Η ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΑΚΙΝΗΤΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ

Πρόλογος Διευθυντών Σειράς ΙΧ

Πρόλογος Γ. Γιαννακούρου ΧΙ

Συντομογραφίες XVII

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Προλεγόμενα 1

2. Οριοθέτηση των εννοιών και των εξεταζομένων θεματικών πτυχών 5

3. Η διάρθρωση του βιβλίου 11

μερος πρωτο

θεσμοι και πολιτικές συνεργασίας του δημοσίου
και του ιδιωτικού τομέα για την αξιοποίηση
της δημόσιας ακίνητης περιουσίας:
ιστορική και θεωρητική προσέγγιση

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α

Από την παραδοσιακή στη σύγχρονη προσέγγιση
της αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας:
Διεθνή και συγκριτικά δεδομένα 15

1. Ο ρόλος του δημοσίου στη διαδικασία αξιοποιήσεως
της ακίνητης περιουσίας του 15

1.1. Το Δημόσιο ως επιχειρηματίας 15

1.2. Το Δημόσιο ως συνεργάτης 19

2. Βασικές μορφές αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 21

2.1. Η παραδοσιακή προσέγγιση 22

2.1.1 Οι δημόσιες συμβάσεις 22

2.1.2. Αποκρατικοποίηση 31

2.1.3. Ιδιωτικοποίηση 34

2.1.4 Ανάθεση έργου ή υπηρεσίας 41

2.2. Η σύγχρονη προσέγγιση 44

2.2.1 Συμπράξεις δημόσιου - ιδιωτικού τομέα 46

2.2.2. Η συνέργεια μεταξύ Δημοσίου και ιδιωτικού τομέα 52

2.2.3. Συμπράξεις ιδιωτικής πρωτοβουλίας 57

Συμπεράσματα Α΄ Κεφαλαίου 58

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Οι πολιτικές για τη συνεργασία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα
στο πεδίο της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 65

1. Το θεωρητικό υπόβαθρο για την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας
με τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα 69

1.1. H θεωρητική θωράκιση της απομάκρυνσης του Δημοσίου από
την οικονομική ζωή 71

1.2. Η κοινή παράμετρος των σύγχρονων προσεγγίσεων της πολιτικής
και οικονομικής επιστήμης: η απορρύθμιση του ρόλου του κράτους 77

1.3. Τα συμπεράσματα των θεωριών της νέας πολιτικής οικονομίας
στο θέμα της διαχείρισης της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 79

1.3.1. Η θεωρία των περιουσιακών δικαιωμάτων 82

1.3.2. Η «τραγωδία των κοινών» 88

2. Ο αντίλογος 91

2.1. Η συμπεριφορική οικονομική ανάλυση του δικαίου 91

2.2. Οι αντι-θεωρίες της δημόσιας επιλογής και της προσοδοθηρίας
και το δράμα των αντικοίνων 94

2.3. Ο δρόμος της Λατινικής Αμερικής 97

Συμπεράσματα Β΄ Κεφαλαίου 100

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γ

Μορφές συνεργασίας του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα
για την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 106

1. Η συνεργασία θεσμοθετημένου τύπου 107

1.1. Δημιουργία ενός φορέα που ελέγχεται από κοινού από τον δημόσιο
και τον ιδιωτικό τομέα 113

1.2. Απόκτηση του ελέγχου ενός δημόσιου φορέα από έναν ιδιωτικό 114

1.3. Επισκόπηση της θεσμοθετημένης μορφής συνεργασίας 116

2. Η συνεργασία συμβατικού τύπου 117

2.1. Κατασκευή και λειτουργία υποδομής σε ακίνητο από τον ιδιωτικό φορέα 121

2.2. Ιδιωτική Πρωτοβουλία Χρηματοδότησης (Private Finance Initiative) 125

2.2.1. Παραχώρηση ακινήτου στον δημόσιο φορέα με παρακράτηση κυριότητας 131

2.2.2. Χρηματοδοτική μίσθωση στον δημόσιο φορέα 134

2.2.3. Μίσθωση ακινήτου στον δημόσιο φορέα 137

2.2.4. Κυριότητα του δημόσιου φορέα επί του ακινήτου 139

2.2.5. Παραχώρηση δημόσιου έργου ή δημόσιας υπηρεσίας 142

Συμπεράσματα Γ΄ Κεφαλαίου 155

μερος δευτερο

Η ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ
ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΑΚΙΝΗΤΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ
ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α

Το νομοθετικό πλαίσιο της αξιοποιήσεως της δημόσιας
ακίνητης περιουσίας 163

1. Έννοια και διακρίσεις της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 163

2. Οι φορείς αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 173

2.1. Οι δημόσιοι φορείς 174

2.1.1. Από την Αεροπορική Άμυνα στη Γενική Γραμματεία Δημόσιας Περιουσίας 185

2.1.2. «Η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίων Α.Ε.», οι πρότερες μορφές της και
οι απορροφηθείσες από αυτήν εταιρείες 186

Α. Το θεσμικό πλαίσιο που διέπει την «Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου Α.Ε.» 186

Β. Αξιοποίηση από την Ε.Τ.Α.Δ. ακινήτων αρμοδιότητάς της 190

2.1.3. Οι ανώνυμες εταιρείες της οικονομικής κρίσης 194

Α. Το «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου Α.Ε.» 198

Β. Η ανώνυμη εταιρεία «Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.» 202

Γ. Η πολιτική διάσταση των εταιρειών Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. και Ε.Ε.ΣΥ.Π. 207

