Η ΕΠΙΡΡΟΗ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 26 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΣΤΟ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

«Η δε πασών αρίστη πολιτική εγγύηση κείται εν τω τίσι νεμητέον τας αρχάς»

Σαρίπολος Ν., Πραγματεία του Συνταγματικού Δικαίου, τ. Α’, 1874, σ. 151

Α. Έννοια και προέλευση της αρχής. Ιστορικά προλεγόμενα

Στο παρόν Εισαγωγικό Κεφάλαιο γίνεται η απαραίτητη νομική ανάλυση της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών και η αναγκαία μελέτη της προέλευσής της, καθώς και η νομική και ιστορική θεμελίωση και ανάπτυξή της σε συνταγματικό επίπεδο (Α). Ακόμη, ερευνάται η αρχή στα σύγχρονα αντιπροσωπευτικά δημοκρατικά πολιτεύματα/συστήματα δημοκρατικής διακυβέρνησης (Β). Τούτο, διότι τα ανωτέρω νομικά και ιστορικά προ-λεγόμενα είναι προ-απαιτούμενα για την κατανόηση και λειτουργία της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών στο Φορολογικό Δίκαιο, το οποίο (και εδώ) «συνδιαλέγεται» με το Συνταγματικό Δίκαιο. Προκύπτει, δηλαδή, από την όλη μονογραφία, η άρρηκτη συσχέτιση των δύο επιστημονικών κλάδων του Δημοσίου Δικαίου. Η παραδοχή αυτή επιρρωνύεται όχι μόνο με το αρ. 78 παρ. 1, 4 Συντ. περί της αρχής της τυπικής νομιμότητας του φόρου, αλλά και με την εφαρμογή του αρ. 26 Συντ. περί της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών.

Η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών κατοχυρώνεται στο άρθρο 26 του

Συντάγματος του 1975/1986/2001/2008/2019 (μη αναθεωρήσιμη διάταξη), όπου ορίζεται αυτολεξεί ότι:

«1. Η νομοθετική λειτουργία ασκείται από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.

2. Η εκτελεστική λειτουργία ασκείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την Κυβέρνηση.

3. Η δικαστική λειτουργία ασκείται από τα δικαστήρια· οι αποφάσεις τους εκτελούνται στο όνομα του Ελληνικού Λαού.»

Συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις αρχές του Συντάγματος και συνδυάζεται με το αρ. 1 παρ. 3 Συντ., βάσει του οποίου «όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα». Αυτή η ιδιότητα τής αποδίδεται από το περιεχόμενό της, όπως αυτό διατυπώνεται στο αρ. 26 του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος και συνάγεται ερμηνευτικά από άλλες διατάξεις του Συντάγματος, το οποίο είναι καθοριστικό για την οργάνωση της Πολιτείας. Ως εκ τούτου, μπορεί να θεωρηθεί ότι η ανωτέρω θεμελιώδη αρχή αποτελεί την κατεξοχήν οργανωτική βάση του Πολιτεύματος και κατατάσσεται στις μη αναθεωρήσιμες διατάξεις του Συντάγματος, όπως προκύπτει από το αρ. 110 παρ. 1 Συντ. Πιο συγκεκριμένα, το ισχύον ελληνικό Σύνταγμα διακρίνει τρία είδη «κρατικής δράσης» της Πολιτείας, ήτοι: (α) τη νομοθεσία (νομοθετική λειτουργία), η οποία πραγματεύεται τη θέση, τη μεταβολή ή την κατάργηση των κανόνων που ρυθμίζουν την κοινωνική συμβίωση, (β) την εκτέλεση (εκτελεστική λειτουργία), η οποία υλοποιεί και εφαρμόζει τους θεσπιζόμενους κανόνες μέσω ειδικών και συγκεκριμένων πράξεων (διοικητικές πράξεις), και (γ) τη δικαιοδοτική ή άλλως δικαστική λειτουργία, που έχει ως περιεχόμενο την απονομή της δικαιοσύνης, δηλαδή την επίλυση των διαφορών οι οποίες ανακύπτουν από την εφαρμογή των κανόνων δικαίου.

Ιστορικά, η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών εμφανίστηκε και αναπτύχθηκε ήδη από την αρχαιότητα μέσα από θεωρίες για την οργάνωση της κρατικής εξουσίας της Πολιτείας και για την κατάλληλη κατάταξη και κατανομή του έργου που αυτή επιτελεί.

Πρώτα, ο Αριστοτέλης στα Πολιτικά του, κατόπιν μελέτης πολλών συγχρόνων του πολιτευμάτων – προβαίνει σε ανάπτυξη της ανωτέρω αρχής και επισημαίνει ότι είναι αναγκαίο να υπάρχει ορθή οργάνωση και κατανομή της κρατικής εξουσίας, οπότε και τα διάφορα έργα της πόλης θα πρέπει να κατανέμονται. Έτσι, αναπτύσσει την θεωρία του «περί μορίων των πολιτειών πασών», δηλαδή διακρίνει τρεις κατηγορίες, τρεις κρατικές λειτουργίες: τη νομοθετική («το βουλόμενον περί των κοινών»), την εκτελεστική – διοικητική («το περί τας αρχάς») και τη δικαστική («το δικάζον»).

