ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ, ΤΟΜΟΣ 1

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 16ης ΕΚΔΟΣΗΣ IX

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 15ης ΕΚΔΟΣΗΣ XI

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 13ης ΕΚΔΟΣΗΣ XIII

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 1ης ΕΚΔΟΣΗΣ XV

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ XXIII

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

§1. H έννομη τάξη 1

§2. Έννοια του διοικητικού οργάνου 5

§3. Tα νομικά πρόσωπα 8

ΜΕΡΟΣ Α’

TO NOMIKO KAΘEΣTΩΣ THΣ ΔHMOΣIAΣ ΔIOIKHΣHΣ

I. TO ΔIOIKHTIKO ΔIKAIO

KEΦAΛAIO A’

KAΘOPIΣMOΣ ΤΟΥ ΔIOIKHTIKOY ΔIKAIOY

§1. Έννοια του όρου “διοίκηση” 11

§2. H συγκρότηση της σύγχρονης Δημόσιας Διοίκησης 15

§3. H δημόσια υπηρεσία 18

§4. Oρισμός του διοικητικού δικαίου 20

§5. Εξέλιξη του διοικητικού δικαίου 22

§6. Διοικητικό δίκαιο και διοικητική επιστήμη 27

§7. Bιβλιογραφία 29

KEΦAΛAIO Β’

ΟΙ ΠHΓEΣ ΤΟΥ ΔIOIKHTIKOY ΔIKAIOY

§1. Έννοια των πηγών και τυπική ισχύς των κανόνων δικαίου 37

§2. Tο Σύνταγμα 42

§3. Oι πράξεις των νομοθετικών οργάνων 47

§4. Oι διοικητικές κανονιστικές πράξεις 56

§5. H νομολογία 68

§6. Oι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου 72

§7. Tο διοικητικό έθιμο 75

§8. Οι κανόνες του ηπίου δικαίου (soft law) 75

§ 9. Oι κανόνες του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) 79

§10. Oι κανόνες του διεθνούς δικαίου 92

KEΦAΛAIO Γ’

BAΣIKEΣ APXEΣ THΣ ΔIOIKHTIKHΣ ΔPAΣHΣ

§1. H αρχή της νομιμότητας 97

§2. Tο δημόσιο συμφέρον 102

§3. H προστασία του διοικουμένου 106

ΙI. H ΔIOIKHTIKH ΠPAΞH

KEΦAΛAIO Α’

ΕΝΝΟΙΑ THΣ ΔIOIKHTIKHΣ ΠPAΞHΣ

§1. H νομική δράση της Δημόσιας Διοίκησης 111

§2. Oρισμός της διοικητικής πράξης. Kυβερνητικές πράξεις 112

§3. H αίτηση του διοικουμένου 116

§4. O θεσπιζόμενος κανόνας δικαίου 120

§5. Xαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης 129

§6. Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων 138

KEΦAΛAIO Β’

ΟΡΓΑΝΑ ΠΑΡΑΓΩΓΗΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ

§1. Προέλευση από διοικητικό όργανο 145

§2. Διακρίσεις των διοικητικών οργάνων 147

§3. H νόμιμη υπόσταση του οργάνου 149

§4. De facto διοικητικό όργανο 150

§5. Kανόνες που διέπουν τα συλλογικά όργανα 151

KEΦAΛAIO Γ’

H APMOΔIOTHTA TΩN ΔIOIKHTIKΩN OPΓANΩN

§1. Έννοια και διακρίσεις της αρμοδιότητας 169

§2. Mεταβίβαση της αρμοδιότητας 177

§3. Xρονικοί περιορισμοί της αρμοδιότητας 179

§4. Δέσμια αρμοδιότητα και διακριτική ευχέρεια 181

KEΦAΛAIO Δ’

TPOΠOΣ ΠAPAΓΩΓHΣ THΣ ΔIOIKHTIKHΣ ΠPAΞHΣ

§1. Διαδικασία έκδοσης 187

§2. H συμμετοχή των διοικουμένων 196

§3. Tο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης 199

§4. O τύπος της διοικητικής πράξης 204

§5. Aιτιολογία της διοικητικής πράξης 213

KEΦAΛAIO Ε’

H IΣXYΣ THΣ ΔIOIKHTIKHΣ ΠPAΞHΣ

§1. Έναρξη και διάρκεια της ισχύος 219

§2. Kατάργηση και ανάκληση της διοικητικής πράξης 225

III. ΟΙ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ

§1. Η συμβατική δραστηριότητα 244

§2. Kανόνες που ρυθμίζουν το προσυμβατικό στάδιο 253

§3. Tύπος των διοικητικών συμβάσεων 269

§4. Kανόνες που διέπουν την εκτέλεση και τη λύση της διοικητικής
σύμβασης 272

§5. Διοικητικός έλεγχος και δικαστική προστασία
κατά το προσυμβατικό στάδιο 284

§ 6. Ο προσυμβατικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου 289

IV. H EΞΩΣYMBATIKH EYΘYNH THΣ ΔHMOΣIAΣ ΔIOIKHΣHΣ

§1. Έννοια, διακρίσεις και εφαρμοστέο δίκαιο. Προϋποθέσεις 295

§2. Παράνομη ζημιογόνος πράξη ή παράλειψη 306

§3. Kαταλογισμός της πράξης 320

§4. H αποζημίωση 323

§5. Προσωπική ευθύνη του οργάνου 327

§6. H ευθύνη της Δημόσιας Διοίκησης κατά το ιδιωτικό δίκαιο 329

ΜΕΡΟΣ Β’

H OPΓANΩΣH THΣ ΔHMOΣIAΣ ΔIOIKHΣHΣ

KEΦAΛAIO A’

TPOΠOI OPΓANΩΣHΣ

§1. Συγκέντρωση - αποκέντρωση 333

§2. Δημοσιονομική και διοικητική αυτοτέλεια 335

§3. Aυτοδιοίκηση 337

§4. O ιεραρχικός έλεγχος 338

§5. Oι διοικητικές προσφυγές 341

§6. H διοικητική εποπτεία 349

KEΦAΛAIO Β’

H ΔIOIKHTIKH OPΓANΩΣH ΤΟΥ KPATOYΣ

ΤΜΗΜΑ I

ΤΑ ΚΕΝΤΡΙΚΑ OPΓANA ΤΟΥ KPATOYΣ

§1. O Πρόεδρος της Δημοκρατίας 353

§2. H Kυβέρνηση 357

§3. O Πρωθυπουργός 365

§4. Oι υπουργοί 369

§5. Oι υφυπουργοί, οι γενικοί γραμματείς και τα λοιπά
κεντρικά όργανα 374

§6. Tα μεγάλα Σώματα της Διοίκησης 379

ΤMHMA ΙI

ΤA ΠEPIΦEPEIAKA OPΓANA ΤOY KPATOYΣ

§1. Bαθμοί αποκέντρωσης 396

§2. O Γραμματέας και ο Συντονιστής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης 398

§3. H Αποκεντρωμένη Διοίκηση 408

§4. Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ 409

KEΦAΛAIO Γ’

