ΑΣΚΗΣΕΙΣ ΕΜΒΑΘΥΝΣΗΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Μεθοδολογία

Ενδεδειγμένη μεθοδολογική προσέγγιση πρακτικών θεμάτων Γενικού Διοικητικού Δικαίου

Η μεθοδολογία επίλυσης πρακτικού θέματος στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο έχει ορισμένα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά σε σχέση με άλλους κλάδους, λόγω της συνδυαστικής φύσης του πεδίου (νομολογία, συνταγματικές αρχές, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, γενικές αρχές διοικητικού δικαίου, πρακτική της Διοίκησης κ.λπ.). Παρακάτω αναπτύσσεται η ενδεδειγμένη μεθοδολογική προσέγγιση, όπως την υιοθετεί και το βιβλίο, διαρθρωμένη σε στάδια:

Η επιτυχής επίλυση ενός πρακτικού θέματος στο γενικό διοικητικό δίκαιο απαιτεί συνδυασμό νομικής ωριμότητας, θεωρητικής εμβάθυνσης και συνθετικής ικανότητας. Το πρώτο στάδιο της επίλυσης συνίσταται στην προσεκτική και ενδελεχή ανάγνωση του ιστορικού που τίθεται. Ο «ασκούμενος» καλείται να απομονώσει τα πραγματικά περιστατικά, να εντοπίσει τη χρονική και διοικητική αλληλουχία των ενεργειών της διοίκησης, να διακρίνει εάν έχει εκδοθεί ή όχι διοικητική πράξη, και να σταθμίσει εάν τίθεται ζήτημα εκτελεστής πράξης, παράλειψης οφειλόμενης ενέργειας, ανάκλησης, αιτιολογίας, υπέρβασης αρμοδιότητας ή παραβίασης θεμελιώδους δικαιώματος του διοικουμένου. Η πλήρης κατανόηση του πραγματικού αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ασφαλή διάγνωση του νομικού ζητήματος.

Στο αμέσως επόμενο βήμα, ο εξεταζόμενος οφείλει να εντοπίσει με σαφήνεια ποιο είναι το νομικό πρόβλημα που του ζητείται να απαντήσει: εάν πρόκειται για πρόβλημα της ουσιαστικής ή της δικονομικής διοικητικής σχέσης, εάν τίθεται ερώτημα εγκυρότητας πράξης ή διαδικασίας, εάν ο διοικούμενος μπορεί ή επιβάλλεται να ασκήσει κάποιου είδους διοικητικού προσφυγή, ή αν υπάρχουν ζητήματα ερμηνείας διακριτικής ευχέρειας, δέσμιας αρμοδιότητας κ.λπ. Η διαύγεια ως προς τα ζητούμενα επιτρέπει στον εξεταζόμενο να διακρίνει τη μείζονα από την ελάσσονα πρόταση και να συγκροτήσει τον δικανικό συλλογισμό του.

Η σύνθεση της νομικής απάντησης προϋποθέτει, καταρχάς, την ορθή ανάσυρση του κανόνα δικαίου που διέπει την περίπτωση. Η μείζων πρόταση του συλλογισμού θα πρέπει να στηρίζεται σε τυπικό νόμο, συνταγματική διάταξη, γενική αρχή διοικητικού δικαίου ή παγίως δεκτή νομολογιακή κρίση.

Δεν αρκεί η αναφορά στον κανόνα: απαιτείται ερμηνευτική ανάλυση αυτού, κατά τα κριτήρια της συστηματικής και τελεολογικής ερμηνείας που ιδίως στον κλάδο του διοικητικού δικαίου, εξαιτίας της ελλιπούς κωδικοποίησης, καθίστανται κρίσιμα εργαλεία κατανόησης. Στη συνέχεια, ο εξεταζόμενος προβαίνει στην υπαγωγή των πραγματικών περιστατικών στον κανόνα, εξετάζοντας αν πληρούνται τα στοιχεία της διάταξης και ποια έννομα αποτελέσματα επέρχονται. Η υπαγωγή πρέπει να είναι αναλυτική, εντοπίζοντας χωριστά τις τυπικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις του κανόνα, εστιάζοντας ιδίως στα κρίσιμα νομικά γεγονότα (π.χ. χρόνος, φύση πράξης, οριστικότητα, προσβασιμότητα, ερμηνεία αιτιολογίας κ.ά.).

Ακολουθεί η εξαγωγή του συμπεράσματος με τρόπο συνεπή προς τη δογματική, αλλά χωρίς υπερβολική βεβαιότητα, εφόσον συχνά τα πρακτικά θέματα επιδέχονται πλείονες ερμηνευτικές προσεγγίσεις. Η επίλυση οφείλει να επιτρέπει την παρουσίαση τυχόν διαφορετικών απόψεων και να τεκμηριώνει τη θέση που επιλέγεται, παραπέμποντας σε θεωρητικές ή νομολογιακές πηγές όπου απαιτείται. Επισημαίνεται ότι ο διοικητικολόγος καλείται να μην εφαρμόζει άκριτα αποφάσεις, αλλά να εξακριβώνει εάν η συγκεκριμένη νομολογιακή κρίση είναι ταυτόσημη ή ουσιωδώς παραπλήσια με την εξεταζόμενη περίπτωση.

Τέλος, όπου το ζήτημα αφορά άσκηση έννομης προστασίας, οφείλει να προσδιορίσει ποιο είναι το κατάλληλο ένδικο βοήθημα ή μέσο, ποια είναι η προθεσμία άσκησής του, ποιο το αρμόδιο όργανο και ποιο το πεδίο ελέγχου που αυτό διαθέτει. Η απάντηση πρέπει να είναι οργανική, ενιαία και καλά δομημένη, δίχως απλή απαρίθμηση γνώσεων ή τυπικές παραθέσεις άρθρων. Σκοπός είναι η επίδειξη συνθετικής ικανότητας, ακριβούς υπαγωγής, τεκμηριωμένου συμπεράσματος και αναγνώρισης του λειτουργικού ρόλου του διοικητικού δικαίου στην κατοχύρωση των δικαιωμάτων του διοικουμένου.