Ακολούθησε ο Πολύβιος, ο οποίος ανέπτυξε την θεωρία του περί μικτής μορφής πολιτευμάτων, χαρακτηρίζοντας τους Consules ως το μοναρχικό στοιχείο, τη Σύγκλητο ως το αριστοκρατικό στοιχείο και το δήμο ως το δη-

μοκρατικό στοιχείο της μικτής μορφής του ρωμαϊκού πολιτεύματος. Ομοίως, ο Κικέρωνας στο έργο του De Republica εκφράζει αντίστοιχες με τον Πολύβιο σκέψεις. Μεταγενέστερα, ο Θωμάς Ακινάτης στο έργο του Summa Theologiae προχωρά σε διάκριση της νομοθετικής εξουσίας του συνόλου από την εξουσία εκείνων που το εκπροσωπούν. Έντονη υπήρξε η επιρροή που άσκησε ο Αριστοτέλης και η φιλοσοφία του στον Μαρσίλιο και ο τελευταίος με το έργο του Defensor pacis, επιδιώκοντας να θεμελιώσει την δέσμευση των αρχόντων με νόμους, διατυπώνει σκέψεις και προβληματισμούς οι οποίοι προσιδιάζουν στην «περί μορίων» θεωρία του Αριστοτέλη σχετικά με την κατάταξη και τη διάκριση των λειτουργιών.

Η ανωτέρω ιστορική αναφορά μπορεί να μην έχει κάποια αποφασιστική σημασία για την κατανόηση της αρχής, όπως αυτή παρουσιάζεται στη σύγχρονη συνταγματική πρακτική, όμως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί η αξία των ως άνω θεωριών. Τούτο, διότι αυτές έθεσαν τις βάσεις για την μετέπειτα διαμόρφωση και εξέλιξη της αρχής, η οποία θεωρείται ως αναγκαίο στοιχείο μιας συνταγματικά οργανωμένης και ευνομούμενης Πολιτείας.

Η σύγχρονη αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, σύμφωνα με τους συνταγματολόγους, εκκινεί από τα «ιστορικά, δομικά και κοινωνικοπολιτικά δεδομένα της μοναρχικής πολιτείας, όπου και λειτούργησε αντισταθμιστικά ανάμεσα στους δύο παντοδύναμους και αντιθετικούς παράγοντες, τον μονάρχη

και την οικονομικά άρχουσα κοινωνική τάξη». Ακολούθως, συστηματοποιήθηκε κυρίως από την φιλελεύθερη πολιτειολογία του Τζον Λοκ με το έργο του Two Treatises of Government (Δύο Πραγματείες για την Κυβέρνηση), 1690 και του Μοντεσκιέ με το έργο του De l’esprit des lois (Το Πνεύμα των Νόμων), 1748. Ο πρώτος ανέπτυξε τη θεωρία του για τη διάκριση των λειτουργιών ως διάκριση κατά περιεχόμενο (ουσιαστική) αλλά και οργανική ώστε να διασφαλιστεί η ελευθερία. Ο δε Μοντεσκιέ, ως βασικός θεωρητικός εκφραστής της εν λόγω αρχής, κάνει δεκτά τα τρία είδη των εξουσιών (νομοθετική, εκτελεστική, δικαστική) και θεωρεί ότι η ελευ-

θερία των πολιτών τάσσει ως προϋπόθεση τη μη συγκέντρωση περισσοτέρων εξουσιών σε ένα πρόσωπο, δεδομένου ότι η εν λόγω σύμπτωση κατατείνει αναπόφευκτα στην αυθαιρεσία, ενώ η άσκησή τους από διαφορετικά πρόσωπα επιτρέπει την «αμοιβαία εξισορρόπησή τους, τον αμοιβαίο μεταξύ τους έλεγχο. Πρέπει η εξουσία να αναχαιτίζει την εξουσία».

Από τη μεριά της, η Γαλλική Επανάσταση (1789) με τη Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη, προσδίδει στην εν λόγω αρχή έναν επιτακτικό χαρακτήρα θεωρώντας την ως απαραίτητη βάση της κρατικής οργάνωσης. Έτσι, με το αρ. 16 της γαλλικής Διακήρυξης του 1789 ορίζεται ότι η κοινωνία στην οποία δεν διασφαλίζεται η προστασία των δικαιωμάτων και δεν προσδιορίζεται η διάκριση των εξουσιών, δεν έχει Σύνταγμα. Ακολούθως, τη συγκεκριμένη αρχή κατοχύρωσε σε αυστηρή μορφή το γαλλικό Σύνταγμα του 1791, του 1795, καθώς και του 1848, όπως και πολλά άλλα ευρωπαϊκά Συντάγματα.

Αξίζει δε να αναφερθεί ότι η ανωτέρω αρχή περιελήφθη και στη Διακήρυξη της Βιργινίας του 1776, η οποία στο αρ. 5 όριζε σχετικά, με ρητό τρόπο, ότι: «η νομοθετική και η εκτελεστική εξουσία δέον να είναι κεχωρισμέναι και διακεκριμέναι από της δικαστικής». Ακόμη, η αρχή υιοθετήθηκε και από τις Διακηρύξεις και τα Συντάγματα πολλών άλλων Πολιτειών της Βορείου Αμερικής, όπως το 1880 στο Σύνταγμα της Μασαχουσέτης, καθώς και στο Ομο-

σπονδιακό Σύνταγμα του 1787. Έτσι, το Σύνταγμα των ΗΠΑ ορίζει ότι τα όργανα της εκτελεστικής και της νομοθετικής λειτουργίας είναι κατά την άσκηση των καθηκόντων τους ισοδύναμα και ανεξάρτητα. Επί του θέματος αυτού, πρέπει να επισημανθεί η θέση του Καθηγητή, κ. Α. Δημητρόπουλου ότι «η καθιέρωση και η εξέλιξη του κοινοβουλευτικού συστήματος, η εξάρτηση δηλαδή της κυβέρνησης από το κοινοβούλιο, της εκτελεστικής από τη νομοθετική εξουσία, αποτελεί η ίδια σημαντική απόκλιση από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Η επικράτηση του κοινοβουλευτικού συστήματος στην Ευρώπη είχε ως συνέπεια την υποχώρηση της σημασίας της αρχής. Αντίθετα η επικράτηση του προεδρικού συστήματος στην αμερικανική Ήπειρο ευνόησε την αυστηρότερη εφαρμογή της».