2.1.4. Λοιποί δημόσιοι φορείς 208

Α. Διαχείριση ακίνητης περιουσίας από ΔΕΚΟ: η περίπτωση της ανώνυμης
εταιρείας “ΓΑΙΑΟΣΕ Α.Ε.” 208

Β. Αξιοποίηση ακινήτων από την Εκκλησία της Ελλάδας: το Ν.Π.Δ.Δ.
«Εκκλησιαστική Κεντρική Υπηρεσία Οικονομικών» και η «Εταιρεία
Αξιοποίησης Εκκλησιαστικής Ακίνητης Περιουσίας Α.Ε.» 209

2.2. Οι ιδιωτικοί φορείς 211

2.3. Οι υποστηρικτικοί φορείς της αξιοποιήσεως 216

2.3.1. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα 217

2.3.2. Οι ασφαλιστικές εταιρείες και οι χρηματοοικονομικοί και νομικοί σύμβουλοι 220

3. Το ειδικότερο θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη συνεργασία δημόσιου με
τον ιδιωτικό τομέα κατά την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 223

3.1. Τα συνταγματικά όρια της συνεργασίας δημόσιου - ιδιωτικού τομέα 224

3.2. Το ενωσιακό δίκαιο 238

3.2.1. Το πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης 238

Α. Το θέμα των κρατικών ενισχύσεων 240

Β. Έλεγχος συγκεντρώσεων επιχειρήσεων και απαγόρευση της καταχρηστικής εκμεταλλεύσεως δεσπόζουσας θέσης 243

3.2.2. Το παράγωγο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης 250

Α. Το νομικό καθεστώς των δημόσιων συμβάσεων 253

Β. Ο ορισμός της Αναθέτουσας Αρχής 255

Γ. Οι γενικές αρχές που διέπουν το δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων 258

Δ. Η διαδικασία αναθέσεως των δημόσιων συμβάσεων 264

α. Είδη διαδικασιών 264

β. Οι λόγοι αποκλεισμού και τα κριτήρια επιλογής του αναδόχου 268

γ. Τα κριτήρια για την ανάθεση της συμβάσεως 274

Ε. Ειδικότερες ρυθμίσεις για τις παραχωρήσεις 277

α. Η έννοια «σύμβαση παραχωρήσεως έργου ή υπηρεσίας» 280

β. Η διαδικασία αναθέσεως συμβάσεων παραχωρήσεως 284

γ. Επιλογή και ποιοτική αξιολόγηση των οικονομικών φορέων 286

δ. Λόγοι αποκλεισμού από τη διαδικασία αναθέσεως συμβάσεως
παραχωρήσεως 288

ε. Κριτήρια αναθέσεως της συμβάσεως 292

στ. Κανόνες για την εκτέλεση των συμβάσεων παραχωρήσεως 293

ζ. Διάρκεια και λύση της συμβάσεως παραχωρήσεως. 297

3.3. Οι προβλέψεις του εσωτερικού δικαίου 304

3.3.1. Γενικοί προβληματισμοί 304

A. Η νομική φύση της συνεργασίας του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα
κατά την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας 304

B. Η κατανομή των κινδύνων 310

3.3.2. Οι ειδικότερες διατάξεις του εσωτερικού θεσμικού πλαισίου 315

A. Οι αρχικές ρυθμίσεις παραχωρήσεως δημόσιας ακίνητης περιουσίας
στον ιδιωτικό τομέα 315

Β. Οι ad hoc ρυθμίσεις 317

Γ. Οι πρώτες προσπάθειες συνολικής νομοθετικής ρυθμίσεως του περιορισμού
του ρόλου του Δημοσίου στην οικονομία: ο Ν. 2000/1991 και ο Ν. 3049/2002 319

Δ. Η ελληνική προσπάθεια νομοθετικής οργάνωσης των Σ.Δ.Ι.Τ.:
ο Νόμος 3389/2005 329

Ε. Πώληση και ταυτόχρονη μίσθωση ακινήτων του Δημοσίου, μακροχρόνιες
και χρηματοδοτικές μισθώσεις του Δημοσίου 345

ΣΤ. Το νομικό πλαίσιο των παραχωρήσεων κατά το εσωτερικό δίκαιο 352

Συμπεράσματα Α΄ Κεφαλαίου 364

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Πολεοδομικά και περιβαλλοντικά εργαλεία για την αξιοποίηση
της ακίνητης περιουσίας 371

1. Πολεοδομικά εργαλεία αξιοποιήσεως ακινήτων 372

1.1. Αξιοποίηση ακινήτων με εφαρμογή των όρων δόμησης του γενικού
πολεοδομικού καθεστώτος: Περιοχές εντός και εκτός σχεδίου πόλεως 377

1.1.1. Περιοχές εντός σχεδίου 378

1.1.2. Περιοχές εκτός σχεδίου 383

1.2. Αξιοποίηση ακινήτων μέσω οργανωμένων υποδοχέων δραστηριοτήτων 385

1.3. Παλαιότερα πολεοδομικά εργαλεία 389

1.3.1. Οργανωμένοι Υποδοχείς Μεταποιητικών και Επιχειρηματικών
Δραστηριοτήτων 389

Α. Βιομηχανικές και Επιχειρηματικές Περιοχές (Β.Ε.ΠΕ.) 390

Β. Επιχειρηματικά Πάρκα (Ε.Π.) 393

1.3.2. Περιοχές Οργανωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης (Π.Ο.Τ.Α.) 401

1.3.3. Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων
(Π.Ο.Α.Π.Δ.) 406

1.4. Νεώτερα πολεοδομικά εργαλεία 409

1.4.1. Οι θεσμικές ιδιαιτερότητες των Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α. και Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. 410

