ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

§1. Ο ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ

Βιβλιογραφία: – Αραβαντινός Β., Η νομοθεσία περί του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1994. – Βλαχόπουλος Σπ., Όψεις της δικαστικής προστασίας ενώπιον του ΣτΕ, 1998. – Γέροντας Απ./Λύτρας Σ./Παυλόπουλος Π./Σιούτη Γλ./Φλογαϊτης Σ., Διοικητικό Δίκαιο, Β΄ έκδ., 2010. – Γώγος Κ., Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, 2005. – Δαγτόγλου Π.Δ. (Λαζαράτος Π./Παπαγεωργίου Θ.), Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, έκδ. 5η, 2011. – Δαρζέντας Εμμ., Κράτος Δικαίου και αίτηση ακυρώσεως, 1995. – Δεληκωστόπουλος Στ., Ερμηνεία Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, 2008. – Ευστρατίου Π.-Μ., Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας σε διοικητικές διαδικασίες και άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, 1996. – Καράκωστας Β., Θέματα θεωρίας και πράξης του Δημοσίου Δικαίου, 2005. – Του ίδιου, Η αίτηση ακυρώσεως, Ερμηνευτικά σχόλια και Νομολογία, 2011. – Κόρσος Δ., Εισηγήσεις διοικητικού δικονομικού δικαίου, τ.Β/α, β΄ έκδοση, 2010. – Λαζαράτος Π./Παπαγεωργίου Θ., Νομοθεσία Διοικητικής Δικονομίας, τ. Α΄, Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας με νομολογιακό σχολιασμό, 2009. – Λύτρας Σ./Σιούτη Γ., Κείμενα διοικητικού δικαίου τ. ΙΙΙ (Διοικητική δικαιοσύνη), 2005. – Μωυσίδης Β., Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, 2008. – Οικονομοπούλου Β., Διοικητική δίκη, ουσιαστικός έλεγχος και διοικητική εκτέλεση, 1999. – Παπανικολαΐδης Δ., Εισαγωγή εις το διοικητικόν δικονομικόν δίκαιον, 1977. – Παυλόπουλος Πρ., Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως - Μία σύγχρονη έποψη του Κράτους Δικαίου, 1982. – Ράϊκος Α., Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του πολίτη απέναντι στη δημόσια διοίκηση, 2005. – Ρέμελης Κ., Σύνταγμα και διοικητικοί δικονομικοί νόμοι, 2009. – Σαρμάς Ι., Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1994. – Του ίδιου, Κράτος και δικαιοσύνη. - 1, Ελευθερία με υπεροχή του δικαίου: η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων των Ανθρώπου, 2003. – Του ίδιου, Κράτος και δικαιοσύνη. - 2, Το δημοκρατικό κοινωνικό κράτος δικαίου: η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, 2003. – Σκουρής Β., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, I΄, 1991. – Του ίδιου, Η δικαστική αναστολή εκτελέσεως των διοικητικών πράξεων, 1994. – Του ίδιου, Ζητήματα έννομης προστασίας στην αναθεώρηση του Συντάγματος, 2000. – Του ίδιου, Η προσωρινή δικαστική προστασία στις διοικητικές διαφορές, 2001. – Σκουρλέτος Γ., Η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, Η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων: διοικητικές διαφορές ουσίας και ακυρώσεως: οι προσβαλλόμενες πράξεις, ειδικά βοηθήματα και μέσα 2005. – Σοϊλεντάκης Ν., Η ερημοδικία στη διοικητική δίκη, 1994. – Του ίδιου, Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας στη διοικητική δικονομία, 1993. – Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, έκδ. 15η, 2015. – Στασινόπουλος Μ., Δίκαιο των διοικητικών διαφορών, 1964. – Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2003. – Χατζητζανής Ν., Ερμηνεία κατ’ άρθρον Κώδικος Διοικητικής Δικονομίας, 2004. – Χρυσανθάκης Χ., Η προσωρινή δικαστική προστασία στις διοικητικές διαφορές. Θεωρητική θεμελίωση, 1998. – Του ίδιου, Το «δεδικασμένο» της ακυρωτικής αποφάσεως Συμβουλίου Επικρατείας, 1991. – Του ίδιου, Η δικαιοσύνη και το Σύνταγμα, 1993.

Όπως είναι γνωστό, η δράση της δημόσιας διοίκησης υπόκειται στην αρχή της νομιμότητας. Σύμφωνα με την αρχή αυτήν, τα διοικητικά όργανα είναι υποχρεωμένα να δρουν κατά τρόπο εναρμονισμένο με τους κανόνες της έννομης τάξης. Αντιστρό

φως, τα διοικητικά όργανα απαγορεύεται να πράξουν οτιδήποτε δεν επιτρέπεται από τους παραπάνω κανόνες. Η αρχή της νομιμότητας έχει διττό περιεχόμενο. Συγκεκριμένα, προσεγγίζεται με την ευρεία έννοιά της, έχοντας ως αποδέκτη τον νομοθέτη, ο οποίος υποχρεούνται κατά την θέσπιση των κανόνων δικαίου να μην παραβιάζει τα άκρα όρια που του θέτει το Σύνταγμα και ενγένει οι υπερκείμενες διατάξεις (αρχή της νομιμότητας με την ευρεία έννοια). Περαιτέρω, προσλαμβάνεται με τη στενή έννοιά της, αναφερόμενη στη διοίκηση και συγκεκριμένα στην υποχρέωσή της για πιστή εφαρμογή των κανόνων δικαίου, δηλαδή για δράση σύμφωνα με αυτούς (αρχή της νομιμότητας με στενή έννοια). Αρχή της νομιμότητας με στενή έννοια σημαίνει ότι τα διοικητικά όργανα ενεργούν υπό τις νόμιμες προϋποθέσεις, με τη νόμιμη διαδικασία, εκδίδοντας πράξεις που έχουν το περιεχόμενο που προβλέπεται από τον νόμο.

Είναι γεγονός ότι η δράση της δημόσιας διοίκησης έχει καταστεί εκτεταμένη και πολυσύνθετη. Καταλαμβάνει σχεδόν κάθε πλευρά της καθημερινής ζωής των ενδιαφερομένων μέσω της ρύθμισης των βιοτικών σχέσεών τους με διατάξεις νόμων, προεδρικών διαταγμάτων, υπουργικών αποφάσεων, αλλά και άλλων κανονιστικών πράξεων που σχετίζονται με την χορήγηση εγκρίσεων και αδειών για τις δραστηριότητές τους, την παροχή υπηρεσιών και αγαθών κ.λπ. (λ.χ. δημοτικούς ή αστυνομικούς κανονισμούς κ.ά.). Ο όγκος και η πολυπλοκότητα της διοικητικής δράσης, η σύγκρουση έννομων συμφερόντων καθώς και η εξάρτησή τους από τις πράξεις και τις παραλείψεις της συγκροτεί ένα δυναμικό πεδίο συμπόρευσης αλλά και αντιπαράθεσης, στο πλαίσιο του οποίου εμφανίζονται τόσο ακούσιες πλημμέλειες των διοικητικών οργάνων όσο και φαινόμενα ηθελημένης παρανομίας. Τα δεδομένα αυτά καθιστούν προφανώς τον έλεγχο της δημόσιας διοίκησης απαραίτητο. Ο έλεγχος της δημόσιας διοίκησης συμβάλλει αφενός στη «διαπαιδαγώγηση» και εντέλει στη βελτίωσή της και αφετέρου στην προστασία των δικαιωμάτων και των έννομων συμφερόντων των ενδιαφερομένων καθώς και ενγένει στον σεβασμό της αρχής της νομιμότητας.