Αναφορικά με τα ελληνικά Συντάγματα, αξίζει να προχωρήσουμε αμέσως κατωτέρω σε μια σύντομη ιστορική αναδρομή, όπου όμως θα καθίσταται φανερή η εξέλιξη της εν λόγω αρχής μέσα από την συγκριτική εμφάνισή της στα εκάστοτε ελληνικά Συντάγματα.

Ειδικότερα, η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών καθιερώθηκε ήδη από το Σύνταγμα της Επιδαύρου (1822), όπου οριζόταν: «Η Διοίκησις σύγκειται εκ δύο σωμάτων, του Βουλευτικού και του Εκτελεστικού» (παρ. θ’), «Τα δύο αυτά σώματα ισοσταθμίζονται με την αμοιβαίαν συνδρομήν των εις την κατασκευήν των Νόμων· διότι ούτε αι του Βουλευτικού αποφάσεις έχουσι κύρος Νόμου άνευ της επικυρώσεως του Εκτελεστικού σώματος, ούτε τα σχέδια Νόμων, όσα προβάλλονται παρά του Εκτελεστικού εις το Βουλευτικόν, έχουσι κύρος, αν δεν εγκριθώσιν από το Βουλευτικόν σώμα» (παρ. ι’), «Το Δικαστικόν είναι ανεξάρτητοναπό τας άλλας δύο δυνάμεις, την Εκτελεστικήν και Βουλευτικήν» (παρ. πζ’). Το Σύνταγμα του Άστρους (1823) θέσπιζε για το υπό εξέταση ζήτημα ότι: «Δύο δυνάμεις συγκροτούσι την Διοίκησιν, Βουλευτική και Εκτελεστική» (παρ. ιδ’), «Τας δύο αυτάς δυνάμεις εις δύο χωριστά σώματα εμπιστεύεται το Έθνος. Και το μεν Βουλευτικόν, το δε Εκτελεστικόν λέγονται» (παρ. ιε’), «Το Βουλευτικόν σώμα κατασκευάζει τους νόμους, τους οποίους διευθύνει εις το Εκτελεστικόν» (παρ. ιστ’), «Το Δικανικόν είναι ανεξάρτητον από τας άλλας δύο δυνάμεις, την Βουλευτικήν και την Εκτελεστικήν» (παρ. οα’). Ακολούθως, τέσσερα χρόνια μετά, το Σύνταγμα της Τροιζήνας (1827) θέσπιζε σχετικά: «Η κυριαρχία του Έθνους διαιρείται εις τρεις εξουσίας· Νομοθετικήν, Νομοτελεστικήν και Δικαστικήν (αρ. 36), «Η Νομοθετική κατασκευάζει τους νόμους» (αρ. 37), «Η Νομοθετική εξουσία ανήκει ιδιαιτέρως εις το σώμα των Αντιπροσώπων του λαού, το οποίον ονομάζεται Βουλή» (αρ. 40), «Η Νομοτελεστική ανήκει εις ένα μόνον, ονομαζόμενον Κυβερνήτην, έχοντα διαφόρους υπ’ αυτόν Γραμματείς της Επικρατείας» (αρ. 41), «Η Νομοτελεστική επικυρώνει αυτούς κατά το 73 άρθρον και τους εκτελεί» (αρ. 38), «Η Δικαστική [ανήκει] εις τα διάφορα Δικαστήρια» (αρ. 42), «Η Δικαστική Εξουσία είναι ανεξάρτητος από τας άλλας δύο εις τας αποφάσεις της» (αρ. 133), «Ενεργείται δια Δικαστηρίων εν ονόματι του Έθνους» (αρ. 135), «Η Δικαστική τους προσαρμόζει [τους νόμους]» (αρ. 39), «Χρεωστεί [ο Κυβερνήτης] να φροντίζει δια να εκτελούνται αι αποφάσεις των δικαστηρίων» (αρ. 116). Το ελληνικό Σύνταγμα του 1832 προέβλεπε, δε, για την εν λόγω αρχή τα κάτωθι: «Το πολιτικόν Κράτος διαιρείται εις τρεις Εξουσίας· εις Νομοθετικήν, Νομοτελεστικήν και Δικαστικήν» (αρ. 54), «Το Νομοθετικόν Σώμα σύγκειται από δύο συνέδρια· από την Βουλήν των Αντιπροσώπων και από την Γερουσίαν» (αρ. 82), «Η Νομοθετική εξουσία θέτει τους νόμους» (αρ. 55), «Συμμερίζεται [το Νομοθετικόν] την Νομοθετικήν εξουσίαν μετά του Ηγεμόνος προβάλλοντος τα προβουλεύματα και επικυρούντος τους νόμους» (αρ. 83), «Συμμετέχει [ο Ηγεμών] της Νομοθετικής Εξουσίας, ως προβάλλων προβουλεύματα και επικυρώνων και δημοσιεύων τους νόμους» (αρ. 223), «Έχει [ο Ηγεμών] την Νομοτελεστικήν Εξουσίαν ασυμμερίστως» (αρ. 222), «Η Νομοτελεστική Εξουσία ανήκει εις ένα μόνον διαδοχικόν Ηγεμόνα του Έθνους,