1.4.2. Διαφορές από τα υπόλοιπα εργαλεία 418

1.4.3. Περιπτώσεις εφαρμογής των νέων εργαλείων 421

Α. Το Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α. της περιοχής Κασσιόπης στη νήσο Κέρκυρα 424

Β. Το Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α. του ακινήτου «Αστέρας» στην περιοχή Βουλιαγμένης
Αττικής 426

1.4.4. Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (Ε.Π.Σ.) 431

1.5. Αντιδράσεις στη συνεργασία Δημοσίου και ιδιωτικού τομέα κατά
την πολεοδομική ανάπτυξη μίας περιοχής 434

2. Η περιβαλλοντική διάσταση της διαδικασίας αξιοποιήσεως της ακίνητης
περιουσίας 439

2.1. Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση 439

2.1.1. Το ενωσιακό πλαίσιο 439

2.1.2. Το εσωτερικό θεσμικό πλαίσιο 443

Α. Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση κατά το εσωτερικό δίκαιο 443

Β. Έγκριση περιβαλλοντικών όρων 449

Συμπεράσματα Β΄ Κεφαλαίου 456

Τελικά συμπεράσματα 460

Βιβλιογραφία 467

Αλφαβητικό Ευρετήριο 499

1. Προλεγόμενα

Αντικείμενο της παρούσας μονογραφίας είναι η καταγραφή και αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου της συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα κατά την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας. Συγκεκριμένα, καταγράφεται η εξέλιξη διεθνώς των μορφών της συνεργασίας αυτής από τις πιο παραδοσιακές στις πλέον σύγχρονες, και αναλύεται το υφιστάμενο ελληνικό θεσμικό πλαίσιο, οι διαφορετικοί ρόλοι του Δημοσίου κατά την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του και οι ιδιαιτερότητες της νομοθεσίας αυτής, ιδίως, δε, η πολεοδομική και περιβαλλοντική πτυχή της. Επιπρόσθετα, αξιολογείται το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο συνεργασίας Δημοσίου και ιδιωτικού τομέα για την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου, τα δε συμπεράσματα που συνάγονται, δοκιμάζονται στην πράξη.

Το Δημόσιο, κατά την επιλογή του τρόπου αξιοποιήσεως της ακίνητης περιουσίας του, ασκεί, κατά βάση, οικονομική πολιτική. Για τον λόγο αυτόν, ως βασικό κριτήριο για την αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου της συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα τίθεται η αποτελεσματικότητά του[1]. Για την οριοθέτηση του κριτηρίου της αποτελεσματικότητας αντλούνται στοιχεία από τη νομική επιστήμη, αλλά και από την οικονομική θεωρία[2], αναλογικά εφαρμοζόμενα στη νομική επιστήμη, ειδικά δε από τη σχέση της οικονομι

κής αποτελεσματικότητας με την οικονομική δικαιοσύνη, όπως οι έννοιες αυτές ορίζονται στον ειδικότερο κλάδο της οικονομικής επιστήμης, την οικονομική της ευημερίας[3]. Καθώς η οικονομική επιστήμη είναι εμπειρική επιστήμη, οι γνώσεις που προσφέρει για τη διάρθρωση και λειτουργία του κόσμου των οικονομικών συναλλαγών μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη θέσπιση, ερμηνεία, διάπλαση και εφαρμογή των κανόνων δικαίου. Ο δανεισμός των εργαλείων της οικονομικής επιστήμης και η αναλογική εφαρμογή τους αποβλέπει στην αναζήτηση αντικειμενικών πληροφοριών για τις συνέπειες του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου. Στόχος, δηλαδή, της υιοθέτησης οικονομικών κριτηρίων είναι η ανάλυση της οικονομικής πραγματικότητας της αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, προκειμένου να προσεγγισθούν κριτικά σκοποί, μέθοδοι αξιοποιήσεως και αξίες, έτσι ώστε να ελεγχθεί, εάν οι υφιστάμενες νομοθετικές και συμβατικές ρυθμίσεις είναι οικονομικά και κοινωνικά αποδεκτές και βιώσιμες.

Το ειδικότερο ενδιαφέρον που παρουσιάζει, άλλωστε, η μελέτη του θεσμικού πλαισίου της συνεργασίας του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα κατά την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας έγκειται στο ότι αποτελεί ιδανικό πεδίο για να ελεγχθούν οι διαφορετικές πολιτικές στην οικονομία και στη δημόσια οργάνωση και να εξαχθούν συμπεράσματα ικανά να συμβάλουν στη βελτίωση της δημόσιας δράσης. Οι συνεχείς και ραγδαίες μεταβολές των τελευταίων χρόνων στο οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον και η διαρκής οικονομική και πολιτική κρίση σε παγκόσμιο επίπεδο, παρούσα ακόμη και σε κράτη του λεγόμενου αναπτυγμένου κόσμου, ανέδειξαν την ανάγκη βελτίωσης της δράσης αυτής. Η δυσχέρεια αντιμετώπισης των οικονομικών προβλημάτων αποδόθηκε, κατά κύριο λόγο, στον τρόπο λειτουργίας της οικονομίας και στον βαθμό παρεμβάσεως του κράτους σε αυτήν. Στο πλαίσιο αυτό επανεξετάσθηκε η θέση του ιδιωτικού τομέα στην οικονομία και επιχειρήθηκε μία διαφορετική προσέγγιση της σχέσης του με το Δημόσιο.