Ο έλεγχος της δημόσιας διοίκησης είναι πολυεπίπεδος. Διακρίνεται σε κοινοβουλευτικό, διοικητικό, ενδιάμεσο και δικαστικό. Στη συνέχεια εξετάζονται τα επιμέρους αυτά είδη ελέγχου.

Βασική, αλλά και χαρακτηριστική αρμοδιότητα της Βουλής συνιστά ο κοινοβουλευτικός έλεγχος. Η δράση της δημόσιας διοίκησης υπάγεται στον έλεγχο της Βουλής

και συγκεκριμένα στον κοινοβουλευτικό έλεγχο που ασκούν τα μέλη της, δηλαδή βουλευτές τόσο της συμπολίτευσης όσο και της αντιπολίτευσης. Ο τελευταίος ασκείται στα μέλη της Κυβέρνησης και ενγένει του Υπουργικού Συμβουλίου μέσω γραπτών αναφορών, ερωτήσεων (απλών και επίκαιρων), αιτήσεων κατάθεσης εγγράφων, επερωτήσεων (απλών και επίκαιρων), σύστασης εξεταστικών επιτροπών και υποβολής προτάσεων εμπιστοσύνης και δυσπιστίας. Επίσης κοινοβουλευτικός έλεγχος μπορεί να προκληθεί κατά τη συζήτηση επί του προϋπολογισμού, του ισολογισμού και του απολογισμού του Κράτους, των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης καθώς και (επί) των εκθέσεων των ανεξάρτητων αρχών.

Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος είναι καθολικός έλεγχος. Δηλαδή υπόκειται σε αυτόν το σύνολο της δράσης της δημόσιας διοίκησης, μπορεί να είναι νομικός, πλην όμως είναι προεχόντως πολιτικός. Τούτο σημαίνει ότι αποσκοπεί κυρίως στην ανάδειξη της πολιτικής ευθύνης της Κυβέρνησης επ’ αφορμή συγκεκριμένων επιλογών, αδρανειών και παραλείψεών της. Αποβλέπει δηλαδή στην παρακίνηση διόρθωσης ατελειών του κυβερνητικού έργου ή και στην πρόκληση πολιτικής φθοράς στη συμπολίτευση. Με τα δεδομένα αυτά ως αντικείμενο κοινοβουλευτικού ελέγχου επιλέγονται προβλήματα που έχουν όχι τόσο νομική όσο, ιδίως, πολιτική διάσταση. Ανάλογη είναι, στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, και η στάση της Κυβέρνησης και των βουλευτών όπως και η ασκούμενη κριτική στο κυβερνητικό έργο.

Ο διοικητικός έλεγχος ή αυτοέλεγχος πάλι συνιστά, όπως υποδηλώνει το όνομά του, μορφή ελέγχου που λαμβάνει εντός των κόλπων της διοίκησης. Ο διοικητικός αυτός έλεγχος διακρίνεται σε ιεραρχικό έλεγχο και διοικητική εποπτεία. Ο ιεραρχικός έλεγχος κινείται εντός των κόλπων του οικείου νομικού προσώπου και συνίσταται στην αρμοδιότητα του ιεραρχικώς προϊστάμενου οργάνου αφενός μεν να απευθύνει διαταγές και οδηγίες προς το ιεραρχικώς κατώτερο όργανο και, αντιστοίχως, στην υποχρέωση του τελευταίου να τις εκτελεί και αφετέρου να ασκεί έλεγχο στις πράξεις του ιεραρχικώς κατώτερου (οργάνου). Ο ιεραρχικός έλεγχος είναι νομιμότητας και ουσίας, δηλαδή περιλαμβάνει και τον έλεγχο της ουσιαστικής εκτίμησης («εκτίμησης πραγμάτων») του υφιστάμενου οργάνου. Το αποτέλεσμα του ελέγχου αυτού μπορεί να είναι η ακύρωση της ελεγχόμενης πράξης και η αναπομπή του φακέλου στο αρμόδιο-υφιστάμενο όργανο για να επανεπιληφθεί, ενώ απαγορεύεται κατ΄ αρχήν η ιεραρχική υποκατάσταση, εκτός εάν ο νόμος ορίζει άλλως. Σημειώνεται ότι ο ιεραρχικός έλεγχος δεν είναι αναγκαίο να προβλέπεται

ρητώς στον νόμο. Θεμελιώνεται στην ιεραρχική δόμηση των οργάνων της δημόσιας διοίκησης, ισχύοντας ούτως ή άλλως.

Η διοικητική εποπτεία, από την άλλη πλευρά, είναι μορφή διοικητικού ελέγχου που ασκείται από ένα νομικό πρόσωπο (συνήθως το κράτος) επί άλλου νομικού προσώπου. Πρέπει απαραιτήτως να προβλέπεται από τους κανόνες της έννομης τάξης, προκειμένου να μπορεί να ασκηθεί (βλ. λ.χ. τα άρθρα 16 παρ.5 και 102 παρ. 4 Συντ. που προβλέπουν ότι το κράτος ασκεί διοικητική εποπτεία επί των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ως νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου). Οι σχετικές διατάξεις οργανώνουν και τον τρόπο άσκησής της (αρμόδια όργανα και διαδικασία). Σε κάθε περίπτωση ωστόσο ο σχετικώς διενεργούμενος έλεγχος είναι μόνο νομιμότητας, περιλαμβάνοντας και την πλάνη περί τα πράγματα. Η διοικητική εποπτεία οδηγεί επίσης στην ακύρωση της ελεγχόμενης διοικητικής πράξης, ενώ απαγορεύεται και στην περίπτωση αυτή, κατ΄ αρχήν τουλάχιστον, η διοικητική υποκατάσταση. Σκοπός της διοικητικής εποπτείας είναι η εξασφάλιση της συνοχής της έννομης τάξης, η τήρηση των οικείων διατάξεων εκμέρους των ελεγχόμενων νομικών προσώπων, η παρακολούθηση της εκπλήρωσης των σκοπών τους και ενγένει η πρόληψη και καταστολή προβλημάτων που θέτουν σε δοκιμασία την αρχή της νομιμότητας.

Ο διοικητικός έλεγχος κινείται είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν «όχλησης», η οποία λαμβάνει τη μορφή διοικητικής προσφυγής (απλής, ειδικής, ενδικοφανούς) ή αναφοράς.

Πέραν των μορφών αυτών ελέγχου υφίσταται και ο έλεγχος που πραγματοποιούν τα ειδικά ελεγκτικά σώματα και αρχές.

