11. Επειδή, από τας προαναφερθείσας διατάξεις του Συντάγματος [άρθρα 8, 20 παρ. 1, 26 παρ. 3, 87 παρ. 1 και 2, 88 παρ. 2, 93, 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 και 3, και 99 παρ. 1], ιδία δέ αυτάς των άρθρων 8 και 87, ερμηνευομένας, εν συνδυασμώ, προς αυτάς του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, δια των οποίων καθιερούται το δικαίωμα του ατόμου προς παροχήν εννόμου προστασίας υπό των δικαστηρίων, προκύπτει, ότι η απονομή της Δικαιοσύνης ανατίθεται, αποκλειστικώς, εις τακτικά δικαστήρια, τα οποία συγκροτούνται, από τακτικούς δικαστάς, απολαύοντας λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας και τα οποία, λειτουργούν, υπό τας εγγυήσεις, αι οποίαι θεσπίζονται, κατά τα ειδικότερον οριζόμενα, εις τας διατάξεις του άρθρου 93 του Συντάγματος, δηλαδή, συνεδριάζουν δημοσίως, αι αποφάσεις των είναι ειδικώς και εμπεριστατωμένως αιτιολογημέναι και απαγγέλλονται εν δημοσία συνεδριάσει. Επομένως, δεν είναι ανεκτή, από την ελληνικήν έννομον τάξιν, η ύπαρξις οιουδήποτε άλλου δικαστηρίου και η υπαγωγή εις αυτό, λόγω της ασκήσεως συγκεκριμένου λειτουργήματος ή επαγγέλματος, ορισμένης κατηγορίας πολιτών (Βλ. ΣτΕ Ολομ. 825/1988). […]
13. Επειδή, από τας ως άνω διατάξεις του Κώδικος περί Δικηγόρων, ερμηνευομένας εν όψει της εννοίας των ανωτέρω διατάξεων του Συντάγματος, προκύπτει ότι τα πειθαρχικά Συμβούλια Δικηγόρων, δεν συνιστούν δικαστήρια και δεν αποτελούν όργανα, εντεταγμένα εις την δικαστικήν οργάνωσιν του Κράτους, ανεξαρτήτως της προβλεπομένης από τον νόμον συμμετοχής εις το πενταμελές Ανωτάτον Πειθαρχικόν Συμβούλιον Δικηγόρων και δύο τακτικών δικαστών πέραν των τριών μετεχόντων εις αυτό δικηγόρων, αλλά αποτελούν πειθαρχικά όργανα της Διοικήσεως, αι αποφάσεις των οποίων, υπόκεινται, εις δικαστικόν έλεγχον.”
Σελ. 13
14Διοικητική κύρωση είναι εκείνη που επιβάλλεται από διοικητική αρχή ή, σπανιότερα, από διοικητικό δικαστήριο. Κατ’ εφαρμογή του οργανικού αυτού κριτηρίου, η διοικητική κύρωση αντιδιαστέλλεται, αφενός, προς τις ποινές που καταλογίζουν τα ποινικά δικαστήρια, και, αφετέρου, προς τα κυρωτικά μέτρα που μπορούν να λάβουν ιδιώτες για παραβάσεις υποχρεώσεων στις μεταξύ τους σχέσεις.
15Μολονότι η δυνατότητα του νομοθέτη να προβλέπει την επιβολή κυρώσεων από διοικητικές αρχές έχει αμφισβητηθεί στη θεωρία ως αντισυνταγματική, το Συμ-
Σελ. 14
βούλιο της Επικρατείας δέχεται παγίως, ότι τέτοιες νομοθετικές προβλέψεις δεν παραβιάζουν τις συνταγματικές διατάξεις περί διάκρισης των εξουσιών, ένδικης προστασίας και αρμοδιότητας των ποινικών δικαστηρίων. Επίσης, δεν παραβιάζουν το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, εφόσον, η επιβαλλόμενη κύρωση υπόκειται σε ένδικο βοήθημα ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου που πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ.
16Η προαναφερόμενη απόφαση 3347/2011 του Συμβουλίου της Επικρατείας, μολονότι εντάσσεται στο πλαίσιο της νομολογίας αυτής, είναι διατυπωμένη κατά τρόπο που μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι πηγαίνει ένα βήμα παραπέρα. Πράγματι, φαίνεται να εξαρτά τη συνταγματικότητα της επιβολής διοικητικής κύρωσης (προφανώς σε σχέση με το σεβασμό του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος) από την πρόβλεψη της δυνατότητας άσκησης ενδίκου βοηθήματος ενώπιον δικαστηρίου που να εξασφαλίζει την παροχή «πλήρους» δικαστικής προστασίας, κατά την έννοια της ΕΣΔΑ. Η άποψη αυτή, που συνδέει, περιέργως πώς, την έννοια του Συντάγματος με την έννοια της ΕΣΔΑ, θα εξεταστεί εκτενέστερα στο τρίτο μέρος της παρούσας μελέτης, στο κεφάλαιο περί του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.