Σχηματική απεικόνιση μεθοδολογίας επίλυσης πρακτικού θέματος στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο

1. Ανάλυση του ιστορικού – Κατανόηση των πραγματικών περιστατικών

Το πρώτο και πιο κρίσιμο βήμα είναι η πλήρης κατανόηση του ιστορικού:

• Ποιος ζητεί τι και από ποιο όργανο της Διοίκησης; Με ποιον τρόπο συμμετέχει στη διοικητική διαδικασία;

• Ποιες διοικητικές πράξεις έχουν εκδοθεί ή δεν έχουν εκδοθεί; Οι αναφερόμενες πράξεις είναι όλες εκτελεστές ή μήπως όχι;

• Ποιο είναι το έννομο αποτέλεσμα που επιδιώκεται;

• Υπάρχουν προθεσμίες που έχουν παρέλθει ή ενεργές διοικητικές διαδικασίες;

Η κατανόηση του ιστορικού συνεπάγεται εντοπισμό των νομικών ζητημάτων: είναι ουσιαστικό ή δικονομικό; Είναι ατομική ή κανονιστική πράξη;

2. Εντοπισμός των ζητουμένων (νομικών ερωτημάτων)

Ο νομικός πρέπει να διακρίνει τι ακριβώς τίθεται προς κρίση:

• Ελέγχεται η νομιμότητα διοικητικής πράξης;

• Πρόκειται για παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας;

• Υπάρχει ζήτημα αρμοδιότητας ή δεσμίας αρμοδιότητας/διακριτικής ευχέρειας;

• Προβάλλεται προσβολή θεμελιωδών δικαιωμάτων;

Η διάκριση αυτή καθορίζει ποιος κανόνας εφαρμόζεται και ποιο μέσο έννομης προστασίας προβλέπεται.

3. Ανάπτυξη του δικανικού συλλογισμού

α. Μείζων πρόταση (κανόνας δικαίου)

Αναγνωρίζεται ο κανόνας δικαίου που εφαρμόζεται. Αυτός μπορεί να είναι:

• Συνταγματική διάταξη (π.χ. άρθρο 24 για την προστασία του περιβάλλοντος).

• Νομοθετική διάταξη (π.χ. άρθρα ΚΔΔιαδ, κ.λπ.).

• Νομολογιακή αρχή (π.χ. αποφάσεις του ΣτΕ).

• Γενική αρχή διοικητικού δικαίου (π.χ. αρχή της χρηστής διοίκησης, της αναλογικότητας, της αιτιολογημένης πράξης).

β. Ελάσσων πρόταση (υπαγωγή των πραγματικών περιστατικών)

Εξετάζονται τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης σε σχέση με τον κανόνα δικαίου. Σημεία προσοχής:

• Αν πληρούνται οι προϋποθέσεις του κανόνα.

• Αν η πράξη είναι τυπικά και ουσιαστικά νόμιμη.

• Αν έχουν τηρηθεί διαδικαστικά στάδια (π.χ. προηγούμενη ακρόαση, δημοσίευση, σύμφωνη γνώμη).

• Αν υπάρχει πλάνη περί τα πράγματα ή κατάχρηση εξουσίας (επί διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης).

γ. Συμπέρασμα (διάγνωση της νομικής κατάστασης)

Αποφαίνεται αν η πράξη είναι:

• Νόμιμη ή ακυρωτέα.

• Ανυπόστατη ή άκυρη ή ακυρώσιμη.

• Δεκτή ή απορριπτέα η ένσταση/προσφυγή/αίτηση ακύρωσης.

• Αν υπάρχει παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας και τι συνεπάγεται.

4. Έλεγχος εννόμων συνεπειών και έννομης προστασίας

• Ποιο είναι το κατάλληλο ένδικο βοήθημα ή μέσο (ενώπιον της Διοίκησης και ενώπιον των δικαστηρίων);

• Υπάρχει ζήτημα προθεσμίας;

• Εφόσον υφίσταται δικαίωμα έννομης προστασίας, το προσδιορίζουμε ρητά, μαζί με το αρμόδιο όργανο.

5. Χρήση νομολογίας και θεωρίας (όπου απαιτείται)

• Επικαλούμεθα συγκεκριμένες αποφάσεις του Ανώτατου Ακυρωτικού ή των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων.

• Επιλέγουμε τη θεωρητική άποψη που υιοθετείται από τη νομολογία ή επικρατεί στη θεωρία.

6. Διατύπωση τελικής κρίσης

Η απάντηση πρέπει να είναι:

• Τεκμηριωμένη.

• Καταφατική ή απορριπτική, χωρίς απόλυτες διατυπώσεις (αφήνοντας περιθώριο αντίλογου).

• Συνδεδεμένη με τις αρχές του κράτους δικαίου, της ασφάλειας δικαίου και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Πρώτη Ενότητα

Έννοια του Διοικητικού Δικαίου

1ο Πρακτικό Θέμα

Έννοια του Διοικητικού Δικαίου – Θεμελιώδεις αρχές – Ιστορική θεμελίωση του κλάδου στην ηπειρωτική θεωρία και στην ελληνική εμπειρία

Ιστορικό

Ο υποψήφιος για θέση ειδικού επιστημονικού προσωπικού σε ανεξάρτητη αρχή καλείται σε προφορική συνέντευξη στο πλαίσιο της τελικής αξιολόγησης. Κατά τη διάρκεια της ακρόασης, ερωτάται από μέλος της επιτροπής επιλογής:

– Πώς ορίζεται το διοικητικό δίκαιο και ποια η σχέση του με το κράτος δικαίου;

– Μπορείτε να αναδείξετε τη συμβολή του γαλλικού διοικητικού συστήματος στη θεμελίωση του διοικητικού δικαίου ως αυτοτελούς επιστημονικού κλάδου;

– Ποια θεωρείτε τα κρίσιμα στάδια στην εξέλιξη του ελληνικού διοικητικού δικαίου, τόσο σε θεωρητικό όσο και σε θεσμικό επίπεδο;

Ο υποψήφιος απαντά ότι το διοικητικό δίκαιο είναι «το δίκαιο της εκτελεστικής εξουσίας», αλλά αποφεύγει να συνδέσει τον ορισμό του με την έννοια του κράτους δικαίου ή με το κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής της νομιμότητας. Απαντώντας στο δεύτερο σκέλος, κάνει λόγο για «γαλλική επιρροή», χωρίς αναφορά σε ιστορικές πηγές ή θεσμούς. Τέλος, χαρακτηρίζει το ελληνικό διοικητικό δίκαιο ως «εισαγόμενο», χωρίς ιδιαίτερη θεσμική παράδοση. Τα μέλη της επιτροπής εντοπίζουν κενά και ζητούν πρόσθετες διευκρινίσεις.

Ερωτήσεις

Αξιολογήστε τα ως άνω.

Απάντηση

Το διοικητικό δίκαιο αποτελεί τον ειδικό κλάδο του δημοσίου δικαίου που ρυθμίζει την οργάνωση και τη δράση της εκτελεστικής εξουσίας, εντός του πλαισίου του κράτους δικαίου. Η εννοιολογική του αυτονομία ερείδεται αφενός στη συστηματική του διάκριση από τη συνταγματική ρύθμιση της κρατικής συγκρότησης, και αφετέρου στη μεθοδολογική του συγκρότηση ως κλάδου που διέπεται από ειδικούς κανόνες (τυπικούς και άτυπους, εγγράφους ή νομολογιακώς διαμορφούμενους) που δεσμεύουν τη Διοίκηση στη σχέση της με τον πολίτη. Ο πυρήνας του κλάδου εντοπίζεται στη διασφάλιση της έννομης δράσης της Διοίκησης και στην παροχή προστασίας στους διοικουμένους από υπερβάσεις, σφάλματα ή πλημμέλειες της κρατικής δράσης.

Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, όπως ορίζεται στο άρθρο 26 του Συντάγματος, θεμελιώνει ότι η νομοθετική λειτουργία ασκείται από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ενώ η εκτελεστική λειτουργία από τον Πρόεδρο και την Κυβέρνηση, ενσωματώνοντας στη δεύτερη και την έννοια της Διοίκησης. Η Διοίκηση νοείται τόσο οργανικά όσο και λειτουργικά: οργανικά ως ιδιαίτεροι φορείς με προσωπική διάρθρωση, μορφή δραστηριότητας και αρμοδιότητες (Κράτος, ΝΠΔΔ, δημόσιοι οργανισμοί) και λειτουργικά ως η ουσία του διοικείν, ανεξάρτητα από μορφή, με έμφαση στη φύση της δραστηριότητας και την άσκηση δημόσιας εξουσίας.

Λειτουργικά, η Διοίκηση διακρίνεται σε κυριαρχική και συναλλακτική, με περαιτέρω υποκατηγορίες: η κυριαρχική Διοίκηση περιλαμβάνει την περιοριστική Διοίκηση (ασκεί υπεροχή και εξαναγκασμό για διατήρηση δημόσιας τάξης, συλλογή φόρων) και την παροχική Διοίκηση (παρέχει αγαθά και υπηρεσίες προς πολίτες, π.χ. νοσοκομεία, εκπαιδευτικά ιδρύματα, δημόσιες επιχειρήσεις). Η παροχική Διοίκηση μπορεί να εμφανίζεται κυριαρχικά ή συναλλακτικά, ανάλογα με τη μορφή λειτουργίας των φορέων. Η ρυθμιστική Διοίκηση συντονίζει και ρυθμίζει τομέα ή δραστηριότητα χωρίς να επεμβαίνει απευθείας στην ιδιωτική σφαίρα, ενώ η συναλλακτική Διοίκηση δρα στο πλαίσιο ιδιωτικού δικαίου, συμμετέχοντας ισότιμα στην οικονομική ζωή και δεσμεύεται από τις αρχές της ισότητας και ελευθερίας.

Συνοπτικά, η Διοίκηση χαρακτηρίζεται από πολυμορφία: οργανική και λειτουργική διάσταση, κυριαρχική (περιοριστική, παροχική, ρυθμιστική) και συναλλακτική, με επιλογή της λειτουργικής μορφής να καθορίζει την εφαρ-

μογή κανόνων δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, πάντα σε συμμόρφωση με τα θεμελιώδη δικαιώματα και την αρχή του κράτους δικαίου.

Η διάκριση μεταξύ νομοθετικής και διοικητικής λειτουργίας αποτελεί θεμελιώδη αρχή του συνταγματικού δικαίου και απορρέει από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Καταρχάς, οργανικά, η νομοθετική λειτουργία ασκείται από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ενώ η διοικητική λειτουργία ανήκει στο Κράτος, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ. Λειτουργικά, η νομοθεσία επιδιώκει την παραγωγή γενικών, αφηρημένων και απρόσωπων κανόνων δικαίου, χωρίς περιορισμό σε συγκεκριμένο πρόσωπο, τόπο ή χρόνο, ενώ η Διοίκηση, αντίθετα, παράγει ατομικές διοικητικές πράξεις που ρυθμίζουν την έννομη κατάσταση συγκεκριμένων προσώπων σε ορισμένο χρόνο και τόπο.

Παρά την ως άνω διάκριση, στην πράξη συχνά παρατηρούνται διασταυρώσεις των λειτουργιών. Η οργανική νομοθετική λειτουργία μπορεί να εμφανιστεί ως λειτουργική διοίκηση, όπως όταν η Βουλή ψηφίζει «νόμους – μέτρα» που έχουν αντικείμενο ειδικές, συγκεκριμένες καταστάσεις ή άμεσες ανάγκες, π.χ. μέτρα για σεισμοπαθείς, αποκατάσταση επιχειρήσεων μετά από πυρκαγιά, ή έγκριση περιβαλλοντικών όρων για μεγάλα δημόσια έργα. Στην πραγματικότητα, παρά τον τυπικό χαρακτήρα του νόμου, η Βουλή ενεργεί ως Διοίκηση. Το Συμβούλιο της Επικρατείας (εφεξής: ΣτΕ) έχει αναγνωρίσει ότι η έκδοση διοικητικής κατά ουσία πράξης υπό τον τύπον νόμου δεν είναι συνταγματικώς απαγορευμένη, θέτοντας όμως οριακούς φραγμούς ώστε να μην θίγονται θεμελιώδη δικαιώματα, η αρχή της ισότητας, η διάκριση των εξουσιών, η προστασία του περιβάλλοντος και το ενωσιακό δίκαιο. Ο έλεγχος των προϋποθέσεων αυτών υπάγεται στον οριακό ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο.

Αντίστροφα, η οργανική Διοίκηση μπορεί να εμφανιστεί ως λειτουργική νομοθεσία, όπως όταν εκδίδει κανονιστικές πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου. Έτσι, οι κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης ρυθμίζουν γενικά και αφηρημένα μια κατάσταση χωρίς να αποτελούν τυπικό νόμο, ενώ οι ατομικές διοικητικές πράξεις ρυθμίζουν ειδικά και άμεσα την έννομη κατάσταση προσώπων ή ομάδων προσώπων. Η ταξινόμηση των πράξεων αυτών συχνά παρουσιάζει πρακτικές δυσχέρειες λόγω των ωσμώσεων και διασταυρώσεων των λειτουργιών, καθώς ορισμένες πράξεις δεν μπορούν να ενταχθούν με ασφάλεια σε μία κατηγορία.

Η Διοίκηση διαφοροποιείται επίσης από τη Δικαστική λειτουργία. Οργανικά, η δικαστική εξουσία ασκείται από τα δικαστήρια, συγκροτούμενα από τακτικούς δικαστές με λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία, ενώ η Διοίκηση ασκείται από διοικητικά όργανα που δεν πληρούν αυτές τις προϋποθέσεις. Λειτουργικά, η Δικαιοσύνη επιλαμβάνεται διαφορών μόνο κατόπιν άσκησης ενδίκου βοηθήματος και εφαρμόζει δεσμικά τον νόμο για τα συγκεκριμένα

δεδομένα της υπόθεσης, ενώ η Διοίκηση αυτενεργεί, διαθέτει διακριτική ευχέρεια στην επιλογή λύσεων και διαμορφώνει έννομες καταστάσεις και για το μέλλον. Επιπλέον, η Διοίκηση έχει στη διάθεσή της διοικητικά μέσα για την εφαρμογή των πράξεων της.