Ο διοικητικός έλεγχος χαρακτηρίζεται για την καθολικότητά του. Από την άλλη πλευρά όμως δεν είναι απαλλαγμένος απολύτως από το πνεύμα αυτo-προστασίας του διοικητικού έργου (esprit de corps), ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις είναι απολύτως αναγκαίος ένας ενδελεχέστερος νομικός έλεγχος, τον οποίον οι διοικητικές υπηρεσίες του κράτους δεν πραγματοποιούν. Σε κάθε περίπτωση πάντως δεν παύει να αντιμετωπίζεται με καχυποψία από τον διοικούμενο, ο οποίος δεν είναι

απαλλαγμένος από αμφιβολία σε σχέση με την αντικειμενικότητα-αμεροληψία της πραγματοποίησής του. Τα μάλλον περιορισμένα αποτελέσματα του ελέγχου αυτού επιβεβαιώνουν την ανάγκη για προσφυγή και σε κάποια άλλη μορφή (ελέγχου).

Τις ελλείψεις των δύο προηγούμενων μορφών ελέγχου επιδιώκει να καλύψει ο λεγόμενος «ενδιάμεσος έλεγχος», δηλαδή ο έλεγχος εκείνος που κινείται μεταξύ του διοικητικού και του δικαστικού ελέγχου, αν και κατά κυριολεξίαν έχει ως κύριο σημείο αναφοράς τον πρώτο. Πηγή έμπνευσής του αποτέλεσε ο σκανδιναβικής προέλευσης θεσμός του κοινοβουλευτικού επιτρόπου της διοίκησης («Ombundsman»: Σουηδία, 1809). Ο θεσμός αυτός ενσωματώθηκε σταδιακώς στις έννομες τάξεις διαφόρων κρατών όπως και στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με τη μορφή του «Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή».

Στην ελληνική έννομη τάξη ο θεσμός αυτός καθιερώθηκε με τη σύσταση ανεξάρτητης αρχής, του Συνηγόρου του Πολίτη, ο οποίος μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος του 2001 απέκτησε και συνταγματική κατοχύρωση. Η αρχή αυτή διοικείται από τον Συνήγορο του Πολίτη και έξι (6) Βοηθούς, οι οποίοι προΐστανται των οικείων κύκλων. Η αποστολή του Συνηγόρου έγκειται στην προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, στον έλεγχο της νομιμότητας καθώς και στην καταπολέμηση της κακοδιοίκησης (άρθρο 3 παρ. 1 του Ν 3094/2003, όπως ισχύει). Ο νομοθέτης υπογραμμίζει την προστασία των θεμελιωδών και λοιπών δικαιωμάτων του πολίτη, αν και αυτή συνιστά πτυχή της αρχής της νομιμότητας, επιθυμώντας με τον τρόπο αυτόν να υπογραμμίσει την ιδιαίτερη σημασία του σεβασμού τους για την έννομη τάξη, ενόψει και του γεγονότος ότι αποτελούν θεμελιώδη συνιστώσα της αρχής του κράτους δικαίου. Πέραν της διασφάλισης της αρχής της νομιμότητας, ο Συνήγορος του Πολίτη έχει ως αποστολή τον εντοπισμό και τον περιορισμό φαινομένων κακοδιοίκησης, δηλαδή νομότυπων διοικητικών πρακτικών που ακυρώνουν το πνεύμα και τη λειτουργία των κανόνων δικαίου. Στην αρμοδιότητά του υπάγεται η έρευνα ατομικών διοικητικών πράξεων ή παραλείψεων ή υλικών ενεργειών οργάνων δημόσιων υπηρεσιών που προσβάλλουν δικαιώματα ή έννομα συμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων. Το κριτήριο της αρμοδιότητας του Συνηγόρου είναι ποιοτικό-λειτουργικό και όχι «οργανικό». Τούτο, υπό την έννοια ότι αναζητείται εάν το προσβαλλόμενο δικαίωμα ή έννομο αγαθό εμπίπτει στο πεδίο αρμοδιότητάς του. Υπό το φως του κριτηρίου αυτού πρέπει να ερμηνεύονται και

οι εξαιρέσεις από την αρμοδιότητά του, όπως αυτές απαριθμούνται περιοριστικά στο άρθρο 3 παρ. 2 του Ν 3094/2003.

Ο Συνήγορος επεμβαίνει μετά από ενυπόγραφή αναφορά (καταγγελία) του ενδιαφερόμενου, η οποία πρέπει να υποβληθεί εντός προθεσμίας έξι (6) μηνών από τότε που αυτός έλαβε γνώση της καταγγελλόμενης πράξης ή παράλειψης. Μετά από σχετική έρευνα η υπόθεση είτε τίθεται στο αρχείο, αν η αναφορά είναι αβάσιμη, αόριστη ή ασήμαντη είτε συντάσσεται πόρισμα προς τον αρμόδιο υπουργό στο πλαίσιο μεσολάβησης για την επίλυση του προβλήματος. Ο Συνήγορος δεν έχει αρμοδιότητα ούτε να ακυρώσει την ελεγχόμενη πράξη ή παράλειψη ούτε να επιδικάσει αποζημίωση. Το κύρος του στηρίζεται στην εμπέδωση της εμπιστοσύνης προς τον θεσμό αυτόν εκ μέρους της διοίκησης και των ενδιαφερομένων.

Δεδομένου ότι καμία από τις προαναφερόμενες μορφές ελέγχου δεν διασφαλίζει απολύτως την τήρηση της αρχής της νομιμότητας και την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών, απαραίτητος καθίσταται ο δικαστικός έλεγχος ως μορφή ελέγχου που διεξάγεται από ανεξάρτητα και αμερόληπτα όργανα, δηλαδή τα δικαστήρια. Ο έλεγχος αυτός είναι αποσπασματικός, δηλαδή αφορά συγκεκριμένες διοικητικές πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες, εκκινεί δε με πρωτοβουλία του θιγομένου (ή, κατά νομική ακροβολογία, του ισχυριζόμενου ότι θίγεται). Ο δικαστικός έλεγχος διεξάγεται από τα διοικητικά δικαστήρια που προβλέπει το Σύνταγμα και ενγένει η έννομη τάξη, παρέχεται δε μέσω του μηχανισμού της «δίκης».

§2. Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΚΗ

Βιβλιογραφία: – Δαγτόγλου Π.Δ. (Λαζαράτος Π./Παπαγεωργίου Θ.), Διοικητικό δικονομικό δίκαιο, έκδ. 5η, 2011, σ. 243 επ. – Σκουρής Β., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο Ι, έκδ. 1η, 1991, σ. 25 επ. & έκδ. 2η, 1996, σ. 31 επ. – Χρυσανθάκης Χ., Η προσωρινή δικαστική προστασία στις διοικητικές διαφορές, 1998, σ. 35 επ.

2.1. Έννοια

Με τον όρο «δίκη» στο πεδίο του δικονομικού δικαίου νοείται το σύνολο εκείνο διαδικαστικών πράξεων, οι οποίες συγκροτούν τη διαδικασία που οδηγεί στην επίλυση από τον δικαστή της εκκρεμούς διαφοράς που έχει εισαχθεί ενώπιόν του και, εντέλει, στην παροχή δικαστικής προστασίας.