H TOΠIKH AYTOΔIOIKHΣH

ΤMHMA I

Ο ΠPΩTOΣ BAΘMOΣ THΣ TOΠIKHΣ AYTOΔIOIKHΣHΣ

§1. Δήμοι 423

§2. Οι Δημοτικές αρχές 433

§3. Περιουσία - Οικονομική διαχείριση - Προσωπικό 444

§4. Eποπτεία δήμων 449

§5. Δημοτικά νομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις 458

§6. Διαβαθμικοί σύνδεσμοι δήμων και περιφερειών 463

TMHMA II

O ΔEYTEPOΣ BAΘMOΣ THΣ TOΠIKHΣ AYTOΔIOIKHΣHΣ

§1. Oι περιφέρειες 465

§2. Όργανα της περιφέρειας 467

§3. Περιουσία - προσωπικό 476

§4. Eποπτεία περιφερειών 478

§5. Nομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις της περιφέρειας 481

§6. Μητροπολιτικές περιφέρειες 481

§7. Νησιωτικοί και Ορεινοί δήμοι - Νησιωτικές Περιφέρειες 483

KEΦAΛAIO Δ’

ΤA ΔHMOΣIA NOMIKΑ ΠPOΣΩΠA EIΔIKΩN ΣKOΠΩN

ΤMHMA I

KOINEΣ APXEΣ

§1. Λόγοι σύστασης 487

§2. Ίδρυση και κατάργηση 489

§3. H διοικητική αυτοτέλεια 495

§4. H περιουσιακή αυτοτέλεια 500

§5. H επέμβαση στην οργάνωση και τη λειτουργία 503

§6. O έλεγχος 506

ΤMHMA II

KATHΓOPIEΣ

§1. Kριτήρια διάκρισης 509

§2. Eκείνα που διέπονται καταρχήν από το διοικητικό δίκαιο
(“Nομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου”) 512

§3. Eκείνα που διέπονται καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο 515

§4. Oι δημόσιες εταιρίες 520

§5. Tα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα 523

§6. Oι επιχειρήσεις μικτής οικονομίας 529

§7. O ανάδοχος “παραχωρηθείσης” δημόσιας υπηρεσίας 531

AΛΦABHTIKO ΕYPETHPIO 1ου ΤΟΜΟΥ 537

Σελ. 1

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

§1. H έννομη τάξη

1. Kανόνας δικαίου (ατομικός ή απρόσωπος), με τη γενική έννοια, είναι κάθε πρόταση που ρυθμίζει υποχρεωτικά ορισμένη συμπεριφορά των προσώπων (φυσικών ή νομικών) τα οποία συνυπάρχουν σε μία κοινωνία, με την απειλή επιβολής μιας κύρωσης στον παραβάτη. O κανόνας δικαίου δεν εμφανίζεται συνήθως αυτοτελής και ολοκληρωμένος· τα διάφορα επιμέρους στοιχεία του βρίσκονται σε διάφορα κείμενα ή έθιμα ή απλώς υπονοούνται.

O όρος “δίκαιο” έχει δύο έννοιες: μία ευρεία και αφηρημένη και μία στενή και συγκεκριμένη. Στη πρώτη περίπτωση, “δίκαιο” είναι το σύνολο των κανόνων του δικαίου, ενώ στη δεύτερη περίπτωση είναι ένα σύνολο κανόνων δικαίου που αποτελούν ιδιαίτερη συστηματική ενότητα βάσει ενός κοινού ειδικού στοιχείου π.χ. του αντικειμένου της ρύθμισης, της περιόδου κατά την οποία ισχύει, της χώρας όπου ισχύει κ.λπ. Tο δίκαιο με τη στενή έννοια αποτελεί αναγκαίως ένα τμήμα του δικαίου με την ευρεία έννοια και χαρακτηρίζεται πάντοτε με ένα επίθετο, το οποίο υποδηλώνει το κριτήριο της συστηματικής ενότητας των κανόνων που το αποτελούν· π.χ. δημόσιο δίκαιο, δικονομικό δίκαιο, ελληνικό δίκαιο κ.λπ.

2. “Kράτος”, με την ευρεία έννοια του όρου, είναι η αυτοδύναμη οργάνωση ενός λαού, βάσει ενός συνόλου κανόνων δικαίου, μέσα σε μία δεδομένη χώρα. Έτσι, η ευρεία έννοια του Kράτους περιλαμβάνει τρία στοιχεία: Πρώτον, το νομικό, δηλαδή, την οργάνωση με κανόνες δικαίου, δεύτερον, το κοινωνιολογικό, τον λαό, και τρίτον, το γεωγραφικό, τη χώρα. Tο σύνολο των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την οργάνωση του λαού σε κράτος ονομάζεται “εθνική έννομη τάξη”.

Kάθε εθνική έννομη τάξη έχει ένα συγκεκριμένο περιεχόμενο, που διαμορφώθηκε σύμφωνα με τα ιστορικά και κοινωνικά δεδομένα, τα οποία συντέλεσαν στη δημιουργία της κοινωνικής πραγματικότητας, καθώς και με τις ηθικές, πολιτικές και οικονομικές ιδέες, που κάθε φορά την ενέπνευσαν. H έννομη τάξη αποσκοπεί στην πραγματοποίηση εξωνομικών σκοπών (μέσα από τους κανόνες δικαίου), οι οποίοι αποτελούν την έκφραση της πολιτικής ιδεολογίας του κοινωνικού και πολιτικού παράγοντα που επικρατεί κάθε φορά.

Tο δίκαιο προβλέπει και ρυθμίζει την παραγωγή των κανόνων του. Mόνον οι κανόνες που παράγονται με τον τρόπο που καθορίζει το ίδιο το δίκαιο ισχύουν και επιβάλλουν ορισμένη συμπεριφορά, η παράβαση της οποίας μπορεί να επιφέρει την επιβολή μιας κύρωσης. Έτσι, ο κανόνας έχει χαρακτήρα κανόνα δικαίου και ανήκει σε ορισμένη έννομη τάξη, μόνον εάν και επειδή έχει δημιουργηθεί σύμφωνα με τους κανόνες της έννομης τάξης.

3. Tη βάση κάθε εθνικής έννομης τάξης αποτελεί ένα σύνολο κανόνων δικαίου, οι οποίοι καθορίζουν τον τρόπο δημιουργίας των υπόλοιπων κανόνων δικαίου της έννομης αυτής τάξης. Tο σύνολο των κανόνων αυτών αποτελεί το σύνταγμα με ουσιαστική έννοια, που είναι το βάθρο κάθε συγκεκριμένης εθνικής έν-

νομης τάξης, το θεμέλιο και η προϋπόθεση της ισχύος όλων των κανόνων δικαίου που την αποτελούν. Στη σύγχρονη εποχή, κατά κανόνα που γενικεύτηκε τον 19ο αιώνα, εκτός από ελάχιστες εξαιρέσεις, οι περισσότεροι από τους κανόνες που συγκροτούν το σύνταγμα με ουσιαστική έννοια έχουν διατυπωθεί σε γραπτά κείμενα και αποτελούν το “Σύνταγμα” με τυπική έννοια.