17Ως «διοικητικές αρχές», νοούνται, για τις ανάγκες της παρούσας ανάλυσης, τα όργανα του Δημοσίου (συμπεριλαμβανομένων των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, που δεν έχουν αυτοτελή νομική προσωπικότητα), των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.), καθώς και των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (ν.π.ι.δ.) διφυούς χαρακτήρα, τα οποία εξομοιώνονται προς ν.π.δ.δ., ως προς την άσκηση των διοικητικής φύσης αρμοδιοτήτων τους, στο πλαίσιο των οποίων εν-
Σελ. 15
δέχεται να επιβάλλουν και κυρώσεις. Πάντως, η ανάθεση σε ιδιώτες ή ν.π.ι.δ. δημόσιας εξουσίας, βρίσκει τα όρια της στα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, αναφορικά με τις «αρμοδιότητες που είναι αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφρασης κυριαρχίας». Ειδικότερα, όπως προκύπτει από την ως άνω 1934/1998 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, τέτοιες είναι, ιδίως, οι (αστυνομικής φύσης) αρμοδιότητες βεβαίωσης παραβάσεων στάθμευσης και επιβολής σχετικών προστίμων. Ως βεβαίωση της παράβασης, πρέπει να νοηθεί όχι μόνο ο καταλογισμός της παράβασης αλλά και η διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών που τη στοιχειοθετούν. Κατά τη γνώμη μου, τα ανωτέρω ισχύουν, mutatis mutandis, και όσον αφορά τη βεβαίωση, μεταξύ άλλων, παραβάσεων της φορολογικής νομοθεσίας. Σε κάθε περίπτωση, η ανάθεση της άσκησης δημόσιας υπηρεσίας είτε σε ν.π.ι.δ. που ιδρύει το κράτος για το σκοπό αυτό (ενδεχομένως κατά μετατροπή προϋπάρχοντος ν.π.δ.δ.) είτε σε ιδιώτη χωρεί υπό τον όρο ότι, κατά την άσκηση της υπηρεσίας και των συναφών με αυτήν αρμοδιοτήτων, τηρούνται οι περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων προβλέψεις του Συντάγματος και των νόμων.
Σελ. 16
18Διοικητικές κυρώσεις μπορούν να επιβάλλονται και από τα διοικητικά δικαστήρια, στα οποία απονέμει ο νομοθέτης τη σχετική αρμοδιότητα, η οποία διακρίνεται από τον - κατ’ ενάσκηση πλήρους δικαιοδοσίας – δικαστικό έλεγχο διοικητικής πράξης με την οποία έχει επιβληθεί κύρωση. Πάντως, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, το διοικητικό δικαστήριο οφείλει να σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα που εφαρμόζονται στις διοικητικές κυρώσεις.
19Η διάκριση μεταξύ διοικητικών κυρώσεων που επιβάλλονται από διοικητική αρχή και εκείνων που επιβάλλονται από δικαστική αρχή έχει σημασία, κυρίως σε σχέση με το δικαίωμα ένδικης προστασίας. Πράγματι, σε περίπτωση κύρωσης που επιβάλλεται από διοικητική αρχή, ενεργοποιείται το θεμελιώδες δικαίωμα ένδικης προσφυγής, το οποίο, βέβαια, δεν βρίσκει πεδίο εφαρμογής όταν η κύρωση επιβάλλεται από διοικητικό δικαστήριο. Eπίσης, στην τελευταία αυτή περίπτωση, δεν συντρέχει προφανώς δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης από τη διοικητική αρχή, αλλά το αντίστοιχο δικονομικό δικαίωμα της ακρόασης από το δικαστήριο. Η διά-
Σελ. 17
κριση έχει συνέπειες και από άλλες απόψεις, για παράδειγμα, ως προς τη δυνατότητα υποβολής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ.