Όπως καθίσταται φανερό, στο πλαίσιο της δίκης σημαντικό ρόλο διαδραματίζει ο δικαστής, ο οποίος επιλύει κυριαρχικώς, με την αρμοδιότητα που του δίδει η έννομη τάξη, τη διαφορά, αλλά και οι διάδικοι, δηλαδή τα πρόσωπα εκείνα (φυσικά ή νομικά), τα οποία ζητούν παροχή δικαστικής προστασίας από την Πολιτεία. Μεταξύ του δικαστηρίου και των διαδίκων αναπτύσσεται ένας διάλογος, ο οποίος καταλήγει στην έκδοση αιτιολογημένης δικαστικής απόφασης (άρθρο 93 παρ. 3 Συντ.). Η δίκη είναι μία διαλεκτική σχέση με τη διατύπωση ισχυρισμών και επιχειρημάτων εκ μέρους των διαδίκων και την παράθεση αιτιολογίας εκ μέρους του δικαστηρίου στην εκδιδόμενη σχετικώς απόφασή του.

Κεντρική έννοια κατά την προσέγγιση της δίκης συνιστά η «διαφορά». Ως «διαφορά» νοείται η διατάραξη ορισμένης έννομης σχέσης ή κατάστασης που προκύπτει από τη συμπεριφορά συγκεκριμένου προσώπου ή από άλλο λόγο και καθιστά αναγκαία την παροχή δικαστικής προστασίας σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες δικαίου. Δηλαδή, σύμφωνα με τον ορισμό αυτόν, τα στοιχεία της διαφοράς είναι τα ακόλουθα δύο, δηλαδή (ι) «έρις»-διαφωνία για την έννοια ή το περιεχόμενο ενός κανόνα δικαίου, η οποία (ιι) εισάγεται ενώπιον δικαστηρίου, προκειμένου αυτό να αποφανθεί. Τα δικαστήρια δεν αποφαίνονται «ακαδημαϊκώς»-παιδαγωγικώς για την έννοια ενός κανόνα δικαίου, αλλά επιλύουν διαφορές με δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τους διαδίκους.

Αντιστοίχως προς όσα ισχύουν για τη δίκη ενγένει, διοικητική δίκη είναι η διαδικασία που διεξάγεται ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου για την επίλυση μίας διοικητικής

διαφοράς. Στην περίπτωση της διοικητικής δίκης η επίδικη έννομη σχέση είναι σχέση του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου. Η σχέση αυτή πρέπει να διακρίνεται από την επίσης δημόσιου δικαίου (δικονομική) έννομη σχέση της διοικητικής δίκης.

2.2. Σκοπός

Ο προσδιορισμός του σκοπού της διοικητικής δίκης έχει αποτελέσει αντικείμενο αξιοπρόσεκτης επιστημονικής συζήτησης, ανάλογης της θεωρητικής και πρακτικής σημασίας της.

Σύμφωνα με μία πρώτη αντίληψη, ο σκοπός της διοικητικής δίκης έγκειται στον έλεγχο της νομιμότητας της ένδικης διοικητικής συμπεριφοράς. Σκοπός της διοικητικής δίκης, σύμφωνα με την άποψη αυτή, είναι η τήρηση της νομιμότητας μέσω της πιστής εφαρμογής της οικείας θεμελιώδους αρχής. Ως ενδιάμεσοι σκοποί θεωρούνται η ανάγκη αφενός ευχερούς άσκησης διοίκησης και αφετέρου αποφυγής των παρεκτροπών των κρατικών οργάνων. Η θεωρητική αυτή αντίληψη προσανατολίζεται προς τον λεγόμενο «αντικειμενικό» σκοπό της δίκης (αντικειμενική θεωρία). Η δίκη προσεγγίζεται ως ένας θεσμικός μηχανισμός που έχει ως σκοπό την προστασία της νομιμότητας, της ασφάλειας διοικητικών καταστάσεων και εντέλει του δημόσιου συμφέροντος.

Η αντίθετη αντίληψη επικαλείται το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. που κατοχυρώνει το δικαίωμα δικαστικής ακρόασης και προστασίας, προκειμένου να καταδείξει ότι η διοικητική δίκη έχει ως σκοπό τη διασφάλιση των δικαιωμάτων του ενδιαφερομένου. Η άποψη αυτή δεν αποσυνδέει τη δίκη από την «αντικειμενική» διάστασή

της, δεδομένου ότι επισημαίνει ότι σκοπός της είναι η διατήρηση της κοινωνικής ειρήνης και της ασφάλειας δικαίου, φαίνεται όμως να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των δικαιωμάτων του φορέα του θεμελιώδους δικαιώματος δικαστικής προστασίας («υποκειμενική» θεωρία).

Η νομολογία αμφιταλαντεύθηκε μεταξύ των δύο προαναφερθεισών προσεγγίσεων. Η αμφιταλάντευση αυτή αποτυπώνεται με ανάγλυφο τρόπο στην απόφαση 106/1991 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί, εάν είναι παραδεκτή η αυτεπάγγελτη εξέταση λόγου ακυρώσεως, για τον οποίον ο αιτών δεν έχει έννομο συμφέρον. Το ζήτημα αυτό κρίθηκε καταφατικώς με διαφορά μίας ψήφου με την αιτιολογία ότι αντικείμενο της διοικητικής δίκης είναι η νομιμότητα μίας διοικητικής πράξης. Η αντίθετη άποψη της κατ΄ ελάχιστον μειοψηφήσασας γνώμης προσανατολίστηκε στην θέση ότι η δίκη συνιστά μηχανισμό προστασίας των δικαιωμάτων των διαδίκων και ως εκ τούτου, ο σχετικός λόγος δεν είναι επιδεκτικός εξέτασης.

Τέλος, σύμφωνα με μία τρίτη εκδοχή, την οποία ασπάζεται ο υποφαινόμενος, η αναζήτηση του σκοπού της διοικητικής δίκης διέρχεται αναγκαίως από τους θεσπισμένους κανόνες που τη συγκροτούν. Υπό την έννοια αυτή, είναι ιδιαιτέρως κρίσιμες οι ισχύουσες διατάξεις και ιδίως οι συνταγματικές ως αυξημένης τυπικής ισχύος. Πράγματι, δεν μπορεί να αγνοηθεί το γεγονός ότι η διοικητική δίκη κινείται μόνον εφόσον προηγηθεί η άσκηση ενός ένδικου βοηθήματος, δηλαδή μίας αίτησης, με την οποία ζητείται από τον προσφεύγοντα η παροχή δικαστικής προστασίας σε σχέση με ένα προσβεβλημένο δικαίωμά του. Η γραμματική διατύπωση, αλλά και η τελεολογική ερμηνεία του άρθρου 20 παρ.1 Συντ. επιβεβαιώνει την ορθότητα του συμπεράσματος αυτού. Σύμφωνα με την ενλόγω συνταγματική διάταξη: «Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ΄αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει». Ο συντακτικός νομοθέτης οργανώνει ένα θεμελιώδες δικαίωμα υπέρ του θιγόμενου προσώπου, προκειμένου αυτό να προστατεύσει δια του δικαστικού μηχανισμού της Πολιτείας τα δικαιώματα και τα έννομα συμφέροντά του. Η πραγματοποίηση της δίκης προκαλεί ταυτοχρόνως ωστόσο και τον έλεγχο της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, δεδομένου ότι ο δικαστικός έλεγχος συνίσταται στην επανάληψη του υπαγωγικού συλλογισμού, τον οποίον κατέστρωσε πρώτο το διοικητικό όργανο και επιβεβαιώνει ή διαψεύδει ο δικαστής,

