ΝΟΜΟΠΑΡΑΣΚΕΥΑΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ & ΝΟΜΙΚΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΗ

Πρόλογος VII

Αντί εισαγωγής IX

ΜΕΡΟΣ Α΄

ΝΟΜΟΠΑΡΑΣΚΕΥΑΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

1. Εναρκτήριες παρατηρήσεις 1

2. Η εμφάνιση της νομοπαρασκευαστικής «τέχνης» και η εξέλιξή της 3

3. Η σύγχρονη προσέγγιση 8

3.1. Πληθώρα εμπλεκόμενων φορέων 13

3.2. Ο θεσμικός ρόλος του Κοινοβουλίου 16

4. Νομοπαρασκευάζοντας … (διαδικασίες, κανόνες, γλώσσα) 23

4.1. Οι μηχανισμοί βελτίωσης της ποιότητας της νομοθεσίας στο συνεκτικό στρατηγικό πλαίσιο του επιτελικού κράτους (ν. 4622/2019) 23

4.1.1. Διοικητικές δομές 27

4.1.2. Κανόνες σύνταξης των νομοθετικών κειμένων 33

4.1.2.1 Αρχές καλής νομοθέτησης 33

4.1.2.2. Σημεία διεπαφής με το ενωσιακό δίκαιο 36

4.1.2.3. Ειδικά θέματα νομοθέτησης – ενσωμάτωση οριζόντιων αρχών 37

4.1.2.4. Εκτιμήσεις επιπτώσεων ρυθμίσεων 41

4.2. Τα όρια της ρυθμιστικής ισχύος των αρχών καλής νομοθέτησης 44

4.3. Η ενσωμάτωση των αρχών καλής νομοθέτησης στη νοοτροπία
της δημόσιας διοίκησης - Εγχειρίδια και προγράμματα εκπαίδευσης και επιμόρφωσης των στελεχών 48

5. Ολιστική προσέγγιση κατά τον νομοθετικό σχεδιασμό
(end-to-end legislative drafting) 51

Βιβλιογραφία Α΄ Μέρους 52

ΜΕΡΟΣ Β΄

NOMIKH ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΗ

6. Εισαγωγική προσέγγιση της Νομικής Πληροφορικής 63

6.1. Στόχος 64

6.2. Γνώσεις και δεξιότητες 64

6.2.1. Γνώσεις 65

6.2.2. Δεξιότητες 65

6.3. Προϋποθέσεις υλοποίησης 66

6.4. Οργάνωση του Β΄ Μέρους 66

7. Νομική πληροφορική 67

7.1. Προς την κοινωνία των ανοικτών δεδομένων 67

7.2. Η μετάβαση στον σημασιολογικό ιστό 69

7.3. Αρχές νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας 71

7.4. Το XML στη νομική πληροφορία 75

7.4.1. Επεξεργαστές κειμένου 78

7.4.2. Επεξεργαστές XML 78

7.4.3. Δικτυακοί επεξεργαστές κειμένου 79

8. Οντολογίες και σχήματα δεδομένων 80

8.1. Περί οντολογιών 80

8.2. Data Catalog Vocabulary (DCAT) 83

8.3. European Legislation Identifier (ELI) 84

8.3.1. Μοναδικά αναγνωριστικά στο ELI 86

8.3.2. Χαρακτηριστικά δεδομένων ELI 87

8.3.3. Τροποποίηση διατάξεων μέσω ELI 88

8.4. Akoma Ntoso (AKN) 91

8.4.1. Ορισμός νομικού κειμένου 92

8.4.2. Ονοματοδοσία νομικών κειμένων 94

8.4.3. Μεταδεδομένα στο AKN 95

9. Εφαρμοστικό επίπεδο: από τη θεωρία στην πράξη 96

9.1. Οι πρωτοπόροι: το Αμερικανικό Κογκρέσο 96

9.2. Η Ενωσιακή διάσταση: AT4AM και AKN4EU 97

9.3. Οντολογία Κωδικοποιήσεων 98

9.4. Το ευρωπαϊκό έργο ManyLaws 102

10. Legislation Editing Open Software (LEOS) 103

10.1. Γιατί το LEOS; 103

10.2. Αρχιτεκτονική συστήματος και εγκατάσταση 106

10.3. Προσαρμογή του εργαλείου 109

10.4. Λειτουργικότητα και μελέτη εφικτότητας 112

11. Αναδυόμενες και προσαρμοσμένες τεχνολογίες 128

11.1. Τεχνητή Νοημοσύνη 129

11.2. Rule-as-code 131

11.3. Enterprise Integration Patterns (EIPs) 135

12. Τα επόμενα βήματα της Νομικής Πληροφορικής στην Ελλάδα 137

13. Καταληκτικές σκέψεις αντί επιλόγου 139

Βιβλιογραφία Β΄ Μέρους 141

Παραρτήματα Β΄ Μέρους

Παράρτημα Β.1. Στοιχεία τυπολογίας και καλής νομοθέτησης 147

Παράρτημα Β.2. Βασικά στοιχεία συνόλου δεδομένων ELI 149

Παράρτημα Β.3. Στοιχεία μεταδεδομένων ΑΚΝ 149

Παράρτημα Β.4. Εισαγωγικό τμήμα Ν.4603/2019 σε XML 151

Παράρτημα Β.5. Συγκριτικός πίνακας γενικών και τροποποιητικών όρων
ELI και AKN 152

Παράρτημα Β.6. Παράδειγμα εισαγωγής νομικού εγγράφου στο LEOS
σε XML 154

Ευρετήριο 15 9

Στοιχεία κώδικα, Πίνακες και Εικόνες

Στοιχεία κώδικα

Στοιχείο κώδικα Β.1.Παράδειγμα XML. 76

Στοιχείο κώδικα Β.2. Ο ν.4603/2019 σε μορφή XML (ανώτερα επίπεδα). 78

Στοιχείο κώδικα Β.3. Ιδιότητες οντολογίας σε OWL (RDF/XML). 82

Στοιχείο κώδικα Β.4. Χαρακτηριστικά οντολογίας ELI. 87

Στοιχείο κώδικα Β.5. Χρήση του πεδίου eli:amends στο ELI. 88

Στοιχείο κώδικα Β.6. Παράδειγμα χρήσης πεδίου μεταδεδομένων <references>
στο ΑΚΝ. 95

Στοιχείο κώδικα Β.7. Επισημείωση του κειμένου με μεταδεδομένα. 96

Στοιχείο κώδικα Β.8. Κανόνες περιεχομένου. 111

Στοιχείο κώδικα Β.9. Ανώτερο επίπεδο ανάλυσης προτύπου αρχείου XML. 128

Πίνακες

Πίνακας Β.1. Τμήματα URI για “Council Regulation (EU) No 216/2013
of 7 March 2013 on the electronic publication of the Official Journal
of the European Union”. 86

Πίνακας Β.2. Αναπαράσταση τροποποιητικής και τροποποιούμενης διάταξης
σε XML. 90

Πίνακας Β.3. Προεγκατεστημένοι χρήστες. 109

Πίνακας Β.4. Ενδεικτικός ορισμός αναγνωριστικών ELI. 110

Πίνακας Β.5. Ενδεικτικές εφαρμογές Τεχνητής Νοημοσύνης κατά τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. 131

Πίνακας Β.6. Σημασιολογική αναπαράσταση διατάξεων ν. 4703/2020 134

Εικόνες

Εικόνα Β.1. Κατάταξη ανοικτών δεδομένων κατά TimBL. 68

Εικόνα Β.2. Ο κύκλος πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 72

Εικόνα Β.3. Η ελληνική “κλεψύδρα” νομοθέτησης. 73

Εικόνα Β.4. Η εξέλιξη της φύσης της νομικής πληροφορίας. 75

Εικόνα Β.5. Το πρώτο νομοθέτημα στο Ηνωμένο Βασίλειο με τη χρήση
δικτυακού νομοπαρασκευαστικού εργαλείου. 79

Εικόνα Β.6. Παράδειγμα οντολογίας. 81

Εικόνα Β.7. Το επίπεδο της οντολογίας RDF για τα σχέδια νόμου στην ιταλική
Βουλή των Αντιπροσώπων. 83

Εικόνα Β.8. Επίπεδο νομικού πόρου της οντολογίας ELI V1.2. 85

Εικόνα Β.9. Παράδειγμα τροποποίησης του άρθρου 1 του ν. 3525/2007
με το άρθρο 69 του ν. 4603/2019. 89

Εικόνα Β.10. Δομή πρότασης ή νομοσχεδίου κατά ΑΚΝ. 93

Εικόνα Β.11. Δομή τροπολογίας κατά ΑΚΝ. 93

Εικόνα Β.12. Ενδεικτική κατασκευή οντολογιών μέσω Protégé OWL. 99

Εικόνα Β.13. Iεραρχικό μοντέλο σώματος νόμου. 100

Εικόνα Β.14. Μοντέλο τροπολογίας. 101

Εικόνα Β.15. Λειτουργικά χαρακτηριστικά συστήματος. 104

Εικόνα Β.16. Διαφορετικά στάδια χρήσης του LEOS σε κράτη μέλη,
τρίτες χώρες και οργανισμούς. 105

