ΟΙ ΚΥΡΩΣΕΙΣ ΩΣ ΕΡΓΑΛΕΙΟ ΤΗΣ ΕΝΩΣΙΑΚΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ

Εισαγωγή*

Ιgnoranti quem portum petat, nullus suus ventus est

Στην ιστορικά ανέκδοτη μεταβολή που επιφέρει το ενωσιακό εγχείρημα υπερτονίζεται συχνά η ασυμμετρία μεταξύ της σχεδόν πλήρους ή πάντως προχωρημένης οικονομικής ενοποίησης και της ατελούς ή ημιτελούς πολιτικοκοινωνικής ολοκλήρωσης. Επισκιάζεται με την έμφαση στο συγκεκριμένο δίπολο η άρρηκτα συνδεδεμένη με την παραπάνω έτερη ουσιώδης διαφοροποίηση, μεταξύ της εσωτερικής και της εξωτερικής διάστασης της Ένωσης. Ναι μεν το ενωσιακό γεγονός είναι αφετηριακά εξωστρεφές και χρησιμοποίησε ως όχημα το διεθνές δίκαιο για τη θεμελίωσή του, ενώ παράλληλα επέκτεινε την εμβέλειά του και την επήρεια του ενωσιακού κεκτημένου με τις διαδοχικές εδαφικές διευρύνσεις, στην εξέλιξή του ωστόσο διέρρηξε τις μορφές του διεθνούς δικαίου οι οποίες αποτέλεσαν το εφαλτήριό του. Συγχρόνως, επέδειξε γρήγορα μια αυτό-αναφορικότητα, με προτεραιότητα στο οικονομικό πεδίο και στη διαρρύθμιση των εσωτερικών σχέσεων μεταξύ Κοινότητας και εταίρων, έναντι της κοινής εξωτερικής δράσης. Στις δεδομένες -ψυχροπολεμικές- συνθήκες, η πρόταξη της οικονομικής τελολογίας έναντι της εξωτερικής ασφάλειας και δράσης ήταν εν μέρει δικαιολογημένη, ενόψει της λειτουργικής προσέγγισης που πρυτάνευσε στα πρώτα στάδια της ενοποίησης και της δυναμικής της εκχύλισης (spill over effect), η οποία θα οδηγούσε σε ολοένα μεγαλύτερη διεύρυνση των πεδίων που θα υπάγονταν εν τέλει στις αρμοδιότητες του νέου περιφερειακού μορφώματος, καθώς και της πεποίθησης ότι η αναμενόμενη οικονομική μεγέθυνση και διαπλοκή των εθνικών παραγωγικών δομών θα λειτουργούσε σταθεροποιητικά και αποτρεπτικά έναντι ενδεχόμενων εξωτερικών απειλών. Η ευθυγράμμιση, άλλως ειπείν, των οικονομικών συμφερόντων των κρατών μελών θα δρούσε συνεκτικά στο εσωτερικό, με εμπέδωση της ομαλότητας και θα στεγανοποιούσε εξωτερικά τη νέα οντότητα έναντι κρισιογόνων καταστάσεων. Εξάλλου, κατά τις πρώτες δεκαετίες ύπαρξης της Κοινότητας, το διεθνές σύστημα κυριαρχείτο από το δίπολο των μεγάλων στρατιωτικών συνασπισμών, οι οποίοι

απαντούσαν, έστω σχοινοτενώς και με διχοτομικές λογικές, στα εθνικά αιτήματα για ένα εν τοις πράγμασι σύστημα συλλογικής ασφάλειας.

Η δεκαετία του 1990 έμελλε να ανατρέψει άρδην τις παγιωμένες σταθερές. Σε παγκόσμιο επίπεδο, η έλευση του -μετά (μετα-νεωτερικότητα, μετα-κυριαρχία), το οποίο έχει εύστοχα παρατηρηθεί ότι αποτυπώνει την αμηχανία απέναντι στο άδηλο, με την κατάρρευση του διπολισμού και την εμφάνιση του παγκοσμιοποιητικού φαινομένου, σηματοδοτούν την επαναδιαπραγμάτευση της σχέσης μεταξύ διεθνούς και εθνικού, μεταξύ κρατικής κυριαρχίας και διακυβέρνησης. Νέοκοπες έννοιες, όπως η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ή ο πολυεπίπεδος συνταγματισμός, επιστρατεύονται για να συλλάβουν την πολυπλοκότητα των σχέσεων και τη διαπερατότητα μεταξύ της παγκόσμιας, των περιφερειακών και των εθνικών εννόμων τάξεων. Αξίες οικουμενικής περιωπής, όπως η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και το κράτος δικαίου, αναδύονται, υπερακοντίζοντας τα όρια μεταξύ εθνικού και υπερεθνικού, άτομα και συλλογικότητες (για παράδειγμα, οι Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις) αναδεικνύονται σε οιονεί ή μερικώς υποκείμενα του διεθνούς δικαίου, το οποίο εμφανίζει προοδευτικά συμπτώματα κατακερματισμού (fragmentation). Οι νέες ισορροπίες που διαμορφώθηκαν αποδείχθηκαν ιδιαίτερα βραχύβιες και εύθραυστες. Ο εντεινόμενος παγκόσμιος ανταγωνισμός ισχύος κι η διαφαινόμενη πολυ-πολικότητα δεν άργησαν να πυροδοτήσουν τις πρώτες κρίσεις, οι οποίες σοβούν κατά τις τελευταίες τρεις δεκαετίες, λαμβάνοντας διαφορετικές υποστάσεις (οικονομική, προσφυγική, υγειονομική, γεωπολιτική κρίση).

Σε κοινοτικό-ενωσιακό επίπεδο, η αρχικώς ατροφική και μονοσήμαντη εξωτερική δράση της Κοινότητας, η οποία περιοριζόταν στις εμπορικές και οικονομικές σχέσεις με τρίτες χώρες, άρχισε να δίνει τη θέση της σε μια πιο εναργή εξωτερική πολιτική. Η Κοινότητα/Ένωση άρχισε να εδραιώνει προϊόντος του χρόνου τη θέση της στο διεθνές σύστημα, να αποκτά χαρακτηριστικά σημαντικού διεθνούς δρώντος, να συντονίζει και σε αρκετές περιπτώσεις να υποκαθιστά τη δράση των μεμονωμένων κρατών μελών. Σχετικώς, συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, υπερβαίνουσες το ακραιφνώς εμπορικό-οικονομικό πεδίο, εκπροσωπεί τα κράτη μέλη σε σημαντικά διεθνή fora και λαμβάνει στρατηγικές αποφάσεις στο πλαίσιο της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), η οποία εισήχθη το 1993 με τη συνθήκη του Μάαστριχτ και αποτέλεσε το δεύτερο διακυβερνητικής φύσης πυλώνα, για να ενισχυθεί προοδευτικά από τις επακόλουθες συνθήκες και ιδιαίτερα τη συνθήκη της Λισαβόνας (Τίτλος V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση - ΣΕΕ). Με την τελευταία τροποποιητική Συνθήκη, η Ένωση αποκτά νομική προσωπικότητα, ενώ διαθέτει πλέον ειδική διπλωματική υπηρεσία, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), η οποία πλαισιώνει τον/την επικεφαλής της ευρωπαϊκής διπλωματίας, τον Ύπατο Εκπρόσωπο για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (YE). Καταλυτική για την γεωπολιτική και αμυντική αφύπνιση της Ένωσης με σημαντικές προεκτάσεις σε ό,τι αφορά το σχεδιασμό και την εφαρμογή περιοριστικών μέτρων, υπήρξε βεβαίως η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία τον Μάρτιο του 2022. Με 19 δέσμες κυρώσεων έως τον Δεκέμβριο του 2025, η Ένωση έχει προσφύγει μαζικά στο συγκεκριμένο εργαλείο, αναγκαστικά εκτός του πλαισίου του ΣΑ, στηρίζοντας παράλληλα διπλωματικά και αμυντικά την Ουκρανία, σε μια κορυφαία εκδήλωση της κοινής εξωτερικής δράσης και αλληλεγγύης.