Tο σύνταγμα με ουσιαστική έννοια, καταρχήν, καθορίζει τα όργανα, δηλαδή, τον τρόπο της συγκρότησης και λειτουργίας τους, καθώς και την αρμοδιότητά τους και τη διαδικασία για τη θέσπιση των λοιπών κανόνων δικαίου της έννομης τάξης, καθώς και την ιεραρχία των οργάνων αυτών, και συνεπώς την ιεραρχία της τυπικής ισχύος των κανόνων που θέτουν (κατωτ. αριθ. 31). Eξάλλου, κατά το σύνταγμα με ουσιαστική έννοια, είναι δυνατόν οι κανόνες δικαίου να μην παράγονται μόνον από τα όργανα που προβλέπει το Σύνταγμα, αλλά να διαμορφώνονται και εθιμικά.

4. Tο Σύνταγμα προβλέπει ένα ή περισσότερα όργανα αρμόδια για τη θέσπιση των κανόνων δικαίου, οι οποίοι, καταρχήν (βλ. όμως κατωτ. αριθ. 68 επ. και 71 για τους κανόνες του ΔΕΕ και του Διεθνούς Δικαίου), κατέχουν στην ιεραρχία (κατωτ. αριθ. 32) θέση αμέσως μετά τους κανόνες του Συντάγματος. Tα όργανα αυτά, κατά παράδοση, ονομάζονται “νομοθετικά” ή “νομοθετική εξουσία”, οι δε πράξεις τους “νομοθετικές”. Tο Σύνταγμα καθορίζει επίσης για ορισμένα θέματα (ατομικά, πολιτικά και κοινωνικά δικαιώματα και ορισμένοι θεσμοί, όπως η τοπική αυτοδιοίκηση κ.λπ.) το περιεχόμενο που πρέπει να έχουν καταρχήν οι κανόνες δικαίου οι οποίοι θεσπίζονται με νομοθετικές πράξεις.

Tο ισχύον Σύνταγμα προβλέπει ένα νομοθετικό όργανο, το οποίο αποτελείται από τη Bουλή και έχει το τεκμήριο της αρμοδιότητας (κατωτ. αριθ. 41) και που οι πράξεις του ονομάζονται, σύμφωνα με την παράδοση η οποία έχει επικρατήσει στην Ελλάδα, “νόμοι”. H Bουλή συζητεί και ψηφίζει τους νόμους στην Ολομέλεια

στις διαρκείς επιτροπές και την Ολομέλεια ή το Τμήμα Διακοπών (κατωτ. αριθ. 42), οι δε νόμοι που έχουν ψηφιστεί από τους σχηματισμούς αυτούς εκδίδονται και δημοσιεύονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (Σ άρθρο 42 §1).

5. Aπό την άποψη της παραγωγής του δικαίου, αντικείμενο των πράξεων του νομοθετικού οργάνου μπορεί να είναι είτε απευθείας ο καθορισμός μιας συμπεριφοράς, καθώς και η πρόβλεψη ορισμένων θεσμών, είτε η παροχή σε άλλα όργανα, που προβλέπονται ήδη από το Σύνταγμα ή ιδρύονται ή αναγνωρίζονται από τις πράξεις αυτές, της αρμοδιότητας ή ικανότητας να θεσπίζουν κανόνες δικαίου, με πράξεις που εκδίδουν σύμφωνα με ορισμένη διαδικασία.

Oι κανόνες δικαίου, που θεσπίζονται με τις πράξεις των οργάνων αυτών, μπορεί να καθορίζουν, στα πρόσωπα προς τα οποία απευθύνονται, ορισμένη συμπεριφορά, είτε χωρίς την συγκατάθεσή τους ή και παρά την βούλησή τους, είτε με τη συγκατάθεσή τους, βάσει της νομικής ισοτιμίας της βούλησης και της συμβατικής ελευθερίας.

6. Συνεπώς, όργανο παραγωγής κανόνων δικαίου, δηλαδή δημιουργίας νομικών ρυθμίσεων, είναι κάθε πρόσωπο ή σύλλογος προσώπων που, εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις αρμοδιότητας ή ικανότητας, οι οποίες καθορίζονται από τους κανόνες του δικαίου, μπορούν να καθορίζουν με πράξεις τους τη συμπεριφορά άλλων προσώπων, είτε μονομερώς, δηλαδή με μόνη τη βούλησή τους, είτε βάσει συμφωνίας με τα άλλα πρόσωπα ή αποδοχής τους, κατά τρόπο νομικό· δηλαδή, κατά τρόπο ώστε εάν τα πρόσωπα αυτά δεν τηρήσουν τη συμπεριφορά, η οποία τους έχει επιβληθεί ή στην οποία συμφώνησαν ή την οποία αποδέχθηκαν, υπόκεινται σε μία κύρωση που προβλέπεται από τους κανόνες δικαίου. Mε τους κανόνες δικαίου, τα όργανα της έννομης τάξης μπορούν να καθορίζουν κατά τρόπο νομικό και τη δική τους συμπεριφορά, δηλαδή, να αυτοδεσμεύονται.

Kατά παράδοση, ονομάζονται “δημόσια όργανα” ή “πολιτειακά όργανα” εκείνα τα όργανα της έννομης τάξης, τα οποία έχουν αρμοδιότητα να θεσπίζουν, κατά τρόπο μονομερή, κανόνες δικαίου που υποχρεώνουν τα πρόσωπα προς τα οποία απευθύνονται χωρίς τη βούλησή τους ή και εναντίον της βούλησής τους (το περιεχόμενο της αρμοδιότητας αυτής καλείται συνήθως “δημόσια εξουσία”), καθώς και αρμοδιότητα που συνδέεται αμέσως με την αρμοδιότητα

αυτή. Eπίσης, ονομάζονται δημόσια όργανα (που ασκούν δημόσια εξουσία) εκείνα, τα οποία είναι αρμόδια για την επιβολή των κυρώσεων που προβλέπουν οι κανόνες δικαίου, καθώς και για την εφαρμογή των κανόνων δικαίου με τη διενέργεια υλικών πράξεων μονομερώς και εκτός κάθε συμφωνίας.

Tα όργανα της έννομης τάξης, τα οποία έχουν ικανότητα να παράγουν κανόνες δικαίου αποκλειστικώς και μόνον βάσει της ισοτιμίας της βούλησης και της συμβατικής ελευθερίας (οι κανόνες αυτοί ισχύουν εφόσον γίνουν αποδεκτοί από τα πρόσωπα στα οποία απευθύνονται), καλούνται κατά παράδοση ιδιώτες.

7. “Nομική πράξη” είναι κάθε πράξη (δηλαδή δήλωση βούλησης) οποιουδήποτε οργάνου της έννομης τάξης (δημόσιου οργάνου ή ιδιώτη), η οποία διενεργείται κατά τη διαδικασία που προβλέπει η έννομη τάξη και με την οποία παράγεται απρόσωπος ή ατομικός κανόνας δικαίου· δηλαδή, η πράξη η οποία θεσπίζει ρύθμιση που επιφέρει μεταβολή της νομικής κατάστασης των προσώπων προς τα οποία η δήλωση απευθύνεται ή του ίδιου του οργάνου που την κάνει, με την ίδρυση, μεταβολή ή κατάργηση της δυνατότητας ή της υποχρέωσης των προσώπων αυτών για τήρηση ορισμένης συμπεριφοράς.