την οποίαν ενεργεί δια διαφόρων Υπουργών» (αρ. 59), «Η Δικαστική ανήκει εις τα διάφορα Δικαστήρια, και ενεργείται υπό των Δικαστών εν ονόματι του Ηγεμόνος (αρ. 60), «Η Δικαστική εξουσία είναι ανεξάρτητος από τας άλλας δύο» (αρ. 264), «Εξαιρουμένων των διοριζομένων περιστάσεων εις το παρόν Σύνταγμα, καθ’ ας δικάζει η Γερουσία, δεν εμπορεί το Νομοθετικόν σώμα, ούτε ο Ηγεμών, εις καμμίαν περίστασιν να ενεργώσι την Δικαστικήν εξουσίαν, ουδέ να αναβάλλωσι υπόθεσίν τινα δικαζομένην, ή να ανακινήσωσι τας δικασθείσας υποθέσεις, ουδέ να εξαιρέσωσι τινα άνθρωπον, ή υπόθεσιν από τας διωρισμένας υπό του νόμου διατυπώσεις και την δικαιοδοσίαν» (αρ. 267), «Ενεργείται δι’ ιδίων Δικαστών επ’ ονόματι του Ηγεμόνος» (αρ. 266), «Η Δικαστική τους εφαρμόζει ιδίως εις εκάστου τας πράξεις και τα δίκαια» (αρ. 57), «Η Νομοθετική Εξουσία ενεργείται κοινώς υπό του Ηγεμόνος, υπό της Γερουσίας και υπό της Βουλής των Αντιπροσώπων το Λαού» (αρ. 58). Ακολούθως, το Σύνταγμα του 1844 όριζε αναφορικά με τη διάκριση των λειτουργιών ότι: «Η Νομοθετική εξουσία ενεργείται συνάμα υπό του Βασιλέως, της Βουλής και της Γερουσίας» (αρ. 15), «Η εκτελεστική εξουσία ανήκει εις τον Βασιλέα, ενεργείται δε δια των παρ’ αυτού διοριζομένων υπευθύνων Υπουργών» (αρ. 20), «Η δικαιοσύνη πηγάζει από τον Βασιλέα, ενεργείται δε δια Δικαστών υπ’ αυτού διοριζομένων» (αρ. 86), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται δια των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Βασιλέως» (αρ. 21). Στο Σύνταγμα του 1864, εμφανίζεται ξανά η εν λόγω αρχή ως εξής: «Η νομοθετική εξουσία ενεργείται υπό του Βασιλέως και της Βουλής» (αρ. 22), «Η εκτελεστική εξουσία ανήκει εις τον Βασιλέα, ενεργείται δε δια των παρ’ αυτού διοριζομένων υπευθύνων Υπουργών» (αρ. 27), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται υπό των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Βασιλέως» (αρ. 28). Το δε Σύνταγμα του 1911 προέβλεπε ότι: «Η νομοθετική εξουσία ενεργείται υπό του Βασιλέως και της Βουλής» (αρ. 22), «Η εκτελεστική εξουσία ανήκει εις τον Βασιλέα, ενεργείται δε δια των παρ’ αυτού διοριζομένων υπευθύνων Υπουργών» (αρ. 27), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται υπό των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Βασιλέως» (αρ. 28). Το Σύνταγμα του 1925 για την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών είχε το αυτό περιεχόμενο με το Σύνταγμα του 1927, το οποίο όριζε: «Η νομοθετική εξουσία ασκείται υπό της Βουλής και της Γερουσίας (αρ. 3), «Η εκτελεστική εξουσία ασκείται υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας δια των υπευθύνων Υπουργών» (αρ. 4), «Η δικαστική εξουσία ασκείται υπό δικαστηρίων ανεξαρτήτων, υποκειμένων μόνον εις τους νόμους. Αι δικαστικαί αποφάσεις εκδίδονται και εκτελούνται εν ονόματι της Ελληνικής Δημοκρατίας» (αρ. 5). Το Σύνταγμα του 1952 θέσπιζε σχετικά: «Η νομοθετική εξουσία ενεργείται υπό του Βασιλέως και της Βουλής» (αρ. 22), «Η εκτελεστική εξουσία ανήκει εις τον Βασιλέα, ενεργείται

δε δια των παρ’ αυτού διοριζομένων υπευθύνων Υπουργών» (αρ. 27), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται υπό των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Βασιλέως» (αρ. 28). Το Σύνταγμα του 1968, όριζε ότι: «Η νομοθετική εξουσία ενεργείται υπό του Βασιλέως και της Βουλής» (αρ. 3 παρ. 1), «Η εκτελεστική εξουσία ασκείται υπό του Βασιλέως και της Κυβερνήσεως» (αρ. 3 παρ. 2), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται υπό των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Βασιλέως» (αρ. 3 παρ. 3). Τέλος, στο Σύνταγμα του 1973 (κατά τη διάρκεια της επταετούς δικτατορίας) θεσπίζονταν τα εξής: «Η νομοθετική εξουσία ασκείται υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας και της Βουλής» (αρ. 3 παρ. 1), «Η εκτελεστική εξουσία ασκείται υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας και της Κυβερνήσεως» (αρ. 3 παρ. 2), «Η δικαστική εξουσία ενεργείται υπό των δικαστηρίων, αι δε δικαστικαί αποφάσεις εκτελούνται εν ονόματι του Προέδρου της Δημοκρατίας» (αρ. 3 παρ. 3).