Η εδραίωση της κοινής εξωτερικής δράσης ουδόλως σημαίνει ότι η ενωσιακή εξωτερική πολιτική λειτουργεί πλέον in vitro, εντελώς αυτόνομα και ανεξάρτητα, αφενός από τη βούληση των κρατών μελών, αφετέρου από το πλέον βασικό θεσμικό παράγοντα παγκόσμιας εμβέλειας, τον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ). Η Ένωση δεν αποτελεί μέλος του ΟΗΕ, ιδιότητα που μοιράζονται ωστόσο όλα τα κράτη μέλη που τη συναπαρτίζουν, ενώ η Γαλλία και η Μεγάλη Βρετανία -πρώην μέλος- κατέχουν μόνιμες θέσεις στο το Συμβούλιο Ασφαλείας (ΣΑ). Παρέπεται ότι η δράση της Ένωσης στο εξωτερικό πεδίο ευθυγραμμίζεται σε σημαντικό βαθμό, χωρίς να επικαθορίζεται απόλυτα, από τους σημαίνοντες αυτούς διεθνείς θεσμούς. Ένα από τα βασικά, προληπτικού χαρακτήρα εργαλεία του ΣΑ, για την προώθηση της ειρήνης και τον περιορισμό δραστηριοτήτων ή πολιτικών οι οποίες δεν σέβονται το δι-

εθνές δίκαιο, το κράτος δικαίου και τις δημοκρατικές αρχές, είναι οι διεθνείς κυρώσεις. Πρόκειται για διπλωματικό μέσο, το οποίο δύναται να λάβει διάφορες μορφές (διπλωματικές, οικονομικές κυρώσεις, απαγόρευση στη διακίνηση όπλων) και λειτουργεί ως μοχλός πίεσης και τροχοπέδη προκειμένου να αποτραπούν, να μετριασθούν ή να αναιρεθούν πολιτικές εξελίξεις ή δραστηριότητες που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά, δηλαδή προσκρούουν στο διεθνές δίκαιο, τα θεμελιώδη δικαιώματα και τη δικαιοκρατική αρχή. Αποδέκτες των κυρώσεων, όπως θα αναλυθεί και στη συνέχεια, μπορεί να είναι συγκεκριμένες χώρες, για την έγκαιρη αντιμετώπιση αρνητικών πολιτικών αλλαγών και πρωτοβουλιών ή φυσικά και νομικά πρόσωπα, τα οποία επιδίδονται σε δραστηριότητες που αμέσως ή εμμέσως προωθούν τέτοιου είδους πολιτικές. Στη δεύτερη αυτή περίπτωση, γίνεται λόγος για «ευφυείς» κυρώσεις (smart sanctions), στο βαθμό που αυτές δεν στρέφονται συλλογικά κατά της κυβέρνησης ή του καθεστώτος μιας χώρας, όπως οι κλασικές διεθνείς κυρώσεις, αλλά κατά συγκεκριμένων οντοτήτων, ομάδων και προσώπων, προκειμένου να παρέμβουν στοχευμένα στις υπονομευτικές της διεθνούς νομιμότητας δραστηριότητές τους, περιορίζοντας συγχρόνως τις παράπλευρες απώλειες. Η καθιέρωση των «ευφυών» κυρώσεων έγινε σε έναν ύστερο των «κλασικών» κυρώσεων χρόνο και έλαβαν μεγάλη ώθηση λόγω της έξαρσης της τρομοκρατίας, ειδικά από το 2001 και εντεύθεν.

Ως ήπια δύναμη (soft power), με προσήλωση στις αρχές του διεθνούς δικαίου και του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών (ΚΧΟΗΕ), η Ευρωπαϊκή Κοινότητα/’Ενωση έσπευσε να συνταχθεί με την πρακτική της επιβολής κυρώσεων και να υιοθετήσει το εν λόγω διπλωματικό μέσο, προσδίδοντάς του μια ξεχωριστή σημασία στο πλαίσιο άσκησης της εξωτερικής της πολιτικής. Αρκεί να σημειωθεί παρενθετικά ότι η ενωσιακή δικαιοταξία, με τον ιδιαίτερο, καινοφανή της χαρακτήρα, εγκολπώνει έννοιες, θεσμούς και εργαλεία της εθνικής και διεθνούς έννομης τάξης, τα οποία διαπλάθει και προσαρμόζει στις ανάγκες του ενοποιητικού εγχειρήματος. Οι κυρώσεις ή περιοριστικά μέτρα όπως αποκαλούνται από τον ενωσιακό νομοθέτη, επιβάλλονται σε συμμόρφωση με αντίστοιχη απόφαση του ΣΑ ή αυτόνομα, με σκοπό να επιφέρουν αλλαγή στην πολιτική ή τη συμπεριφορά των αποδεκτών τους. Υπηρετούν την ευρύτερη στοχοθεσία της ΚΕΠΠΑ και εντάσσονται κάθε φορά σε μια ολοκληρωμένη και συνεκτική πολιτική προσέγγιση, η οποία περιλαμβάνει

τον πολιτικό διάλογο με τους πιθανούς αποδέκτες και τα εμπλεκόμενα μέρη, καθώς κι άλλα εργαλεία που έχει στη διάθεσή της η Ένωση.