Υπό το βάρος της νέας πραγματικότητας έγινε προσπάθεια άμβλυνσης των αντιθέσεών τους και δημιουργίας νέων μορφών συνεργασίας τους, με στόχο τον, επ’ ωφέλεια και των δύο πλευρών, συγκερασμό των αντικρουόμενων συμφερόντων. Διαμορφώθηκε, λοιπόν, και καλλιεργήθηκε η έννοια της ιδιωτικοποιήσεως στην ευρύτερή της προσέγγιση, δηλαδή αυτή της αποδυναμώσεως της κρατικής παρεμβάσεως από την οικονομική ζωή, μειώσεως της συμμετοχής του Δημοσίου στην οικονομία[4] και παραχωρήσεως της θέσεως του παρεμβατικού κράτους ή του κράτους - επιχειρηματία στον ιδιώτη. Παράλληλα, προκρίθηκε και η γενικότερη συνεργασία του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα, μία συνεργασία

που, μεμονωμένα, απαντάται σε πρωτόλεια μορφή, ήδη από τον 18ο αιώνα, στα ευρωπαϊκά κράτη. Πλέον όμως η συνεργασία αυτή συστηματοποιείται και εξελίσσεται σε τέτοιο βαθμό, ώστε νέες μορφές ιδιαίτερης πολυπλοκότητας έρχονται να ρυθμίσουν κάθε μορφή της οικονομικής ζωής.

Η επιθυμία ενισχύσεως της ιδιωτικής δραστηριότητας είχε ως αποτέλεσμα να μεταβιβασθούν αρμοδιότητες στον ιδιωτικό τομέα, οι οποίες μέχρι πρότινος εθεωρείτο αδιανόητο να αποτελέσουν αντικείμενο εκμετάλλευσης από τους ιδιώτες. Ακόμη και δραστηριότητες που υπάγονται στον χώρο των δημόσιων υπηρεσιών και της κοινής ωφέλειας ανατέθηκαν σε ιδιώτες, με την ελπίδα πληρώσεως των δημόσιων σκοπών, αλλά και με κίνητρο την επιχειρηματική επιτυχία. Επιπλέον, λόγοι μειώσεως του δημόσιου δανεισμού συνέβαλαν -και αυτοί- στην υιοθέτηση και πολιτική προώθηση της συνεργασίας με τον ιδιωτικό τομέα. Το Δημόσιο άρχισε να επιλέγει τη συνεργασία αυτή, ελπίζοντας ότι αυτό θα συνέβαλλε στην προμήθεια φθηνότερων δημόσιων υπηρεσιών και στη μείωση της διόγκωσης του κρατικού προϋπολογισμού[5].

Βέβαια δεν ακολουθούν όλα τα κράτη τον ίδιο δρόμο όσον αφορά στον καθορισμό των όρων και των στόχων, που επιδιώκονται με τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην οικονομική ζωή. Διάκριση πρέπει να γίνει στο σημείο αυτό ανάμεσα στο αγγλοσαξονικό και στο ευρωπαϊκό πρότυπο ανάπτυξης[6]. Η διάκριση αυτή εδράζεται στο δίλημμα, εάν για την ενθάρρυνση της ιδιωτικής επιχειρηματικότητας και της απομειώσεως του κράτους πρέπει να επιλέγονται μέθοδοι που δημιουργούν τον πλούτο ή μέθοδοι που, επιπλέον, αναδιανέμουν τον πλούτο[7]. Συγκεκριμένα, θα πρέπει ο βασικός στόχος της απομακρύνσεως του κράτους από την οικονομική ζωή να είναι η οικονομική αποτελεσματικότητα, η οποία οδηγεί σε μεγαλύτερο πλούτο, ακόμη και άνισα κατανεμημένο, στην κοινωνία ή και η ισότητα στην κοινωνία -η οικονομική δικαιοσύνη δηλαδή;

Το αγγλοσαξονικό πρότυπο ανάπτυξης βασίζεται στον χωρίς όρια ανταγωνισμό και στη μεγιστοποίηση του κέρδους αφήνοντας στους νόμους της αγοράς να επιλύσουν τις όποιες δυσλειτουργίες τυχόν παρουσιαστούν στην εφαρμογή του προτύπου, με την ελπίδα ότι η

κοινωνία, ως σύνολο, θα επωφεληθεί από την αύξηση του πλούτου στην οικονομία[8]. Από την άλλη πλευρά, το ευρωπαϊκό πρότυπο, το κράτος επιδιώκει μία πιο συστηματική προσπάθεια διορθώσεως των διαφόρων κοινωνικών και οικονομικών δυσλειτουργιών που μπορεί να προκύψουν από τη μείωση της συμμετοχής του στην οικονομική ζωή και, κατ’ επέκταση, από την εφαρμογή του προτύπου της ελεύθερης αγοράς. Η διόρθωση σκοπεύει σε μία πιο δίκαιη κατανομή του παραγομένου πλούτου και σε μία πιο ορθολογική αξιοποίηση και ανάπτυξη υλικών και ανθρωπίνων πόρων. Υπό το πρίσμα αυτό, όροι όπως «κοινωνική οικονομία της αγοράς» εμπεριέχονται στο πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για να περιγράψουν την αποστολή της[9]. Παράλληλα, οι κοινωνικοί στόχοι λαμβάνουν τη μορφή δικαιωμάτων που κατατάσσονται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων υπό τον τίτλο «Αλληλεγγύη».