Β. Η διάκριση των λειτουργιών στα σύγχρονα αντιπροσωπευτικά πολιτεύματα – συστήματα διακυβέρνησης

Σε αυτή τη δεύτερη εισαγωγική ενότητα λαμβάνει χώρα η μελέτη της διακρίσεως των λειτουργιών στα σύγχρονα συστήματα διακυβέρνησης που εμφανίζονται στα κράτη με δημοκρατικό πολίτευμα. Ειδικότερα, εξετάζεται η λειτουργία της αρχής στο σύστημα της Κυβερνώσης Βουλής (α), στο σύστημα της Ανεξάρτητης Εκτελεστικής Εξουσίας (β), στο Κοινοβουλευτικό Σύστημα, το οποίο εφαρμόζεται στην Ελλάδα (γ) και τέλος, στο Ημιπροεδρικό Πολίτευμα (δ).

α. Το σύστημα της Κυβερνώσης Βουλής

Στο σύστημα/πολίτευμα της Κυβερνώσης Βουλής, παρουσιάζεται το φαινόμενο να κάμπτεται η διάκριση των λειτουργιών, όμως, προς όφελος της Βουλής. Στην περίπτωση ατή, η τελευταία ασκεί και την εκτελεστική λειτουργία. Έτσι, στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η Κυβέρνηση είναι απλώς μία «επιτροπή

της Βουλής», η οποία ενεργεί υπό τον άμεσο έλεγχο της Βουλής, ενώ είναι σύνηθες να μην υπάρχει αρχηγός του Κράτους ως ιδιαίτερο μονοπρόσωπο κρατικό όργανο. Το εν λόγω σύστημα διακυβέρνησης πρωτοεμφανίστηκε στη Γαλλία την περίοδο της Συμβατικής Συνέλευσης (Convention) από το 1792 έως το 1795. Επίσης, εφαρμόστηκε και στην Ελλάδα μετά την έξωση του Όθωνα και την ανάδειξη της Β’ Εθνικής Συνέλευσης το 1863. Έως δε την άφιξη του Γεωργίου Α’, η εκτελεστική λειτουργία ανατέθηκε σε εκλεγμένη ολιγομελή επιτροπή η οποία ήταν ανακλητή από την Εθνική Συνέλευση. Πάντως, κάποια θεσμικά χαρακτηριστικά του διαγνώσκονται ακόμη και σήμερα στην πολιτειακή δομή της Ελβετικής Συνομοσπονδίας και ορισμένων καντονίων της (ομόσπονδων κρατών της).

β. Το σύστημα της Ανεξάρτητης Εκτελεστικής Εξουσίας ή Προεδρικό Σύστημα

Στο Προεδρικό Πολίτευμα, η διάκριση ανάμεσα σε νομοθετική και εκτελεστική λειτουργία είναι αυστηρή, δεδομένου ότι ο αρχηγός του Κράτους, ο οποίος είναι και επικεφαλής της εκτελεστικής λειτουργίας, συνήθως εκλέγεται άμεσα από το Λαό ή έστω από κάποιο ευρύ εκλεκτορικό σώμα και δεν εξαρτάται από την εμπιστοσύνη του Κοινοβουλίου. Στο προεδρικό σύστημα διακυβέρνησης δεν υπάρχει Κυβέρνηση ως άμεσο συλλογικό όργανο του Κράτους, όπως υπάρχει στο κοινοβουλευτικό σύστημα. Ο εκάστοτε αρχηγός του Κράτους διορίζει τους Υπουργούς του, οι οποίοι δεν εξαρτώνται από την εμπιστοσύνη του Κοινοβουλίου. Όμως, το τελευταίο διαθέτει αυξημένες ελεγκτικές αρμοδιότητες και έχει τη δυνατότητα παροχής συναίνεσης για το διορισμό των Υπουργών ή/και των λοιπών αξιωματούχων.

γ. Το Κοινοβουλευτικό Σύστημα

Στο Κοινοβουλευτικό Πολίτευμα, η διάκριση ανάμεσα σε νομοθετική και εκτελεστική λειτουργία κάμπτεται, υπό την προϋπόθεση ότι η Κυβέρνηση,

η οποία ασκεί την εκτελεστική λειτουργία, διορίζεται από τον αρχηγό του Κράτους. Όμως αυτή (η Κυβέρνηση) εξαρτάται από την εμπιστοσύνη του Κοινοβουλίου (αρχή της δεδηλωμένης), από το οποίο συνήθως προέρχεται ο Πρωθυπουργός ή/και τα μέλη της Κυβέρνησης, χωρίς όμως να αποκλείεται η εγκαθίδρυση ασυμβιβάστου ανάμεσα στην ιδιότητα του Βουλευτή και του Υπουργού.

δ. Το Ημιπροεδρικό Πολίτευμα

Στο Ημιπροεδρικό Πολίτευμα, διατηρούνται τα βασικά θεσμικά χαρακτηριστικά του κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης, δεδομένου ότι υπάρχει τόσο Πρωθυπουργός, όσο και Κυβέρνηση που διορίζονται από τον αρχηγό του Κράτους. Ακόμη, τόσο ο Πρωθυπουργός, όσο και η Κυβέρνηση εξαρτώνται από την εμπιστοσύνη του Κοινοβουλίου, αλλά και του αρχηγού του Κράτους. Πάντως, ο αρχηγός του Κράτους είναι εφοδιασμένος με ουσιαστικές αρμοδιότητες που τις ασκεί αυτοτελώς ή με τη σύμπραξη του Πρωθυπουργού ή της Κυβέρνησης, στη λειτουργία της οποίας μετέχει ενεργά, προεδρεύοντας του Υπουργικού Συμβουλίου. Γίνεται, λοιπόν, φανερό ότι στο υπό εξέταση σύστημα διακυβέρνησης αναμιγνύονται στοιχεία από το προεδρικό, αλλά και από το κοινοβουλευτικό σύστημα και μάλιστα των πρώιμων φάσεών του, όπως είναι η διπλή εξάρτηση της Κυβέρνησης όχι μόνον από την εμπιστοσύνη της Βουλής, αλλά και από την εμπιστοσύνη του αρχηγού του Κράτους (ορλεανισμός). Πάντως, το ημιπροεδρικό σύστημα θεωρείται «από τις πιο έντονες εκδηλώσεις του ευρύτερου φαινομένου της ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας και της κρίσης του κοινοβουλευτισμού […]. Η κάμψη της κλασικής διάκρισης των εξουσιών και κυρίως η διεύρυνση