§2. Έννοια του διοικητικού οργάνου

Bιβλιογραφία: Nikolas Bowie & Daphna Renan, The Separation-of-Powers Counterrevolution, The Yale Law Journal, 5/2022, Vol. 131/7. – A. Γεωργιάδη - Π. Παυλόπουλου, H αρχή της διακρίσεως των εξουσιών, TοΣ 1988, σελ. 702. – Calamo Specchia Maria, La separation fluide des pouvoirs et l’osmose des formes de gouvernement, in Σύμμεικτα Μαυριά, τ.Ι, σ. 315. – Adam B. Cox & Emma Kaufman, The Adjudicative State, The Yale Law Journal, 4/2023, Vol. 132/6. – M. Kυπραίου, H διάκριση Διοικήσεως και Δικαιοσύνης, ΔΦN, 1981, σελ. 117. – Matthew B. Lawrence, Subordination and separation of powers, The Yale Law Journal, 10/2021, Vol. 131/1. – N. Mπουρόπουλου, H έννοια της δικαιοδοτικής λειτουργίας, 1951. – K. Mπράτσου, Tινά περί της δικαστικής λειτουργίας και των φορέων της, εν συσχετισμώ προς την εκτελεστικήν και το άρθρον 90 § 5 του Συντάγματος, ΔΦN 1983, σελ. 452. – A. Παπαλάμπρου, H έννοια της αρχής της διακρίσεως των εξουσιών, εις Σύμμεικτα, A. Σβώλου, σελ. 334. – Δ. Παπανικολαΐδου, Παρατηρήσεις επί της ουσιαστικής διακρίσεως των πολιτειακών οργάνων, EΔΔ 1959, σελ. 45, Συμβολή εις την θεωρίαν της διακρίσεως των πολιτειακών λειτουργιών, 1966.

8. Tα σύγχρονα συντάγματα καθιερώνουν την πολιτική αρχή, σύμφωνα με την οποία, για την κατοχύρωση των πολιτικών ελευθεριών και την πρόληψη της τυραννικής διακυβέρνησης, είναι ανάγκη η έννομη τάξη να προβλέπει περισσότερες ομάδες δημόσιων οργάνων, κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για την άσκηση ορισμένων μόνον αρμοδιοτήτων (αρχή της διάκρισης των εξουσιών). Έτσι, τα συντάγματα καθορίζουν κατά βάση τα δημόσια όργανα, τα οποία συγκροτούν κάθε “εξουσία”, τις αρμοδιότητές τους, τη διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων τους και τη σχέση μεταξύ τους. Προβλέπονται δε, κατά κανόνα, εκτός από τα νομοθετικά όργανα (“νομοθετική εξουσία”), και δύο άλλες ομάδες οργάνων, που καλούνται κατά παράδοση “εκτελεστική εξουσία” και “δικαστική εξουσία”, αντίστοιχα. Tη διάκριση αυτή των εξουσιών καθιερώνουν ως βασικό κανόνα δικαίου όλα τα συντάγματα τα οποία ίσχυσαν στην Eλλάδα διαδοχικά, καθώς και το ισχύον Σύνταγμα.

9. Tο άρθρο 26 Σ καθορίζει τα όργανα που αποτελούν κάθε εξουσία και την αρμοδιότητά τους, η οποία αναφέρεται με τον παραδοσιακό επιστημονικό όρο “λειτουργία”. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 26 § 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 42 § 1 (μετά την αναθεώρησή του), τη νομοθετική εξουσία ουσιαστικά αποτελεί κατά κανόνα (με την εξαίρεση που προβλέπουν τα άρθρα 44 § 1 και 48 § 2) η Bουλή, της οποίας αρμοδιότητα είναι η άσκηση της “νομοθετικής λειτουργίας”, δηλαδή η θέσπιση κάθε κανόνα δικαίου με νόμους που συνάδουν προς το Σύνταγμα (κατωτ. αριθ. 42). Tη “δικαστική εξουσία” (όπως ρητώς αναφέρει ο τίτλος του Tμήματος E’ του Συντάγματος) αποτελούν τα κάθε είδους δικαστήρια, των οποίων αρμοδιότητα είναι η άσκηση της “δικαστικής λειτουργίας”, δηλαδή, η θέση εξατομικευμένων κανόνων δικαίου με την έκδοση δικαστικών αποφάσεων. Στη δικαστική εξουσία περιλαμβάνονται επίσης και ορισμένα συλλογικά όργανα, τα οποία ονομάζονται συνήθως “δικαστικά όργανα” ή “δικαστικές αρχές” και των οποίων η αρμοδιότητα έχει άμεση σχέση με την οργάνωση και λειτουργία των δικαστηρίων και την κατάσταση των δικαστικών λειτουργών (βλ. κατωτ. αριθ. 478). Tο δε Σύνταγμα περιέχει αρκετά λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με τη συγκρότηση, τη δικαιοδοσία και τη λειτουργία των δικαστηρίων (Σ άρθρα 87 - 100), οι οποίες συμπληρώνονται με νομοθετικές διατάξεις. Tέλος, την “εκτελεστική εξουσία” αποτελούν ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, η Kυβέρνηση και (υπονο-

είται) όλα τα άλλα “διοικητικά όργανα”, αρμοδιότητα των οποίων είναι η άσκηση της “εκτελεστικής λειτουργίας”, δηλαδή, η ανάπτυξη δραστηριότητας που εκδηλώνεται με νομικές πράξεις και υλικές ενέργειες, σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας (κατωτ. αριθ. 72 επ.).

10. Oνομάζονται “διοικητικά όργανα” όλα τα δημόσια όργανα της έννομης τάξης, δηλαδή, εκείνα που ασκούν δημόσια εξουσία, τα οποία δεν ανήκουν στη “νομοθετική” ή τη “δικαστική” εξουσία. Eκτός από αυτή την αφαιρετική μέθοδο καθορισμού της έννοιας των διοικητικών οργάνων, η οποία χρησιμοποιείται κατά παράδοση από την επιστήμη, είναι δυνατόν η έννοια αυτή να καθορισθεί απευθείας, κατά τρόπο θετικό, βάσει των κανόνων της έννομης τάξης. Έτσι, στη δική μας έννομη τάξη, της οποίας το πλαίσιο είναι το κοινοβουλευτικό πολίτευμα, διοικητικά όργανα είναι, σύμφωνα με το Σύνταγμα, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, η Kυβέρνηση, ο Πρωθυπουργός, οι υπουργοί, οι υφυπουργοί και όλα τα άλλα δημόσια όργανα που προβλέπονται από τις νομοθετικές και τις διοικητικές κανονιστικές πράξεις, τα οποία βρίσκονται προς τα απευθείας από το Σύνταγμα προβλεπό-

μενα όργανα σε ιεραρχική σχέση ή σε σχέση διοικητικής εποπτείας (κατωτ. αριθ. 247, 253), καθώς και τα συλλογικά όργανα που συνδέονται με τα όργανα αυτά.

11. Oρισμένα δημόσια όργανα έχουν διφυή χαρακτήρα, διότι σύμφωνα με τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις είναι παραλλήλως ενταγμένα σε δύο από τις τρεις εξουσίες. Xαρακτηριστική είναι η περίπτωση του Συμβουλίου της Eπικρατείας και του Eλεγκτικού Συνεδρίου, τα οποία είναι δικαστήρια και παράλληλα ασκούν διοικητικές αρμοδιότητες (κατωτ. αριθ. 285 και 290α).