Οι παγκόσμιες πολιτικές και οικονομικές αυτές εξελίξεις επηρέασαν σημαντικά και τις σύγχρονες προσεγγίσεις στη διαχείριση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας τα τελευταία 20 με 25 χρόνια. Πράγματι, παρατηρήθηκε, κατόπιν της διεθνούς τάσεως περιορισμού της κρατικής επιχειρηματικότητας, η αυξανόμενη αναγνώριση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας ως παραγωγικού κεφαλαιουχικού αγαθού και η προσπάθεια διαχείρισής της με την υιοθέτηση πρακτικών του ιδιωτικού τομέα. Αξίζει βέβαια να σημειωθεί ότι, εκτός από την οικονομική και πολιτική συγκυρία, στην κατεύθυνση αυτή συνέβαλαν σημαντικά και οι παραινέσεις διεθνών οικονομικών οργανισμών. Οι τελευταίοι, σε μία θεαματική στροφή από τις αρχικές τους θέσεις, με βάση τις οποίες η δημόσια περιουσία αντιμετωπιζόταν ως δημόσιο αγαθό[10], ξεκίνησαν, ήδη από τη δεκαετία του ’80, να προκρίνουν την αξιοποίησή της από τους ιδιώτες[11]. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, η Παγκόσμια Τράπεζα, η οποία αρχικά είχε υιοθετήσει στρατηγικές βασισμένες στον κεϋνσιανισμό, εντούτοις, στράφηκε κατά τη δεκαετία αυτή σε στρατηγικές που προάγουν τις πρακτικές της ελεύθερης αγοράς και οδηγούν στον επαναπροσδιορισμό του ρόλου του κράτους[12].

Η διαχείριση όμως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας είναι συνάρτηση του προτύπου αναπτύξεως της κάθε κοινωνικής οργανώσεως σύμφωνα με το πρότυπο αξιών της πολιτικής

εξουσίας[13]. Στο πλαίσιο αυτό, ανακύπτει το ερώτημα, εάν με το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο της συνεργασίας δημόσιου - ιδιωτικού τομέα πραγματώνονται οι στόχοι που επιδιώκει η πολιτική από την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου και εάν ο ιδιωτικός τομέας μπορεί να αποτελέσει το όχημα εκπλήρωσης των σκοπών που επιδιώκει το θεσμικό αυτό πλαίσιο.

Προς την κατεύθυνση της λειτουργίας της συνεργασίας προς όφελος και των δύο εμπλεκομένων πλευρών[14] οδηγεί και η παρατηρούμενη σταδιακή σύγκλιση των άλλοτε ακραίων θεωρητικών προσεγγίσεων του θέματος της ενθάρρυνσης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Πλέον υποστηρίζεται και η αγορακεντρική προσέγγιση του δημόσιου συμφέροντος, κάποιοι μάλιστα μιλούν για «δημόσιο δίκαιο αγορακεντρικής ρύθμισης της οικονομίας»[15]. Για τον λόγο αυτό, διερωτάται κανείς εάν εξακολουθούν να υφίστανται οι παραδοσιακοί κανόνες, οι οποίοι κάποτε εξέφραζαν ιδεολογικές και πολιτειολογικές εκφάνσεις της πολιτικής, ή εάν, υπό το βάρος των παγκόσμιων εξελίξεων, έχουν χάσει το νόημά τους, αφού καμία από τις ακραίες τους μορφές δεν φαίνεται ικανή να προσφέρει οριστική ίαση στις αρρυθμίες του οικονομικού συστήματος. Η σύγκλιση αυτή φέρεται να βρίσκει πεδίο εφαρμογής και στην αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας.

Πώς διαμορφώθηκε το θεσμικό πλαίσιο που διέπει την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα και ποιοι παράγοντες συμβάλλουν στην αποτελεσματικότητα της συνεργασίας μεταξύ των δύο τομέων είναι, συνεπώς, το αντικείμενο της παρούσας μονογραφίας. Δεδομένης όμως της ευρύτητας του εξεταζομένου θέματος, για την καλύτερη ανάπτυξη και εμβάθυνσή του, κρίνεται απαραίτητη η οριοθέτηση της επιστημονικής βάσης με την οποία προσεγγίζεται και των θεματικών πτυχών που διερευνώνται.

2. Οριοθέτηση των εννοιών και των εξεταζομένων θεματικών πτυχών

O στόχος της παρούσας μονογραφίας είναι η εξέταση των μορφών συνεργασίας που προάγουν την, κατά βάση, ισομερή συμμετοχή σε αυτήν και των δύο πλευρών ή ενδεχομένως, και την υπεροχή του ιδιωτικού στοιχείου και προωθούν την ενεργητικότερη εμπλοκή του και τον αντίστοιχο περιορισμό του ρόλου του δημόσιου τομέα στη διαχείριση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας. Δεν εξετάζονται, συνεπώς, οι παραδοσιακές μορφές των δημόσιων συμβάσεων, που κατά βάση αφορούν την κατασκευή υποδομών και την παροχή υπηρεσιών, όπου ο ιδιωτικός φορέας, πέραν της εκτέλεσης του έργου ή της παροχής της υπηρεσίας, δεν έχει περισσότερη εμπλοκή και στις οποίες το Δημόσιο έχει, ως άμεσος

φορέας, τον κυρίαρχο ρόλο στη σύμβαση. Όσον αφορά τις συμβάσεις αυτές, αν και αφορούν ειδικότερη μορφή συνεργασίας των δύο τομέων, η παρούσα μονογραφία περιορίζεται στην επιγραμματική αναφορά τους, προκειμένου να παρουσιαστεί ιστορικά η εξέλιξη της σχέσεως του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα, όταν συμβάλλονται για την επίτευξη δημόσιων σκοπών. Έτσι, εξετάζονται μόνον οι μορφές συνεργασίας στις οποίες το Δημόσιο έχει ρόλο οργανωτή, ρυθμιστή και ελεγκτή[16] ενώ ο αντισυμβαλλόμενος ιδιωτικός φορέας διεκδικεί συνήθως ισότιμη ή -σε πολύ ειδικές περιπτώσεις- και υπέρτερη δικαιοπρακτική θέση ως συνεργάτης - βοηθός, ακόμη και συνέταιρος.