των αρμοδιοτήτων της εκτελεστικής σε βάρος της νομοθετικής εξουσίας είναι μία από τις βασικές όψεις του φαινομένου αυτού».

Γ. Προδιάθεση των Μερών της Μονογραφίας

Για την εις βάθος μελέτη και ανάδειξη του επιστημονικού νομικού ζητήματος της λειτουργίας του αρ. 26 Συντ. περί διακρίσεως των λειτουργιών, επιλέχθηκε το καρτεσιανό σύστημα συγγραφής αυτής της μονογραφίας, τόσο εξ επόψεως δομής, όσο και εξ επόψεως περιεχομένου. Πιο συγκεκριμένα, η μονογραφία επιμερίζεται σε τρία Μέρη, καθένα από τα οποία διαχωρίζεται σε κεφάλαια και κάθε ένα κεφάλαιο έχει επιμέρους ενότητες.

Ειδικότερα, το ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ της μονογραφίας μελετά την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών υπό το φως του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος, όπως η ανωτέρω αρχή θεμελιώνεται στο αρ. 26 Συντ. Αναλύεται, παράλληλα, όλη η εξέλιξη του δόγματος του Συνταγματικού Δικαίου περί του συγκεκριμένου άρθρου.

Ακολουθεί το ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ, όπου εξετάζονται οι σχέσεις και των τριών λειτουργιών (Νομοθετική, Εκτελεστική, Δικαστική) στο Φορολογικό Δίκαιο. Στο Μέρος αυτό ερευνώνται τόσο οι θέσεις της θεωρίας, όσο και η σύγχρονη νομολογία σχετικά με την αλληλεπίδραση των τριών λειτουργιών, χωρίς να παραλείπονται οι παλαιότερες σημαντικές νομολογιακές θέσεις. Η έρευνα στη νομολογία (παλαιότερη και σύγχρονη) αναδεικνύει το καθόλα διαχρονικό και επίκαιρο της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών (και) στο Φορολογικό Δίκαιο, το οποίο διακατέχεται από την αρχή της τυπικής νομιμότητας του φόρου και η οποία «αλληλεπιδρά» με την εξεταζόμενη αρχή.

Τέλος, το ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ της μονογραφίας εμβαθύνει σε ένα ιδιαίτερο νομικό ζήτημα, περί του φαινομένου της ασάφειας στο Φορολογικό Δίκαιο και του τρόπου θεραπείας της. Παράλληλα, εξετάζονται τα αυστηρά όρια και οι προϋποθέσεις νομοθέτησης και εφαρμογής στο Φορολογικό Δίκαιο. Η μονογραφία ολοκληρώνεται με τις καταληκτικές αναφορές της, τη βιβλιογραφική της τεκμηρίωση με ελληνική και αλλοδαπή βιβλιογραφία και αρθρογραφία, ηλεκτρονικές πηγές και ιστοτόπους, καθώς και με το παράρτημα της νομολογίας, όπου υπάρχει συγκεντρωμένη όλη η νομολογία η οποία λήφθηκε υπόψη για τη συγγραφή της μονογραφίας αυτής και το αλφαβητικό ευρετήριο των βασικών όρων της μονογραφίας.

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών σύμφωνα με το αρ. 26 Συντ.

Το Μέρος Πρώτο ερευνά την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών εξ επόψεως Συνταγματικού Δικαίου. Η έρευνα επικεντρώνεται στις διατάξεις του αρ. 26 του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος και αναπτύσσεται σε δύο επιμέρους κεφάλαια. Το Κεφάλαιο Α’ εξετάζει τη ρητή κατοχύρωση της αρχής στο κείμενο του Συντάγματος, εμβαθύνοντας παράλληλα στη διαχρονική δογματική ανάλυση περί διακρίσεως των λειτουργιών και μέσα από σύγχρονες θέσεις και προσεγγίσεις της θεωρίας και της νομολογίας (Α). Ακολούθως, το Κεφάλαιο Β’ ερευνά το συχνό φαινόμενο της διασταύρωσης των λειτουργιών και του «λειτουργικού διχασμού» των οργάνων, λαμβάνοντας υπόψη και τις σχετικές συνταγματικές επιταγές (Β).