Δεν πρέπει να λανθάνει της προσοχής ότι οι κυρώσεις συνιστούν μεν διπλωματικά εργαλεία και δεν συνεπάγονται τη χρήση βίας, ενδέχεται ωστόσο να έχουν καταλυτικές έως δραματικές συνέπειες σε έναν περιορισμένο ή αρκετά διευρυμένο, ανάλογα με την εμβέλεια και το χαρακτήρα τους, κύκλο ατόμων. Χαρακτηριστικά, εφόσον πρόκειται για κλασικού τύπου οικονομικές κυρώσεις, το σύνολο του πληθυσμού μιας χώρας υφίσταται καθολικά τα επίχειρα των ενεργειών, ενίοτε συγκεκριμένων ισχυρών κυβερνητικών και επιχειρηματικών κύκλων. Η μεταστροφή της πρακτικής των Ηνωμένων Εθνών και η προσφυγή, μετ’επιτάσεως μετά τα τρομοκρατικά χτυπήματα στις Ηνωμένες Πολιτείες, σε διαφορετικού τύπου κυρώσεις, κατά βάση σε εξατομικευμένα μέτρα κατά συγκεκριμένων προσώπων, εξτρεμιστικών ομάδων και οντοτήτων, αναδεικνύουν και μια άλλη σημαντική παράμετρο: η νεότερη αυτή γενιά κυρώσεων μετατοπίζει το επίκεντρο της διεθνούς αντίδρασης από τα παραδοσιακά υποκείμενα του διεθνούς δικαίου, τα κράτη, στους πολίτες, δηλαδή σε συγκεκριμένα, διακριτά πρόσωπα. Τα λεγόμενα «έξυπνα» αυτά μέτρα εισέρχονται και επενεργούν στην προσωπική σφαίρα των δικαιωμάτων και ελευθεριών των αποδεκτών τους, με την επιβολή αυστηρών δεσμεύσεων και περιορισμών. Η μετάθεση αυτή ενεργοποιεί αυτομάτως τα αντανακλαστικά του ενωσιακού δικαίου, με το ιδιαίτερο αξιακό φορτίο και τις ευαισθησίες σε ό,τι αφορά την προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών. Πράγματι, οι ιδιώτες ή rectius οι Ευρωπαίοι πολίτες, είναι από την αρχή του κοινοτικού εγχειρήματος οι πρωταγωνιστές της λεγόμενης άτυπης ολοκλήρωσης: ειδικά στα πρώτα δύσκολα χρόνια της -αχαρτογράφητης- κοινής ευρωπαϊκής πορείας, αλλά και επέκεινα, τα φυσικά πρόσωπα και οι επιχειρήσεις, με την πολύτιμη αρωγή και καθοριστική συνεισφορά του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, έδωσαν περαιτέρω ώθηση στην ενοποιητική προσπάθεια και διεύρυναν την εμβέλεια και επήρεια των κοινοτικών πολιτι-

κών. Παρέπεται ότι τόσο ο ενωσιακός δικαστής, ο δικονομικός θεματοφύλακας των Συνθηκών και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, όσο κι ο θεσμικός του συνομιλητής, ο ενωσιακός νομοθέτης, τείνουν ευήκοα ώτα στην ανάγκη κατοχύρωσης και προάσπισης των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών έναντι αδικαιολόγητων ή δυσανάλογων παρεμβάσεων και περιορισμών.

Ως εκ τούτου, ήταν αναπόδραστη εξέλιξη η δικαστική αμφισβήτηση των κυρώσεων, ιδίως των «έξυπνων» κι η αναζήτηση ένδικης προστασίας από τους κατονομαζόμενους στους σχετικούς καταλόγους του ΣΑ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα ενωσιακά δικαστήρια είναι το πλέον προφανές δικαιοδοτικό forum, τόσο για τις κυρώσεις που επιβάλλει το ΣΑ κι εφαρμόζει η Ένωση, όσο και για τις αυτόνομες ενωσιακές κυρώσεις, όσες δηλαδή δεν σχετίζονται με αποφάσεις του ΣΑ. Δεν είναι, όμως, το μόνο: οι θιγόμενοι από τις κυρώσεις δύνανται επίσης να προσφύγουν στα εθνικά δικαστήρια, αλλά και στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), ενώ στην περίπτωση των κυρώσεων που βασίζονται σε αποφάσεις του ΣΑ, λόγω και της έλλειψης σαφής δικονομικής οδού για την αμφισβήτησή τους, συχνά επιλαμβάνονται δικαιοδοτικά όργανα τρίτων χωρών.

Είναι πρόδηλο, με βάση τα προεκτεθέντα, ότι το ζήτημα των κυρώσεων δημιουργεί εστίες έντασης και τριβής μεταξύ διαφορετικών εννόμων τάξεων και συστημάτων έννομης προστασίας. Διαφορετικές πολιτικοδικαιικές αντιλήψεις (ενωσιακή, διεθνής, εθνικές) συναρθρώνονται, διαπλέκονται, ενίοτε συγκρούονται και γεννούν ενδιαφέροντα ζητήματα και προβληματικές. Η όσμωση αυτή είναι ένας μείζων λόγος για ερευνητική ενασχόληση με τη συγκεκριμένη θεματική. Η ιδιαίτερη θέση που κατέχουν τα λεγόμενα «περιοριστικά μέτρα» στην ΚΕΠΠΑ και ευρύτερα στη συνταγματική αρχιτεκτονική των Συνθηκών και τα ζέοντα ζητήματα που εγείρουν, όπως καταδεικνύεται από την εντυπωσιακή νομολογιακή αλυσίδα που έχει προκύψει τα τελευταία χρόνια και τον όγκο των υποθέσεων που άγονται στα ενωσιακά δικαστήρια, συνιστούν έναν ακόμη λόγο. Πρόσθετο ερευνητικό ενδιαφέρον στο εν λόγω αντικείμενο προσδίδει και η διεπαφή των περιοριστικών μέτρων/κυρώσεων, ένα εργαλείο που αναπτύσσει την επενέργειά του κυρίως στο πλαίσιο

της ΚΕΠΠΑ, με τις υπόλοιπες εξωτερικές δράσεις της Ένωσης (πολιτική γειτονίας, ανθρωπιστικής βοήθειας) αλλά και τις εξωτερικές εκφάνσεις των λοιπών ενωσιακών πολιτικών (κοινή εμπορική πολιτική, ενέργεια), κάποιες εκ των οποίων έχουν υιοθετήσει παρόμοιες πρακτικές, που προσιδιάζουν σε κάποιας μορφής κυρώσεις. Εξάλλου, η Ένωση προωθεί σε στρατηγικό επίπεδο μια συνολική, πολυπαραμετρική προσέγγιση της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, με πλήρη κινητοποίηση όλων των μέσων και των πολιτικών της, με σκοπό αφενός την ενδυνάμωση της αυτόνομης παρουσίας της και του βάρους της στο διεθνές σύστημα, αφετέρου τη συνεργασία, στο πλαίσιο μιας πολυμερούς διεθνούς τάξης η οποία κανοναρχείται, με τον ΟΗΕ, αλλά και με έτερους διεθνείς και περιφερειακούς οργανισμούς, καθώς και με κρατικούς και μη φορείς.