Τέλος, η Διοίκηση δεν ταυτίζεται πλήρως με την εκτελεστική εξουσία, αν και συνεργάζεται στενά με αυτήν. Κατά οργανική έννοια, η Κυβέρνηση συνιστάται από τον Πρωθυπουργό και τους Υπουργούς, ενώ συμμετέχει εν μέρει και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Λειτουργικά, η Κυβερνητική εξουσία ασκεί τη χάραξη γενικής πολιτικής και κατεύθυνσης του κράτους, εξειδικεύοντας το δημόσιο συμφέρον και συντονίζοντας τη δράση της Διοίκησης. Υπό τις λειτουργικές έννοιες, Κυβέρνηση και Διοίκηση συναποτελούν την εκτελεστική εξουσία, με τη Διοίκηση να εκτελεί και να υλοποιεί τις κατευθύνσεις που θέτει η Κυβέρνηση, ενσωματώνοντας την πολιτική ουδετερότητα των υπαλλήλων και την εφαρμογή των θεσμικών αρχών του κράτους δικαίου.

Περαιτέρω, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, όπως θεμελιώνεται ήδη από τον Montesquieu, συνιστά τη θεμελιακή οργανωτική αρχή κάθε φιλελεύθερης έννομης τάξης. Στο πλαίσιο αυτό, η Διοίκηση δεν μπορεί να ενεργεί κατά το δοκούν, αλλά μόνο υπό τη δέσμευση των κανόνων δικαίου, εντός του πλαισίου της νομιμότητας. Η αρχή της νομιμότητας – δομικό στοιχείο του κράτους δικαίου – αποκτά στο διοικητικό δίκαιο κανονιστική πυκνότητα, καθώς προσδιορίζει τόσο το επιτρεπτό της κρατικής επέμβασης, όσο και τα όρια της διακριτικής ευχέρειας. Συνεπώς, το διοικητικό δίκαιο μπορεί να οριστεί ως το σύνολο των κανόνων που ρυθμίζουν τη δράση της Διοίκησης προς επίτευξη του δημοσίου συμφέροντος, υπό την υποχρέωση τήρησης της νομιμότητας, της ισότητας και της προστασίας των δικαιωμάτων των διοικουμένων.

Η αρχή της νομιμότητας αποτελεί θεμελιώδη έννοια του διοικητικού και δημοσίου δικαίου, η οποία θεμελιώνει το περιορισμένο πλαίσιο δράσης της Διοίκησης και εξασφαλίζει την ισορροπία μεταξύ κρατικής εξουσίας και ατομικών δικαιωμάτων. Ιστορικά, πριν από την επικράτηση της λαϊκής κυριαρχίας, η Διοίκηση και ο Μονάρχης θεωρούνταν υπεράνω των νόμων (princeps legibus solutus est), ενώ σήμερα η αρχή της νομιμότητας αντιδιαστέλλει την ελευθερία του Κράτους προς την ελευθερία του ατόμου: ενώ οι πολίτες μπορούν να ενεργούν ό,τι δεν απαγορεύεται από τον νόμο, η Διοίκηση δύναται να ενεργεί μόνο εντός των ορίων που ορίζει ο νόμος και κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η συνταγματική θεμελίωση της αρχής απορρέει από την ίδια τη λαϊκή κυριαρχία (Σύνταγμα, άρθρο 1 παρ. 3), τη διάκρι-

ση των εξουσιών και την αρχή του κράτους δικαίου, με τη Βουλή να καθορίζει τους κανόνες που δεσμεύουν τα κρατικά όργανα.

Η αρχή της νομιμότητας έχει δύο όψεις: αρνητική και θετική. Η αρνητική όψη καθιστά σαφές ότι η Διοίκηση δεν μπορεί να υπερβαίνει τα όρια που θέτει ο νόμος, ειδικά όσον αφορά τα ατομικά δικαιώματα, στα οποία πρέπει να απέχει από κάθε αυθαίρετη παρέμβαση. Η θετική όψη ορίζει ότι η Διοίκηση μπορεί να ενεργεί μόνο εντός των ορίων που της επιτρέπει ο νόμος και μόνο όταν υπάρχει ρητή νομοθετική πρόβλεψη για τον περιορισμό ατομικών δικαιωμάτων (επιφύλαξη νόμου). Με αυτόν τον τρόπο, η αρχή της νομιμότητας εξειδικεύει την αρχή του κράτους δικαίου, καθιστώντας τη Διοίκηση υπεύθυνη και δεσμευμένη.

Η νομολογία του ΣτΕ καθορίζει πρακτικά όρια και συνέπειες για την εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας. Κάθε διοικητική πράξη που δεν έχει έρεισμα στον νόμο θεωρείται παράνομη. Η Διοίκηση δεσμεύεται από τον νόμο που ισχύει κατά τον χρόνο έκδοσης της πράξης και όχι από μεταγενέστερους νόμους. Εάν η πράξη βασίζεται σε ανίσχυρη ή αντισυνταγματική διάταξη, είναι ακυρωτέα. Το ίδιο ισχύει για Ατομικές Διοικητικές Πράξεις (ΑΔΠ) που στηρίζονται σε κανονιστικές πράξεις που έχουν ακυρωθεί από το ΣτΕ, υποχρεώνοντας τη Διοίκηση να εκδώσει νέα πράξη σύμφωνη με το δικαστικό προηγούμενο. Επίσης, διοικητικές πράξεις που στηρίχθηκαν σε καταργημένες ή λήξασες διατάξεις είναι ακυρωτέες, εκτός αν ο καταργητικός νόμος προβλέπει την κατάργηση και των υποστηριζόμενων πράξεων.

Οι διοικητικές προθεσμίες φέρουν επίσης κρίσιμο ρόλο. Κατά την πρακτική του ΣτΕ, οι γενικές προθεσμίες, όπως οι 60ήμερες ή 15ήμερες για διεκπεραίωση υποθέσεων, έχουν χαρακτήρα ενδεικτικό και δεν καθιστούν παράνομη την έκδοση πράξης μετά την παρέλευσή τους, εκτός αν πρόκειται για προθεσμία ανατρεπτική ή ο νόμος καθορίζει διαφορετικά. Ο Π. Δαγτόγλου διακρίνει μεταξύ ευμενών και δυσμενών πράξεων: οι ευμενείς πράξεις ακολουθούν ενδεικτική προθεσμία, ενώ οι δυσμενείς πράξεις, όταν η Διοίκηση έχει δέσμια αρμοδιότητα, πρέπει να εκδίδονται εντός της προθεσμίας, με καθυστέρηση να θεμελιώνει ευθύνη του κράτους για αποζημίωση (Ν. 1943/1991). Ο ΚΔΔιαδ (άρθρο 10 παρ. 5) επιβεβαιώνει την αναγκαιότητα αυτής της διαφοροποίησης.