Στις περιπτώσεις αυτές, λοιπόν, όπου τα μέρη σε μεγάλο βαθμό συμμετέχουν συνήθως ισότιμα, συνεισφέροντας από κοινού στην επίτευξη του εγχειρήματος, και οι οποίες είθισται στη διεθνή πρακτική να ονομάζονται «Συμπράξεις του Δημοσίου με τον Iδιωτικό Tομέα» επικεντρώνεται η παρούσα μονογραφία. Δεν επιλέγεται όμως η χρήση του όρου «σύμπραξη» διότι, ενώ στη διεθνή πρακτική έχει ευρύτερη έννοια, περιλαμβάνοντας όλες τις μορφές συνεργασίας[17], στην ελληνική έννομη τάξη περιορίζεται στον στενότερο προσδιορισμό που της προσδίδει ο Ν. 3389/2005[18]. Στο πλαίσιο, συνεπώς, που προδιαγράψαμε, εξετάζονται οι ειδικότερες μορφές της συνεργασίας, όπως έχουν καταγραφεί από τη διεθνή εμπειρία, και η νομική και πολιτική θέση του Δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα σε αυτές καθώς και οι λόγοι που μπορεί να οδηγήσουν στην επιλογή εκάστης μορφής, ενώ περαιτέρω παρουσιάζονται παραδείγματα συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα από την ελληνική πραγματικότητα.

Επιπλέον, διευκρινίζεται, στο σημείο αυτό, ότι στόχος της έρευνας είναι η μελέτη του θεσμικού πλαισίου της συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα και η, μέσω αυτού, εφαρμογή των πολιτικών αξιοποιήσεως της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου και όχι η μελέτη των νομιμοποιητικών ερεισμάτων της επιλογής ανάμεσα στη παρέμβαση του Δημοσίου στην οικονομική δραστηριότητα και στην ενθάρρυνση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Τα ερωτήματα αυτά απασχολούν αμιγώς τις οικονομικές επιστήμες και, ούτως ή άλλως, ουδέτερη απάντηση στο ερώτημα αυτό δεν υπάρχει. Άλλωστε, όπως σωστά επισημαίνεται[19], σημασία δεν παρουσιάζει η επιλογή ανάμεσα στη συμμετοχή του Δημοσίου στην οικονομική ζωή ή μη, αλλά η επιλογή ανάμεσα στην πιο ωφέλιμη μορφή εξυπηρετήσεως των

δημόσιων συμφερόντων. Για τον λόγο αυτόν δεν εξετάζονται η αμιγώς οικονομική απόδοση των μορφών συνεργασίας και η φορολογική και δημοσιονομική προσέγγιση της αξιοποιήσεως της δημόσιας περιουσίας. Οι πτυχές αυτές του θέματος, αν και ιδιαίτερα σημαντικές, αποτελούν αντικείμενο ξεχωριστής ανάλυσης, η ιδιαίτερη δε αξία και σημασία τους δεν θα μπορούσε να αναδειχθεί στο πλαίσιο μιας μονογραφίας που επικεντρώνεται στη δικαιική και θεσμική προσέγγιση της αξιοποιήσεως της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου.

Υπό το πρίσμα αυτό, για την εννοιολογική οριοθέτηση του όρου «αποτελεσματικότητα» αντλούνται στοιχεία τόσο από τη νομική κυρίως, αλλά και από την οικονομική επιστήμη. Έτσι, υιοθετείται κατ’ αρχάς η αποδιδόμενη από τη νομική επιστήμη έννοια της αποτελεσματικότητας, ως βασική ιδιότητα του κράτους - δικαίου[20] και ως αρχή που πρέπει να διέπει τη δράση του Δημοσίου[21]. Αποτελεσματικό είναι το θεσμικό πλαίσιο που παράγει νομικά αποτελέσματα, αλλά και αυτό που κατορθώνει να επιβάλλει σε αυτούς, για τους οποίους θεσπίσθηκε, την επιδιωκομένη με αυτό συμπεριφορά. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή, ο όρος «αποτελεσματικότητα» αποδίδει ποιοτικά χαρακτηριστικά στον νομικό κανόνα[22]: οι κανόνες είναι αποτελεσματικοί όταν εφαρμόζονται από αυτούς που τους αφορούν, είτε αυτοί είναι μόνο ή κυρίως οι πολίτες[23] είτε είναι οι θεσμοί που καλούνται να επιβάλουν την εφαρμογή τους[24] είτε είναι ο συνδυασμός αυτών με πρωτεύοντα ρόλο στη λειτουργία των θεσμών[25] είτε, τέλος, είναι οι πολίτες και στις περιπτώσεις που δεν πράττουν αυτό, οι θεσμοί[26].