Η παρούσα συμβολή θα ενσκήψει σε ένα θέμα, το οποίο έχει αποτελέσει στο παρελθόν άπαξ αντικείμενο εμβριθούς μελέτης και εμπεριστατωμένης ανάλυσης, από νομική τουλάχιστον σκοπιά, στην ελληνική βιβλιογραφία. Από την έκδοση, ωστόσο, του μοναδικού αυτού πονήματος έχει παρέλθει ικανό χρονικό διάστημα και έχουν μεσολαβήσει ενδιαφέρουσες και πυκνές εξελίξεις που δικαιολογούν, αν όχι επιβάλλουν, μια πιο πρόσφατη θεώρηση, έναν αναστοχασμό. Οι κυρώσεις, και ειδικά τα περιοριστικά μέτρα που υιοθετούνται σε επίπεδο Ένωσης, έχουν διαγράψει μια πορεία θεσμικής ωρίμανσης, ενώ έχει στο μεταξύ τεθεί σε ισχύ και αναπτύξει πλήρως την επενέργειά της η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη της Λισαβόνας, στην οποία ακροθιγώς αναφέρεται η εν λόγω μονογραφία. Παράλληλα, τα ενωσιακά δικαιοδοτικά όργανα έχουν πλέον σκιαγραφήσει πιο έντονα το νομολογιακό τους στίγμα. Η οπτική εξάλλου της παρούσας συμβολής διαφοροποιείται, τουλάχιστον οριακά, σε ό,τι αφορά την αυστηρά νομική προσέγγιση του θέματος. Η ανάλυση περιστρέφεται μεν εξόχως γύρω από τα νομικά ζητήματα και τις προβληματικές που τροφοδοτούν οι διεθνείς κυρώσεις και τα περιοριστικά μέτρα. οφείλει ωστόσο -φρονούμε- να είναι εξωστρεφής, για μια θεματική η οποία, όπως υποδηλώνει και ο τίτλος της συμβολής, διακρίνεται από την επίμονη διαλεκτική μεταξύ δικαίου και πολιτικής. Κατά συνέπεια, η -έστω περιορισμένη- διεπιστημονικότητα, μοιάζει αναπόδραστη επιλογή. Συγχρόνως, η ενωσιακή οπτική του ζητήματος θα είναι η δεσπόζουσα, με τις αναγκαίες παραπομπές στο διεθνές δίκαιο και πρα-

κτική, καθώς οι κυρώσεις καθιερώθηκαν ως εργαλείο και μοχλός άσκησης πίεσης πρωτίστως σε επίπεδο ΟΗΕ και ΣΑ.

Πριν προχωρήσουμε στην παρουσίαση της δομής της παρούσας μελέτης, θα ήταν λυσιτελείς ορισμένες εννοιολογικές διασαφηνίσεις, άμεσα συνυφασμένες και με την οριοθέτηση του πεδίου της. Αντικείμενο και πυρήνας της μελέτης είναι κατά βάση οι κυρώσεις ή περιοριστικά μέτρα, όπως αποκαλούνται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Όπως έχει προεκτεθεί, ο συγκεκριμένος όρος χρησιμοποιείται για να υποδηλώσει τις κυρώσεις που είτε επιβάλλονται σε εφαρμογή σχετικής απόφασης από το ΣΑ, είτε λαμβάνονται αυτόνομα από την Ένωση, αποφασίζονται δηλαδή μονομερώς, χωρίς να προηγηθεί συλλογική απόφαση του ΣΑ. Δεν υφίσταται κοινά αποδεκτός ορισμός των διεθνών κυρώσεων και η σχετική αυτή εννοιολογική ασάφεια είναι ενδεικτική της εξέλιξης και της δυναμικής της έννοιας. Συνοψίζοντας τις διαφορετικές εκδοχές της θεωρίας, οι κυρώσεις θα μπορούσαν να περιγραφούν ως μέτρα, κατά βάση οικονομικής ή/και διπλωματικής φύσης, που πάντως δεν ενέχουν τη χρήση ένοπλης βίας και λαμβάνονται κατά συγκεκριμένων κρατών, οντοτήτων, ομάδων ή φυσικών και νομικών προσώπων, προκειμένου, μέσω της άσκησης πίεσης, να επιφέρουν αλλαγή στην πολιτική ή τη συμπεριφορά τους. Την ενεργοποίηση των κυρώσεων συχνά επι-

φέρει, αλλά δεν διαμεσολαβεί νομοτελειακά, η παράβαση κάποιου κανόνα του διεθνούς δικαίου. Εκτός από τις κυρώσεις/περιοριστικά μέτρα stricto sensu, τα οποία εντάσσονται στο οπλοστάσιο της ΚΕΠΠΑ, την εξωτερική δηλαδή πολιτική της Ένωσης, η παρούσα συμβολή θα ενσκήψει και στα μονομερή περιοριστικά μέτρα που λαμβάνει η Ένωση στους υπόλοιπους τομείς των εξωτερικών της σχέσεων (αναπτυξιακή πολιτική, πολιτική γειτονίας, εξωτερικό εμπόριο, προώθηση ανθρωπίνων δικαιωμάτων). Στους ανωτέρω τομείς, θα πρέπει ορθότερα να γίνεται λόγος για οιονεί κυρώσεις ή αιρεσιμότητες, τις οποίες μπορεί να ενεργοποιήσει η Ένωση εφόσον τα αντισυμβαλλόμενα μέρη, κράτη ή περιφερειακοί οργανισμοί, δεν συμμορφώνονται με τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν βάσει των αντίστοιχων εμπορικών συμφωνιών και συμφωνιών σύνδεσης και συνεργασίας. Ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, μέσω της ενσωμάτωσης σχετικών ρητρών στις ανωτέρω συμφωνίες, συνιστά, για παράδειγμα, έναν ουσιαστικό κριτήριο για την ακώλυτη λειτουργία της συνεργασίας ή τη μονομερή επιβολή περιορισμών και σε ακραίες περιπτώσεις την αναστολή της.

Προκρίνεται η συμπερίληψη των παραπάνω οιονεί κυρωτικών μέτρων στο πεδίο της παρούσας, καθότι ανεξάρτητα από την ορολογία που χρησιμοποιείται, τα συγκεκριμένα εργαλεία εκπληρώνουν παρεμφερείς λειτουργίες. Η ενιαία, ολιστική προσέγγιση που προωθεί η Επιτροπή για την εξωτερική δράση της συνηγορεί εξάλλου στην -εκ πρώτης όψεως μη υπηρετούσα τη συνοχή των αναπτύξεων που θα ακολουθήσουν- παραπάνω επιλογή, ενώ μέρος τουλάχιστον της θεωρίας συντάσσεται με τη lato sensu αντίληψη των κυρώσεων. Συναφώς, θα γίνουν ακροθιγείς αναφορές στην εξωτερική διάσταση της ενεργειακής πολιτικής της Ένωσης, όπου λανθάνουν επίσης οιονεί κυρωτικά μέτρα, ως παράδειγμα του οριζόντιου και πολυδιάστατου χαρακτήρα του υπό εξέταση ζητήματος. Σε κάθε περίπτωση,

οι εσωτερικές και οι εξωτερικές εκφάνσεις των ενωσιακών πολιτικών αλληλοδιαπλέκονται με ολοένα εντονότερο τρόπο και πολιτικές με καταρχήν εσωτερικό πρόσημο, τουλάχιστον κατά τις πρώτες δεκαετίες της Κοινότητας/Ένωσης, αναδεικνύονται σταδιακά σε βασικές συνιστώσες της εξωτερικής της πολιτικής. Αντιστοίχως, οι εξωτερικές δράσεις και αποφάσεις της Ένωσης έχουν ενίοτε αντίστοιχες ή ακόμη και σοβαρότερες συνέπειες για τους Ευρωπαίους πολίτες, σε σχέση με τις καταρχήν εσωτερικές, και κατά τεκμήριο πιο εσωστρεφείς, πολιτικές.