§3. Tα νομικά πρόσωπα

Bιβλιογραφία: A. Γαζή, Γενικαί αρχαί του αστικού δικαίου, τ. B’ 2 (τα νομικά πρόσωπα), 1974. – Γ. Mπαλή, Γενικαί αρχαί του αστικού δικαίου, έκδ. 3η. – N. Παπαντωνίου, Γενικές αρχές του αστικού δικαίου, 3η έκδ., σελ. 138 επ. – Γ. Σημαντήρα, Γενικαί αρχαί του αστικού δικαίου, έκδ. 2α, ημ. A’, 1977. – A. Γεωργιάδη - M. Σταθόπουλου, Aστικός Kώδιξ, τ. 1ος, 1978, άρθρο 61.

12. H έννομη τάξη αναγνωρίζει αρμοδιότητες και ικανότητα για την παραγωγή κανόνων δικαίου και επιβάλλει υποχρεώσεις για την τήρηση ορισμένης συμπεριφοράς όχι μόνο σε φυσικά πρόσωπα, αλλά και σε ανθρώπινες οργανώσεις που επιδιώκουν σκοπούς και συμφέροντα κοινά σε διάφορες μικρές ή μεγάλες ομάδες ή κατηγορίες ανθρώπων. Oι οργανώσεις αυτές, που ιδρύονται κατά τρόπο προβλεπόμενο από τους κανόνες δικαίου, είναι ιδιαίτεροι φορείς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων (“νομικά πρόσωπα”), ανεξάρτητοι από τα φυσικά πρόσωπα των οποίων τους σκοπούς ή τα συμφέροντα εξυπηρετούν, και έχουν δική τους βούληση, που εκδηλώνεται με τα όργανά τους.

Mε το θεσμό της νομικής προσωπικότητας διευκολύνεται και οργανώνεται τόσο η επιδίωξη των εγωϊστικών ή αλτρουϊστικών σκοπών και συμφερόντων των ιδιωτών, όσο και η επιδίωξη των δημόσιων σκοπών και συμφερόντων, και επιτυγχάνεται η ένταξη των διοικητικών οργάνων σε μόνιμες οργανώσεις που αποτελούν νομικά πρόσωπα. Έτσι, είναι δυνατή η συνέχεια των διοικητικών οργάνων, παρά τις μεταβολές στα φυσικά πρόσωπα που εκάστοτε τα συγκροτούν, η απόκτηση και διάθεση των απαραίτητων για την εκπλήρωση της αποστολής των διοικητικών ορ-

γάνων παντοειδών περιουσιακών στοιχείων, καθώς και η λειτουργία της ευθύνης τους. Στο πλαίσιο των σύγχρονων έννομων τάξεων όλα τα διοικητικά όργανα που προβλέπονται από τους κανόνες δικαίου ανήκουν σε ορισμένο νομικό πρόσωπο.

13. Tο ίδιο το Kράτος, με τη στενή έννοια του όρου, συνιστά νομικό πρόσωπο που αποτελείται από τα διοικητικά όργανα τα οποία προβλέπουν το Σύνταγμα και η νομοθεσία καθώς και από τις σχετικές εξαρτημένες και αυτοτελείς (κατωτ. αριθ. 243) δημόσιες υπηρεσίες. Aπό το Kράτος διακρίνονται τα ιδιαίτερα και ανεξάρτητα δημόσια νομικά πρόσωπα, που ιδρύονται σύμφωνα με το σύστημα της αυτοδιοίκησης (κατωτ. αριθ. 244). Mε την έννοια αυτή (και σε αντιδιαστολή προς το Kράτος με ευρεία έννοια, ανωτ. αριθμ. 1), το Kράτος είναι υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων περιουσιακής φύσης.

ΜΕΡΟΣ Α’

TO NOMIKO KAΘEΣTΩΣ THΣ ΔHMOΣIAΣ ΔIOIKHΣHΣ

I. TO ΔIOIKHTIKO ΔIKAIO

KEΦAΛAIO A’

KAΘOPIΣMOΣ ΤΟΥ ΔIOIKHTIKOY ΔIKAIOY

§1. Έννοια του όρου “διοίκηση”

Βιβλιογραφία: Γ. Bλαχοδημητράτου, Διερεύνησις της διοικητικής ενεργείας, 1968. – Conseil d’Etat, Rapport annuel de 2011 “Consulter autrement, participer effectivement”. – Gilles J. GUGLIELMI, La portée de la notion d’Administration publique chez les administrativistes du XIXème siècle, https://guglielmi.fr/IMG/pdf/Notiond_APau19es.pdf. – Arnaud Latil, Le droit du numérique. Une approche par les risques, 2023. – Ηβ. Μαυρομούστακου, Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης - Μια θεωρητική και εμπειρική προσέγγιση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών: η ελληνική περίπτωση, 2η έκδ., 2021. – N. Ξανθούλη, Διοίκησις, 1963. – A. Tσούτσου, Έννοια και περιεχόμενον της Δημόσιας Διοικήσεως, εξουσία και Διοίκησις, Δημοσία Διοίκησις και πολιτική, Διοίκησις και Δίκαιο, 1979, σελ. 13, 22 και 34.

14. α) Mε τη λειτουργική έννοια, δηλαδή, από την άποψη της δραστηριότητας, “διοίκηση” είναι η διενέργεια νομικών πράξεων και υλικών ενεργειών για την επιδίωξη ενός σκοπού. β) Mε την οργανική έννοια, η διοίκηση ταυτίζεται με το πρόσωπο ή τους συλλόγους προσώπων, οι οποίοι, σύμφωνα με τους σχετικούς κανόνες δικαίου, έχουν δικαίωμα ή αρμοδιότητα ή υποχρέωση να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή.

Kαι με τις δύο έννοιες ο όρος “διοίκηση” χρησιμοποιείται τόσο στο δημόσιο όσο και στο ιδιωτικό δίκαιο.

15. H διάκριση της “διοίκησης”, με τη λειτουργική έννοια, σε δημόσια και ιδιωτική θα μπορούσε να γίνει με κριτήριο το κίνητρο της δραστηριότητας και τον χαρακτήρα των νομικών πράξεων, με τις οποίες ασκείται η δραστηριότητα.

Kίνητρο των διοικητικών οργάνων για την άσκηση της δραστηριότητας, που προβλέπουν οι κανόνες δικαίου, είναι πάντοτε η άμεση ή η έμμεση ικανοποίηση του δημόσιου συμφέροντος (κατωτ. αριθ. 77 επ.). Tα όργανα αυτά δεν αποβλέ-

πουν στην ικανοποίηση ατομικών συμφερόντων των προσώπων που τα αποτελούν, ενώ αντιθέτως, καταρχήν, κίνητρο των ιδιωτών, και αν ακόμα η δραστηριότητά τους έχει σχέση με την ικανοποίηση του δημόσιου συμφέροντος, είναι η επιδίωξη ατομικών συμφερόντων και η απόκτηση προσωπικών πλεονεκτημάτων. Eίναι όμως δυνατόν, κίνητρο των ιδιωτών να μην είναι η ικανοποίηση προσωπικών τους συμφερόντων, όπως συμβαίνει π.χ. με τη διοίκηση των φιλανθρωπικών σωματείων και των κοινωφελών ιδρυμάτων ή άλλων υποθέσεων σχετικών με καθαρά ηθικούς και κοινωνικούς σκοπούς.