Εικόνα Β.17. Αρχιτεκτονική συστήματος. 107

Εικόνα Β.18. Ρυθμίσεις περιβάλλοντος συστήματος. 108

Εικόνα Β.19. Το π.δ. 16/2020. 112

Εικόνα Β.20. Αρχική σελίδα του LEOS. 115

Εικόνα Β.21. Περιβάλλον διαχείρισης σχεδίου. 116

Εικόνα Β.22. Παράθυρο επιλογής προτύπων (οθόνη 1/2). 117

Εικόνα Β.23. Παράθυρο επιλογής προτύπων (οθόνη 2/2). 118

Εικόνα Β.24. Περιβάλλον επεξεργασίας κειμένου. 118

Εικόνα Β.25. Προσθήκη παραπομπών. 119

Εικόνα Β.26. Προσθήκη άρθρου. 120

Εικόνα Β.27. Προσθήκη συνεργάτη. 121

Εικόνα Β.28. Είσοδος ως John Doe. 122

Εικόνα Β.29. Εισαγωγή σχολίων και σημειώσεων. 122

Εικόνα Β.30. Παράθυρο επιλογής εκδόσεων. 123

Εικόνα Β.31. Αποστολή σχολίου προς λοιπούς χρήστες. 124

Εικόνα Β.32. Παρέμβαση νέου χρήστη. 125

Εικόνα Β.33. Σύγκριση εκδόσεων. 126

Εικόνα Β.34. Τελική μορφή του σχεδίου π.δ. 16/2020. 127

Εικόνα Β.35. Παράδειγμα απεικόνισης “Κανόνα ως Κώδικα” 135

Εικόνα Β.36. Διαλειτουργικότητα συστημάτων μέσω EIPs. 137

ΜΕΡΟΣ Α΄

ΝΟΜΟΠΑΡΑΣΚΕΥΑΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

1. Εναρκτήριες παρατηρήσεις

Η μελέτη των αρχών που διέπουν ή οφείλουν, ακριβέστερα, να διέπουν τη νομοπαρασκευή, ως διαδικασία εκπόνησης των νομοθετικών κειμένων, δεν αποτελεί καινοτομία της εποχής μας. Ανάγεται ιστορικά πολύ παλαιότερα, στους νομοθέτες και τους στοχαστές αρχαίων πολιτισμών, ιδίως της αρχαίας ελληνικής διανόησης, αλλά σήμερα τείνει να καταστεί αυτόνομος διεπιστημονικός κλάδος, λόγω της πολυπλοκότητας που παρουσιάζει η «ορθή» επιλογή και κατάστρωση των νομικών ρυθμίσεων, υπό το φως πρωτίστως της ανάπτυξης της οικονομίας παγκοσμίως.

Η «καλή νομοθέτηση» διέπει ως κατευθυντήρια αρχή την προπαρασκευή, την ψήφιση και την παρακολούθηση της εφαρμογής των νόμων, με σκοπό την αντιμετώπιση παθογενών χαρακτηριστικών της νομοθετικής παραγωγής, όπως της πολυνομίας και του αποσπασματικού και εξαιρετικά λεπτομερειακού χαρακτήρα των ρυθμίσεων.

Στη χώρα μας, δοθέντος ότι ένα σύνολο κανόνων που θέτουν προϋποθέσεις για την άσκηση νομοθετικής πρωτοβουλίας και τη συζήτηση νομοσχεδίων και προτάσεων νόμων κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα, όπως στα άρθρα του 73 και 75, και υπό το φως της σύνδεσης της αρχής της καλής νομοθέτησης με την αρχή της αναλογικότητας και της διοικητικής αποτελεσματικότητας στο σύγχρονο κράτος δικαίου, γίνεται λόγος για συνταγματική θεμελίωση της αρχής.

Κρατική μέριμνα για τη διαφύλαξη της ποιότητας της νομοθεσίας εκδηλώνεται με την ανάθεση της σχετικής εποπτείας σε αρμόδια όργανα, ανήκοντα συνήθως στην κεντρική διοίκηση, ή σε ανεξάρτητες αρχές του κράτους. Κατά το εθνικό μας μοντέλο, αρχικά, νομοτεχνικό έλεγχο και έλεγχο συμβατότητας των προτεινόμενων ρυθμίσεων με υπέρτερης ισχύος κανόνες δικαίου, ήτοι το Σύνταγμα, το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) και το διεθνές δίκαιο, ασκούσε η Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή (Κ.Ε.Ν.Ε.), διάδοχος της Ενιαίας Νομοτεχνικής και Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής, ως «προτελευταίος σταθμός» στη διαδρομή της κυβερνητικής νομοθετικής

πρωτοβουλίας ενώπιον της Βουλής, μέσω νομοσχεδίων, πράξεων νομοθετικού περιεχομένου ή τροπολογιών, όπως και σχεδίων κανονιστικών διαταγμάτων πριν από την αποστολή τους στο Συμβούλιο της Επικρατείας και σχεδίων κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων. Η Κ.Ε.Ν.Ε. υπήχθη το 2004 στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης, η οποία αποτελείτο, μεταξύ άλλων, και από Γραφείο Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης, αρμόδιο, πέραν της παροχής υπηρεσιών για τη βελτίωση της ποιότητας της νομοθεσίας, για την εξέταση των υποβαλλόμενων από τα υπουργεία εκθέσεων αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων (impact assessments/impact analysis reports) και εκθέσεων αξιολόγησης αποτελεσμάτων εφαρμογής ρυθμίσεων.

Ήδη, με τον ν. 4622/2019, η Προεδρία της Κυβέρνησης αποτελείται, μεταξύ άλλων, από τη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, η οποία διαρθρώνεται σε διεύθυνση νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, στο Γραφείο Καλής Νομοθέτησης και στο Γραφείο Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων. Τις αρμοδιότητες της Κ.Ε.Ν.Ε. ασκεί, πλέον, η Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας του άρθρου 64 του ν. 4622/2019.

Όσον αφορά την ουσία του ζητήματος, επιστέγασμα σε μία πορεία ετών ως προς τον ορισμό των αρχών καλής νομοθέτησης αποτελούν τα Κεφάλαια Γ΄ (άρθρα 57-64), περί νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και καλής νομοθέτησης, και Δ΄ (άρθρα 65-67), περί κωδικοποίησης και αναμόρφωσης δικαίου, του ν. 4622/2019. Στις εν λόγω διατάξεις αποκρυσταλλώνονται τα πορίσματα εκθέσεων διεθνών οργανισμών αξιολόγησης ρυθμίσεων και η ελληνική και ενωσιακή γνώση και εμπειρία όσον αφορά την πολιτική επιδίωξης υψηλής ποιότητας νομοθετικών ρυθμίσεων.

Η νομοπαρασκευαστική διαδικασία είναι περίτεχνη, εξελίσσεται σε στάδια, ενώ οι πιο σύγχρονες εκφάνσεις της καλής ποιότητας νομοθέτησης είναι η διαύγεια και η συμμετοχικότητα κατά την υιοθέτηση των ρυθμίσεων, καθώς και η εξάλειψη των αποκλεισμών και των διακρίσεων κατά τη διατύπωση και από το περιεχόμενο αυτών. Υπό την έννοια αυτή, η περαιτέρω καλλιέργεια των επιμέρους αρχών στις οποίες η καλή νομοθέτηση αναλύεται, προάγουν την ποιότητα της δημοκρατίας.

Στο παρόν μέρος θα αναζητηθούν η εμφάνιση της μελέτης της νομοπαρασκευής, η εξέλιξη στην προσέγγιση αυτής της έννοιας, τόσο θεωρητικά όσο και πρακτικά, με τη διατήρηση του ρόλου του Κοινοβουλίου ως θεσμικά κεντρικού για την έγκριση της νομοθεσίας αλλά και την παράλληλη διεύρυνση των εμπλεκόμενων φορέων, καθώς και το σημερινό καθεστώς υπό το οποίο οι νομικές ρυθμίσεις παράγονται και τίθενται σε ισχύ, σύμφωνα με ποιοτικά χαρακτηριστικά τα οποία ενισχύουν την αποτελεσματικότητα των θεσπιζόμενων κανόνων. Ο σκοπός της ποιοτικής αναβάθμισης των νομοθετικών διατάξεων υπηρετείται εξ άλλου από τον διαρκώς εξελισσόμενο ψηφιακό μετασχηματισμό της δημόσιας διοίκησης, οπότε η σύνταξη, επεξεργασία και τεκμηρίωση νομοθετικών κειμένων εξετάζεται στο πλαίσιο της διαλειτουργικότητας, που διευκολύνει τη συνεργασία μεταξύ περισσότερων φορέων του δημόσιου τομέα και καθιστά προσβάσιμη τη νομική πληροφορία και στους πολίτες, διάσταση την οποία πραγματεύεται αναλυτικά το Β΄ Μέρος του παρόντος.