20Η διάκριση μεταξύ διοικητικής και δικαστικής αρχής, κατά την έννοια του Συντάγματος, παρουσιάζει ενίοτε σοβαρές δυσχέρειες. Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του Ανώτατου Πειθαρχικού Συμβουλίου των δικηγόρων, το οποίο θεωρούνταν ως αρχή ενταγμένη στη δικαστική, και όχι στη διοικητική, οργάνωση της Πολιτείας, με συνέπεια οι αποφάσεις του να μην υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης ή σε άλλο ένδικο βοήθημα, αλλά, πλέον, χαρακτηρίζεται ως πειθαρχικό όργανο της Διοίκησης, οι αποφάσεις του οποίου υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Η μεταστροφή της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας στηρίχθηκε, όχι σε εφαρμογή κριτηρίων παρόμοιων με εκείνων που εξετάζει το ΕΔΔΑ, για να κρίνει αν συντρέχει παράβαση του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, ή το ΔΕΕ, προκειμένου να κρίνει το παραδεκτό προδικαστικού ερωτήματος, αλλά στην ερμηνεία των διατάξεων
Σελ. 18
του Συντάγματος περί του φυσικού δικαστή, του δικαιώματος παροχής έννομης προστασίας και της οργάνωσης της δικαστικής λειτουργίας της Πολιτείας, ενόψει των οποίων κρίθηκε ότι δεν είναι συνταγματικώς ανεκτή η ύπαρξη οποιουδήποτε άλλου, μη προβλεπόμενου από τα άρθρα 93 επ. του Συντάγματος, δικαστηρίου και η υπαγωγή σε αυτό, λόγω της άσκησης συγκεκριμένου λειτουργήματος ή επαγγέλματος, ορισμένης κατηγορίας πολιτών. Αντίθετα, ενόψει των ειδικών διατάξεων του άρθρου 92 του Συντάγματος, τα υπηρεσιακά συμβούλια των δικαστικών υπαλλήλων, που εκδίδουν και πειθαρχικές αποφάσεις, εντάσσονται οργανωτικά στη δικαστική εξουσία του Κράτους και αποτελούν «δικαστικές αρχές», οι πράξεις των οποίων δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης. Εξάλλου, η (σύμφωνη με το Σύνταγμα) έννοια του «δικαστηρίου», στο εσωτερικό δίκαιο, δεν συμπίπτει κατ’ ανάγκη με την έννοια του «δικαστηρίου», για τις ανάγκες εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ ή του ενωσιακού δικαίου. Συνεπώς, διοικητική, κατά το ημεδαπό δίκαιο, αρχή που επιβάλλει κυρώσεις μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί «δικαστήριο», κατά την (αυτόνομη) έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ.
Σελ. 19
3. Η κύρωση ως «κακό», επιβαλλόμενο με εκτελεστή διοικητική πράξη - Συστάσεις και μέτρα εσωτερικής τάξης
“12. […] η επιβολή της διοικητικής κυρώσεως του χρηματικού προστίμου σε εκείνον που παραβαίνει διατάξεις που έχουν θεσπισθεί για λόγους δημοσίου συμφέροντος, δεν προκαλεί μόνον οικονομική βλάβη στον παραβάτη, αλλά και ηθική, δεδομένου ότι η επιβολή του προστίμου εκφράζει και την ηθική απαξία της εννόμου τάξεως για την διαπραχθείσα παράβαση, η εκφραζομένη δε μέσω της επιβολής του προστίμου ηθική απαξία είναι ευθέως ανάλογη με το ύψος του προστίμου.”