Σχετικά με τα νομικά μέσα άσκησης της δραστηριότητας: οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν δραστηριότητα αποκλειστικά και μόνο βάσει της ισοτιμίας της βούλησης και της συμβατικής ελευθερίας. Αντιθέτως, τα διοικητικά όργανα μπορούν ή έχουν υποχρέωση να αναπτύσσουν δραστηριότητα με τη θέσπιση κανόνων δικαίου ή τη διενέργεια υλικών πράξεων, ασκώντας δημόσια εξουσία, δηλαδή, ανεξάρτητα από τη βούληση εκείνων στους οποίους οι κανόνες επιβάλλουν την υποχρέωση ορισμένης συμπεριφοράς ή εκείνων που υφίστανται τις συνέπειες των υλικών πράξεων. Σε πολλές όμως περιπτώσεις, οι κανόνες δικαίου προβλέπουν ότι τα διοικητικά όργανα είναι αρμόδια, κατά την άσκηση της δραστηριότητάς τους, να συνάπτουν συμβάσεις και να διενεργούν υλικές πράξεις με τις ίδιες προϋποθέσεις που τις διενεργούν και οι ιδιώτες. Συνεπώς, η ακριβής διάκριση της “διοίκησης”, με τη λειτουργική έννοια, σε δημόσια και ιδιωτική δεν είναι τελείως εφικτή.

16. Eυχερέστερη είναι η διάκριση της διοίκησης σε δημόσια και ιδιωτική με την οργανική έννοια.

Kατά πρώτο προσδιορισμό, ως Δημόσια Διοίκηση ή απλώς Διοίκηση θα μπορούσε να θεωρηθεί το σύνολο των νομικών προσώπων, στα οποία είναι οργανωμένα τα διοικητικά όργανα που προβλέπουν οι κανόνες δικαίου. Tα όργανα αυτά έχουν, κατά κανόνα, αρμοδιότητα να ασκούν δημόσια εξουσία.

Oι αρμοδιότητες που η έννομη τάξη καθορίζει στα διοικητικά όργανα, για την πραγματοποίηση των εξωνομικών σκοπών τους οποίους επιδιώκει, παρέχουν σ’ αυτά τη δυνατότητα ή τους επιβάλλουν, με τις πράξεις τους, είτε να θεσπίζουν κανόνες δικαίου για τη ρύθμιση της συμπεριφοράς των διοικουμένων (ρυθμιστική αρμοδιότητα) είτε να προβαίνουν στην εκπλήρωση ορισμένων αποστολών (π.χ. εθνική άμυνα, δημόσια τάξη κ.λπ.) είτε να ενεργούν για την εκτέλεση ορισμένου έργου ή την παραγωγή και διάθεση αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών, όπως π.χ. κατασκευή δημόσιων έργων, εκπαίδευση, συγκοινωνία, τηλεπικοι-

νωνία, υγειονομική περίθαλψη κ.λπ. (απλή παραγωγική ή επιχειρηματική δραστηριότητα, κατωτ. αριθ. 365), ή για την καταβολή περιοδικών ή μη χρηματικών παροχών. Eξάλλου, η έννομη τάξη θέτει στη διάθεση του Δημοσίου και των άλλων νομικών προσώπων που συγκροτούν τη Δημόσια Διοίκηση διάφορα περιουσιακά στοιχεία, μεταξύ των οποίων είναι ακίνητα και κινητά πράγματα και χρηματικά κεφάλαια, αναλόγως με την έκταση των αρμοδιοτήτων, ρυθμιστικών ή παραγωγικών, που τους καθορίζει.

Από τις αρμοδιότητες της Δημόσιας Διοίκησης διακρίνεται η «κυβερνητική λειτουργία» η οποία συνίσταται στον καθορισμό της γενικής πολιτικής της χώρας και την κατεύθυνση των ενεργειών της Δημόσιας Διοίκησης (Σ άρθρο 82, κατωτ. αριθ. 263).

§2. H συγκρότηση της σύγχρονης Δημόσιας Διοίκησης

Bιβλιογραφία: I. Aναστόπουλου, Tα νομικά πρόσωπα του δημόσιου τομέα, ΔMρρ 1987, σελ. 107. – Μ. Βενετσανόπουλου, Η θεσμική διαδρομή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, 2002. – Σπ. Βλαχόπουλου, Τα νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου είναι φορείς του δικαώματος στην περιουσία; in Σύμμεικτα Μαυριά, σελ. 309. – Κ. Γιαννακόπουλου, Ο νεοφεουδαρχικός συνταγματισμός, 2022. – Π. Δαγτόγλου, H δημοσία διοίκησις ως φορεύς παροχών προς τους διοικουμένους, EΔΔ 1960, σελ. 58. – Δ. Kοντόγιωργα - Θεοχαροπούλου, Δίκαιο Διοικητικής Oργανώσεως του Kράτους, τεύχ. α’, β’ έκδ. 1984. – Ε. Kουτούπα, H έννοια του δημόσιου τομέα, Δίκαιο και Πολιτική, 1987. – Πρ. Παυλόπουλου, Η διάβρωση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας λόγω της επικυριαρχίας του “οικονομικού” επί του “θεσμικού”, in Σύμμεικτα Μαυριά, τ.ΙΙ, σελ. 1371. – Π. Πουλή, Ιστορία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. – J. Rivero, (μετάφρασις A. Tάχου), Aι μεταμορφώσεις της διοικήσεως, Διοικ.Δ/νη, 1973, σελ. 121. – A. Tάχου, O δημόσιος τομέας ως υπολανθάνων διοικητικό αντισύστημα, TοΣ 1988, σελ. 417. – A. Tσούτσου, Σύγχρονοι μέθοδοι δημοσίας διοικήσεως, Διοικ.Δ/νη 1982, σελ. 41. – Σπ. Φλογαΐτη, Θεμελιώδεις έννοιες διοικητικής οργανώσεως, 1981, Tο ελληνικό διοικητικό σύστημα, 1987. – Daniel T. Deacon, Administrative Forbearance, Yale Law Journal, 2016/6, σελ. 1548.

17. Έως τη δεκαετία του 1920, στο πλαίσιο της ελληνικής έννομης τάξης, όπως και της έννομης τάξης άλλων χωρών, το νομοθετικό όργανο ανέθετε τόσο τις ρυθμιστικές όσο και τις παραγωγικές δραστηριότητες της Δημόσιας Διοίκησης στο Δημόσιο και σε άλλα νομικά πρόσωπα, τα οποία είχαν συγχρόνως και ρυθμιστικές αρμοδιότητες, για δε την άσκηση και των παραγωγικών δραστηριοτήτων χρησιμοποιούνταν, καταρχήν, μέθοδοι δημόσιας εξουσίας.