Η ένταση της δεσμεύσεως από την αρχή της νομιμότητας ποικίλει ανάλογα με τον τύπο της διοικητικής δραστηριότητας. Η περιοριστική Διοίκηση λειτουργεί αποκλειστικά στα όρια του νόμου, εφαρμόζοντας κανόνες χωρίς καμία διακριτική ευχέρεια. Η παροχική Διοίκηση, παρά την ευρεία δυνατότητα παροχής αγαθών και υπηρεσιών, πρέπει να κινείται εντός των ορίων της νομιμότητας, λαμβάνοντας υπόψη οικονομικούς και δημοσιονομικούς περιορι-

σμούς. Η ρυθμιστική Διοίκηση έχει εκτεταμένη κανονιστική εξουσία και μπορεί να περιορίζει την οικονομική ελευθερία των πολιτών, αλλά μόνο κατόπιν ρητής νομοθετικής εξουσιοδότησης, οπότε η δέσμια και διακριτική ευχέρεια συνυπάρχουν: η Διοίκηση δεν περιορίζεται απλώς σε εφαρμογή του νόμου, αλλά εξειδικεύει και συγκεκριμενοποιεί το δημόσιο συμφέρον.

Η ανάλυση αυτή καταδεικνύει ότι η αρχή της νομιμότητας λειτουργεί ταυτόχρονα ως εργαλείο περιορισμού της κρατικής αυθαιρεσίας και ως μηχανισμός καθορισμού του πλαισίου δράσης της Διοίκησης. Η συνταγματική θεμελίωση, οι κανόνες δικαίου, οι διοικητικές προθεσμίες και η διάκριση των δραστηριοτήτων της Διοίκησης δημιουργούν ένα ισχυρό δίκτυο δεσμεύσεων που διασφαλίζει ότι η εκτελεστική εξουσία ενεργεί με βάση το δίκαιο, προστατεύει τα ατομικά δικαιώματα και εξειδικεύει το δημόσιο συμφέρον με τρόπο προβλέψιμο, διαφανή και σύμφωνο με τις αρχές του κράτους δικαίου.

Η συγκρότηση του διοικητικού δικαίου ως ειδικού κλάδου οφείλει πολλά στο γαλλικό διοικητικό σύστημα. Η γαλλική θεωρία και νομολογία, ιδίως η λειτουργία του Conseil d’État ως ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου και ως συμβουλευτικού οργάνου της Διοίκησης, συνέβαλε αποφασιστικά στη θεμελίωση του διοικητικού δικαίου ως διακριτού δικαίου της δημόσιας εξουσίας. Ο γαλλικός κανόνας διαχωρισμού μεταξύ «δικαίου των ιδιωτών» και «δικαίου της Διοίκησης» (droit administratif) στηρίχθηκε στη θεσμική διάκριση μεταξύ των κοινών δικαστηρίων και της διοικητικής δικαιοσύνης, δημιουργώντας ένα σώμα αρχών που αναπτύχθηκαν ερμηνευτικά και όχι από θετική νομοθέτηση. Ο πυρήνας του γαλλικού διοικητικού δικαίου εδράζε-

ται στις έννοιες της νομιμότητας, της ιεραρχίας των κανόνων, της ευθύνης του Δημοσίου και της δικαστικής ακυρωτικής προστασίας, έννοιες που αποτέλεσαν την αφετηρία για την ανάπτυξη των εθνικών διοικητικών δικαίων σε πολλές ηπειρωτικές έννομες τάξεις.

Η ιστορική διαδρομή του ελληνικού διοικητικού δικαίου διαμορφώνεται σε συνεχή διάλογο με τη γαλλική παράδοση, αλλά ενσωματώνει και ιδιαίτερες θεσμικές εξελίξεις. Ήδη από την ίδρυση του ελληνικού κράτους, η Διοίκηση οργανώνεται ως κεντρικό εργαλείο εδραίωσης της κρατικής κυριαρχίας. Κατά τη διάρκεια του 20ού αιώνα, διαμορφώθηκε ένα σώμα θεωρίας και νομολογίας που εδραίωσε το ελληνικό διοικητικό δίκαιο ως διακριτό επιστημονικό και εφαρμοσμένο πεδίο. Σημαντικό ρόλο έπαιξε η συγκρότηση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ιδίως από το 1929 και εξής), το οποίο ανέλαβε την ευθύνη για την ερμηνεία και τον έλεγχο της διοικητικής δράσης. Παράλληλα, η ελληνική θεωρία διαμορφώθηκε σταδιακά μέσω της πανεπιστημιακής διδασκαλίας και της απορρόφησης αρχών από τη γαλλική και γερμανική επιστήμη, με προσαρμογή στις ανάγκες του εθνικού θεσμικού πλαισίου.

Συνεπώς, η απάντηση στο ιστορικό που τέθηκε προϋποθέτει την εννοιολογική κατανόηση του διοικητικού δικαίου ως κλάδου που απορρέει από την ανάγκη δέσμευσης της Διοίκησης, την ερμηνευτική σύνδεσή του με την αρχή της νομιμότητας, την ιστορική θεμελίωση στη γαλλική θεωρία του Conseil

d’État, και την ελληνική εξέλιξη σε πεδίο νομολογιακής και θεσμικής συγκρότησης που ενσωματώνει σταδιακά την ευρωπαϊκή διοικητική εμπειρία.

2ο Πρακτικό Θέμα

Η έννομη τάξη, η έννοια και η ερμηνεία του κανόνα δικαίου – Άμεσες και έμμεσες πηγές του διοικητικού δικαίου – Η δεσμευτικότητα και η παραγωγή δικαίου εντός της διοικητικής πρακτικής

Ιστορικό

Ο Β, διοικητικός υπάλληλος σε Διεύθυνση Περιβάλλοντος Περιφέρειας, καλείται να εισηγηθεί την έκδοση απόφασης για τη χωροθέτηση μονάδας προσωρινής αποθήκευσης αποβλήτων. Ο φάκελος του έργου περιλαμβάνει:

– τον Ν. 4819/2021, ο οποίος ρυθμίζει τις τεχνικές προδιαγραφές αποθήκευσης αποβλήτων,

– προγενέστερη γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Εσωτερικών, σύμφωνα με την οποία οι Περιφέρειες δεν έχουν την αρμοδιότητα να καθορίζουν σημεία αποθήκευσης επικινδύνων αποβλήτων,

– εγκύκλιο του Υπουργείου Περιβάλλοντος, που παραπέμπει σε απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Κυκλικής Οικονομίας με γενικές αρχές ορθής διαχείρισης αποβλήτων,

– και μία απόφαση, με παρόμοιο πραγματικό, που απορρίπτει προηγούμενη αίτηση άλλης Περιφέρειας για λόγους «μη συμβατότητας με τον εθνικό σχεδιασμό».

Ερωτήσεις

Ο Β ζητεί να πληροφορηθεί σε ποια βάση θα στοιχειοθετήσει την εισήγησή του.