2. Η εμφάνιση της νομοπαρασκευαστικής «τέχνης» και η εξέλιξή της

Όπως είναι γνωστό, η ποιότητα της νομοθεσίας αποτέλεσε θεματική προβληματισμού ανά τους αιώνες. Η σχετική μελέτη λογικά προϋποτίθεται της σύνταξης των νόμων, επομένως στη νομοθεσία ανεπτυγμένων εξ επόψεως διοικητικής οργάνωσης λαών της αρχαιότητας μπορούν να αναζητηθούν ιστορικά ενδείξεις, πιθανώς παράλληλα με στοιχεία πολιτικού στοχασμού. Περισσότερο σαφείς είναι οι αναφορές σε εμβληματικά έργα της πολιτικής φιλοσοφίας της κλασικής εποχής στην Ελλάδα, όπως οι Νόμοι του Πλάτωνα και τα Πολιτικά του Αριστοτέλη, που, με τα κατοπινά Περί Νόμων (De Legibus) του Κικέρωνα, Νόμων Συγγραφή του Γεωργίου Γεμιστού Πλήθωνος και Θεολογική Σύνοψις (Summa Theologica) του Θωμά Ακινάτη, αναφέρονται ως παλαιότερες πηγές για τη μελέτη της νομοπαρασκευής.

Με τη Γαλλική Επανάσταση, και προφανώς υπό τις διδαχές του Διαφωτισμού, το ενδιαφέρον επικεντρώθηκε στην κωδικοποίηση διατάξεων, ως απάντηση στη διαπιστωθείσα ανάγκη αποσαφήνισης του εφαρμοστέου καθεστώτος, και στην «τέχνη της νομοπαρασκευής», ως μεθόδου διασφάλισης καλύτερης νομοθεσίας, από την οποία διακυβευόταν η διαφύλαξη των ατομικών ελευθεριών, με αναφερόμενους διανοητές, ιδίως, τους Lodovico Antonio Muratori, Montesquieu, Cesare Beccaria, Nicolas (Marquis) de Condorcet, Gabriel Bonnot (Abbé) de Mably, Schmid d’ Avenstein, Gaetano Filangieri, Jean-Jacques Rousseau, Denis Diderot, Auguste Comte και, από τους Αγγλοσάξονες, τον Jeremy Bentham, τον επιφανέστερο, πιθανώς, όλων ως προς την τεχνική της νομοθέτησης. Αντίστοιχη βιβλιογραφία για την τεχνική διάσταση της σύνθεσης νομικών κανόνων εμφανίσθηκε και στη Γερμανία. Εξ άλλου, κωδικοποιήσεις της εποχής, όπως η Ναπολεόντεια, υπηρέτησαν τον στόχο του εκσυγχρονισμού και της αποσαφήνισης του νομοθετικού πλαισίου. Παράλληλα, επικεφαλής αντιπροσωπευτικών νομοθετικών σωμάτων ή αρμόδιων εξειδικευμένων αρχών εκπόνησαν σχετικά εγχειρίδια, στο πλαίσιο, περισσότερο, ανάλυσης της κοινοβουλευτικής διαδικασίας.

Στη σύγχρονη εποχή, έναυσμα για την επαναφορά της νομοπαρασκευής υπό μελέτη φαίνεται να δόθηκε στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής (Η.Π.Α.), όπου, κατά την περίοδο υιοθέτησης των οικονομικών μέτρων του New Deal, αμφισβητήθηκε η φορμαλιστική παραδοσιακή προσέγγιση του δικαίου και αναζητήθηκε μία νέα αντίληψη, με αντιπροσωπευτικότερους εκπροσώπους των νέων ιδεών, τους Oliver Wendell Holmes Jr., Roscoe Pound και John Chipman Gray, και αργότερα τους Louis Brandeis, Felix Frankfurter και Kenesaw Mountain Landis. Η αναζήτηση κορυφώθηκε με την εμφάνιση, στα τέλη της δεκαετίας του ’50, του έργου των Henry M. Hart Jr. και Albert M. Sacks, The Legal Process: Basic Problems in the Making and Application of Law, η διδασκαλία του οποίου κυριάρχησε στις νομικές σχολές της χώρας μέχρι πρόσφατα. Στην Ευρώπη, θεωρητικό ενδιαφέρον εκδηλώθηκε τη δεκαετία του ’70, αρχής γενομένης με το έργο του Peter Noll, Gesetzgebungslehre.

Η βελτίωση της ποιότητας των ρυθμίσεων συνδέθηκε αρχικά, μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο, με την οικονομική αποδοτικότητα των λαμβανόμενων μέτρων, κυρίως προς μείωση του κόστους συναλλαγών. Σταδιακά, προστέθηκαν και άλλα κριτήρια, που

αφορούσαν τη διαδικασία της λήψης των μέτρων, όπως διαφάνεια και συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών, ή την ουσία της ρύθμισης, ιδίως την εκπλήρωση των σκοπών των ρυθμίσεων. Από τη δεκαετία του ’80, στις Η.Π.Α και το Ηνωμένο Βασίλειο, στο πλαίσιο μίας φιλελεύθερης οικονομικής προσέγγισης που προωθούσε μικρότερη παρέμβαση του κράτους, προτάθηκαν σχετικά προγράμματα πολιτικής με στόχο τη μείωση των ρυθμιστικών εμποδίων. Την επόμενη δεκαετία, και ειδικότερα από το 1997, εκδόθηκαν από κυβερνητικά όργανα και ανεξάρτητες αρχές στο Ηνωμένο Βασίλειο, την Ιρλανδία, την Αυστραλία και τον Καναδά αρχές βελτίωσης των ρυθμίσεων (better regulation).

Αυτή την περίοδο, σε διεθνές επίπεδο, χρονολογούνται και οι πρώτες πρωτοβουλίες στην Ε.Ε., οι οποίες συνδέονταν με τον στόχο της ενιαίας αγοράς, σε μία προσπάθεια στάθμισης της προτεραιότητας δράσης της Ένωσης με τη δυνατότητα των κρατών μελών να ρυθμίζουν αποτελεσματικά ένα υπό κρίση ζήτημα. Η Ε.Ε. κατέληξε, σε αυτή τη φάση, στο Ψήφισμα του Συμβουλίου, της 8.7.1996, σχετικά με τη νομοθετική και διοικητική απλούστευση στον τομέα της εσωτερικής αγοράς, όπου, μεταξύ άλλων, καλούσε τα κράτη μέλη να προωθήσουν κλίμα απλούστευσης και ελάφρυνσης των διοικητικών διατυπώσεων στις μέλλουσες εθνικές νομοθεσίες, και την Επιτροπή να εξετάσει τη δυνατότητα επέκτασης του πειραματικού της σχεδίου απλούστευσης της νομοθεσίας, από τέσσερις, σε περισσότερους τομείς. Συναφώς, σε εκπλήρωση απόφασης των υπουργών δημόσιας διοίκησης των κρατών μελών της Ε.Ε., περί βελτίωσης της ποιότητας των ρυθμίσεων στην Ε.Ε., τον Νοέμβριο του 2000, συγκροτήθηκε συμβουλευτικό όργανο, γνωστό ως Mandelkern Group, το οποίο κατέθεσε σχετικές προτάσεις, όπως και μεθοδολογία αξιολόγησης των ρυθμίσεων.

Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω θέσεων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκπόνησε σχέδιο δράσης για την απλούστευση και τη βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, και, κατόπιν, το 2005, πρότεινε την πλήρη αξιολόγηση του δυνατού αντικτύπου των μελλοντικών νομοθετικών προτάσεων, την περαιτέρω απλούστευση της νομοθεσίας, τη δημόσια διαβούλευση των νομοθετικών προτάσεων με τη συμμετοχή των ενδιαφερόμενων φορέων, και όρισε μέτρα για τη διασφάλιση υψηλής ποιοτικής στάθμης της νομοθεσίας, “«σε όλα τα στάδια του κύκλου πολιτικής, από τη σχεδίαση μιας πολιτικής μέχρι την αξιολόγηση και αναθεώρησή της», με στόχο μία «έξυπνη νομοθεσία», η οποία «μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη των φιλόδοξων στόχων για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, οι οποίοι καθορίζονται στη στρατηγική

«Ευρώπη 2020»”. Παράλληλα, δοθέντος του συστήματος υιοθέτησης κανόνων στην Ε.Ε., το οποίο προβλέπει τη συμμετοχή τριών οργάνων της Ένωσης στη διαδικασία, και της αδυναμίας εφαρμογής των αρχών καλής νομοθέτησης σε όλα τα στάδια της νομοπαραγωγής, συνήφθη μεταξύ των ως άνω οργάνων Διοργανική Συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας, το 2003, και Διοργανική Κοινή Προσέγγιση για την Εκτίμηση Επιπτώσεων, το 2005,οι οποίες αντικαταστάθηκαν από νεώτερη Διοργανική Συμφωνία το 2016. Σημαντικά στοιχεία αποτελούν η παραδοχή, και από τα τρία όργανα, της ανάγκης για «τεκμηριωμένη» λήψη αποφάσεων (evidence-based decision-making) και εφαρμογής εργαλείων βελτίωσης των ρυθμίσεων, καθώς επίσης η καθιέρωση της αξιολόγησης των εκτιμήσεων επιπτώσεων της Επιτροπής από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, όπως και η διεξαγωγή εκ μέρους αυτών τέτοιων αναλύσεων επί ουσιαστικών τροποποιήσεων που προτείνουν σε νομοθετικές προτάσεις, εφόσον τούτο είναι κατάλληλο και αναγκαίο για τη νομοθετική διαδικασία.