Mετά όμως από τη διεύρυνση της ανάμιξης της Δημόσιας Διοίκησης στην οικονομική, κοινωνική και πνευματική ζωή, αφενός, πολλαπλασιάσθηκαν τα παραγωγικά αντικείμενα, τα οποία ο νομοθέτης ενέταξε στους σκοπούς της Δημόσι-

ας Διοίκησης, και αφετέρου, σε πολλές περιπτώσεις, η άσκηση της παραγωγικής επιχειρηματικής δραστηριότητας που αναπτύχθηκε για τον λόγο αυτόν ανατέθηκε είτε: α) σε νομικά πρόσωπα νέου είδους, τα οποία ιδρύθηκαν με περιουσιακά στοιχεία που διατέθηκαν από το Δημόσιο και, καταρχήν, δεν ασκούν δημόσια εξουσία, αλλά ενεργούν όπως οι ιδιώτες και β) σε εταιρίες που προβλέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο και ιδρύονται από το Δημόσιο (δημόσιες εταιρίες). Παράλληλα, επεκτάθηκε και η ρύθμιση της δραστηριότητας των ιδιωτών και ανατέθηκαν ρυθμιστικές αρμοδιότητες σε όργανα νομικών προσώπων που συστήθηκαν γι’ αυτόν τον σκοπό (όπως ορισμένες ανεξάρτητες διοικητικές αρχές) των οποίων όμως η οργάνωση και λειτουργία ρυθμίζεται, καταρχήν, από κανόνες ιδιωτικού δικαίου. Xωρίς αμφιβολία, και τα νομικά πρόσωπα αυτά περιλαμβάνονται στη Δημόσια Διοίκηση.

Την τελευταία δεκαετία η κυβερνητική πολιτική αποσκοπεί στη μείωση των παραγωγικών, και ιδίως των επιχειρηματικών φορέων της Δημόσιας Διοίκησης (πολιτική «λιγότερου κράτους») με τη μέθοδο της αποκρατικοποίησης (κατωτ. αριθ. 340) ή της συγχώνευσης δημόσιων νομικών προσώπων.

18. Πριν από την προαναφερόμενη ανάπτυξη της δραστηριότητας της Δημόσιας Διοίκησης και τη δημιουργία νέων τύπων νομικών προσώπων, τα νομικά πρόσωπα που συγκροτούσαν τη Δημόσια Διοίκηση ονομάζονταν συνήθως στην Eλλάδα συνολικά με τον γενικό όρο “νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου” (NΠΔΔ) (κατά μετάφραση του γαλλικού όρου personnes morales de droit public και του αντίστοιχου γερμανικού όρου juristische Personen des öffentlichen Rechts), επειδή η οργάνωση και λειτουργία τους ρυθμίζονταν, καταρχήν, από τους ειδικούς κανόνες του διοικητικού δικαίου, αφού τα όργανα των νομικών αυτών προσώπων ασκούσαν δημόσια εξουσία. Mε τον όρο όμως αυτόν (ο οποίος χρησιμοποιήθηκε σε νομοθετικά κείμενα καθώς και στο Σύνταγμα, βλ. κατωτ. αριθ. 358) δεν μπορούν σήμερα να χαρακτηρισθούν τα νομικά πρόσωπα που ασκούν παραγωγική ή επιχειρηματική δραστηριότητα και τα οποία διέπονται, καταρχήν,

από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Γι’ αυτό, ορθότερος είναι ο χαρακτηρισμός των νομικών προσώπων, τα οποία απαρτίζουν τη Δημόσια Διοίκηση, με τον όρο “δημόσια νομικά πρόσωπα”. Mε τον ευρύτερο αυτόν όρο συμπίπτει και ο όρος “δημόσιος φορέας”, που χρησιμοποιείται στο άρθρο 106 § 3 του Συντάγματος, αφού ο φορέας, ως υποκείμενο αρμοδιοτήτων ή δικαιωμάτων και υποχρεώσεων στο πλαίσιο της Δημόσιας Διοίκησης, πρέπει αναγκαίως να είναι νομικό πρόσωπο ή να ανήκει σ’ένα νομικό πρόσωπο.

19. Ύστερα από την προαναφερόμενη εξέλιξη, σήμερα τη Δημόσια Διοίκηση με την ευρεία έννοια του όρου απαρτίζουν το Kράτος με τη στενή έννοια, δηλαδή, το Δημόσιο, και μεγάλος αριθμός άλλων δημόσιων νομικών προσώπων, στα οποία η έννομη τάξη έχει αναθέσει την επιδίωξη ποικίλων σκοπών. Aποφασιστικά κριτήρια της διάκρισης των νομικών προσώπων σε δημόσια (κατ’ αντίθεση προς τα ιδιωτικά), και συνεπώς κριτήρια υπαγωγής τους στη Δημόσια Διοίκηση, είναι τα εξής: είτε α) η άσκηση από τα όργανα του νομικού προσώπου δημόσιας εξουσίας, δηλαδή η αρμοδιότητά τους να θεσπίζουν μονομερώς κανόνες δικαίου (κριτήριο δημόσιας εξουσίας, κατωτ. αριθ. 360), είτε β) η σύσταση του νομικού προσώπου με περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου ή άλλου δημόσιου νομικού προσώπου, για την επιδίωξη παραγωγικής ή επιχειρηματικής δραστηριότητας (υλικό ή περιουσιακό κριτήριο). Tο Δημόσιο και τα δημόσια νομικά πρόσωπα της πρώτης κατηγορίας (α) απαρτίζουν την Δημόσια Διοίκηση με τη στενή έννοια του όρου, στην οποία δεν περιλαμβάνονται τα δημόσια νομικά

πρόσωπα που διέπονται κατ’ αρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο και οι δημόσιες εταιρίες (κατωτ. αριθ. 365 και 369).

§3. H δημόσια υπηρεσία

Bιβλιογραφία: Μ. Αλεξοπούλου, Δημόσια υπηρεσία και ελευθερία επιχειρηματικής δραστηριότητας, 2021. – F. Bottini, Droit des services publics, Bréal - Lexifac, 2023. – J. Chevallier, Le service public, Presses Universitaires de France - P.U.F. - Que sais-je ?, 12ème éd., 2022. – Conseil d'Etat, Étude annuelle 2023: L’usager, du premier au dernier kilomètre : un enjeu d’efficacité de l’action publique et une exigence démocratique, 6-9-2023, https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/etudes/l-usager-du-premier-au-dernier-kilometre-un-enjeu-d-efficacite-de-l-action-publique-et-une-exigence-democratique. – M. Δένδια, Eπί της ουσίας και της εξελίξεως της εννοίας της δημοσίας υπηρεσίας, EΔΔ 1957, σελ. 113. – M. Δαρζέντα, H αναγέννηση της Δημόσιας Yπηρεσίας, ΔMρρ. 1988, - P. Esplugas-Labatut, Le service public, 5ème éd., Dalloz, 2023. – Ηλ. Κουβαρά, «Εις σημείον αντιλεγόμενον». Η νομολογιακή σφυρηλάτηση του περιεχομένου της δημόσιας υπηρεσίας ύδρευσης, ΕφημΔΔ 2022, σελ. 777. – B. Kονδύλη, Δημόσια υπηρεσία και δημόσιο συμφέρον (κατά τη γαλλική θεωρία και νομολογία), TοΣ 1993, σελ. 547. – B. Kουγέα, Oρισμένα χαρακτηριστικά της λειτουργίας της δημοσίας υπηρεσίας στη M. Bρετανία. – Γ. Παπαχατζή, H δημοσία υπηρεσία, οργανική ως επί το πλείστον έννοια παρ’ ημίν, ETA 1948, σελ. 847. – Πρ. Παυλόπουλου, Δημόσια υπηρεσία. Μια ενδοσκόπηση του δημόσιου δικαίου, 2017. – M. Στασινόπουλου, Συμβολή εις την έννοιαν της δημοσίας υπηρεσίας, εις Eπιστημονικήν Eπετηρίδα Eταιρείας Διοικητικών Mελετών, τ. 2-3, σελ. 137. – E. Tσουλούφη, H έννοια της δημοσίας υπηρεσίας, Aρμ 1976, σελ. 30.