Απάντηση

Ο κανόνας δικαίου, όπως επισημαίνεται στη διδασκαλία του διοικητικού δικαίου, δεν είναι απλώς ένα τυπικό νομοθετικό απόσπασμα· είναι το αποτέλεσμα θεσμικής βούλησης που φέρει κανονιστικό περιεχόμενο και εντάσσε-

ται οργανικά στην έννομη τάξη. Στο πλαίσιο της Διοίκησης, η εφαρμογή του κανόνα δικαίου δεν συνίσταται σε μηχανική επιβολή του αλλά σε ενεργητική πρόσληψή του μέσω ερμηνείας, υπαγωγής και στάθμισης. Ο κανόνας αποκτά πρακτική υπόσταση μόνον όταν ενεργοποιείται μέσα στην έννομη σχέση. Η θεσμική του υπόσταση, επομένως, δεν εξαντλείται στην τυπική πηγή που τον παράγει, αλλά προϋποθέτει και τη λειτουργική του ενεργοποίηση.

Οι πηγές του διοικητικού δικαίου δύνανται θεωρητικώς να διακριθούν σε διαγνωστικές (μέσα από τις οποίες γνωρίζεται το ισχύον δίκαιο) και σε διαπλαστικές (μέσα από τις οποίες το δίκαιο παράγεται). Μεταξύ των διαγνωστικών πηγών διακρίνονται οι άμεσες, όπως οι τυπικοί νόμοι και τα κανονιστικά διατάγματα, και οι έμμεσες, όπως οι γνωμοδοτήσεις, η διοικητική πρακτική και η νομολογία, οι οποίες δεν δεσμεύουν τη Διοίκηση αλλά κατευθύνουν ερμηνευτικά την εφαρμογή του δικαίου. Στην υπό κρίση περίπτωση, μόνον το σχετικό άρθρο του Ν. 4819/2021 αποτελεί άμεση, δεσμευτική πηγή του διοικητικού δικαίου και δεσμεύει τη Διοίκηση κατά την έκδοση πράξης. Η γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας αποτελεί έμμεση διαγνωστική πηγή και δεν έχει δεσμευτική ισχύ· ενσωματώνει ερμηνευτική κρίση, την οποία η Διοίκηση δύναται να υιοθετήσει ή όχι. Η εγκύκλιος του Υπουργείου αποτελεί καταρχήν εσωτερική διοικητική οδηγία, χωρίς κανονιστική ισχύ, εκτός αν προκύπτει ειδική εξουσιοδότηση· συνεπώς δεν δεσμεύει τον υπάλληλο,

εφόσον, βεβαίως, αντίκειται στο γράμμα του νόμου. Τέλος, η απόφαση άλλης Αποκεντρωμένης Διοίκησης δεν έχει δεσμευτικότητα, καθότι δεν δημιουργεί προηγούμενο ούτε διαμορφώνει γενική διοικητική πρακτική, αλλά μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως στοιχείο ερμηνευτικής σύγκλισης.

Η Διοίκηση, ως οργανικό στοιχείο του Κράτους, συνιστά νομικό πρόσωπο αποτελούμενο από τα διοικητικά όργανα που ορίζει το Σύνταγμα και η νομοθεσία, καθώς και από τις σχετικές εξαρτημένες ή αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες, και αποτελεί υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων περιουσιακής φύσης. Στο Κράτος με αυτή τη στενή έννοια δεν εντάσσονται τα ιδιαίτερα και ανεξάρτητα δημόσια νομικά πρόσωπα που ιδρύονται στο πλαίσιο της αυτοδιοίκησης, τα οποία έχουν δική τους νομική προσωπικότητα και αυτοτέλεια. Η λειτουργία και οριοθέτηση της Διοίκησης συνδέεται στενά με τις πηγές του διοικητικού δικαίου, δηλαδή τους κανόνες και τις διαδικασίες που καθορίζουν τα όργανα και τους τρόπους παραγωγής των κανόνων δικαίου.

Οι πηγές του διοικητικού δικαίου στην Ελλάδα οργανώνονται σε ιεραρχική διάρθρωση. Στην κορυφή βρίσκονται οι κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι υπερισχύουν του εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένου του Συντάγματος, εφόσον έχουν άμεση εφαρμογή. Το πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ περιλαμβάνει τις ιδρυτικές συνθήκες και τις τροποποιήσεις τους, ενώ το παράγωγο δίκαιο προέρχεται από τα όργανα της ΕΕ, όπως κανονισμούς, οδηγίες και αποφάσεις. Οι κανονισμοί παράγουν άμεση δεσμευτικότητα για όλα τα κράτη μέλη και για τα φυσικά και νομικά πρόσωπα.

Στη συνέχεια, το Σύνταγμα αποτελεί την ανώτατη πηγή του ελληνικού δικαίου, με δεσμευτικότητα για τη Διοίκηση, τη νομοθετική και τη δικαστική εξουσία. Το Σύνταγμα ρυθμίζει τα γενικά πλαίσια οργάνωσης, λειτουργίας και ελέγχου της Διοίκησης, τις αρχές του κράτους δικαίου, της αμεροληψίας, της αναλογικότητας και της αξιοκρατίας, καθώς και ειδικότερα δικαιώματα και διαδικασίες όπως το δικαίωμα αναφέρεσθαι, η προηγούμενη ακρόαση, η πρόσβαση στα έγγραφα, οι περιορισμοί στην απεργία των δημοσίων υπαλλήλων και η οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης. Παράλληλα, το Σύνταγμα αναγνωρίζει και άλλα μέσα συνταγματικής ισχύος, όπως τα συντακτικά ψηφίσματα, τις συντακτικές πράξεις και το συνταγματικό έθιμο, τα οποία εξασφαλίζουν τη συνέχεια και την πληρότητα της συνταγματικής τάξης.

Το διεθνές δίκαιο, ειδικότερα οι γενικά παραδεδεγμένοι κανόνες και οι διεθνείς συνθήκες που κυρώνονται με νόμο (άρθρο 28 του Συντάγματος), ενσωματώνονται στο ελληνικό εσωτερικό δίκαιο και υπερισχύουν των εθνικών νόμων. Το διεθνές δίκαιο δεσμεύει τη Διοίκηση, τους ιδιώτες, τον νομοθέτη και τα δικαστήρια, ενώ οι συμβάσεις αυτοδύναμης εφαρμογής δημιουργούν

άμεσα δικαιώματα για τους πολίτες που μπορούν να τα επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.

Στο πλαίσιο του ελληνικού διοικητικού δικαίου, διακρίνεται ο τυπικός από τον ουσιαστικό νόμο. Ο τυπικός νόμος είναι αυτός που ψηφίζεται από τη Βουλή με την προβλεπόμενη κοινοβουλευτική διαδικασία, ενώ ο ουσιαστικός νόμος περιέχει γενικούς και αφηρημένους κανόνες δικαίου ανεξαρτήτως τυπικής διαδικασίας. Η διάκριση αυτή είναι σημαντική για τη ρύθμιση των σχέσεων Διοίκησης – πολιτών, αφού οι κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης συνιστούν ουσιαστικούς νόμους που δεσμεύουν τη Διοίκηση, τους πολίτες και τη δικαιοσύνη. Παράλληλα, οι νόμοι μέτρα συνιστούν τυπικούς νόμους που ρυθμίζουν ειδικές περιπτώσεις και επιτρέπουν τη διασταύρωση των νομοθετικών και διοικητικών λειτουργιών.