Στην ανανεωμένη ατζέντα της για τη βελτίωση της νομοθεσίας (Better Regulation agenda), που περιλαμβάνει την Ανακοίνωση του 2021 και Νέες Κατευθυντήριες για τη βελτίωση της ποιότητας των προτεινόμενων ρυθμίσεων, η Επιτροπή επιδιώκει καλύτερη τεκμηρίωση των ρυθμιστικών επιλογών της Ε.Ε., απλοποίηση και σαφήνεια των σχετικών διατάξεων, και ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών, των επιχειρήσεων και των ενδιαφερομένων στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων. Αποδίδει τη βελ-

τίωση των ρυθμίσεων στην αποτελεσματική επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων αυτών, ευχερώς και άνευ, κατά το δυνατό, εμποδίων. Εξ άλλου, η Επιτροπή όρισε νέα μέτρα με στόχο μεγαλύτερη διαφάνεια και άρση των αποκλεισμών, και ενίσχυση των εργαλείων βελτίωσης της ποιότητας των υιοθετούμενων ρυθμίσεων, μέσω ιδίως του προγράμματος (REFIT), σκοπός του οποίου, όπως αναφέρεται, δεν είναι η απορρύθμιση, αλλά «η απελευθέρωση των οφελών της νομοθεσίας της Ε.Ε. για τους πολίτες, τις επιχειρήσεις και την κοινωνία συνολικά με τον πλέον αποδοτικό και αποτελεσματικό τρόπο, παράλληλα με την εξάλειψη της γραφειοκρατίας και τη μείωση των δαπανών, χωρίς να υπονομεύεται η επίτευξη των πολιτικών στόχων».

Ομοίως, ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (Ο.Ο.Σ.Α.) εκπόνησε το 1995 προτάσεις για βελτίωση της ποιότητας των κυβερνητικών ρυθμίσεων, υπό το φως ιδίως της αποτελεσματικής και αποδοτικής χρήσης των οικονομικών πόρων, και έναν σχετικό κατάλογο κριτηρίων (OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making), ο οποίος απολαύει διεθνούς αναγνώρισης, ιδίως όσον αφορά την εκπόνηση εκτίμησης επιπτώσεων. Το 2005 επικαιροποίησε τις σχετικές κατευθυντήριες, τονίζοντας τη σημασία της συνοχής της πολιτικής και του πολυεπίπεδου συντονισμού, της εκ των προτέρων εκτίμησης επιπτώσεων των ρυθμίσεων και του ανοίγματος της αγοράς. Σε Σύσταση, το 2012, τόνισε την ανάγκη διαφάνειας και συμμετοχής των ενδιαφερομένων, όπως επίσης εκπόνησης εκτιμήσεων επιπτώσεων, στο πλαίσιο, ιδίως, της ενίσχυσης της εμπιστοσύνης όσον αφορά τον αντικειμενικό, αμερόληπτο και συνεκτικό χαρακτήρα των υιοθετούμενων ρυθμίσεων. Και, παράλληλα με την Ε.Ε., συνέταξε νέο πλαίσιο αξιολόγησης της πολιτικής (Framework for Regulatory Policy Evaluation), όπου προτείνει πρακτικές αξιολόγησης του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου και της ακολουθούμενης ρυθμιστικής πολιτικής, με στόχο, βασικά, να βοηθήσει τα κράτη μέλη να προσδιορίζουν σαφέστερα το αντικείμενο της αξιολόγησης και τη σχέση αιτιότητας μεταξύ κοινωνικού αντικτύπου και ρυθμίσεων, και να καλύπτουν ανάγκες πληροφόρησης των αξιολογητών και των εμπλεκόμενων φορέων. Πρόσφατα, και υπό την πίεση της απαίτησης για ταχεία λήψη αποφάσεων προς αντιμετώπιση οικονομικών, περιβαλλοντικών και κοινωνικών ζητημάτων, ο Ο.Ο.Σ.Α. επανέλαβε την ανά-

γκη για αξιόπιστες, τεκμηριωμένες, διεθνώς συντονισμένες και καλώς εφαρμοζόμενες ρυθμίσεις.

Στο σημείο αυτό σκόπιμο είναι να τονισθεί ότι η χρήση της τεχνολογίας μπορεί να προάγει την ποιότητα συνολικά των υιοθετούμενων ρυθμίσεων, στο μέτρο που η συγκέντρωση, επεξεργασία και ανάλυση δεδομένων διατίθεται για την τεκμηρίωση των ρυθμιστικών επιλογών, την ανάλυση και εκτίμηση κινδύνων, με θαυμαστή ταχύτητα, όγκο και ακρίβεια, ακόμη και επί σύνθετων ζητημάτων - χωρίς να υποτιμάται ο κίνδυνος που εγκυμονεί η αθρόα χρήση τεχνολογιών παρακολούθησης της εφαρμογής των ρυθμίσεων ή αυτοματοποιημένων συστημάτων επεξεργασίας δεδομένων, όσον αφορά τον περιορισμό ατομικών δικαιωμάτων και ελευθεριών. Έτσι, καταλήγει ο Ο.Ο.Σ.Α. να διατυπώσει ότι «η τεχνολογία δεν μπορεί να ιδωθεί ως υποκατάστατο του σώφρονος σχεδιασμού και παράδοσης ρυθμίσεων, αλλά ως νέο εργαλείο για την εφαρμογή καλών πρακτικών ρύθμισης με ακόμη περισσότερο αποτελεσματικό τρόπο».

3. Η σύγχρονη προσέγγιση

Σήμερα υποστηρίζεται ότι ο έλεγχος ποιότητας της νομοθεσίας δεν μπορεί να εξαντλείται στην εξέταση της συνδρομής κριτηρίων οικονομικού-δημοσιονομικού χαρακτήρα, αλλά πρέπει να μελετάται ολοκληρωμένα, στο πλαίσιο της λειτουργίας των οικείων θεσμών και των αρχών της δημοκρατίας. Ως σύστημα, η βελτίωση των ρυθμίσεων (better regulation) διέπει το σύνολο σχεδιασμού και εφαρμογής της πολιτικής, περιλαμβάνοντας και την αξιολόγηση και αναθεώρησή της, και είναι ευρύτερη έννοια από τη βελτίωση της νομοπαραγωγής (better law-making), που αφορά αμιγώς τη διαδικασία προπαρασκευής, σύνταξης και εφαρμογής των νόμων, στην οποία θα επικεντρωθούμε κατωτέρω. Ο Julius Cohen φαίνεται να ανακίνησε, το 1950, στις Η.Π.Α. το ζήτημα της συστηματικής μελέτης της νομοθεσίας και της νομοπαραγωγής, χρησιμοποιώντας τον όρο legisprudence, τομέα έρευνας που ιστορικά, επί της ουσίας, είχε εγκαινιασθεί στις Η.Π.Α προ πολλού, από τον Thomas Jefferson, ο οποίος συνέταξε εγχειρίδιο κοινοβουλευτικής διαδικασίας, το 1801, και τον Jeremy Bentham, στην Ευρώπη, συχνά αναφερόμενο ως «πατέρα της θεωρίας της νομοθεσίας», με ρίζες αναγόμενες, όπως είδαμε, στον Αριστοτέλη.

Είναι προφανής η απουσία, καταρχήν, «οδηγιών» που κατευθύνουν τον εθνικό νομοθέτη κατά τη διαδικασία της νομοπαραγωγής. Η σύγχρονη προσέγγιση της μελέτης της νομοπαρασκευής επιδιώκει, χωρίς να θίγει την ελευθερία του νομοθέτη, να καθι-

ερώσει μεθοδολογία, η οποία να διέπει τον καθορισμό του προς επίλυση ζητήματος και των επιδιωκόμενων στόχων, και την αξιολόγηση των διαθέσιμων επιλογών, βάσει εμπειρικής έρευνας. Αυτό όμως προϋποθέτει συμφωνία ως προς το «τι συνιστά καλό έρεισμα και αιτιολογία ενός νόμου».