“6. […] ο ν. 2472/97 [περί προστασίας προσωπικών δεδομένων] στο άρθρο 19 παρ. 1 ορίζει ότι «Η Αρχή [προστασίας προσωπικών δεδομένων] έχει τις εξής ιδίως αρμοδιότητες : α) […] γ) Απευθύνει συστάσεις και υποδείξεις στους υπεύθυνους επεξεργασίας ή τους τυχόν εκπροσώπους τους […] στ) Επιβάλλει τις κατά το άρθρο 21 του παρόντος νόμου διοικητικές κυρώσεις. […]». Εξάλλου στο άρθρο 21 του νόμου ορίζονται τα εξής : «1. Η Αρχή επιβάλλει στους υπεύθυνους επεξεργασίας ή στους τυχόν εκπροσώπους τους τις ακόλουθες διοικητικές κυρώσεις, για παράβαση των υποχρεώσεών τους που απορρέουν από τον παρόντα νόμο και από κάθε άλλη ρύθμιση που αφορά την προστασία του ατόμου από την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα : α) Προειδοποίηση, με αποκλειστική προθεσμία για άρση της παράβασης. β) Πρόστιμο ποσού από τριακόσιες χιλιάδες (300.000) έως πενήντα εκατομμύρια (50.000.000) δραχμές. γ) Προσωρινή ανάκληση άδειας. δ) Οριστική ανάκληση άδειας. ε) Καταστροφή αρχείου ή διακοπή επεξεργασίας και καταστροφή των σχετικών δεδομένων. 2. Οι υπό στοιχεία β΄, γ΄, δ΄ και ε΄ διοικητικές κυρώσεις της προηγούμενης παραγράφου επιβάλλονται πάντοτε ύστερα από ακρόαση του υπεύθυνου επεξεργασίας ή του εκπροσώπου του. Είναι ανάλογες προς τη βαρύτητα της παράβασης που καταλογίζεται. […]
7. […] Όπως προκύπτει από το όλο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης της η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, η οποία έχει ως αποστολή την εποπτεία της εφαρμογής του νόμου αυτού, διαπιστώνει παράβαση των διατάξεων του Ν 2472/97 και ειδικότερα του άρθρου 4 παρ. 1, ως προς τη συλλογή, επεξεργασία και αναγραφή στα δελτία ταυτότητας των ανωτέρω στοιχείων, και με το πρώτο σκέλος του διατακτικού της προσβαλλόμενης πράξης, αφενός μεν επιβάλλει σε βάρος του υπεύθυνου επεξεργασίας του Υπουργείου Δημοσίας
Σελ. 20
Τάξης τη διοικητική κύρωση της προειδοποίησης, αφετέρου δε επιτάσσει τον εν λόγω υπεύθυνο επεξεργασίας να άρει την παράβαση μέσα σε εύλογο χρόνο και εφεξής να μη συλλέγει και να μη επεξεργάζεται τα στοιχεία αυτά κατά την έκδοση νέων δελτίων ταυτότητας ή τυχόν αντικατάσταση των παλαιών. Παραλλήλως επισημαίνεται στον υπεύθυνο επεξεργασίας ότι σε περίπτωση μη συμμόρφωσης η Αρχή θα επανέλθει για την επιβολή πρόσθετων διοικητικών κυρώσεων κατά το άρθρο 21 του νόμου, καθώς και ποινικών κατά το άρθρο 22. Τον εκτελεστό χαρακτήρα αυτής, ως κύρωσης, δεν αναιρεί ούτε η επισήμανση που διατυπώνεται στην απόφαση, ότι αν δεν υπάρξει συμμόρφωση, μέσα σε εύλογο χρόνο, η Αρχή θα επανέλθει, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 21 και 22 του Ν 2472/1997, ούτε το γεγονός ότι δεν τάσσεται προθεσμία με ορισμένη χρονολογία για την άρση της παράβασης. Και τούτο διότι η μεν επισήμανση αυτή έχει την έννοια, ότι η Αρχή θα επανέλθει στην υπόθεση, όχι για να επανεξετάσει το ζήτημα αν υπάρχει παράβαση του Ν 2472/1997, αλλά για την επιβολή των λοιπών κυρώσεων που αναφέρονται στα άρθρα 21 και 22, ενώ η διάταξη της περίπτ. α΄ της παρ. 1 του άρθρου 21, που προβλέπει ως κύρωση την “προειδοποίηση με αποκλειστική προθεσμία για άρση της παράβασης”, έχει την έννοια ότι, εντός της τασσομένης προθεσμίας, ο υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει να συμμορφωθεί και ότι η Αρχή έχει ευχέρεια, εκτιμώντας τις περιστάσεις, να τάξει εύλογο χρόνο για την άρση της παράβασης. Εν όψει των ανωτέρω η προσβαλλόμενη πράξη της Αρχής, κατά το πρώτο σκέλος του διατακτικού της, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη ατομικού χαρακτήρα, η οποία συνεπάγεται άμεσες έννομες συνέπειες μόνο για τον υπεύθυνο επεξεργασίας προς τον οποίο και απευθύνεται […]. Εξάλλου, η πράξη της Αρχής, κατά το δεύτερο σκέλος του διατακτικού της αναφέρεται στη μελλοντική και χρονικά απροσδιόριστη εφαρμογή του Ν 1599/86, με τον οποίον καθιερώνεται ο νέος τύπος δελτίων ταυτότητας. Συνεπώς κατά το σκέλος της αυτό η πράξη της Αρχής αποτελεί απλή σύσταση στερούμενη εκτελεστού χαρακτήρα και για το λόγο αυτό, προεχόντως, απαραδέκτως προσβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση.”