Η κανονιστική εξουσιοδότηση της Διοίκησης προϋποθέτει τη νομοθετική εξουσιοδότηση από σώμα δημοκρατικά εκλεγμένο και διακρίνεται σε πρωτογενή (απευθείας από το Σύνταγμα) και παράγωγη (από τυπικό νόμο). Ανάλογα με τις συνθήκες, η άσκηση της κανονιστικής εξουσίας διακρίνεται σε τρεις βαθμίδες: τακτική κανονιστική εξουσιοδότηση σε συνθήκες ομαλότητας (άρθρο 43), έκτακτη κανονιστική εξουσιοδότηση σε επείγουσες καταστάσεις (άρθρο 44) και εξαιρετική κανονιστική εξουσιοδότηση σε περιόδους εθνικής ανάγκης ή πολέμου (άρθρο 48). Σε κάθε περίπτωση, οι εκτελεστικές πράξεις, όπως τα εκτελεστικά διατάγματα, εξειδικεύουν τους νόμους ώστε να είναι εφαρμόσιμοι, χωρίς να δημιουργούν νέα δικαιώματα ή υποχρεώσεις, σε αντίθεση με τα κανονιστικά διατάγματα που εισάγουν πρωτεύοντες κανόνες δικαίου.

Συνολικά, το ελληνικό διοικητικό δίκαιο βασίζεται σε ένα σύνθετο πλέγμα πηγών, το οποίο συνδυάζει το διεθνές δίκαιο, το Σύνταγμα, την ενωσιακή νομοθεσία, τον τυπικό και ουσιαστικό νόμο, τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου και τις κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης. Η Διοίκηση ασκεί τις αρμοδιότητές της εντός αυτού του νομικού πλαισίου, με σεβασμό στην αρχή της νομιμότητας, της λαϊκής κυριαρχίας και της δημοκρατικής οργάνωσης, εξειδικεύοντας και εφαρμόζοντας τους κανόνες με τρόπο που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες της κοινωνίας και στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.

Η ερμηνεία του κανόνα δικαίου αποτελεί κρίσιμη πράξη της διοικητικής λειτουργίας. Κατά τη θέση του Π. Παυλόπουλου, ο κανόνας δικαίου δεν έχει ένα στατικό περιεχόμενο· η κανονιστικότητά του ενεργοποιείται μόνον όταν η Διοίκηση κληθεί να τον εφαρμόσει σε συγκεκριμένη περίπτωση, και τότε αποκαλύπτεται ο δυναμισμός και η κοινωνικοπολιτική σχετικότητά του. Η ερμηνεία προϋποθέτει τόσο γραμματική όσο και τελεολογική και συστηματική προσέγγιση, λαμβάνοντας υπόψη τον σκοπό του κανόνα, τη σχέση του

με άλλες διατάξεις του ίδιου ή συναφούς επιπέδου, και την προσαρμογή του στις υφιστάμενες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες.

Ο υπάλληλος οφείλει να διατυπώσει την εισήγησή του με βάση τον νόμο, όπως ερμηνεύεται κατά τα ανωτέρω. Δεν δεσμεύεται ούτε από τη γνωμοδότηση ούτε από την εγκύκλιο, μπορεί όμως να τις επικαλεστεί ως βοηθητικά στοιχεία της ερμηνευτικής του θέσης. Εφόσον το σχετικό άρθρο του Ν. 4819/2021 δεν απαγορεύει τη συμμετοχή των Περιφερειών στη διαδικασία χωροθέτησης αποθηκευτικών χώρων, δεν μπορεί η γνωμοδότηση του Υπουργείου να λειτουργήσει περιοριστικά της αρμοδιότητάς τους. Η σχετική κρίση πρέπει να στηρίζεται στην αρχή της νομιμότητας και όχι σε εσωτερικές διοικητικές αντιλήψεις περί κατανομής ευθύνης. Σε κάθε περίπτωση, η Διοίκηση δεν δεσμεύεται από προγενέστερη πράξη τρίτου οργάνου και ο υπάλληλος οφείλει να εισηγηθεί με γνώμονα τη σαφή διάκριση μεταξύ κανόνα δικαίου και ερμηνευτικού εργαλείου, αξιοποιώντας μεν όλα τα στοιχεία του φακέλου, αλλά ερείδοντας την απόφαση επί του δεσμευτικού νομοθετικού πλαισίου.

3ο Πρακτικό Θέμα

Η έννομη τάξη – Πηγές του Διοικητικού Δικαίου

Ιστορικό

Η Εταιρεία Προστασίας Παραδοσιακού Οικισμού Αραχώβης υπέβαλε αίτημα στη διοίκηση με το οποίο ζητούσε να εκδοθούν διοικητικά μέτρα για την αποτροπή έκδοσης νέων οικοδομικών αδειών με παρεκκλίσεις από το γενικό μορφολογικό κανονισμό, σε περιοχές με ιδιαίτερο ιστορικό και πολιτισμικό χαρακτήρα. Το αίτημα αυτό βασιζόταν στη συνταγματική επιταγή για προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, σε δεσμευτικές αρχές του ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου, καθώς και στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Η αρμόδια αρχή απέρριψε το αίτημα, επικαλούμενη ότι δεν υπάρχει ειδική διάταξη ή νόμος που να προβλέπει την έκδοση τέτοιων πράξεων και ότι καμία «γενική αρχή» ή «μη δεσμευτικό ρυθμιστικό σχέδιο» δεν μπορεί να περιορίσει την αρμοδιότητά της.

Ερωτήσεις

α) Ορθώς απάντησε η αρχή;

β) Υπό ποιες προϋποθέσεις οι συνταγματικές διατάξεις εφαρμόζονται απευθείας από τη Διοίκηση χωρίς ειδικό νόμο;

γ) Ποιο είναι το κανονιστικό κύρος του ενωσιακού και διεθνούς δικαίου σε σχέση με τη δράση της διοίκησης;

δ) Ποια είναι η σημασία των κανονιστικών διοικητικών πράξεων και άλλων διοικητικών ρυθμίσεων σε επίπεδο πηγών του δικαίου;

ε) Συνιστά η στάση της διοίκησης παραβίαση της αρχής της νομιμότητας;

Απάντηση

α) Οι δημιουργικές πηγές του δικαίου αποτελούν την ιεραρχική βάση της έννομης τάξης και περιλαμβάνουν το Σύνταγμα, το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο, τον τυπικό νόμο, τις κανονιστικές διοικητικές πράξεις και τη νομολογία. Πρόκειται για πηγές που θεμελιώνουν το ισχύον δίκαιο και όχι απλώς για διαγνωστικά ή ερμηνευτικά βοηθήματα. Η Διοίκηση δεσμεύεται αμέσως από το σύνολο αυτών των πηγών, και ιδίως από τις υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, ακόμη και αν δεν υπάρχει ειδικός εφαρμοστικός νόμος (άρθρα

24, 25 παρ. 1, 26 του Συντάγματος). Η αιτιολογία της διοίκησης ότι δεν δεσμεύεται από «μη ειδικές» διατάξεις δεν ευσταθεί.