Με αφετηρία τις παραπάνω παραδοχές, το πρώτο μέρος της συμβολής ανατέμνει τις ενωσιακές κυρώσεις, με έμφαση στον sui generis, υβριδικό χαρακτήρα τους στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους. Θα επιχειρήσουμε, καταρχάς, να διαυγάσουμε τη θεμελίωση των ενωσιακών περιοριστικών μέτρων στο διεθνές δίκαιο και την πρακτική του ΣΑ, για να αναλυθεί στη συνέχεια η μετακένωση και αγκίστρωση του διεθνούς παραδείγματος στην ενωσιακή έννομη τάξη, με τις αναγκαίες διαπλάσεις και προσαρμογές. Ακολούθως, η μελέτη θα επικεντρωθεί στο ισχύον νομικό πλαίσιο για τα ενωσιακά περιοριστικά μέτρα, με σκοπό να καταδείξει ακριβώς το σύνθετο και ιδιαίτερο χαρακτήρα τους, όπως αποτυπώνεται στις πολύπλοκες διαδικασίες υιοθέτησης και εφαρμογής τους, αλλά και στη πολυπαραγοντική θεσμική τους διευθέτηση.

Το δεύτερο μέρος αφιερώνεται στην ένταξη των κυρώσεων/περιοριστικών μέτρων στo συνταγματικό πλαίσιο της Ένωσης. Παρά την ιδιότυπη νομική μηχανική που ρυθμίζει την υιοθέτηση και την εφαρμογή των κυρώσεων, η ομαλή ενσωμάτωσή τους στην ενωσιακή έννομη τάξη επιτυγχάνεται χάρη στις αρχές συνταγματικής περιωπής που διέπουν την εξωτερική δράση της Ένωσης, ειδικά από τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη της Λισαβόνας και εντεύθεν, αλλά και στην ενοποιητική λειτουργία του ενωσιακού συστήματος έννομης προστασίας. Οι διαγνώσεις των ενωσιακών δικαιοδοτικών οργάνων, με τις όποιες μεταξύ τους αποκλίσεις, παρέχουν ασφαλείς ερμηνευτικές συντεταγμένες, με στίγμα έντονα δικαιοκρατικό. Η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και η πρόσβαση στη δικαιοσύνη συνιστούν σταθερές της δικαιοδοτικής παρέμβασης, χωρίς τούτο να σημαίνει ότι δεν γίνονται οι απαραίτητες σταθμίσεις με έννομα αγαθά όπως η ασφάλεια κι η ανάγκη έγκαιρης αντιμετώπισης των ασύμμετρων απειλών. Δεν ελλείπουν επίσης τα εκκρεμή νομικά ζητήματα και οι διαπιστώσεις για ορισμένα κενά στη δικαστική προστασία, τα οποία θα αποτελέσουν αντικείμενο πιο ενδελεχούς εξέτασης στο κύριο corpus της

συμβολής. Παράλληλα, η ένταξη και λειτουργία των κυρώσεων στην ενωσιακή έννομη τάξη επικαθορίζεται από τις αρχές της πρακτικής αποτελεσματικότητας (effet utile), της συνοχής στη δράση της Ένωσης και της αναγκαίας συμπληρωματικότητας μεταξύ των διαφορετικών πολιτικών της. Ειδικά η επιταγή της αποτελεσματικότητας επιτάσσει την κινητοποίηση όλων των διαθέσιμων μέσων και πολιτικών, ώστε τα μέτρα που λαμβάνει η Ένωση να έχουν το μέγιστο δυνατό αντίκτυπο. Στον ίδιο σκοπό κατατείνουν και μια σειρά από προτεινόμενες προσαρμογές στο σχεδιασμό και την εφαρμογή των ενωσιακών κυρώσεων-περιοριστικών μέτρων, πάντοτε με γνώμονα την ενίσχυση της πολυμέρειας, του κράτους δικαίου και της συνοχής στην εξωτερική δράση της Ένωσης.

Η επίμονη διαλεκτική δικαίου και πολιτικής διατρέχει τη συμβολή. Η συνταγματοποίηση της ΚΕΠΠΑ και των κυρώσεων ειδικότερα λειτουργεί ως γέφυρα, δίοδος επικοινωνίας και γείωση μεταξύ των δύο πόλων, που συνιστούν αναπόσπαστα, συστατικά στοιχεία του ενωσιακού γονιδιώματος. Η πολιτική κατευθύνει το δίκαιο στις δικές της ατραπούς και καθορίζει τους στόχους και τις προτεραιότητες που αυτό καλείται να υπηρετήσει, ενώ σε μια παράλληλη, αμφίδρομη εξέλιξη, η ίδια προσαρμόζεται με τη σειρά της στα διαδικαστικά του δεδομένα και συνδιαμορφώνεται από τις αξιακές του επιταγές.

I.

Ανατομία των ενωσιακών κυρώσεων

Μολονότι καθιερώθηκε πρωτίστως στη διεθνή πρακτική και έλαβε θεσμική μορφή στο πλαίσιο του συστήματος ασφαλείας του ΟΗΕ, το μέτρο της επιβολής κυρώσεων, διπλωματικής και κυρίως οικονομικής φύσης, έχει ήδη διαγράψει μακρά διαδρομή σε κοινοτικό/ενωσιακό επίπεδο. Δεν θα συνιστούσε υπερβολή ο ισχυρισμός ότι τα περιοριστικά μέτρα έχουν εξελιχθεί σε ένα σημαντικό μηχανισμό άσκησης εξωτερικής και εμπορικής πολιτικής της Ένωσης και ότι έχουν συμβάλει στην αισθητή αναβάθμιση της διεθνούς παρουσίας και του διπλωματικού της βάρους. Με δεδομένη την εικόνα -η οποία εν πολλοίς συγκριτικά ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα- της ήπιας δύναμης την οποία φιλοτεχνεί, την πρωτοκαθεδρία της στις παγκόσμιες εμπορικές συναλλαγές και στην παροχή αναπτυξιακής βοήθειας, η Ένωση, ήδη από τη δεκαετία του 1980, έχει αναδειχθεί σε έναν από τους πιο ενεργούς θιασώτες της συγκεκριμένης μορφής μέτρων.

Τόσο σε διεθνές, όσο και σε ενωσιακό επίπεδο, είναι ευκρινής και αναπόδραστη η συρροή παραμέτρων, τόσο της εξωτερικής, όσο και της εμπορικής πολιτικής στη διαμόρφωση και την εφαρμογή των κυρωτικών μέτρων, ειδικά σε ό,τι αφορά τις πλειοψηφούσες κυρώσεις οικονομικής φύσης. Είναι ωστόσο ακόμη πιο σαφής στο εν λόγω πεδίο η συνάντηση, η συνύφανση του δικαίου και της πολιτικής, η διαλεκτική δηλαδή σχέση μεταξύ των πολιτικών προτεραιοτήτων που υπαγορεύουν την υιοθέτηση της συγκεκριμένης μορφής μέτρων και της δικαιικής τους ρύθμισης. Πρόκειται για ρύθμιση διαδικαστικής και ουσιαστικής φύσεως, η οποία σχετίζεται άμεσα με τον αξιακό πυρήνα της Ένωσης και θέτει τα ενωσιακά όργανα και τις εθνικές αρχές ενώπιον ιδιαίτερα λεπτών σταθμίσεων.