απορρίπτοντας ή κάνοντας δεκτό αντιστοίχως το ένδικο βοήθημα. Πρόκειται δηλαδή για έναν «μικτό» σκοπό, ο οποίος και αναδεικνύεται μέσα από επιμέρους ρυθμίσεις της διοικητικής δίκης. Έτσι, λ.χ. η αύξηση των υποχρεώσεων επίδοσης δικογράφων εις βάρος των διαδίκων καθώς και η δυνατότητα παραίτησης από προβληθέντες λόγους ή και από το ένδικο βοήθημα υπογραμμίζει τον υποκειμενικό χαρακτήρα της, ενώ η πρόοδος της δίκης με επιμέλεια του δικαστηρίου, το ανακριτικό σύστημα και η δυνατότητα αυτεπάγγελτου ελέγχου ορισμένων λόγων συνιστούν στοιχεία του αντικειμενικού χαρακτήρα της. Τούτο ωστόσο δεν απαλλάσσει τη διοικητική δίκη από τον κυρίαρχο σκοπό της, ο οποίος είναι σύμφωνα με το Σύνταγμα (άρθρο 20 παρ.1) και την ΕΣΔΑ (άρθρα 6 παρ.1 και 13), η προστασία των δικαιωμάτων του προσώπου.

2.3. Αντικείμενο

Οι απόψεις σχετικά με το αντικείμενο της δίκης είναι, επίσης, ποικίλες και διιστάμενες, κινούμενες μεταξύ «υποκειμενικών» και «αντικειμενικών» στοιχείων. Η σχετική συζήτηση διακρίνεται για την ένταση και την πυκνότητα των επιχειρημάτων, κάτι που είναι απολύτως εύλογο, αν ληφθούν υπόψη οι σοβαρές πρακτικές συνέπειες του ζητήματος ως προς την έκταση και την ένταση του δικαστικού ελέγχου.

Σύμφωνα με μία πρώτη άποψη, προέχον στοιχείο για τον προσδιορισμό του αντικειμένου της διοικητικής δίκης είναι η νομιμότητα της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ή παράλειψης. Και ναι μεν η δίκη κινείται ύστερα από την άσκηση ένδικου βοηθήματος εκ μέρους εκείνου που ισχυρίζεται ότι εθίγη από μία παράνομη πράξη ή παράλειψη ή υλική ενέργεια της διοίκησης, πλην όμως το αντικείμενο της σχετικής δίκης δεν παύει να είναι η νομιμότητα της επίδικης μορφής διοικητικής συμπεριφοράς. Για τον λόγο αυτόν άλλωστε, η πρόοδος της διαδικασίας γίνεται, όμως, με επιμέλεια του δικαστηρίου. Η θέση αυτή φαίνεται να τυγχάνει αποδοχής

και από μερίδα της νομολογίας, αν και πρέπει να παρατηρηθεί ευθύς εξαρχής ότι η διοικητική δίκη δεν είναι αυτοσκοπός. Η δίκη διεξάγεται, προκειμένου να παρασχεθεί δικαστική προστασία σε ένα τρωθέν δικαίωμα ή έννομο συμφέρον.

Κατ’ άλλη, δεύτερη άποψη, το αντικείμενο της διοικητικής δίκης συνίσταται στον ισχυρισμό του προσφεύγοντος (αιτούντος, ενάγοντος) ότι το ένδικο βοήθημα είναι βάσιμο σύμφωνα με την ακόλουθη διάκριση: Όταν το ένδικο βοήθημα έχει διαπλαστικό χαρακτήρα (π.χ. αίτηση ακυρωσεως, προσφυγή), τότε αντικείμενο της δίκης συνιστά ο ισχυρισμός του αιτούντος ότι η προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη είναι παράνομη και βλαπτική για έννομο συμφέρον ή δικαίωμα του. Όταν πάλι το ένδικο βοήθημα έχει καταψηφιστικό χαρακτήρα (π.χ. καταψηφιστική αγωγή, αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή που στρέφονται κατά σιωπηρής άρνησης της διοίκησης ή ρητής διοικητικής πράξης, η οποία εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα καθώς και αίτηση ακυρώσεως πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια, με την έννοια ότι το αρμόδιο διοικητικό όργανο είναι υποχρεωμένο να επανεπιληφθεί και να εκδώσει σχετικώς πράξη), τότε το αντικείμενο έγκειται στον ισχυρισμό του προσφεύγοντος ότι είναι φορέας συγκεκριμένης αξίωσης που θεμελιώνεται σε ορισμένα πραγματικά περιστατικά. Τέλος, όταν πρόκειται για αίτηση παροχής δικαστικής προστασίας με αναγνωριστικό χαρακτήρα (π.χ. αναγνωριστική αγωγή), το αντικείμενο ανάγεται στον ισχυρισμό περί της ύπαρξης ή ανυπαρξίας ορισμένης διοικητικής πράξης ή έννομης σχέσης (δημόσιου δικαίου).

Συναφή αφετηρία έχει τρίτη αντίληψη, σύμφωνα με την οποία το αντικείμενο της ακυρωτικής δίκης έγκειται στο ουσιαστικού δικαίου διαπλαστικό δικαίωμα του αιτούντος. Η δίκη δηλαδή περιστρέφεται γύρω από την έννοια της διοικητικής πράξης (ή παράλειψης), ως εκδήλωση μονομερούς συμπεριφοράς της διοίκησης, ο έλεγχος της οποίας συνιστά κύριο μέλημα του δικαστή είτε πρόκειται για αναγνωριστικό είτε για καταψηφιστικό είτε για διαπλαστικό ένδικο βοήθημα. Εξαίρεση

φαίνεται να ισχύει, προκειμένου για την αγωγή αποζημίωσης λόγω παράνομης υλικής ενέργειας, δεδομένου ότι εκεί δεν προσβάλλεται διοικητική πράξη ή παράλειψη. Πλην όμως, κατά την αντίληψη αυτή, και πάλι προβάλλεται η ύπαρξη μίας μη νόμιμης διοικητικής συμπεριφοράς, η οποία εκδηλώνεται σε βάρος του ενάγοντος. Μάλιστα στην τελευταία αυτή περίπτωση αναδεικνύεται με σαφή τρόπο το ακριβές αντικείμενο της δίκης.