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α΄

Η συνταγματική κατοχύρωση της αρχής

Το παρόν κεφάλαιο της μονογραφίας αναλύει τη συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών. Αρχικά, διακρίνει και προσεγγίζει μεθοδολογικά τις έννοιες της «λειτουργίας και της «εξουσίας» (Ι). Παράλληλα, εξετάζει εις βάθος τις τρεις επιμέρους λειτουργίες, ήτοι τη Νομοθετική, την Εκτελεστική και τη Δικαστική, όπως αυτές θεσπίζονται στην υπό εξέταση συνταγματική διάταξη (ΙΙ). Τέλος, μελετάται η ουσιαστική-ποιοτική και η τυπική-οργανική διάκριση των λειτουργιών (ΙΙΙ), η οποία συνδέεται άρρηκτα με τις διακρίσεις των οργάνων του Κράτους (IV), αποδεικνύοντας (και με τον τρόπο αυτό) ότι το αρ. 26 Συντ. έχει και πρακτική εφαρμογή και δεν αποτελεί απλά και μόνο μια «θεωρητική κατασκευή», αλλά έχει απτά αποτελέσματα στο Δημόσιο Δίκαιο. Τούτο προκύπτει από το σύνολο της μονογραφίας, όπως αποδεικνύεται αναμφίβολα και από τα υπόλοιπα Μέρη της παρούσας μελέτης, ιδίως μέσα από την εις βάθος νομολογιακή έρευνα.

Ι. Διάκριση και προσέγγιση των όρων «λειτουργία» και «εξουσία»

Στο αρ. 1 παρ. 3 του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος αναφέρεται ρητώς ότι όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα, ενώ το αρ. 26 Συντ. αναφέρεται σε λειτουργίες και στη διάκριση αυτών. Από την εν λόγω αντιπαραβολή, προκύπτει μια αναγκαία εννοιολογική και ορολογική διαφορά: στο αρ. 1 Συντ. ο συντακτικός νομοθέτης κάνει λόγο για εξουσία, ενώ στο αρ. 26 για λειτουργίες, γεγονός το οποίο δεν συναντάται στα προγενέστερα ελληνικά Συντάγματα. Πάντως, η ανωτέρω κρίσιμη εννοιολογική διαφορά μεταξύ κρατικής εξουσίας και κρατικών λειτουργιών έλκει την καταγωγή της από την ιστορική εξέλιξη της υπό εξέταση αρχής, αλλά και από τη θεωρητική σύλληψη της Πολιτείας η οποία «συνειδητά ή υποσυνείδητα καθόρισε το έργο του συντακτικού νομοθέτη».

Είναι δε χαρακτηριστικό ότι οι δύο κυρίως διαμορφωτές της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών, οι Λοκ και Μοντεσκιέ, καθιέρωσαν την ανωτέρω αρχή, ως αρχή διακρίσεως των εξουσιών ως απόρροια των τότε ιστορικοπολιτικών εξελίξεων. Πάντως, στην καθοριστική εποχή της μοναρχίας στην Ευρώπη για τη διαμόρφωση του σύγχρονου συνταγματικού κράτους, οι Γερμανοί πολιτειολόγοι F. Schmitthenner, G. Jellinek και R. Thoma, ανέπτυξαν τη θεωρία ότι είναι αδιαίρετη η εξουσία της Πολιτείας, καθώς και ότι η νομοθεσία, η εκτέλεση και η απονομή της δικαιοσύνης απλώς αποτελούν τις μορφές δράσης της Πολιτείας, δηλαδή τις λειτουργίες της.

Η ως άνω θεωρία περί ενιαίας και αδιαίρετης κρατικής εξουσίας, η οποία συγκεκριμενοποιείται σε διάφορα επίπεδα δράσης με τρεις λειτουργίες (Νομοθετική, Εκτελεστική, Δικαστική), είναι σύμφωνη με τη δημοκρατική αρχή. Η τελευταία δέχεται το Λαό ως αποκλειστική πηγή και αποκλειστικό φορέα της κρατικής εξουσίας. Ούτως ή άλλως, σύμφωνα με τη διάταξη του αρ. 1 παρ. 3 Συντ., κυρίαρχος είναι ο Λαός.

Βάσει των ανωτέρω, γίνεται κατανοητό ότι η κρατική εξουσία είναι μία, ενώ λειτουργεί προς διάφορες κατευθύνσεις, οι οποίες είναι οι ως άνω τρεις κρατικές λειτουργίες: η Νομοθετική, η Εκτελεστική και η Δικαστική. Έτσι, οι διατάξεις του αρ. 26 Συντ. ορθώς αντικατέστησαν τον παραδοσιακό όρο εξουσία με τον όρο λειτουργία, ο οποίος επικράτησε στην επιστήμη. Τούτο, διότι η κρατική εξουσία είναι ενιαία και απλά διακρίνεται σε τρεις τομείς, οι οποίοι ονομάζονται λειτουργίες. Τούτο επιρρωνύεται και από το γεγονός ότι στο Τρίτο Μέρος του κειμένου του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος (Οργάνωση και Λειτουργίες της Πολιτείας) χρησιμοποιείται ο όρος λειτουργία, καθώς και στο Πέμπτο Κεφάλαιο του Τρίτου Τμήματος του Συντάγματος (Νομοθετική Λειτουργία της Βουλής) και στο αρ. 77 παρ. 1 Συντ., ο Συντακτικός Νομοθέτης αναφέρεται σε «νομοθετική λειτουργία». Πάντως, έχοντας ως έρεισμα το γεγονός ότι ακόμη και η δημοκρατική εξουσία είναι αδιαίρετη και ότι νομιμοποιεί τις «ιδιαίτερες λειτουργίες της Πολιτείας που θεσπίζει το Σύνταγμα», προτείνεται ο επιστημονικά ορθότερος και εννοιολογικά ακριβέστερος όρος: «διάκριση των λειτουργιών», δεδομένου ότι ανταποκρίνεται τόσο στη νέα συνταγματική ορολογία όσο και στην ιστορική εξέλιξη της αρχής.