Το εκκρεμές μεταξύ πολιτικών -με την ευρύτερη έννοια, επομένως και οικονομικών- στόχων και δικαιικών επιταγών φορτίζει με έναν ιδιαίτερο τρόπο το θεσμικό περιβάλλον των κυρώσεων, ειδικά στην ενωσιακή τους διάσταση. Και τούτο διότι, όπως έχει προσημειωθεί, το ενωσιακό εγχείρημα είναι κατεξοχήν δικαιοστρεφές, με αυστηρά θεσμισμένους κανόνες και διαδικασίες που συγκροτούν τον φέροντα οργανισμό του. Από την άλλη όμως πλευρά, η επιβολή κυρώσεων συνιστά κατά βάση εργαλείο της εξωτερικής πολιτικής, η οποία έχει έντονα πολιτικά στοιχεία και διακυβερνητικό χαρακτήρα. Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας των κυρώσεων σε ενωσιακό επίπεδο προκύπτει από την όσμωση των δύο αυτών στοιχείων. Το πρώτο μέρος της παρούσας συμβολής ανατέμνει τις ενωσιακές κυρώσεις, προκειμένου ακριβώς να αναδειχθούν τα sui generis αυτά χαρακτηριστικά. Πριν εκτεθεί αναλυτικά το σύνθετο κανονιστικό πλαίσιο που διέπει την υιοθέτηση και εφαρμογή κυρώσεων από την Ένωση (2) και αποτυπωθεί η μοναδικότητά του, κρίνεται σκόπιμη η διερεύνηση της θεμελίωσης των κυρωτικών μέτρων (1). Η αναδίφηση στα δικαιοπολιτικά ερείσματά τους θα προσφέρει πολύτιμη αρωγή στην καλύτερη κατανόηση της φύσης τους και της θέσης που κατέχουν στο ενωσιακό στερέωμα.

Α.

Η θεμελίωση των κυρώσεων

Έχει ήδη υπογραμμισθεί ότι οι κυρώσεις είναι αναμφισβήτητα προϊόν της διεθνούς πρακτικής. Yπ’αυτή την έννοια, η εξέταση της ενωσιακής εκδοχής τους πρέπει να διέλθει υποχρεωτικά από τα essentialia της διεθνούς διάστασης των κυρωτικών μέτρων, με αναγωγή στον Καταστατικό Χάρτη του ΟΗΕ και τις διαδικασίες ενώπιον του Συμβουλίου Ασφαλείας (1). Καίτοι η εισαγωγή του κυρωτικού θεσμού στο ενωσιακό περιβάλλον έχει συντελεστεί με δάνειο από το διεθνές δίκαιο, και εν μέρει τα μέτρα που υιοθετούνται από την Ένωση εξακολουθούν να ευθυγραμμίζονται και να προέρχονται καταγωγικά από το τελευταίο, η ταύτιση δεν είναι σε καμία περίπτωση απόλυτη. Τα ενωσιακά περιοριστικά μέτρα -και δεν είναι τυχαία η διαφοροποίησή τους ακόμη και στο επίπεδο της ονοματοδοσίας- έχουν τη δική τους θεμελίωση και πορεία, η οποία μπορεί μεν να εμφανίζει παραλληλίες με την αντίστοιχη των διεθνών ομολόγων τους, είναι ωστόσο αυτόνομη και διακριτή (2).

1. Η διεθνής διάσταση

Οι νομικές πρόνοιες για την λήψη κυρωτικών μέτρων ενυπάρχουν στον Καταστατικό Χάρτη του ΟΗΕ ήδη από το 1945. Με δύο ωστόσο εξαιρέσεις, στις περιπτώσεις της Ροδεσίας (1966) και της Νότιας Αφρικής (1977), είχαν περιπέσει ουσιαστικά σε αχρησία καθ΄όλη τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου. Η κατάσταση μεταβλήθηκε άρδην με το τέλος του διπολισμού και την εμφάνιση νέων πηγών διακινδύνευσης και υπονόμευσης της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας. Το σύστημα της επιβολής διεθνών κυρώσεων δεν μπορεί επομένως να ιδωθεί στατικά, αλλά πρέπει να εξεταστεί υπό το δυναμικό πρίσμα της διεθνούς πραγματικότητας και των νέων αναγκών, οι οποίες επενεργούν καταλυτικά στη εξέλιξη και μορφοποίησή τους (α). Ως αξιόπιστη εναλλακτική έναντι της προσφυγής στη χρήση βίας, σε ιδιαίτερα ευαίσθητες και λεπτές πολιτικές και διπλωματικές συνθήκες, οι κυρώσεις καλούνται να υπηρετήσουν σύνθετες στοχοθεσίες και να επιτελέσουν πολλαπλές λειτουργίες (β).

α) Μορφολογία των διεθνών κυρώσεων

Αν η νομική βάση για την υιοθέτηση διεθνών κυρωτικών μέτρων έχει παραμείνει διαχρονικά σταθερή (i), δεν συμβαίνει το ίδιο με τη διαδικασία (ii) και ιδίως με το περιεχόμενό τους, το οποίο εξελίσσεται με βάση τη διεθνή εμπειρία, τις σύγχρονες προκλήσεις, αλλά και τις τάσεις του διεθνούς δικαίου (iii).

i) Η σταθερή νομική βάση

Οι δυσχέρειες στην επίτευξη συμφωνίας στους κόλπους του ΣΑ, του αρμοδίου πολιτικού οργάνου των Ηνωμένων Εθνών που έχει επιφορτιστεί με τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας και λαμβάνει τις σχετικές αποφάσεις, αποτελούν μια από τις βασικές αιτίες για την επί μακρόν αναιμική προσφυγή της διεθνούς κοινότητας στο μέτρο της επιβολής κυρώσεων. Ειδικότερα, η σύνθεση κι οι κανόνες ψηφοφορίες στο ΣΑ συνιστούν πάγια τροχοπέδη στη λήψη αποφάσεων από το εν λόγω όργανο, εξ’ου κι η εναλλακτική πρακτική διατύπωσης μη δεσμευτικών συστάσεων («calls upon») για λήψη μέτρων, η οποία όμως εγείρει διάφορα νομικά ζητήματα. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι πρώτες κυρώσεις που εγκρίθηκαν κατά της Νότιας Ροδεσίας, ένεκα της κήρυξης ανεξαρτησίας από τη λευκή μειονότητα, αλλά και κατά της Νότιας Αφρικής για το καθεστώς του απαρτχάιντ και τις επιθετικές του πρακτικές στην περιοχή, δεν είχαν αρχικώς υποχρεωτικό χαρακτήρα. Τόσο στις ανωτέρω περιπτώσεις, όσο και στις μεταγενέστερες αποφάσεις του για επιβολή αντίστοιχων μέτρων, το ΣΑ επιστράτευσε τις νομικές πρόνοιες του κεφαλαίου VII του ΚΧΟΗΕ. Πιο συγκεκριμένα, το κεφάλαιο VII του Χάρτη, το οποίο αναφέρεται στην ανάληψη δράσης του ΣΑ για τη διατήρηση και την αποκατάσταση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας (Δράση του ΣΑ σε σχέση με απειλές κατά της ειρήνης, ανατροπή της ειρήνης και επιθετικές πράξεις) προβλέπει δύο δυνατότητες: α) είτε τη λήψη μέτρων που συνεπάγονται τη χρήση βίας, οπότε η δράση περιλαμβά-

νει ένοπλη παρέμβαση, όπως συνέβη στην περίπτωση του Πολέμου του Κόλπου το 1990 (άρθρο 40 ΧΗΕ), είτε β) μέτρα που δεν εμπεριέχουν τη χρήση βίας και τα οποία, όπως ενδεικτικώς απαριθμώνται, μπορεί να συνίστανται «στην πλήρη ή μερική διακοπή των οικονομικών σχέσεων, στη διακοπή των επικοινωνιών διπλωματικών σχέσεων, των σιδηροδρομικών, θαλασσίων εναέριων συγκοινωνιών, των ταχυδρομικών, τηλεγραφικών, ραδιοφωνικών και άλλων μέσων επικοινωνίας, καθώς και τη διακοπή των διπλωματικών σχέσεων» (άρθρο 41 ΧΗΕ).