β) Το άρθρο 24 παρ. 1 Συντάγματος προβλέπει ότι «η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του κράτους». Η συνταγματική αυτή πρόβλεψη είναι αυτοτελής πηγή δικαίου, όπως έχει δεχθεί παγίως η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η Διοίκηση οφείλει να εφαρμόζει απευθείας τη συνταγματική διάταξη, όταν η εφαρμογή της δεν εξαρτάται από περαιτέρω εξειδίκευση μέσω νόμου ή όταν υφίσταται αναγκαία ερμηνευτική πληρότητα. Η άρνηση εφαρμογής του Συντάγματος λόγω «έλλειψης εξουσιοδοτικού νόμου» παραβιάζει τη θεμελιώδη αρχή της υπεροχής του Συντάγματος και του δεσμευτικού χαρακτήρα των διατάξεών του (άρθρο 25 παρ. 1 Συντάγματος).

γ) Το άρθρο 28 παρ. 1 και 2 Συντάγματος καθιερώνει την υπεροχή του διεθνούς και ευρωπαϊκού δικαίου έναντι του εσωτερικού. Το δίκαιο της ΕΕ, και ιδίως οι αρχές της περιβαλλοντικής προστασίας και της βιώσιμης ανάπτυξης, όπως κατοχυρώνονται στα άρθρα 3 ΣΕΕ, 11 ΣΛΕΕ και στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (άρθρο 37), δεσμεύουν πλήρως τη διοίκηση. Περαιτέρω, η Οδηγία 2001/42/ΕΚ (Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση) προβλέπει ότι η διοίκηση πρέπει να συνεκτιμά πολιτιστικά και περιβαλλοντικά στοιχεία κατά τη λήψη στρατηγικών αποφάσεων. Η διοίκηση, επομένως, παραβιάζει δεσμευτικούς ενωσιακούς κανόνες με άμεση εφαρμογή.

δ) Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις αποτελούν παράγωγες πηγές δικαίου και δεσμεύουν τους διοικούμενους και τη διοίκηση εφόσον είναι σε ισχύ και νόμιμα εκδοθείσες (άρθρο 43 του Συντάγματος, Ν. 2690/1999 άρθρα 1 και 5). Ειδικά οι μορφολογικοί κανονισμοί, τα ΣΧΟΟΑΠ, τα ΓΠΣ, τα ΤΠΣ και τα ΠΔ προστασίας παραδοσιακών οικισμών, εφόσον δημοσιεύονται σε ΦΕΚ, έχουν πλήρη κανονιστική ισχύ και αποτελούν πηγή ερμηνείας και εφαρμογής της έννομης τάξης. Η Διοίκηση δεν νομιμοποιείται να αγνοεί την ύπαρξή τους ή να προσβάλλει την ισχύ τους επικαλούμενη «ανεπαρκή δεσμευτικότητα». Ακόμα και αν κάποιο πλαίσιο δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα, οφείλει να ληφθεί υπόψη κατά την αιτιολόγηση.

ε) Η άρνηση της Διοίκησης να εξετάσει επί της ουσίας το αίτημα του σωματείου υπό το πρίσμα του Συντάγματος, του ενωσιακού και διεθνούς δικαίου, αλλά και των κανονιστικών ρυθμίσεων, συνιστά παραβίαση της αρχής της νομιμότητας υπό την ευρεία της έννοια. Η διοίκηση οφείλει να συμμορφώνεται όχι μόνο προς τους ειδικούς νόμους, αλλά και προς το σύνολο της έννομης τάξης (άρθρα 25 και 26 του Συντάγματος, άρθρο 2 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας). Ειδικότερα, η αρχή της τυπικής και ουσιαστικής νομιμότητας υποχρεώνει τη διοίκηση να ερμηνεύει και να εφαρμόζει τις υπερνομοθετικής ισχύος πηγές, κατά τρόπο πλήρη, ενιαίο και συνεκτικό. Η αιτιολογία της απόφασης είναι ελλιπής και αντίκειται στις επιταγές της χρηστής διοίκησης.

4ο Πρακτικό Θέμα

Η έννομη τάξη – Πηγές του Διοικητικού Δικαίου – Ερμηνεία κανόνα δικαίου – Νομολογία και δεσμευτικότητα της ερμηνείας

Ιστορικό

Ο Α, φυσικό πρόσωπο, υπέβαλε αίτημα διαγραφής προσαυξήσεων εκπρόθεσμης καταβολής για φόρους παρελθόντων ετών, επικαλούμενος οικονομική αδυναμία και προβλήματα υγείας. Το αίτημα βασιζόταν σε πάγια ερμηνευτική εγκύκλιο της Διοίκησης που αναγνωρίζει, υπό όρους, δυνατότητα απαλλαγής από προσαυξήσεις σε περιπτώσεις αποδεδειγμένης ανωτέρας βίας. Η αρμόδια ΔΟΥ απέρριψε το αίτημα, με επίκληση τυπικού νόμου που προβλέπει την επιβολή προσαυξήσεων αυτοδικαίως, χωρίς να αναφερθεί καθόλου στη διοικητική πρακτική και τη σχετική ερμηνευτική εγκύκλιο. Στην ενδικοφανή προσφυγή του, ο Α επικαλείται την προσβολή της αρχής της ισότητας, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της καλής πίστης, δεδομένου ότι η Διοίκηση επί σειρά ετών αντιμετώπιζε παρόμοιες περιπτώσεις ευμενέστερα.

Ερωτήσεις

Σχολιάστε τα αναφυόμενα ζητήματα διοικητικού δικαίου.

Απάντηση

Οι εγκύκλιοι και ερμηνευτικές οδηγίες της Διοίκησης δεν αποτελούν πηγή δικαίου, καθώς στερούνται κανονιστικής ισχύος. Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας (Ν. 5104/2024), όπως ισχύει και κατά παγία νομολογία του ΣτΕ, αποτελούν μέσα δέσμευσης της ιεραρχικά υπαγόμενης Διοίκησης, ιδίως όταν εκδίδονται από την Κεντρική Υπηρεσία ή τον Διοικητή της ΑΑΔΕ. Η απόκλιση από εγκύκλιο χωρίς αιτιολόγηση μπορεί να συνιστά παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης και να καθιστά την πράξη ακυρωτέα.