Τέλος, τέταρτη αντίληψη συνιστά συγκερασμό των προηγούμενων αντιλήψεων και, κατ΄ ακριβολογίαν, συνδυασμό υποκειμενικών και αντικειμενικών στοιχείων της διοικητικής δίκης. Αφετηρία της θέσης αυτής είναι η διαπίστωση ότι η δίκη συνιστά εντέλει μέσο αφενός ικανοποίησης των έννομων συμφερόντων και δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων και αφετέρου του ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Συγκεκριμένα, είναι δεδομένο ότι η δίκη «ανοίγει» με την άσκηση ενός ένδικου βοηθήματος, δηλαδή μίας αίτησης παροχής δικαστικής προστασίας. Με την αίτηση αυτή προβάλλεται πράγματι, όπως επισημαίνει η δεύτερη αντίληψη, ο ισχυρισμός ότι ορισμένη μορφή διοικητικής συμπεριφοράς έθιξε τα έννομα συμφέροντα ή δικαιώματά του, καθιστώντας αναγκαία την παροχή δικαστικής προστασίας με την προσφυγή ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου. Η άσκηση του ένδικου βοηθήματος και η προβολή του προαναφερθέντος ισχυρισμού προκαλεί τον δικαστικό έλεγχό του που οδηγεί στη διαπίστωση της νομιμότητας ή μη της ένδικης διοικητικής μορφής συμπεριφοράς, η οποία περιλαμβάνει την πλάνη περί τα πράγματα ή και την ουσιαστική εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών αναλόγως με την φύση της διαφοράς ως ακυρωτικής ή ουσίας. Δηλαδή πρόκειται για επανάληψη εκ μέρους του δικαστή του υπαγωγικού συλλογισμού που πρώτο κατέστρωσε το διοικητικό όργανο και τον οποίον επανελέγχει ο δικαστής στο πλαίσιο της έρευνας της διαφοράς. Ο δικαστικός έλεγχος περιλαμβάνει τόσο τον τελικό συλλογισμό όσο και τους ενδιάμεσους που τον στηρίζουν (λ.χ. επίλυση περεμπιπτόντων ζητημάτων). Η υποστηριζόμενη εδώ «μικτή» εκδοχή είναι συνεπής με την αντίστοιχη περί του αντικειμένου της δίκης, η οποία εναρμονίζεται με αυτή. Άλλωστε, όπως εξετέθη στην αρχή της παραγράφου αυτής, η «μικτή» θέση περί αντικειμένου της δίκης συνιστά και την αφετηρία της παρούσας θέσης.

Οι θεωρητικές αντιλήψεις που εξετέθησαν αφορούν το ουσιαστικό αντικείμενο της δίκης. Εκτός όμως από το ουσιαστικό αντικείμενο υφίσταται και το δικονομικό αντικείμενο της δίκης. Το τελευταίο αποτελείται από τις προϋποθέσεις του παραδεκτού (τις δικονομικές προϋποθέσεις). Είναι γεγονός ότι, προκειμένου για τις ακυρωτικές διαφορές, το ΠΔ 18/1989 δεν κάνει σχετική ειδική μνεία, παρά μόνον για τις επιμέρους δικονομικές προϋποθέσεις. Αντιθέτως, το άρθρο 50 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989 αναφέρεται στο «διοικητικής φύσεως ζήτημα που κρίθηκε», δηλαδή στο ουσιαστικό αντικείμενο του δεδικασμένου. Η έλλειψη ρητής νομοθετικής ρύθμισης συνδυάστηκε με την έλλειψη επίσης αναφοράς σε αυτό εκ μέρους της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία μάλιστα παλαιότερα είχε υιοθετήσει τη λύση ότι το δεδικασμένο δεν καταλαμβάνει το δικονομικό, παρά μόνο το ουσιαστικό αντικείμενο της δίκης. Η παράλειψη αυτή ίσως οφείλεται στο γεγονός ότι στην ακυρωτική δίκη ισχύει ο κανόνας «της άπαξ άσκησης του ένδικου βοηθήματος» (δηλαδή δεν επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης αιτήσεως ακυρώσεως από τον ίδιο διάδικο), ο οποίος και καλύπτει την αρνητική λειτουργία του δεδικασμένου (όχι όμως και την θετική λειτουργία του). Αντιθέτως, στις διοικητικές διαφορές ουσίας ο νομοθέτης προβλέπει ρητώς στα άρθρα 197 ΚωδΔιοικΔ και 303 παρ. 2 του Ν 4700/2020 ότι το δεδικασμένο καλύπτει και το δικονομικό ζήτημα που κρίθηκε, αναγνωρίζοντας με τον τρόπο αυτόν τη διακεκριμένη ύπαρξή του. Σημειώνεται ότι την ύπαρξη διακεκριμένου-αυτοτελούς δικονομικού αντικειμένου δέχεται ικανός αριθμός συγγραφέων. Η αποδοχή του είναι συστηματικώς συνεπής και με όσα ισχύουν την πολιτική δικονομία. Πέραν τούτου όμως, η ορθότητα της θέσης αυτής επιρρωνύεται και από την ανάγκη ομοιόμορφης προσέγγισης των διοικητικών διαφορών τόσο ακυρώσεως όσο και ουσίας. Τούτο, υπό την έννοια ότι δεν υπάρχει αντικειμενικός διαφοροποιητικός λόγος, ο οποίος να δικαιολογεί τη διακεκριμένη προσέγγιση των δύο κατηγοριών διαφορών ως προς το ζήτημα αυτό. Το συμπέρασμα που συνάγεται είναι ότι ως προς το σύνολο των διοικητικών διαφορών υφίσταται διακεκριμένο του ουσιαστικού δικονομικό αντικείμενο δίκης.

§3. ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ Ή ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗ;

Βιβλιογραφία: – Δαγτόγλου Π.Δ. (Λαζαράτος Π./Παπαγεωργίου Θ.), Διοικητικό δικονομικό δίκαιο, έκδ. 5η, 2011, σ. 32 επ. – Σκουρής Β., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο Ι, έκδ. 1η, 1991, σ. 21 επ. & έκδ. 2η, 1996, σ. 25 επ. – Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, τ. 2, 15η έκδ., Αθήνα, 2015, αρ. 392, σ. 12.

Ως διοικητικό δικονομικό δίκαιο ή διοικητική δικαιοσύνη νοείται ο κλάδος εκείνος του δημόσιου δικαίου που έχει ως αντικείμενο τα όργανα και τη διαδικασία απονομής της δικαιοσύνης στις διοικητικές διαφορές. Δηλαδή με τον ενλόγω κλάδο δικαίου ρυθμίζονται τα όργανα, οι διαδικαστικοί τύποι και ενγένει οι διαδικαστικές ενέργειες που συνδέονται με την απονομή της δικαιοσύνης.

Η ορολογική διαφοροποίηση που παρατηρείται (διοικητικό δικονομικό δίκαιο/διοικητική δικονομία αφενός και διοικητική δικαιοσύνη αφετέρου) υπαινίσσεται τη διαφορετική θεωρητική - επιστημονική προσέγγιση του αντικειμένου αυτού. Σύμφωνα με μία άποψη που προκρίνει τον όρο «διοικητική δικαιοσύνη», ο περί ου ο λόγος κλάδος δεν είναι αυτοτελής, αλλά συνδέεται με το διοικητικό δίκαιο, αποτελώντας τμήμα του που εντάσσεται στην θεματική του ελέγχου της διοικητικής δράσης. Η αντίθετη αντίληψη προσεγγίζει το αντικείμενο αυτό ως αυτοτελή κλάδο που χαρακτηρίζεται από εκλεκτική συγγένεια με τους λοιπούς κλάδους του δικονομικού δικαίου και ιδίως το αστικό δικονομικό δίκαιο. Η αντίληψη αυτή υπογραμμίζει την έλλειψη ενός ενιαίου κώδικα διοικητικής δικονομίας, αλλά και την ανάγκη για ενιαία επεξεργασία των οικείων κανόνων. Είναι γεγονός ότι η διοικητική δικονομία χαρακτηρίζεται από την ακόλουθη διττή ιδιαιτερότητα, δηλαδή αφενός την πολύπλοκη και περιπετειώδη ιστορική εξέλιξη του θεσμού της διοικητικής δικαιοσύνης στην ελληνική έννομη τάξη και αφετέρου τον ιδιαιτέρως

στενό σύνδεσμό της με το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο, το οποίο διαπλάστηκε μέσω των λόγων ακυρώσεως και προσφυγής από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας και, στη συνέχεια, των λοιπών διοικητικών δικαστηρίων. Η ιδιαιτερότητα αυτή δεν αναιρεί ωστόσο την αυτοτέλεια του κλάδου αυτού, ο οποίος προσεγγίζεται με τα επιστημονικά εργαλεία τόσο του διοικητικού όσο και του δικονομικού δικαίου.