Η διεπιστημονική θεωρητική και πρακτική ενασχόληση με τη νομοθετική πρακτική που υπηρετεί την καλή νομοθέτηση, καλείται legistics και γνωρίζει άνθηση στις μέρες μας, συγκεντρώνοντας ενδιαφέρον από ερευνητές, κυβερνητικά κέντρα και ενώσεις, σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο. Ο συνδυασμός θεωρίας και νομοθετικής πρακτικής οδηγεί συχνά σε προγράμματα βελτίωσης της νομοθεσίας.

Ο Ulrich Karpen χρησιμοποιεί τον όρο legisprudence (legistics, legistique), για να αποδώσει την έρευνα του «κύκλου των ρυθμίσεων, από το έναυσμα μέχρι την τροποποίησ[ή]» τους. Διακρίνει, ως μεθόδους, την ανάλυση των κανόνων, την έρευνα και πρακτική εφαρμογή της οργάνωσης και της διαδικασίας, τη θέση κανόνων για τον καθορισμό πολιτικής και στόχων, και την επιλογή αποτελεσματικών και αποδοτικών μέσων ρύθμισης, με σκοπό την απόδοση των ρυθμιστικών επιλογών με σαφή, ακριβή και κατανοητό τρόπο, βάσει τεχνικών εργαλείων, όπως παραπομπών ή κωδικοποιήσεων, ώστε «να διατηρηθεί το σώμα της νομοθεσίας μικρό και διαφανές». Κατά τον Luc Wintgens, ο όρος legisprudence ή η θεωρία της ορθολογικής νομοπαρασκευής, δεν ταυτίζεται με τον νομοθετικό σχεδιασμό, τη νομοθετική τεχνική ή, αλλιώς, legistics, που ασχολείται με τη μορφή των κανόνων, οπότε ερευνώνται τόσο οι νομικής φύσης κανόνες που τη διέπουν όσο και «μη επίσημοι κανόνες», καλούμενοι από θεωρητικούς «legislative norms, principles of drafting, legistische Richtlinien» κ.λπ., ενώ ο όρος legisprudence αφορά κατά βάση την ορθολογικότητα των ρυθμίσεων, υπερβαίνοντας την ενασχόληση με τα χαρακτηριστικά της διατύπωσής τους, αν και, τελικά, πρόκειται περί αλληλοϋπηρετούμενων αρχών. Εξ άλλου, οι νομοτεχνικές μέθοδοι (legistic methods) δεν ταυτίζονται με τον έλεγχο συμβατότητας των νόμων προς το Σύνταγμα ή συμμόρφωσης με άλλα υπερνομοθετικής ισχύος κείμενα.

Η σχετική έρευνα καταλαμβάνει το σύνολο της νομοθετικής διαδικασίας, από τη σύλληψη της πολιτικής μέχρι την εποπτεία της εφαρμογής της, σε κυβερνητικό και κοινοβουλευτικό πλαίσιο. Συνέχεται με τη μείωση του παραχθέντος και παραγόμενου νομοθετικού όγκου, τη διαφάνεια των νομικών συστημάτων και τη συμμετοχή ενδιαφερομένων. Σκοπός του νομοθετικού σχεδιασμού είναι η δημιουργία κειμένων που

συνάδουν προς τα χαρακτηριστικά της «καλής νομοθέτησης», όπως σαφήνεια, ακρίβεια, συνοχή, περιεκτικότητα και γλωσσολογική επάρκεια, υπηρετώντας ταυτόχρονα τη σκοπούμενη πολιτική. Η βελτίωση του νομοθετικού σχεδιασμού και της νομοθετικής τεχνικής (formal legistics) μπορεί να επιτευχθεί μέσω της εφαρμογής κριτηρίων ποιότητας στη διατύπωση των κειμένων και τις σχετικές διαδικασίες, που μπορεί να αφορούν την άσκηση νομοθετικών αρμοδιοτήτων από τις κοινοβουλευτικές επιτροπές, τον περιορισμό των τροπολογιών, και την ηλεκτρονική διάχυση των νομοθετικών ρυθμίσεων, ενώ η ικανότητα των διατάξεων να «επηρεάζουν την κοινωνική πραγματικότητα» (material legistics) μπορεί να καλλιεργηθεί με την αξιολόγηση των θεσπισμένων διατάξεων, την προσφυγή στην επικουρία ανεξάρτητων αρχών και εμπειρογνωμόνων κ.λπ.

Έτσι, στόχοι του νομοθέτη και κριτήρια ποιότητας της νομοθετικής ρύθμισης εν συνόλω είναι πρωτίστως η ικανότητα παραγωγής του επιθυμητού ή σκοπούμενου αποτελέσματος (efficacy), ο βαθμός επίδρασης του μέτρου, όπως έχει σχεδιασθεί, σε σχέση με τον σκοπό του (effectiveness). Η άσκηση επιρροής ενός νομοθετικού μέτρου εξαρτάται από την αποδοτικότητά του, εξ επόψεως οικονομίας, (efficiency), και, τέλος, τον ξεκάθαρο και εύληπτο χαρακτήρα του περιεχομένου του (clarity/clearness), την ακρίβεια έκφρασης (precision) και νοήματός του, σημασιολογικά ή συντακτικά (unambiguity), τη σύνταξή του σε απλή (simplicity/plain language) και ουδέτερη προς τα φύλα γλώσσα (gender neutral language). Μεθοδολογικά σημαντικό είναι να εξηγηθεί ο ρόλος του συντάκτη των ρυθμίσεων κατά τα στάδια της διαδικασίας της νομοπαραγωγής, οι βασικές αρχές του νομοθετικού σχεδιασμού και η ιεράρχησή τους, εν είδει κατευθυντηρίων για τις περαιτέρω υποκειμενικές επιλογές του νομοθέτη. Και πάντως ληπτέον υπόψη ότι εμφιλοχωρούν κριτήρια υποκειμενικότητας ως προς τη νομοθετική ποιότητα ακόμη και στις κατευθυντήριες, στο μέτρο που διά αυτών ζυμώνονται συμβιβασμοί προς διαφορετικούς σκοπούς.

Σε κάθε περίπτωση είναι κατανοητό ότι ο νομοθετικός σχεδιασμός διεξάγεται σε περισσότερα στάδια που απαιτούν αντίστοιχη εξειδίκευση και, συνεπώς, τη συμμετοχή τρίτων, τόσο για τις απόψεις τους ως ειδικών όσο και για τη δοκιμασία υποδοχής των προτεινόμενων ρυθμίσεων από τα πρόσωπα επί των οποίων θα εφαρμοσθούν. Η δι-

αφάνεια, η νομική σαφήνεια και η προώθηση της συμμετοχής με την εξάλειψη διακρίσεων μπορούν να ενισχύσουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στις νομοπαραγωγικές διαδικασίες.

Στις χώρες του ηπειρωτικού δικαίου (civil law countries), όπως και στην Ε.Ε., φαίνεται να εφαρμόζεται ένα περισσότερο αποκεντρωμένο σύστημα, κατά το οποίο ο σχεδιασμός της νομοθετικής πρωτοβουλίας διεκπεραιώνεται καταρχήν από υπαλλήλους υπουργείων της σχετικής καθ’ ύλην αρμοδιότητας ή, αναλόγως τις ανάγκες, μπορεί να ανατίθεται σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες (π.χ. δικηγόρους, ακαδημαϊκούς κ.λπ.), η δε κυβέρνηση οργανώνει εκπαιδευτικά σεμινάρια και εκδίδει κατευθυντήριες οδηγίες για την τήρηση τεχνικών, γλωσσολογικών, νομικών και άλλων κανόνων προς αποφυγή λαθών που οφείλονται, κυρίως, στην έλλειψη εξειδίκευσης των συντακτών των νομοσχεδίων επί νομοθετικού σχεδιασμού. Καίριας σημασίας είναι ο έλεγχος, προ της κατάθεσης των εν λόγω σχεδίων στη Βουλή, από ειδικούς, νομικούς και γλωσσολόγους, διαδικασία η οποία συνήθως συντελείται σε κεντρικό επίπεδο, από ειδική μονάδα της κυβέρνησης. Στις χώρες του εθιμικού δικαίου (common law countries), η σύνταξη νομοσχεδίων ανατίθεται σε αποκλειστικά αποσχολούμενους με τον νομοθετικό σχεδιασμό επαγγελματίες - ειδικούς, οι οποίοι εδρεύουν συνήθως σε κεντρική κυβερνητική δομή, τα δε κείμενα υπόκεινται σε έλεγχο ακρίβειας όσον αφορά την αποτύπωση της σκοπούμενης πολιτικής, καθώς οι συντάκτες των νομοσχεδίων δεν συμμετέχουν στην πολιτική διαδικασία της νομοπαραγωγής. Στις διάφορες χώρες μπορεί να εμφανίζεται συνδυασμός αυτών των δύο βασικών μοντέλων.