Επιπλέον, κατά τη νομική προσέγγιση της έννοιας, αποτελεσματικό είναι το θεσμικό πλαίσιο που πραγματοποιεί τους στόχους του και εκπληρώνει τον σκοπό του[27]. Για τον λόγο αυτόν, στην καρδιά της έννοιας της αποτελεσματικότητας τίθενται τα αποτελέσματα του κανόνα δικαίου[28]. Από τη μία πλευρά αυτό σημαίνει την ικανότητα του κανόνα δικαίου να καθοδηγεί τη συμπεριφορά αυτών στους οποίους απευθύνεται στην κατεύθυνση που επιθυμεί ο νομοθέτης[29], ενώ από την άλλη, η αποτελεσματικότητα ταυτίζεται με το αποτέλεσμα του κανόνα δικαίου[30]. Αυτή η τελευταία προσέγγιση τέμνει τη νομική με την οικονομική επιστήμη.

Ειδικότερα, σύμφωνα με την οικονομική επιστήμη, η αποτελεσματικότητα είναι ο λόγος ενός επιδιωκόμενου αποτελέσματος προς το κόστος, που απαιτείται, για να επιτευχθεί το αποτέλεσμα αυτό. Η προσέγγιση, συνεπώς, ότι η αποτελεσματικότητα δεν περιορίζεται μόνο στην έρευνα των αποτελεσμάτων, αλλά επίσης επεκτείνεται στους λόγους που εξηγούν τα αποτελέσματα και στον τρόπο που παράγονται με σκοπό τη νομική αξιοποίησή τους, αποτελεί συγκερασμό της νομικής και οικονομικής αποτελεσματικότητας[31]. Αυτή η προσέγγιση της αποτελεσματικότητας, που προέρχεται από την ώσμωση της νομικής με την οικονομική επιστήμη, υιοθετείται στην μονογραφία.

Τα κριτήρια που χρησιμοποιούμε είναι, κατά βάση, οι αρχές της επικουρικότητας[32] για τη χάραξη των ορίων της ιδιωτικής από τη δημόσια σφαίρα, της αναλογικότητας[33] για την κατανομή

των αρμοδιοτήτων μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και, κυρίως, το κριτήριο της βιωσιμότητας[34], προκειμένου να ορισθεί ο βέλτιστος συνδυασμός κοινωνικής και οικονομικής ρύθμισης[35]. Στην παρούσα μονογραφία αποτελεσματικό θεωρείται, συνεπώς, το θεσμικό καθεστώς που επεμβαίνει μόνο προς θεραπεία ορισμένης ανάγκης, όταν ο ιδιωτικός τομέας αδυνατεί ή αδρανεί να ενεργήσει. Επιπλέον, ως αποτελεσματικό λογίζεται το θεσμικό πλαίσιο στο οποίο ο βαθμός της κρατικής παρεμβάσεως τελεί σε σχέση αναλογίας με τον επιδιωκόμενο σκοπό και περιορίζει την οικονομική ελευθερία μόνο εφόσον είναι αναγκαίο και συνάδει προς τον σκοπό που επιδιώκεται. Τέλος, ως αποτελεσματικό νοείται το θεσμικό πλαίσιο που προάγει τη βιωσιμότητα, επιδιώκει δηλαδή τον βέλτιστο συνδυασμό κοινωνικής και οικονομικής ρύθμισης[36].

Περαιτέρω, η έννοια «θεσμός» και «θεσμικό πλαίσιο» χρησιμοποιείται με τον στενό νομικό ορισμό της, ως το σύνολο των γραπτών κανόνων, δεν εξετάζονται δηλαδή στην παρούσα μονογραφία οι άτυποι θεσμοί.

Επιπρόσθετα, η έννοια «ακίνητα» γίνεται αντιληπτή ως το έδαφος και τα συστατικά του μέρη[37], ενώ η έννοια «περιουσία» χρησιμοποιείται με τη στενή νομική της έννοια, δηλαδή ως το σύνολο των δικαιωμάτων του προσώπου που επιδέχονται χρηματική αποτίμηση[38]. Έτσι, η ακίνητη περιουσία του Δημοσίου αντιμετωπίζεται ως αντικείμενο, δηλαδή ως χωρική αξία που καθορίζεται αφενός από τα φυσικά της χαρακτηριστικά (το ιδιοκτησιακό και πολεοδομικό καθεστώς της) και αφετέρου από τα οικονομικά της χαρακτηριστικά που απορρέουν κυρίως από τη χρήση της. Δεν εξετάζεται, επομένως, στην παρούσα μονογραφία το άυλο κεφάλαιο, ως χρηματοοικονομικό προϊόν εμπορεύσιμο ελεύθερα στην παγκοσμιοποιημένη αγορά τιτλοποιημένων δικαιωμάτων[39] ή εν γένει προϊόντων με βάση τα ακίνητα[40]. Η συνεργασία του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα μπορεί να αφορά και την αγορά χρηματοοικονομικών προϊόντων με την επένδυση, μέσω αυτών, σε δημόσια ακίνητα ή με τη συμμετοχή σε κρατικά επενδυτικά κεφάλαια[41], το θέμα αυτό, ωστόσο, απαιτεί ανάλυση πρωτίστως οικονομική.