Το ΣΑ επικαλείται παγίως το κεφάλαιο VII του Χάρτη, οσάκις αποφασίζει για την επιβολή κυρώσεων. Η ενεργοποίηση του παραπάνω κεφαλαίου προϋποθέτει τη διαπίστωση «απειλής για την ειρήνη, διατάραξης της ειρήνης ή επιθετικής πράξης», σύμφωνα με το άρθρο 39 του Χάρτη. Στις περιπτώσεις αυτές τίθεται σε διακινδύνευση η διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, η οποία συνιστά βασικό σκοπό του ΟΗΕ, σύμφωνα με το άρθρο 1 του Καταστατικού του Χάρτη. Η απουσία ορισμού κι η αμφισημία του όρου «απειλή για την ειρήνη» έχουν αποτελέσει έναυσμα για ατέρμονες θεωρητικές συζητήσεις και διαφωνίες στους κόλπους του ΣΑ. Αξίζει πάντως να αναφερθεί ότι τα πλείστα κυρωτικά μέτρα δεν περιέχουν ειδική αναφορά στο άρθρο 41 αλλά αρκούνται στη γενική επίκληση του κεφαλαίου VII.

Για λόγους πληρότητας, χρήζουν αναφοράς και δύο ακόμα νομικές βάσεις για την επιβολή κυρώσεων, οι οποίες δεν έχουν ωστόσο αξιοποιηθεί ιδιαίτερα και έχουν τεθεί πρακτικά στο περιθώριο. Σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 2 ΚΧΟΗΕ, διάδικο μέρος μπορεί να στραφεί στο ΣΑ, το οποίο μπορεί να επιβάλει μέτρα συμμόρφωσης με απόφαση του Διεθνούς Δικαστηρίου, στην περίπτωση που ο αντίδικός του παραλείπει να εκτελέσει τις απορρέουσες από την ανωτέρω απόφαση υποχρεώσεις του. Επίκληση του άρθρου 94 παρ. 2 έχει καταγραφεί στην υπόθεση Ηνω-

μένο Βασίλειο κατά Ιράν (Anglo-Iranian Oil Co. case), όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν είχε δικαιοδοσία. Διοικητικές κυρώσεις μπορούν επίσης να επιβληθούν από τον ΟΗΕ, σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης χώρας μέλους με τις υποχρεώσεις που υπέχει με βάση το Χάρτη. Όπως ορίζει το άρθρο 6 ΚΧΟΗΕ, οι κυρώσεις δύνανται σε ακραίες περιπτώσεις να λάβουν τη μορφή αποβολής από τον Οργανισμό. Όπως εύκολα γίνεται αντιληπτό, λόγω της αυστηρότητας του μέτρου, ουδέποτε έχει τύχει εφαρμογής. Ο Οργανισμός προτιμά να διατηρεί ανοικτούς διαύλους με χώρες μέλη που επιδεικνύουν προβληματικές συμπεριφορές από τη σκοπιά του διεθνούς δικαίου και προκρίνει λιγότερο δρακόντειες κυρώσεις, όπως για παράδειγμα την αναστολή των δικαιωμάτων και προνομίων που απορρέουν από την ιδιότητα του μέλους (άρθρο 5). Προβλέπεται επίσης αναστολή των δικαιωμάτων ψήφου, εάν η χώρα μέλος καταστεί υπερήμερη σε ό,τι αφορά τις οικονομικές της εισφορές προς τον Οργανισμό (άρθρο 19). Οι παραπάνω κυρώσεις επιβάλλονται από το ΣΑ συλλογικά, στο πλαίσιο δηλαδή του συλλογικού συστήματος ασφάλειας του ΟΗΕ, ενώ κατά τα προειρημμένα, κυρώσεις δύνανται να επιβάλουν μονομερώς, τόσο μεμονωμένα κράτη, όσο και περιφερειακές συνομαδώσεις κρατών, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση.

Δύο παράλληλες εξελίξεις έλαβαν χώρα σταδιακά από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, ως προς την προσέγγιση των κυρώσεων από τον ΟΗΕ και το ΣΑ. Από τη μια

πλευρά, διαπιστώνεται μια τάση εξατομίκευσης των κυρώσεων ή ορθότερα καταγράφεται μια προσπάθεια να καταστούν πιο στοχευμένες και εξειδικευμένες. Δύο βασικοί παράγοντες ώθησαν στην κατεύθυνση αυτή την πρακτική του ΣΑ: Κατά πρώτον, η ανάδυση νέων μορφών διακινδύνευσης της παγκόσμιας ειρήνης και ασφάλειας, συχνά ασύμμετρης φύσης. Οι τρομοκρατικές απειλές, οι οποίες δεν συνδέονται απαραίτητα με συγκεκριμένο κρατικό καθεστώς, οι κυβερνοεπιθέσεις κι οι μαζικές υποκλοπές ευαίσθητων προσωπικών δεδομένων, οι συστηματικές παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων από ολοκληρωτικά ή κατ’ επίφαση δημοκρατικά καθεστώτα, οι εκκαθαρίσεις σε βάρος συγκεκριμένων φυλετικών, εθνοτικών ή θρησκευτικών ομάδων, συνιστούν μερικές από τις πρακτικές που θέτουν την παγκόσμια κοινότητα και τη συλλογική ασφάλεια ενώπιον νέων κρίσιμων προκλήσεων. Κατά δεύτερον, η αντληθείσα εμπειρία από την επιβολή γενικευμένων κυρώσεων, με προεξάρχουσα και εμβληματική την περίπτωση του Ιράκ. Ειδικότερα, διαπιστώθηκε ότι οι καθολικές κυρώσεις που στρέφονται κατά μιας κρατικής οντότητας έχουν δυσμενείς παράπλευρες συνέπειες συνολικά για τον πληθυσμό της χώρας-στόχου και ιδιαιτέρως για τις ευπαθείς και πιο αδύναμες ομάδες, οι οποίες πλήττονται ανεπανόρθωτα σε οικονομικό, κοινωνικό και ανθρωπιστικό επίπεδο. Όθεν η ανάγκη προσαρμογής των σύγχρονων κυρώσεων στις νέες ανάγκες, τις τρέχουσες διεθνείς συνθήκες και τα πρόσφατα εμπειρικά δεδομένα.