Το ελληνικό Σύνταγμα δεν αναφέρεται ρητά στην «καλή νομοθέτηση», κατά τη γνώμη θεωρητικών, όμως, προφανώς «η ορθολογική νομοπαραγωγική διαδικασία αποτελεί σκοπό συνταγματικού επιπέδου», αφενός διότι εργαλεία καλής νομοθέτησης στεγάζονται σε συνταγματικές διατάξεις, αφετέρου διότι το ζήτημα ανάγεται στον σεβασμό του κράτους δικαίου, «υπό την ειδικότερη έκφανση της ασφάλειας του δικαίου», και της αρχής της διαφάνειας.

O Γιώργος Δελλής διακρίνει τρεις βασικούς άξονες στην καλή νομοθέτηση, την εφαρμογή διαδικασιών βάσει των οποίων επιλέγεται η καταλληλότερη ρύθμιση (όπως τεχνικές μελέτες αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων, δημοσιότητα σχεδιαζόμενης ρύθ-

μισης, αποφυγή άχρηστων διατυπώσεων κ.λπ.), την ορθή νομοτεχνική κατάστρωση του σχεδιαζόμενου μέτρου και την εκ των υστέρων (ex post) αξιολόγησή του. Η λειτουργία των δύο πρώτων εκκινεί με την έναρξη του λεγόμενου «κύκλου πολιτικής», περιλαμβάνοντας τη σύλληψη της πολιτικής και, εν συνεχεία, την αποτύπωση της ρυθμιστικής παρέμβασης με την οποία αυτή θα εκπληρωθεί. Η διαδρομή ενός κυβερνητικού σχεδίου νομοθετικής ρύθμισης μπορεί να έχει διαφορετικά σημεία εκκίνησης όσον αφορά τη σύλληψή του, ανάλογα, ιδίως, με το αντικείμενό του, τυπικά, όμως, ξεκινά με πρωτοβουλία του αρμόδιου υπουργού, στο πλαίσιο του ετήσιου ρυθμιστικού προγραμματισμού του υπουργείου του. Προ της κατάθεσής του ενώπιον του Κοινοβουλίου, στη χώρα μας, διέρχεται τον τελικό έλεγχο ενός κεντρικού οργάνου, κατά το μοντέλο των ηπειρωτικών χωρών, όπως θα δούμε αναλυτικότερα κατωτέρω.

Σε αυτό το στάδιο, της «προπαρασκευής των νόμων», οι έχοντες τη σχετική πρωτοβουλία μπορούν να χρησιμοποιήσουν οιοδήποτε εργαλείο κρίνουν σκόπιμο προκειμένου να εκπονήσουν το σχεδιαζόμενο μέτρο, εκ του Συντάγματος, όμως, υποχρεούνται ρητά να καταθέσουν, μαζί με το νομοσχέδιο, αιτιολογική έκθεση, έκθεση με τις τροποποιούμενες διατάξεις, έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους όσον αφορά την επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού -προϋποθέσεις ισχύουσες και όσον αφορά τις σπανίως υποβαλλόμενες προτάσεις νόμων βουλευτών-, έκθεση του υπουργού οικονομικών και του αρμόδιου υπουργού επί της κάλυψης δαπανών, και γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς τα συνταξιοδοτικά νομοσχέδια. Ο Σπύρος Βλαχόπουλος διακρίνει ακολούθως την ύπαρξη αρχών καλής νομοθέτησης και κατά το «στάδιο της ψήφισης των νόμων», που θα δούμε κατωτέρω, όσον, δε, αφορά την αξιολόγηση των υιοθετηθεισών ρυθμίσεων, την εφαρμογή αρχών καλής νομοθέτησης κατά το στάδιο της παρακολούθησης της εφαρμογής των νόμων, σημαντική καινοτομία του προϊσχύσαντος ν. 4048/2012, η οποία διατηρείται ενισχυμένη σήμερα.

Η χρήση μέσων και εργαλείων βελτίωσης της ποιότητας της νομοθεσίας από τους συντάκτες των νομοθετικών ρυθμίσεων δεν εγγυάται από μόνη της την επιτυχία αυτών. Όπως εύγλωττα σημειώνει η Ελένη Ξανθάκη, ο νομοθετικός σχεδιασμός είναι «φρονητική λειτουργία», που οδηγεί στην υποκειμενική επιλογή ή ιεράρχηση, βάσει γνώσης, εμπειρίας και ενός συνόλου αρχών καλής νομοθέτησης, του κατάλληλου κανόνα, ο οποίος θα φέρει τα επιθυμητά αποτελέσματα υπό το πλαίσιο των οικείων συνθηκών. Στο βάθος αυτής της λειτουργίας, και πέραν του τεχνικού της μέρους, που εν πολλοίς

συμπυκνώνεται σε προδιαγραφές σαφήνειας και πληρότητας, σε απαιτήσεις διατύπωσης σύμφωνης με τους γλωσσολογικούς, γραμματικούς και συντακτικούς, κανόνες και εκ της οποίας δεν γεννώνται αντιφάσεις, στην εναρμόνιση με τους κανόνες τους Συντάγματος, του δικαίου της Ε.Ε. και του διεθνούς δικαίου, στην αποφυγή της παρεμβολής άσχετων προς το κύριο αντικείμενο διατάξεων, στη συμμετοχή της κοινωνίας και στην αξιολόγηση της εφαρμογής τους, ο Κώστας Μαυριάς παρατηρεί τη διασταύρωση της καλής νομοθέτησης ως προτύπου με την έννοια της δημοκρατικής πολιτείας, η οποία διέπεται από τις αρχές του κράτους δικαίου, με κεντρικό άξονα την αντίληψη περί της δικαιοσύνης. Και θέτει τον θεμελιώδη προβληματισμό ως προς την αναζήτηση του περιεχομένου αυτής της αρχής στην ουσιαστική της διάσταση, «ως συνταγματική[ς] επιταγή[ς] επίτευξης ενός προτύπου δίκαιης πολιτείας» προς χρήση του κοινού νομοθέτη.

3.1. Πληθώρα εμπλεκόμενων φορέων

Σήμερα γίνεται αποδεκτή και μάλιστα συνιστάται έντονα από υπερεθνικούς, κατά κόρον, οργανισμούς η διεύρυνση της συμμετοχής των εμπλεκομένων κατά την κατάρτιση των νομοθετικών ρυθμίσεων. Η σχετική αιτιολογία περιλαμβάνει τόσο τη δημοκρατική ανάγκη ακρόασης των προσώπων επί των οποίων θα εφαρμοσθούν οι ρυθμίσεις, όσο και τη διαφύλαξη της αποτελεσματικότητας των διατάξεων χάρη στην ακρόαση των ενδιαφερομένων, μετά την οποία οι συντάκτες των κειμένων καλούνται να προβούν σε αναθεωρήσεις των ρυθμίσεων, προκειμένου να διευκολυνθεί η αποδοχή τους από την κοινωνία.

Θεσμική συμμετοχή στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία προβλέπεται κατά περίπτωση για ανεξάρτητες αρχές, την επιδιώκουν, εξ άλλου, εκπρόσωποι της δικαστικής εξουσίας, ενώ σε επίπεδο διαλόγου, συμμετοχή επιδιώκεται από όργανα συλλογικής εκπροσώπησης της επιχειρηματικής κοινότητας, φορείς, ενώσεις προσώπων, πολίτες κ.λπ. Πρόσφατο είναι το ομόφωνο ψήφισμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης Δικαστών, διά του οποίου ζητήθηκε από την ελληνική κυβέρνηση να διασφαλίζει τη συμμετοχή των ενώσεων δικαστών και εισαγγελέων στην Ελλάδα σε κάθε νομοπαρασκευαστική διαδικασία ενόψει νομοθετικών μεταβολών που αφορούν το δικαστικό σώμα και ειδικά την επαγγελματική κατάσταση των δικαστών και εισαγγελικών λειτουργών, δοθείσης της μη πρόσκλησης των εν λόγω ενώσεων σε σχετικές νομοπαρασκευαστικές

επιτροπές. Υπό το ισχύον σύστημα, πάντως, δεν προβλέπεται καταρχήν συμμετοχή τους, καθώς οι νομοπαρασκευαστικές επιτροπές απαρτίζονται από στελέχη του αρμόδιου υπουργείου και της προεδρίας της κυβέρνησης, μπορούν δε να συμμετέχουν και σύμβουλοι ή συνεργάτες του αρμόδιου υπουργού ή άλλων υπουργών με κοινή αρμοδιότητα, ιδιώτες, εμπειρογνώμονες, μέλη Διδακτικού Ερευνητικού Προσωπικού (Δ.Ε.Π) και μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, με εξειδίκευση επί του ρυθμιστέου αντικειμένου. Κατά περίπτωση και κατά την κρίση της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής, μπορεί να κληθούν και στελέχη από υπηρεσίες του Δημοσίου προς ακρόαση ή γνωμοδότηση.