Είναι αναγκαίο να επισημανθεί ότι η αναφορά στο κείμενο του Συντάγματος σε μία λειτουργία της Πολιτείας, αναφέρεται σε «μία μορφή δράσης της». Πάντως, πρέπει να γίνει κατανοητό ότι αυτό δεν σημαίνει ότι οι ανωτέρω δύο έννοιες είναι ταυτόσημες, αλλά απεναντίας είναι υπάλληλες. Έτσι, από την τριμερή διάκριση/ τριχοτόμηση των λειτουργιών, όπως αυτή υιοθετείται και θεσπίζεται στο αρ. 26 Συντ., απορρέει ότι «λειτουργία δεν είναι κάθε μορφή δράσης της Πολιτείας, αλλά ορισμένη δράση με εξειδικευμένα χαρακτηριστικά». Συνεπώς, η λειτουργία θεωρείται ως η δράση των οργάνων της κρατικής εξουσίας, η δράση, δηλαδή, η οποία ρυθμίζει τον κοινωνικό βίο, η δράση με την οποία παράγεται η πολιτική βούληση της εξουσίας και υλοποιούνται οι αποφάσεις της, σύμφωνα με τις συνταγματικές διαδικασίες που προβλέπονται. Πάντως, όπως συνάγεται από το αρ. 26 Συντ., η ανωτέρω έννοια της λειτουργίας, αναφέρεται «όχι σε όλο το φάσμα του δημόσιου βίου, όχι σε όλο το πολιτειακό γίγνεσθαι, αλλά μόνο στην κρατική δράση». Εξάλλου, η ίδια η πολιτειακή δράση έχει κάποιες μορφές οι οποίες δεν υπάγονται στο νοηματικό πεδίο του αρ. 26 Συντ. Εν προκειμένω, υπάγεται τόσο η δράση των κοινωνικών φορέων, κυρίως των πολιτικών κομμάτων (αρ. 29 παρ. 1 Συντ.), όσο και η δράση της αντιπολίτευσης, αλλά και η αποκλειστικά ιδιωτική δραστηριότητα της κρατικής εξουσίας (fiscus).

Έχει διατυπωθεί και η άποψη πως ο όρος λειτουργία αναφέρεται σε συγκεκριμένης μορφής δραστηριότητα της κρατικής οντότητας, ενώ ο όρος εξουσία αφορά το όργανο που την ασκεί και σημαίνει την αρμοδιότητα. Έτσι, κατ’ αυτήν την άποψη, η διάκριση των λειτουργιών υπάρχει οπωσδήποτε, υπό την προϋπόθεση ότι συντελούνται οι «συγκεκριμένες κρατικές λειτουργίες», ενώ η διάκριση των εξουσιών υπάρχει μόνον όταν για την άσκηση κάθε λειτουργίας προβλέπεται ιδιαίτερο ανεξάρτητο όργανο.

Περαιτέρω, υποστηρίχθηκε ότι ο όρος «διάκριση των εξουσιών» είναι ακριβέστερος από τον όρο «διάκριση των λειτουργιών» τον οποίο χρησιμοποιεί

το αρ. 26 Συντ., «παρότι το περιεχόμενο της διάταξης αναφέρεται στη συγκρότηση επιμέρους κρατικών οργάνων που είναι καταρχήν αρμόδια για την άσκηση των τριών επιμέρους λειτουργιών, το περιεχόμενο των οποίων δεν προσδιορίζεται όμως στο άρθρο 26, αλλά συνάγεται από τη συστηματική ερμηνεία όλων των διατάξεων του οργανωτικού μέρους του Συντάγματος και κυρίως αυτών που διέπουν τις αρμοδιότητες του Προέδρου της Δημοκρατίας, της Βουλής, της Κυβέρνησης, των ανώτατων και ειδικών δικαστηρίων, καθώς και την κατανομή της δικαιοδοσίας στους επιμέρους δικαιοδοτικούς κλάδους (άρθρα 35 επ., 70 επ., 82, 87 – 100 Σ.)».

Όμως, διατυπώθηκε και η αντίθετη άποψη πως ο όρος «διάκριση των εξουσιών» είναι ανακριβής, στο βαθμό που «διασπά την ενιαία κρατική εξουσία, η οποία απλώς διαμορφώνεται και εκδηλώνεται κατά περίπτωση μέσα από τα συντεταγμένα κρατικά όργανα και τις υφιστάμενες συνταγματικές διαδικασίες». Πάντως, ο Καθηγητής, κ. Κ. Χρυσόγονος επισημαίνει ότι «‘εφικτή είναι η κατανομή των αρμοδιοτήτων, όχι η διαίρεση της εξουσίας (αφού) μέσα στην πολλαπλότητα των οργάνων της υπάρχει πάντοτε η μία κρατική εξουσία’. Γίνεται λοιπόν λόγος όχι πια για διάκριση των ‘εξουσιών’ αλλά των ‘λειτουργιών’, που ‘ανταποκρίνεται στον καταμερισμό εργασίας μεταξύ των οργάνων’. Με άλλες λέξεις, […] οι κρατικές λειτουργίες είναι οι ‘διακεκριμένες δραστηριότητες του κράτους … διαφορετικοί τρόποι άσκησης της κρατικής εξουσίας’, της οποίας όμως ‘πρέπει να επιβεβαιωθεί η ενότητα’». Σημειωτέον ότι, για να οριστεί η έννοια του οργάνου, σημαντικό ρόλο διαδραματίζει η έννοια της αρμοδιότητας. Αυτή ορίζεται ως «η ικανότητα κάθε οργάνου – όπως αυτή καθορίζεται από το Σύνταγμα και τους συνάδοντες προς αυτό νόμους – να ενεργεί ορισμένες κρατικές πράξεις, δηλαδή να διαμορφώνει και να εκδηλώνει την κρατική βούληση στις περιπτώσεις αυτές».