Τέλος, στην έννοια της δημόσιας ακίνητης περιουσίας συμπεριλαμβάνεται, κατά βάση, η ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και όχι η ανήκουσα στη δημόσια κτήση, όπως αυτή εκφράζεται με την κατά περίπτωση σύνδεση του Δημοσίου με το ακίνητο, μέσω εμπραγμάτων ή ενοχικών δικαιωμάτων. Επιπλέον, συμπεριλαμβάνεται τόσο η περιουσία του Δημοσίου εν στενή εννοία, όσο και η ακίνητη περιουσία των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, αλλά και των ανωνύμων εταιρειών, στις οποίες συμμετέχει, άμεσα ή έμμεσα, το Δημόσιο[42]. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, για λόγους ευελιξίας, η ακίνητη περιουσία ανήκει σε νομικό πρόσωπο στο οποίο εφαρμόζονται κατά βάση κανόνες ιδιωτικού δικαίου,

εκτός αν άλλως ορίζεται στον ιδρυτικό του νόμο. Παρά ταύτα, καθώς επικεντρωνόμαστε στην εν γένει συνεργασία του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα, δεν διακρίνουμε τις περιπτώσεις των ανωνύμων εταιρειών από τις λοιπές μορφές οργάνωσης του δημόσιου φορέα παρά μόνον όταν, λόγω της διαφορετικής μορφής οργάνωσης, παρουσιάζονται διαφοροποιήσεις στο θεσμικό πλαίσιο.

3. Η διάρθρωση του βιβλίου

Η παρούσα μονογραφία διαρθρώνεται σε δύο Μέρη.

Στο Πρώτο Μέρος εξετάζεται ιστορικά η συνεργασία του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα μέσα από την εξέλιξη των μορφών συνεργασίας και περιγράφονται οι ιστορικές και πολιτικές συνθήκες εντός των οποίων αναπτύχθηκαν. Επιπλέον, αναλύονται οι παράμετροι που διαμόρφωσαν το θεωρητικό υπόβαθρο της αξιοποιήσεως της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, οι τάσεις στον διεθνή χώρο και οι σύγχρονες μορφές συνεργασίας του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα με έμφαση στην αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας. Καθώς οι μορφές αυτές συνεργασίας μπορεί να αφορούν και άλλα περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου, πλην της ακίνητης περιουσίας, οι ειδικότερες μορφές παρουσιάζονται κατά τα γενικά χαρακτηριστικά τους, εξειδικεύονται όμως οι παράμετροι που μπορεί να διαφοροποιούνται, όταν η αξιοποίηση αφορά ακίνητη περιουσία του Δημοσίου.

Στο Δεύτερο Μέρος επιχειρείται η εννοιολογική προσέγγιση του θέματος σύμφωνα με το ελληνικό δίκαιο, με την οριοθέτηση της έννοιας και των διακρίσεων της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου, των δημόσιων φορέων που έχουν επιφορτισθεί με την αξιοποίησή της και του ρόλου τους, των ιδιωτικών φορέων που καλούνται να συνεργασθούν με τους δημόσιους για την επίτευξη των δημόσιων στόχων και των φορέων, που αποτελούν τον συνδετικό κρίκο ανάμεσα στο Δημόσιο και τους ιδιωτικούς φορείς. Επιπρόσθετα, μελετάται το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τις διαφορετικές επιλογές στην αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα και η διαδικασία επιλογής κάθε μορφής αξιοποιήσεως αρχικώς όσον αφορά τα συνταγματικά όριά του και τη συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο και, στη συνέχεια, τις ειδικότερες προβλέψεις του. Περαιτέρω εξετάζονται οι πολεοδομικές και περιβαλλοντικές πτυχές της αξιοποίησης, με τη μελέτη και αξιολόγηση των παλαιότερων και νεώτερων πολεοδομικών και περιβαλλοντικών εργαλείων.

Η μονογραφία ολοκληρώνεται με την παρουσίαση των τελικών συμπερασμάτων της μελέτης. Με τα συμπεράσματα αυτά επιχειρείται να δοθούν απαντήσεις στα ερωτήματα που τέθηκαν εκκινώντας τη μελέτη του θεσμικού πλαισίου της συνεργασίας του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα για την αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, δηλαδή, εάν με αυτό πραγματώνονται οι στόχοι που επιδιώκει το Δημόσιο από την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του και πως διαχέονται τα αποτελέσματα στο κοινωνικό σύνολο. Παράλληλα,

όμως, προσεγγίζεται το θέμα με βάση το θεωρητικό μοντέλο του «πραγματισμού»[43], επαληθεύοντας, δηλαδή, τα ευρήματα μέσα από την πραγματικότητα. Για τον λόγο αυτό, δεν περιορίζεται στην έρευνα των θεωρητικών και θεσμικών πτυχών του συνεργασίας δημόσιου - ιδιωτικού τομέα, αλλά επεκτείνεται και στη δοκιμή τους μέσα από παραδείγματα εφαρμογής στην πράξη.

μερος πρωτο

θεσμοι και πολιτικές συνεργασίας του δημοσίου
και του ιδιωτικού τομέα για την αξιοποίηση
της δημόσιας ακίνητης περιουσίας:
ιστορική και θεωρητική προσέγγιση

Εξετάζοντας την ιστορική και θεωρητική πορεία της συνεργασίας του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα στην αξιοποίηση της δημόσιας ακίνητης περιουσίας διαπιστώνεται προοδευτικά ότι η ακίνητη περιουσία τίθεται ως στρατηγικός παράγοντας για την επίτευξη των σκοπών του δημόσιου τομέα. Τούτο επιτυγχάνεται κυρίως με την υιοθέτηση μορφών αξιοποιήσεώς της που ξεπερνούν την αρχική διστακτική και επιφυλακτική σύμπραξη με τον ιδιωτικό τομέα και αναζητούν την αύξηση της αποδόσεως των δημόσιων ακινήτων και των κοινωνικών ωφελειών που προκύπτουν από τη συνεργασία με τους ιδιώτες. Στη συνέχεια παρουσιάζεται η πορεία αυτή, ξεκινώντας από τις παραδοσιακές μορφές συνεργασίας και καταλήγοντας στις σύγχρονες.