Εξ άλλου, το Ελεγκτικό Συνέδριο γνωμοδοτεί, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 73 του Συντάγματος και την περ. δ΄ της παρ. 1 του άρθρου 98, επί νομοσχεδίων που αφορούν σε συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης, νομοσχεδίων που ρυθμίζουν μείζονος σπουδαιότητας θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης των φορέων της γενικής κυβέρνησης, τα οποία υποβάλλονται ενώπιόν του από τον υπουργό οικονομικών, και νομοσχεδίων που ρυθμίζουν ζητήματα δημόσιων συμβάσεων ή άπτονται εν γένει των αρμοδιοτήτων του, τα οποία επίσης υποβάλλονται ενώπιόν του από τον αρμόδιο υπουργό. Περαιτέρω, για το περιεχόμενο των νομοσχεδίων που αφορά τις εργασιακές σχέσεις, την κοινωνική ασφάλιση, τα φορολογικά μέτρα, καθώς και τη γενικότερη κοινωνικοοικονομική πολιτική, ιδίως σε θέματα περιφερειακής ανάπτυξης, επενδύσεων, εξαγωγών, προστασίας καταναλωτή και ανταγωνισμού, αιτιολογημένη γνώμη διατυπώνει η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, η οποία υποβάλλεται προς τον Πρόεδρο της Βουλής το αργότερο μέχρι την έναρξη της συζήτησής τους στην Ολομέλεια ή στο Τμήμα Διακοπής των Εργασιών της Βουλής.

Η νομοθετική διαδικασία στη χώρα μας επιφυλάσσει δικαίωμα έκφρασης γνώμης και στους ενδιαφερόμενους πολίτες, μέσω της δημόσιας διαβούλευσης των νομοσχεδίων, διεξαγόμενη, κατά κανόνα, σε κυβερνητικό ιστότοπο, όπου αναρτώνται προσχέδια της κυβερνητικής νομοθετικής πρωτοβουλίας και ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης, για δύο εβδομάδες, χρονικό διάστημα που μπορεί να συντμηθεί ή να επιμηκυνθεί κατά μία εβδομάδα για επαρκώς τεκμηριωμένους λόγους, κατά την κρίση του αρμόδιου υπουργού και με έγκριση της προεδρίας της κυβέρνησης.

Το πλήθος των ως άνω υποβαλλόμενων σχολίων καθίσταται αντικείμενο επεξεργασίας από τα οριζόμενα εκ των αρμόδιων υπουργείων πρόσωπα και συντάσσεται σχετική έκθεση από την υπηρεσία συντονισμού των υπουργείων, η οποία προσαρτάται ως τμήμα της ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης που συνοδεύει τα νομοσχέδια. Σημαντικό

στοιχείο αποτελεί η καταγραφή στην ως άνω έκθεση της ενσωμάτωσης ή μη των σχολίων της διαβούλευσης στο τελικώς υποβαλλόμενο προς τη Βουλή νομοσχέδιο, μετά σχετικής τεκμηρίωσης, όπως και η δημοσιοποίηση της έκθεσης μέσω ανάρτησής της στον ιστότοπο της διαβούλευσης και η αποστολή της, μέσω ηλεκτρονικής αλληλογραφίας, στις διευθύνσεις εκ των οποίων απεστάλησαν τα σχόλια.

Περαιτέρω, εξαιρετικά χρήσιμη για τον διαφωτισμό των μελών του Κοινοβουλίου είναι η πρόσκληση προς ακρόαση εξωκοινοβουλευτικών φορέων, μέσω των δυνατοτήτων που προσφέρει ο Κανονισμός της Βουλής. Στο άρθρο του 38 παρ. 2 προβλέπει τη δυνατότητα των διαρκών επιτροπών, ενόψει μεγάλης σημασίας νομοσχεδίων ή προτάσεων νόμων, να καλούν σε ακρόαση δημόσιους λειτουργούς και υπαλλήλους, εκπροσώπους οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, συνδικαλιστικών οργανώσεων ή άλλων κοινωνικών φορέων, εμπειρογνώμονες «που είναι σε θέση να τις διαφωτίσουν σε ειδικά ή τεχνικά ζητήματα», καθώς και οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο «θεωρούν χρήσιμο για το έργο τους». Σε ένα πλαίσιο εξορθολογισμού της διαδικασίας, ο ανώτατος αριθμός προσκαλουμένων ορίζεται στους δέκα και, σε περίπτωση κοινής συνεδρίασης δύο ή περισσότερων αρμόδιων διαρκών επιτροπών, στους δέκα για κάθε διαρκή επιτροπή, όριο που μπορεί να αυξηθεί με έγκριση του Προέδρου της Βουλής. Σημαντική είναι η μέριμνα για την πρόσκληση του 1/3 των φορέων από τη μειοψηφία της επιτροπής, σε περίπτωση πρόσκλησης τριών τουλάχιστον εκπροσώπων φορέων, ώστε η κοινοβουλευτική πλειοψηφία να μη μονοπωλεί την επιλογή αυτών. Επίσης, διατίθενται υπηρεσίες τηλεδιάσκεψης προς διευκόλυνση της διαδικασίας.

Στην πράξη, σε αναγνώριση της αξίας της συνεισφοράς απόψεων εξειδίκευσης στους προς ρύθμιση τομείς και σε μία προσπάθεια καλλιέργειας διαλόγου με την κοινωνία ενόψει νομοθετικών επιλογών, ενώπιον των κοινοβουλευτικών επιτροπών προσκαλούνται περισσότεροι των δέκα φορέων, όπως αποδεικνύει και το πρόσφατο παράδειγμα της πρόσκλησης 18 φορέων κατά τη δεύτερη συνεδρίαση (ακρόαση φορέων) της διαρκούς επιτροπής μορφωτικών υποθέσεων με αντικείμενο εργασίας την επεξεργασία και εξέταση νομοσχεδίου του υπουργείου πολιτισμού και αθλητισμού (ψηφισθέντος ν. 4996/2022).

Πέραν των προσκεκλημένων προς ακρόαση φορέων, ενώπιον των κοινοβουλευτικών επιτροπών, και του συναφούς προβλήματος του περιορισμένου αριθμού τους,

οποιοσδήποτε επιθυμεί να αποστείλει εγγράφως τις θέσεις του, μπορεί να το πράξει, διά αλληλογραφίας προς το πρωτόκολλο της Βουλής. Στην κρίση και την επιλογή του προέδρου της οικείας επιτροπής, όμως, απόκειται η περαιτέρω διάχυση του σχετικού εγγράφου στα μέλη της επιτροπής.

3.2. Ο θεσμικός ρόλος του Κοινοβουλίου

Για την κατάθεση και την επεξεργασία νομοσχεδίων και προτάσεων νόμων ισχύουν κανόνες οι οποίοι τίθενται στο Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Μολονότι η συντριπτική πλειοψηφία της νομοθετικής πρωτοβουλίας ανήκει στην κυβέρνηση, γεγονός που αποτελεί παγκόσμιο φαινόμενο, ο ρόλος του Κοινοβουλίου παραμένει κεντρικός. Η Βουλή πρέπει να αποτελεί το κέντρο της εξουσίας στα δημοκρατικά καθεστώτα. Οι δημόσιες κοινοβουλευτικές συζητήσεις καθιστούν τις νομοθετικές επιλογές προσβάσιμες στον εξωτερικό έλεγχο.

Μεταξύ κυβερνητικής νομοθετικής πρωτοβουλίας και συζήτησής της ενώπιον της Βουλής χρειάζεται σύνδεση, ώστε να παρέχεται επαρκής χρόνος προετοιμασίας στους βουλευτές, οι οποίοι με τα μέσα και εργαλεία που διαθέτουν, συμμετέχουν εποικοδομητικά στην επεξεργασία των νομοθετικών προτάσεων. Αρωγό στη νομοθετική διαδικασία, με συνταγματικό έρεισμα, όπως θα δούμε κατωτέρω, αποτελεί η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής, σε ενίσχυση, ιδίως, των κοινοβουλευτικών ομάδων της αντιπολίτευσης, οι οποίες, συγκριτικά προς την κυβέρνηση, στερούνται πρόσβασης σε επαρκή υλικοτεχνική και τεχνοκρατική υποδομή. Επίσης, διεθνώς θεωρείται καλή πρακτική η έγκαιρη, συνήθως στην αρχή της κοινοβουλευτικής συνόδου, κοινοποίηση του κυβερνητικού νομοθετικού προγράμματος προς τη Βουλή, τάση την οποία ενστερνίσθηκε ο Κανονισμός της Βουλής, ο οποίος, το 2008, προέβλεψε έγγραφη ενημέρωση των μελών της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής από τον αρμόδιο υπουργό ή υφυπουργό για σχεδιαζόμενη νομοθετική πρωτοβουλία, με την κατάθεση των προς διαβούλευση κειμένων.