Από την άλλη πλευρά, υπό το βάρος αιτιάσεων για ελλιπή σεβασμό των ουσιαστικών και δικονομικών δικαιωμάτων των οντοτήτων και προσώπων κατά των οποίων στρέφονται οι κυρώσεις, οι τελευταίες περιβάλλονται σταδιακά με διαδικαστικές εγγυήσεις, ενώ τυποποιούνται τα βήματα για την υιοθέτηση, την εφαρμογή και την αμφισβήτηση των σχετικών αποφάσεων του ΣΑ. Η νομική μηχανική που προ-

κύπτει είναι πολύπλοκη και γίνεται ακόμα πιο σύνθετη με την προϊούσα εξειδίκευση και εξατομίκευση των κυρώσεων.

ii) Η εξέλιξη του περιεχομένου των κυρώσεων: από τις γενικές, στις στοχευμένες κυρώσεις

Η μετεξέλιξη του παραδοσιακού συστήματος επιβολής κυρώσεων, που στηριζόταν στη διακοπή των διπλωματικών ή/και οικονομικών σχέσεων με συγκεκριμένες χώρες και τις παρεπόμενες οριζόντιες-σαρωτικές επενέργειες, άρχισε να συντελείται με πιο γρήγορους ρυθμούς μετά την εμπειρία που αποκόμισε η διεθνής κοινότητα στις περιπτώσεις της Γιουγκοσλαβίας, της Αϊτής και ιδίως του Ιράκ. Η ανθρωπιστική κρίση που ενέσκηψε στο Ιράκ, λόγω του γενικευμένου εμπορικού αποκλεισμού, κι οι συνεπακόλουθες έντονες διεθνείς αντιδράσεις υπαγόρευσαν επί της ουσίας τη στροφή σε πιο στοχοθετημένες, άλλως «έξυπνες» κυρώσεις. Εν σπέρματι, η επιχειρηματολογία για την ανάγκη επεξεργασίας πιο εξειδικευμένων κυρώσεων κι η αμφισβήτηση της αποτελεσματικότητας των πιο ολιστικής μορφής μέτρων ενυπήρχαν στο εμβληματικό έργο του John Galtung αρκετά χρόνια νωρίτερα. Ο Νορβηγός μελετητής εστίασε στα μονομερή βρετανικά μέτρα κατά της Νότιας Ροδεσίας και ανέδειξε τις αβελτηρίες και τις παρενέργειες παρόμοιων παρεμβάσεων, οι οποίες συχνά έχουν τα ακριβώς αντίθετα από τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα.

Ήδη από τις αρχές τις δεκαετίας του 1990, σημειώνεται μια πρώτη διαφοροποίηση με την υιοθέτηση για πρώτη φορά κυρώσεων, οι οποίες περιορίζονταν σε στρατηγικούς τομείς, όπως για παράδειγμα η επιβολή εμπορικού αποκλεισμού στην προμήθεια ή πώληση όπλων και συναφών υλικών, καθώς και αγαθών διττής χρήσης, τα οποία μπορούν να εξυπηρετήσουν στρατιωτικούς και πολιτικούς σκοπούς, στα προϊόντα πετρελαίου ή σε συγκεκριμένα εμπορεύματα (ξυλεία, ξυλάνθρακας, διαμάντια). Συγχρόνως, για πρώτη φορά στις κυρώσεις κατά της πρώην Γιουγκοσλαβίας επιβλήθηκαν ταξιδιωτικές απαγορεύσεις και δεσμεύσεις κεφαλαίων περιουσιακών στοιχείων, κατά συγκεκριμένων πλέον πολιτικών προσώπων και κυβερνητικών αξιωματούχων, οι οποίοι φέρονταν ως βασικοί υπεύθυνοι για τη διατάραξη της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας. Ένα σημαντικό περαιτέρω βήμα αποτέλεσε η λήψη κυρωτικών μέτρων και συγκεκριμένα ταξιδιωτικών απαγορεύσεων κατά προσώπων που δεν συνδέονται με την άσκηση κυβερνητικής εξουσίας.

Στην περίπτωση της UNITA στην Αγκόλα, το ΣΑ επέβαλε για πρώτη φορά κυρώσεις όχι στην επίσημη εθνική κυβέρνηση, αλλά σε μέλη του εν λόγω επαναστατικού κινήματος και στις οικογένειές τους.

Η νέα αυτή γενιά κυρώσεων, με πιο πολυδιάστατα θεματικά πεδία και αποδέκτες συγκεκριμένες οντότητες, ομάδες και πρόσωπα, φυσικά ή νομικά, συνδεόμενα ή μη με κυβερνήσεις κρατών, υποκατέστησε με σχετικά ταχύ ρυθμό, άμα τη εμφανίσει της, τις παραδοσιακές γενικευμένες κυρώσεις. Είναι ενδεικτικό ότι από το 1994 και εντεύθεν, όλα τα σχετικά μέτρα που λαμβάνονται εμπίπτουν στην κατηγορία των στοχευμένων («έξυπνων») κυρώσεων. Καταλυτική στάθηκε, ωστόσο, η έξαρση της διεθνούς τρομοκρατίας και η παρεπόμενη σταδιακή αποσύνδεση της απειλής διατάραξης της παγκόσμιας ειρήνης και ασφάλειας από συγκεκριμένα κράτη. Η τρομοκρατική απειλή μπορεί να προέρχεται από πρόσωπα, ομάδες ή οντότητες που σχετίζονται άμεσα ή έμμεσα με συγκεκριμένες χώρες και κρατικές οντότητες, χωρίς ωστόσο η παραπάνω σχέση να συνιστά conditio sine qua non για την ενεργοποίηση του ΣΑ. Πράγματι, η απειλή ή διατάραξη της ειρήνης και ασφάλειας μπορεί να εντοπίζεται στη δράση μεμονωμένων, αυτονόμως δρώντων τρομοκρατικών ομάδων. Εν προκειμένω, προσήκει η επιβολή των αναγκαίων και ανάλογων στοχευμένων μέτρων στα μέλη των συγκεκριμένων ομάδων, χωρίς να παρίσταται ανάγκη διεύρυνσης των αποδεκτών τους και διάχυσης των δυσμενών συνεπειών τους σε ευρύτερα πληθυσμιακά σύνολα.

Η πρώτη σχετική με τρομοκρατική δράση παρέμβαση του ΣΑ είχε ως στόχο τη Λιβύη, κατόπιν της επίθεσης στην πτήση 103 της Pan-Am πάνω από το Λόκερμπι της Σκωτίας το 1992. Το προηγούμενο αυτό, σε ό,τι αφορά την καθιέρωση της τρομοκρατίας ως πεδίο ενεργοποίησης των κυρωτικών αρμοδιοτήτων του ΣΑ, συνδυάστηκε προσφυώς με την προσφυγή στις νέου τύπου στοχευμένες κυρώσεις, με την υιοθέτηση της απόφασης 1267/1999. Η εν λόγω απόφαση ελήφθη κατόπιν των τρομοκρατικών χτυπημάτων στις πρεσβείες των ΗΠΑ στην Κένυα και την Τανζανία και στρεφόταν κατά των Ταλιμπάν, μιας συγκεκριμένης δηλαδή πολιτικοστρατιωτικής αφγανικής οντότητας, η οποία φερόταν ως παρέχουσα καταφύγιο στα υπαίτια για τις παραπάνω επιθέσεις μέλη της τρομοκρατικής ομάδας Αλ Κάιντα, και όχι συλλήβδην κατά του αφγανικού κράτους.