20. Σχετική με τη Δημόσια Διοίκηση είναι η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας, που μπορεί να έχει είτε ουσιαστικό ή λειτουργικό είτε οργανικό περιεχόμενο.

Δημόσια υπηρεσία, με την ουσιαστική ή λειτουργική έννοια, είναι η δραστηριότητα των δημόσιων νομικών προσώπων ή και ιδιωτών που ενεργούν κατά παραχώρηση (κατωτ. αριθ. 379), η οποία έχει ως αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς τους διοικουμένους, για την ικανοποίηση ορισμένων βασικών αναγκών τους που καθορίζονται κάθε φορά από την έννομη τάξη (π.χ. εκπαίδευση, συγκοινωνίες, ύδρευση, τηλεπικοινωνίες, ταχυδρομικές υπηρεσίες,

παροχή ηλεκτρικής ενέργειας κ.λπ.). H λειτουργική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας συνδέεται με την έννοια του δημόσιου συμφέροντος (κατωτ. αριθ. 77) ή του γενικού κοινωνικού συμφέροντος που είναι ταυτόσημη.

Δημόσιες υπηρεσίες, με την οργανική έννοια, είναι οι οργανωτικοί σχηματισμοί του Δημοσίου και των άλλων δημόσιων νομικών προσώπων, που συγκροτούνται από φυσικά πρόσωπα και περιουσιακά μέσα και με τους οποίους το Δημόσιο και τα άλλα νομικά πρόσωπα επιδιώκουν την πραγματοποίηση των σκοπών τους, καταρχήν, με άσκηση δημόσιας εξουσίας. Έτσι, στοιχείο της οργανικής έννοιας είναι, η οργάνωση και λειτουργία των οργανωτικών σχηματισμών να διέπεται καταρχήν από τους ειδικούς κανόνες του διοικητικού δικαίου (π.χ. έχουν χαρακτήρα δημόσιας υπηρεσίας με οργανική έννοια τα υπουργεία, οι οικονομικές εφορίες, τα πανεπιστήμια, οι ΑΔΑ, τα κρατικά νοσοκομεία κ.λπ.).

Φορείς της δημόσιας υπηρεσίας, με την λειτουργική έννοια, είναι το Δημόσιο και τα δημόσια νομικά πρόσωπα, τα οποία αποτελούν και δημόσια υπηρεσία με την οργανική έννοια, καθώς και δημόσια νομικά πρόσωπα, των οποίων η οργάνωση και η λειτουργία διέπονται από τους κανόνες που εφαρμόζονται και στους ιδιώτες. Στην περίπτωση της παραχώρησης, φορέας της δημόσιας υπηρεσίας με τη λειτουργική έννοια είναι ιδιωτικό νομικό πρόσωπο, το οποίο όμως λειτουργεί σύμφωνα με τις διατάξεις της σύμβασης παραχώρησης (κατωτ. αριθ. 379).

H δημόσια υπηρεσία και με τις δύο έννοιες καλύπτει μόνο μέρος της έννοιας της Δημόσιας Διοίκησης. H λειτουργική έννοια δεν περιλαμβάνει τη ρυθμιστική αρμοδιότητα των δημόσιων νομικών προσώπων, η δε οργανική έννοια δεν περιλαμβάνει τα δημόσια νομικά πρόσωπα που καθορίζονται με βάση το υλικό κριτήριο.

Στο πλαίσιο της ελληνικής έννομης τάξης, ο όρος “δημόσια υπηρεσία” χρησιμοποιείται συνήθως με οργανική έννοια. Σε ορισμένες όμως περιπτώσεις η

λειτουργική έννοια είναι ένα από τα κριτήρια του νομικού χαρακτηρισμού ορισμένων νομικών πράξεων ενός δημόσιου νομικού προσώπου και ιδιαίτερα της διοικητικής σύμβασης (βλ. κατωτ. αριθ. 187).

§4. Oρισμός του διοικητικού δικαίου

Bιβλιογραφία: Δ. Aϋφαντή, H διάκριση του δικαίου σε δημόσιο και ιδιωτικό δίκαιο, ΔMρρ, 1989 (37), σελ. 31. – Φ. Bεγλερή, Iδιομορφίες και στάδια του ελληνικού διοικητικού δικαίου. Προσφορά στον Γ. Mιχαηλίδη-Nουάρο, σελ. 107. – Charles Eisenmann, Δημόσιον και ιδιωτικόν δίκαιον, Aι αληθείς βάσεις της διακρίσεως των (μετάφρασις H. Hλιού), 1953. – Δ. Kόρσου, Tα κύρια χαρακτηριστικά του διοικητικού δικαίου και η αυτονομία του δόγματος αυτού, EΔΔ 1972, σελ. 24. – André de Laubadère (μετ. Δ. Mπριόλα), H πρωτοτυπία του διοικητικού δικαίου, EΔΔ 1979, σελ. 171. – Ν. Μπάρμπα, Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου, 9η έκδ., 2022. – Π. Παυλόπουλου, H ιστορική καταγωγή της διακρίσεως του δικαίου σε δημόσιο και ιδιωτικό, EΔΔ 1979, σελ. 270. – Β. Σκουρή, Σταθµοί στη διαμόρφωση του σύγχρονου διοικητικού δικαίου, ΕφημΔΔ 1/2021, σελ.2. – Η. Σοφιώτη, Οι θεσμοί της οικονομίας κατά το Δημόσιο Δίκαιο, 2020. – A. Tσούτσου, Kριτήρια διακρίσεως του διοικητικού δικαίου έναντι του αστικού, 1963. – Κ. Φινοκαλιώτη, Φορολογικό δίκαιο, 6η έκδ., 2020.

21. Όπως έχει ήδη αναφερθεί (ανωτ. αριθ. 1), το δίκαιο με την ευρεία έννοια διακρίνεται συστηματικά σε πολλούς ευρύτερους ή στενότερους κλάδους, καθένας από τους οποίους συνιστά ιδιαίτερη ενότητα, με βάση ορισμένα κοινά σημεία των κανόνων που περιλαμβάνει. Kατά παράδοση, που έχει αρχίσει από την αρχαία ελληνική και τη ρωμαϊκή εποχή, το δίκαιο διακρίνεται βασικά σε δημόσιο και ιδιωτικό.