§4. ΟΙ ΠΗΓΕΣ ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Βιβλιογραφία: – Δαγτόγλου Π.Δ. (Λαζαράτος Π./Παπαγεωργίου Θ.), Διοικητικό δικονομικό δίκαιο, έκδ. 5η, 2011, σ. ΧΙΧ επ. – Παυλόπουλος Πρ., Εγγυήσεις του δικαιώματος δικαστικής προστασίας στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο, 1993. – Σκουρής Β., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο Ι, 1996, σ. 49 επ.

Όπως ήδη αναφέρθηκε στις αμέσως πιο πάνω παραγράφους, ως διοικητικό δικονομικό δίκαιο ορίζεται το σύνολο των κανόνων που ρυθμίζουν τα όργανα και τη διαδικασία απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης. Οι κανόνες αυτοί ανευρίσκονται σε γραπτή ή σε άγραφη μορφή, όπως λ.χ. είναι οι γενικές αρχές, και αποκαλούνται πηγές του διοικητικού δικονομικού δικαίου. Επίσης ως πηγές καλούνται οι κανόνες, δυνάμει των οποίων παράγονται οι διατάξεις του διοικητικού δικονομικού δικαίου.

Οι πηγές του διοικητικού δικονομικού δικαίου φαίνονται να ταυτίζονται κατ’ αρχήν με αυτές του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου, αν και δεν έχουν απολύτως όμοιο περιεχόμενο. Έτσι, εξ απόψεως ημεδαπού δικαίου πηγές της διοικητικής δικονομίας είναι κατά κύριο λόγο το Σύνταγμα, οι νομοθετικές πράξεις, οι κανονιστικές πράξεις της διοίκησης (στην περίπτωση της διοικητικής δικονομίας ιδίως τα προεδρικά διατάγματα) καθώς και οι γενικές αρχές του διοικητικού δικονομικού δικαίου. Από την άλλη πλευρά από το «αλλοδαπό»-μη ελληνικό δίκαιο, προέρχονται οι διεθνείς συμβάσεις που έχουν κυρωθεί με διάταξη νόμου και ιδίως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΝΔ 53/1974) καθώς και ορισμένοι κανόνες του ενωσιακού δικαίου. Σημειώνεται στο σημείο αυτό ότι η νομολογία των ελληνικών και των ευρωπαϊκών δικαστηρίων δεν αποτελεί πηγή του διοικητικού δικονομικού δικαίου. Το ίδιο ισχύει κατ΄ αρχήν και για το δικονομικό έθιμο, εκτός αν πρόκειται για συμπληρωματικό έθιμο, το οποίο συνιστά στην ουσία αποκρυστάλλωση πάγιας νομολογίας ή πάγιας δικονομικής πρακτικής για ένα δικονομικό ζήτημα.

4.1. Οι κανόνες δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Από την προσχώρηση της Ελλάδος στην τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (Ν 945/1979), το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο κατέστη τμήμα της ελληνικής έννομης τάξης. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), ενώ η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα μετονομάστηκε σε Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Μετά δε την υπογραφή της Συνθήκης της Λισαβόνας (η οποία κυρώθηκε από τη

Χώρα μας με τον Ν 3671/2008), η Συνθήκη της ΕΕ διατήρησε τον τίτλο της, ενώ η Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας μετονομάστηκε σε Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Οι δύο αυτές Συνθήκες, μαζί με τη Συνθήκη ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (ΣυνθΕΚΑΧ) (παλαιότερα και την Συνθήκη Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας) και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ αποτελούν μέρος του πρωτογενούς δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο παράγωγο δίκαιο περιλαμβάνονται οι κανόνες δικαίου που παράγονται από τα κατεστημένα όργανα της Ένωσης και με τη διαδικασία που προβλέπεται στο πρωτογενές δίκαιο. Πρόκειται για τους κανονισμούς, τις οδηγίες, τις συστάσεις και τις αποφάσεις.

Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και ήδη Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) ορισμένοι από τους κανόνες δικαίου της ΕΕ έχουν άμεση εφαρμογή, δηλαδή παράγουν άμεσα έννομα αποτελέσματα υπέρ των πολιτών της ΕΕ. Συνέπεια του αποτελέσματος αυτού είναι ότι οι ενλόγω κανόνες πρέπει να λαμβάνονται δεσμευτικώς υπόψη από τα εθνικά δικαστήρια, όχι μόνον όταν δεν υφίσταται εθνική ρύθμιση, αλλά και όταν οι εθνικοί κανόνες είναι αντίθετοι. Σύμφωνα πάντοτε με τη νομολογία του ΔΕΕ, οι κανόνες δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης in toto υπερισχύουν των κανόνων δικαίου των κρατών μελών οποιασδήποτε βαθμίδας (ακόμη και του Συντάγματος), ανεξάρτητα μάλιστα αν οι κανόνες αυτοί είναι προγενέστεροι ή μεταγενέστεροι της ένταξης του εκάστοτε κράτους μέλους στην ΕΕ. Τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν σε κάθε περίπτωση να ελέγχουν αυτεπαγγέλτως την εναρμόνιση των εθνικών κανόνων δικαίου με τους κανόνες δικαίου της ΕΕ και να τους ερμηνεύουν σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο ή, εντέλει, να μη τους εφαρμόζουν, εάν τελικώς διαπιστώσουν ότι είναι αντίθετοι προς αυτό.

Ένα από τα πλέον χαρακτηριστικά παραδείγματα σε σχέση με το ζήτημα που απασχολεί το παρόν κεφάλαιο συνιστά το δικαίωμα παροχής ένδικης προστασίας. Το ΔΕΕ έχει νομολογήσει ότι η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας συνιστά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου απορρέουσα από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, όπως έχει καθιερωθεί με τα άρθρα 6 και 13 της ΕΣΔΑ και επιβεβαιωθεί με το άρθρο 47 του Χάρτη του Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Περαιτέρω, το ΔΕΕ σέβεται μεν τη δικονομική αυτονομία των

κρατών μελών, παρεμβαίνει, ωστόσο, εάν οι εθνικοί δικονομικοί κανόνες δεν διασφαλίζουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων και το δικαίωμα της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.