Οι συνοδευτικές των νομοσχεδίων εκθέσεις που προβλέπονται ρητά από το Σύνταγμα -αιτιολογική έκθεση, έκθεση με τις τροποποιούμενες διατάξεις, έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους όσον αφορά την επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού, έκθεση του υπουργού οικονομικών και του αρμόδιου υπουργού επί της κάλυψης δαπανών, και γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς τα συνταξιοδοτικά νομοσχέδια-, υποβάλλονται, πλέον, ως τμήματα της προβλεπόμενης εκ της νομοθεσίας και του Κανονισμού της Βουλής ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης, η οποία περιλαμβάνει, επίσης, έκθεση γενικών συνεπειών, έκθεση διαβούλευσης, έκθεση νομιμότητας και έκθεση εφαρμογής της ρύθμισης. Στην περίπτωση κατάθεσης επειγόντων ή κατεπειγόντων νομοσχεδίων, όπως και στις ειδικές διαδικασίες των άρθρων 111-112 και 114-123 του Κανονισμού της Βουλής, συντάσσεται συνοπτική ανάλυση συνεπειών ρύθμισης. Το αυτό ισχύει και για τις προτάσεις νόμων. Περαιτέρω, έτερες διατάξεις αποκλείουν τη συζήτηση νομοσχεδίου ή πρότασης νόμου που περιέχει διατάξεις άσχετες με το κύριο αντικείμενό τους. Άλλες διατάξεις επιβάλλουν την παράθεση στο κείμενο του νομοσχεδίου ολόκληρης της τροποποιούμενης διάταξης, όπως

αυτή διαμορφώνεται με την αναθεώρησή της. Επίσης, για τη διευκόλυνση της συζήτησης νομοσχεδίων με τα οποία γίνεται εναρμόνιση του εθνικού δικαίου προς ενωσιακές οδηγίες και πρότυπα, το 2008 προβλέφθηκε κατάθεση σχετικών στοιχείων.

Εξ επόψεως νομοθετικής διαδικασίας, αφού το νομοσχέδιο κατατεθεί ενώπιον της Βουλής, το κείμενο παραπέμπεται στην αρμόδια διαρκή επιτροπή ή σε συνιστώμενη ειδική επιτροπή, προς επεξεργασία και εξέταση ή συζήτηση και ψήφιση, και την Επιστημονική Υπηρεσία, προς νομοτεχνική επεξεργασία. Σε αυτό το στάδιο ισχύουν συνταγματικοί κανόνες που αφορούν το ελάχιστο χρονικό διάστημα μεταξύ κατάθεσης κειμένου και συζήτησής του ενώπιον της αρμόδιας επιτροπής, τη χρονική απόσταση από την υποβολή της έκθεσης των διαρκών επιτροπών μέχρι την έναρξη συζήτησης στην Ολομέλεια ή το Τμήμα Διακοπής Εργασιών της Βουλής και τη συζήτηση κατ’ αρχήν, κατ’ άρθρο και στο σύνολο ενώπιον της Ολομέλειας και του Τμήματος Διακοπής Εργασιών. Μία σειρά επιμέρους διατάξεων του Κανονισμού της Βουλής στοχεύει στην αποτροπή «βιαστικής και πρόχειρης» νομοπαραγωγής, όπως ο αριθμός και τα στάδια συνεδριάσεων των επιτροπών με χρονική απόσταση μεταξύ τους, και η έγκαιρη διανομή των εκθέσεων των επιτροπών προς τα μέλη του Κοινοβουλίου. Εξ άλλου, ειδικές ρυθμίσεις ισχύουν για την ψήφιση νόμων φορολογικού περιεχομένου και συνταξιοδοτικών νόμων, την επιψήφιση δικαστικών και διοικητικών κωδίκων, συνταχθέντων από ειδικές επιτροπές, και την κωδικοποίηση διατάξεων.

Με εξαίρεση την αρχή της ειδικότητας των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων, η παράβαση της οποίας επισύρει «ποινή ακυρότητας», η μη υποβολή έκθεσης από την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή δεν εμποδίζει τη συζήτηση του νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου ενώπιον της Ολομέλειας, ενώ προβλέπεται μη εισαγωγή των νομο-

σχεδίων και προτάσεων νόμων που τροποποιούν διατάξεις, χωρίς οι εν λόγω τροποποιήσεις να αποτυπώνονται ως απαιτείται, όπως επίσης μη εισαγωγή για συζήτηση νομοσχεδίων και προτάσεων νόμων που συνεπάγονται επιβάρυνση του προϋπολογισμού, όταν δεν συνοδεύονται από έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, νομοσχεδίων και προτάσεων νόμων που συνεπάγονται δαπάνη ή ελάττωση εσόδων, εφόσον δεν συνοδεύονται από ειδική έκθεση από τους αρμόδιους υπουργούς όσον αφορά τον τρόπο κάλυψης, καθώς και νομοσχεδίων και προτάσεων νόμων που περιέχουν άσχετες προς το κύριο αντικείμενό τους διατάξεις. Στην τελευταία περίπτωση, εάν τυχόν εγερθεί ζήτημα, αποφαίνεται η Βουλή. Στην πράξη παρατηρείται τήρηση των ως άνω υποχρεώσεων εκ μέρους των φορέων νομοθετικής πρωτοβουλίας που ανήκουν στην κυβέρνηση, ενώ ως προς την τελευταία περίπτωση, πέραν του ότι η Βουλή μπορεί να αποδεχθεί το κείμενο ως συνεκτικό και να προχωρήσει στη συζήτησή του, ακολουθείται συχνά η διέξοδος της συμπλήρωσης του βασικού τίτλου του νομοσχεδίου με τη φράση «και άλλες διατάξεις», υπό την οποία καλύπτονται νομοτεχνικά ρυθμίσεις άσχετες προς το κύριο αντικείμενο αυτού.

Οι προβλέψεις που δεν τηρούνται κατά γράμμα στην πράξη αφορούν κυρίως το ελάχιστο χρονικό διάστημα που πρέπει να μεσολαβεί μεταξύ κατάθεσης νομοσχεδίου και έναρξης της συζήτησής του ενώπιον της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής, η καταρχήν προβλεπόμενη χρονική απόσταση των επτά ημερών μεταξύ των δύο σταδίων επεξεργασίας ενώπιον της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής και η χρονική απόσταση των τριών ημερών που πρέπει να υφίσταται μεταξύ κατάθεσης της έκθεσης της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής ή παρόδου της προθεσμίας υποβολής αυτής και έναρξης της καταρχήν συζήτησης στην Ολομέλεια. Αυτά τα χρονικά όρια δεν τηρούνται ευθέως ή συρρικνώνονται, διά της χρήσεως, ιδίως, της δυνατότητας των επιτροπών να συντέμνουν την απόσταση των επτά ημερών μεταξύ α΄ και β΄ ανάγνωσης κειμένων σε δύο ημέρες, για σπουδαίο λόγο, ή διά της εφαρμογής συνοπτικών νομοθετικών διαδικασιών, όπως επί νομοσχεδίων επείγοντος και κατεπείγοντος χαρακτήρα, οπότε ισχύουν άλλα χρονικά όρια.

Ειδικά όσον αφορά τις τροπολογίες, των οποίων ο όγκος και η συχνότητα υποβολής τους, υπό την ιδιότητα των συντακτών τους τόσο ως υπουργών όσο και ως βουλευτών, πανθομολογουμένως ταλανίζουν διεθνώς τα κοινοβούλια, στη χώρα μας, το περιεχόμενο και η προθεσμία κατάθεσής τους διέπεται από κανόνες στο Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Έτσι, απαιτείται να συνοδεύονται από συνοπτική ανάλυση συνεπειών ρύθμισης και να σχετίζονται με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου

ή της πρότασης νόμου, μετά από αίτημα, δε, των υπουργών, συνοδεύονται από έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. Επιπλέον, πρέπει να κατατίθενται τρεις ημέρες προ της έναρξης της συζήτησης στην Ολομέλεια, το Τμήμα Διακοπής Εργασιών ή την αρμόδια επιτροπή.

Παράβαση των διατάξεων των άρθρων 74 παρ. 3 και 5 του Συντάγματος, που αφορούν το εμπρόθεσμο ή μη της υποβολής τροπολογιών και προσθηκών, και τη σχέση τους με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου, συνεπάγεται αδυναμία συζήτησης ή ψήφισης των τροπολογιών και των προσθηκών. Σχετικές αμφισβητήσεις, όμως, αίρονται με απόφαση της πλειοψηφίας της Βουλής μετά από περιορισμένη συζήτηση, στην οποία μετέχουν ο αρμόδιος υπουργός ή ο πρώτος από τους υπογράφοντες βουλευτές και ένας εκ των αντιλεγόντων, για τρία λεπτά της ώρας. Ομοίως ορίζεται ότι ισχύει επί παραβάσεως του άρθρου 75 παρ. 2 του Συντάγματος, που αφορά την υποβολή έκθεσης του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, εφόσον ζητηθεί από τους αρμόδιους υπουργούς.