Τέλος, εκτός από το πρωτογενές και το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο και ιδίως τις διατάξεις για τη δυνατότητα παραπομπής στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προδικαστικών ερωτημάτων από τα ελληνικά δικαστήρια, ενδιαφέρον για τη διοικητική δικονομία σημασία έχουν, επίσης, ορισμένες αποφάσεις και συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης, έστω και αν αυτές κείνται εκτός του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.2. Το Σύνταγμα

Το Σύνταγμα περιλαμβάνει σειρά διατάξεων που ενδιαφέρουν τη διοικητική δικονομία, με πιο σημαντική αυτή του άρθρου 20 παρ. 1, η οποία εγγυάται το δικαίωμα παροχής δικαστικής ακρόασης και προστασίας, ενώ, στα άρθρα 94 παρ. 4 και 95 παρ. 5 του Συντάγματος καθιερώνεται η υποχρέωση της διοίκησης να εκτελεί τις δικαστικές αποφάσεις. Ο Ν 3068/2002 ορίζει κατ΄ επιταγή του Συντάγματος τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της εκτέλεσης (συμμόρφωσης) αυτής. Επίσης στο άρθρο 8 του Συντάγματος καθιερώνεται το δικαίωμα στον «φυσικό» δικαστή, δηλαδή το δικαίωμα εκάστου να δικαστεί από το δικαστή που του έχει ορίσει εκ των προτέρων ο νόμος, ενώ απαγορεύεται κατ’ αρχήν η σύσταση έκτακτων ή εξαιρετικών δικαστηρίων. Με το άρθρο 26 του Συντάγματος καθιερώνεται η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, μία από τις οποίες είναι και η δικαστική, για τα όργανα της οποίας

το Σύνταγμα εγγυάται προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία (άρθρο 87 παρ. 1 Συντ.). Το άρθρο 93 του Συντάγματος καθιερώνει την προφορικότητα και τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων, τη δημόσια απαγγελία των αποφάσεων των δικαστηρίων όπως και την υποχρέωση των δικαστηρίων να συνοδεύουν τις αποφάσεις τους με ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία, στην οποία να περιλαμβάνεται η γνώμη της μειοψηφίας. Εξάλλου, με το ίδιο άρθρο (93 παρ. 4) σε συνδυασμό με το άρθρο 87 παρ. 2 καθιερώνεται ο διάχυτος έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων. Με το σύστημα αυτό καθιερώνεται η αρμοδιότητα όλων των δικαστηρίων όλων των δικαιοδοσιών και βαθμίδων να προβαίνουν στον έλεγχο της εναρμόνισης ενός κανόνα δικαίου με το Σύνταγμα και να μην τον εφαρμόζουν σε περίπτωση αρνητικής απόφανσης. Αντιθέτως, σύμφωνα με το συγκεντρωτικό σύστημα, ο έλεγχος αυτός ανατίθεται σε ένα ανώτατο, «συνταγματικό» δικαστήριο.

Περαιτέρω, ειδικώς όσον αφορά τα διοικητικά δικαστήρια, το άρθρο 94 παρ. 1 του Συντάγματος κατοχυρώνει την αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων επί των διοικητικών διαφορών, εκτός αν ο νόμος ειδικώς αναθέσει την εκδίκαση ορισμένης ιδιωτικής διαφοράς στα διοικητικά δικαστήρια ή αντιστρόφως, την εκδίκαση ορισμένης διοικητικής διαφοράς στα πολιτικά δικαστήρια, προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της ίδιας νομοθεσίας. Με το άρθρο 95 του Συντάγματος καθιερώνεται, περαιτέρω, η γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, οπότε το δικαστήριο αυτό τεκμαίρεται αρμόδιο για ορισμένη ακυρωτική διαφορά, εκτός αν ο νόμος ορίζει διαφορετικά. Καθιερώνεται, επίσης, η αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας να αναιρεί τελεσίδικες δικαστικές αποφάσεις των διοικητικών δικαστηρίων, η οποία μάλιστα από το Σύνταγμα δεν μπορεί να μεταφερθεί με νόμο σε άλλο δικαστήριο, καθώς και η αρμοδιότητα εκδίκασης όσων διαφορών ουσίας το Σύνταγμα και ο νόμος αναθέτει στο Συμβούλιο της Επικρατείας και όχι στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Τέτοιες κατ΄ εξοχήν είναι οι διαφορές που προκαλούνται με την άσκηση υπαλληλικής προσφυγής

κατά πράξεων οριστικής απόλυσης ή υποβιβασμού σύμφωνα με το άρθρο 103 παρ.4 εδαφ. τελ. του Συντάγματος.

Εξάλλου, στο άρθρο 98 του Συντάγματος ορίζονται, μεταξύ άλλων, οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Επίσης τα άρθρα 99 και 100 του Συντάγματος προβλέπουν τη σύνθεση του Δικαστηρίου Κακοδικίας και του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου αντιστοίχως, ενώ το άρθρο 88 παρ. 2 του Συντάγματος προβλέπει τη σύσταση ειδικού δικαστηρίου για τις διαφορές που έχουν ως αντικείμενο τις κάθε είδους αποδοχές και τις συντάξεις των δικαστικών λειτουργών, εφόσον η επίλυση των σχετικών νομικών ζητημάτων μπορεί να επηρεάσει τη μισθολογική, συνταξιοδοτική ή φορολογική κατάσταση ευρύτερου κύκλου προσώπων.

4.3. Υπερνομοθετικές πηγές:
Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου

Αμέσως επόμενη του Συντάγματος πηγή είναι αυτή των γενικώς παραδεδεγμένων αρχών του διεθνούς δικαίου καθώς και των διεθνών συμβάσεων που έχουν κυρωθεί με διάταξη νόμου, σύμφωνα με όσα ορίζει το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος. Πρόκειται για κανόνες με υπερνομοθετική ισχύ. Στους κανόνες αυτούς συγκαταλέγεται η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ). Οι διατάξεις της ΕΣΔΑ και των Πρόσθετων Πρωτοκόλλων της που έχουν κυρωθεί από την Χώρα μας σύμφωνα με το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος συνιστούν μέρος του εσωτερικού δίκαιου. Οι κανόνες αυτοί έχουν άμεση και υπερνομοθετική ισχύ, δηλαδή κατισχύουν οποιασδήποτε αντίθετης διάταξης νόμου και είναι υποχρεωτικά εφαρμοστέες. Η ερμηνεία που υιοθετεί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου σε σχέση με τις διατάξεις της Σύμβασης είναι αυθεντική και δεσμευτική για τα κράτη μέλη, των οποίων τα όργανα και ιδίως τα δικαστήρια είναι υποχρεωμένα να συμμορφώνονται με αυτή.

Η ΕΣΔΑ κατοχυρώνει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα σε δίκαιη (χρηστή) δίκη ενώπιον ενός αμερόληπτου και ανεξάρτητου δικαστηρίου (άρθρο 6). Το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη δεν αναφέρεται στην ορθότητα της απόφασης, αλλά στην παροχή διαδικαστικών και δικονομικών εγγυήσεων για την παροχή έγκαιρης, επαρκούς και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στον διάδικο. Μεταξύ των εγγυήσεων αυτών περιλαμβάνονται η ελεύθερη και ανεμπόδιστη πρόσβαση σε ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο που έχει ιδρυθεί και λειτουργεί νόμιμα για να αποφαίνεται επί αμφισβητήσεων σχετικών με αστικές υποθέσεις ή επί της βασιμότητας ποινικής κατηγορίας δημοσιότητας, η ακρόαση του διαδίκου από το δικαστήριο, η δημοσιότητα της διαδικασίας, εκτός αν ειδικές περιστάσεις επιβάλλουν τη μυστικότητα, η έκδοση της απόφασης σε εύλογη προθεσμία και η ισότητα των δικονομικών όπλων μεταξύ των διαδίκων.