ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΚΑΙ ΑΔΕΙΟΔΟΤΗΣΗ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Η εννοιολόγηση, οι NOMIKEΣ ΒΑΣΕΙΣ και τα θεμέλια
της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης

1. Εισαγωγικό ερώτημα: Γιατί μια περιβαλλοντική εκτίμηση
και αδειοδότηση;

Πρωταρχικό ερώτημα στο οποίο η παρούσα μονογραφία επιχειρεί να απαντήσει είναι το «γιατί μας είναι απαραίτητο ένα δίκαιο για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση»; Ποιο το ρυθμιστικό του πεδίο και ποια η αλληλεπίδρασή του με τους λοιπούς κλάδους της επιστήμης γενικώς, αλλά και του Δημοσίου Δικαίου; Το ερώτημα αυτό, ωστόσο, δεν πρέπει να είναι αποκομμένο από τη φύση του ίδιου του Δικαίου Περιβάλλοντος.

Το Δίκαιο Περιβάλλοντος (ή, κατ’ άλλους, δίκαιο προστασίας του περιβάλλοντος ή περιβαλλοντικό δίκαιο) είναι ο κλάδος εκείνος της νομικής επιστήμης και πράξης που ασχολείται με την περιβαλλοντική προστασία στο δίκαιο, δηλ. τους τρόπους εκείνους με τους οποίου κινητοποιείται (προληπτικά ή κατασταλτικά) η προστασία που παρέχει η νομοθεσία για το περιβάλλον και τα στοιχεία του. Άλλως ειπείν, αποτελεί ένα σύνολο κανόνων δικαίου οι οποίοι βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων και προστατευτικών μηχανισμών οριοθετούν την ανθρώπινη δράση (ατομική και συλλογική) και τίθενται για την ισορροπία της ανθρώπινης δράσης και του περιβάλλοντος. Ο εδώ τιθέμενος προσδιορισμός του κλάδου είναι σαφώς τελεολογικός[1]. Ο ορισμός αυτός προσαρμόζει τον αναγνώστη για όσα θα προσεγγιστούν στο παρόν σύγγραμμα, γεννώντας του κάποιες προεισαγωγικές σκέψεις. Η αναγκαιότητα του δικαίου για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση σχετίζεται πρωτίστως με τη σύλληψη του περιβάλλοντος ως αγαθού που πρέπει να προστατεύεται από την έννομη τάξη, αγαθό που διέπεται από αξιοσημείωτη αμφισημία στον ορισμό[2].

Για την απάντηση στο ως άνω τεθέν πρωταρχικό ερώτημα, χρήσιμη είναι η αποσαφήνιση των χαρακτηριστικών που διέπουν ειδικώς το δίκαιο της αδειοδότησης ως τμήμα του Δικαίου Περιβάλλοντος. Ως χαρακτηριστικά του κλάδου που σχετίζονται με το θέμα μας θεωρούνται:

1. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση αποτελεί τμήμα του γενικού και ταυτόχρονα του ειδικού Δικαίου Περιβάλλοντος. Ως είθισται, παραδοσιακώς γίνεται διάκριση του Δικαίου Περιβάλλοντος σε γενικό και ειδικό[3]. Το μεν γενικό εμπεριέχει

το σύνολο των κανόνων δικαίου που εφαρμόζεται γενικά σε όλες τις περιβαλλοντικές υποθέσεις, το δε ειδικό εμπεριέχει το σύνολο της ειδικής (αχανούς, πράγματι!) περιβαλλοντικής νομοθεσίας, διακρινόμενης στην προστασία επιμέρους τομέων (π.χ. προστασία βιοποικιλότητας) ή στην προστασία από κινδύνους (π.χ. απόβλητα). Ο τομέας της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης και των ειδικών αδειοδοτήσεων, λ.χ. της ειδικής διαδικασίας της Δέουσας Εκτίμησης θα μπορούσε συστηματικώς να τοποθετηθεί τόσο στο γενικό Δίκαιο Περιβάλλοντος (ως ύλη που αφορά όλες τις περιβαλλοντικές υποθέσεις), όσο και στο ειδικό (ως ύλη που αφορά την κάθε κατηγορία έργου/υπόθεσης και την κάθε εν γένει υποδομή).

2. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση συνιστά ένα άμεσο μέτρο περιβαλλοντικής προστασίας[4]. Η περιβαλλοντική προστασία εμπλέκει την κρατική εξουσία σε διάδραση με την αγορά. Σκοπείται ο σχεδιασμός της περιβαλλοντικής δράσης, μέσω σταθμίσεων. Τα μέτρα περιβαλλοντικής προστασίας μπορούν σχηματικώς να διακριθούν σε μέτρα κρατικής ρύθμισης και σε μέτρα αυτορρύθμισης[5] και η διάκριση αυτή σχετίζεται με την παραδοχή ότι αγορά χωρίς ρύθμιση δεν νοείται, ούτε μπορεί να εξελιχθεί. Ο αποτελεσματικός σχεδιασμός της περιβαλλοντικής δράσης διά της νομικής οδού[6] συνεπάγεται ότι τα λαμβανόμενα νομικά μέτρα περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να είναι αποτελεσματικά, ελαστικά και αποδεκτά από τους πάντες[7]. Είθισται να γίνεται η διάκριση των μέτρων κρατικής ρύθμισης σε άμεσα και έμμεσα:

α) Τα άμεσα μέτρα λειτουργούν μεμονωμένα στα πλαίσια της στρατηγικής περιβαλλοντικής προστασίας. Δεν απαιτούν τη συνέργεια του ρυθμιστικού τους υποκειμένου ή της υπό ρύθμιση κοινότητας. Ρυθμίζουν γενικές συνθήκες και περιγράφουν αναλυτικές συνθήκες στις μεμονωμένες περιπτώσεις. Είναι νομοθετικά ή διοικητικά. Κατά συναφή άποψη, τα άμεσα μέτρα θεωρούνται άμεσης παρέμβασης[8].

β) Τα έμμεσα μέτρα αλληλεπιδρούν στο πλαίσιο συνολικής οικονομικής και οικολογικής πολιτικής. Συναντώνται εδώ εργαλεία της αγοράς, δημοσιονομικά εργαλεία, οικονομικά εργαλεία κινήτρων κλπ. Τα χρηματοδοτικά οικονομικά εργαλεία προβλέπουν τη χρηματοδότηση προγραμμάτων. Εδώ εντάσσονται γενικώς: το πλαίσιο ευθύνης, οι περιβαλλοντικές εισφορές, τα συστήματα κινήτρων, οι μηχανισμοί οικονομικής στήριξης, η περιβαλλοντική πληροφόρηση, οι δημόσιες συμβάσεις, η διαχείριση κρατικής περιουσίας[9], που δεν αφορά το αντικείμενο της μελέτης αυτής. Κατά συναφή άποψη, τα έμμεσα μέτρα θεωρούνται έμμεσης ή ήπιας παρέμβασης[10]. Η εκπόνηση ΜΠΕ, ΣΜΠΕ και περιβαλλοντικής μελέτης της Οδηγίας για τους οικοτόπους, η συμβολή των οποίων είναι αδιαμφισβήτητη στον προληπτικό και κατασταλτικό έλεγχο της Διοίκησης θεωρούνται άμεσο μέτρο περιβαλλοντικής προστασίας. Σαφώς τα όρια τείνουν σήμερα να είναι ρευστά, λαμβανομένης υπόψη και της τεχνολογικής έκρηξης, αλλά και των κοινωνικοικονομικών μεταλλαγών και της συνακόλουθης αβεβαιότητας[11].

3. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση φέρει δυναμικό και τεχνικό χαρακτήρα: Το Δίκαιο Περιβάλλοντος είναι κλάδος δυναμικός, προσαρμοζόμενος σε μία πλειάδα καταστάσεων και συνθηκών, αλλά και μεταβάλλεται με βάση την εξέλιξη της τεχνολογίας, της επιστήμης και της κοινωνίας. Η πολυπλοκότητα που το διέπει καθιστά επιβεβλημένη την πολυεπιστημονική και διεπιστημονική του πραγμάτευση. Το Δίκαιο Περιβάλλοντος «βλέπει στο μέλλον»[12], μολονότι θεμελιώθηκε από μία σειρά γεγονότων του παρελθόντος, ήτοι τραυματικές οικολογικές καταστροφές[13]. Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον στοιχεί προς την επιδίωξη αποφυγής καταστρεπτικών γεγονότων για το περιβάλλον και για τους οικοτόπους που εξορισμού συνιστούν ευαίσθητα οικοσυστήματα.

4. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση βρίσκεται σε άρρηκτη σύνδεση με την προστασία της υγείας και τη βιώσιμη ανάπτυξη: Η αναγκαιότητα για τη νομική

προστασία του περιβάλλοντος κατέστη εμφανής, όταν εμφανίστηκε η αντίληψη και η πραγματικότητα της βλάβης στην οικονομία λόγω βλάβης στο περιβάλλον. Το ίδιο κατέστη σαφές και με την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Η προστασία των πτηνών και των οικοτόπων, εκτός από την αδιαμφισβήτητη περιβαλλοντική-οικολογική της σφραγίδα, προασπίζει και την υγεία του ανθρώπου[14].

Ειδικά σε σχέση με την οικονομία, γίνεται σαφής η αλληλεπικάλυψη της προστασίας των οικοσυστημάτων και των οικοτόπων με την οικονομική ανάλυση αυτής[15]. Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, της βιωσιμότητας ή της αειφορίας συνεπάγεται τη διαχείριση και εκμετάλλευση των φυσικών πόρων με τρόπο που να διασφαλίζει τη (μακροπρόθεσμη, προφανώς) διατήρησή τους και προς χάριν των μελλουσών γενεών, βλ. Διάσκεψη ΟΗΕ στο Ρίο[16]. Είναι μία σύγχρονη θεώρηση της ανάπτυξης η οποία – κατά τη θεωρία – επιβάλλει την απογραφή του διασωθέντος φυσικού κεφαλαίου, την ποιοτική πρόσληψη της ανάπτυξης έναντι της ποσοτικής, τον καθορισμό και ανάδειξη του φυσικού πλούτου της κάθε χώρας[17]. Συστατικά αυτής της μορφής της αναπτυξιακής διαδικασίας είναι η ανάδειξη των ικανοποιητικών συνθηκών διαβίωσης, η ορθολογική και βιώσιμη χρήση και διατήρηση των φυσικών πόρων και η ενσωμάτωση της παραμέτρου της περιβαλλοντικής προστασίας στις πολιτικές και τις αποφάσεις, αλλά και η ενδογενεακή και διαγενεακή ισότητα[18]. Η βιωσιμότητα επιτυγχάνει μια ισόρροπη στάθμιση. Ο συγκερασμός όλων των επιμέρους παραμέτρων αποτελεί τον στόχο της βιώσιμης ανάπτυξης[19]. Συγγενείς με αυτή αρχές είναι η αρχή της βιώσιμης δραστηριότητας ή του έργου, όπως και η αρχή της ήπιας ανάπτυξης στα ευπαθή οικοσυστήματα (π.χ. ακτές)[20], όπως και ο σεβασμός

της φέρουσας ικανότητας των οικοσυστημάτων, αλλά και της διατήρησης της ικανότητας ανασύστασης/αποκατάστασης του φυσικού κεφαλαίου, όπως και η αρχή του περιβαλλοντικού κεκτημένου[21]. Η Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, η Στρατηγική Εκτίμηση και η Δέουσα Εκτίμηση λαμβάνουν υπόψη τους το ευπαθές των οικοσυστημάτων και τη φέρουσα ικανότητά τους, όταν αποτιμάται το περιβαλλοντικό αποτύπωμα των σχεδίων/έργων. Περαιτέρω, στην ελληνική έννομη τάξη, η αρχή της αειφορίας ταυτίζεται με την έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης. Ωστόσο, αποτελούν στην πραγματικότητα απλώς παρεμφερείς, όχι πανομοιότυπες έννοιες. Πρέπει να γίνει η εξής ορολογική επισήμανση: η έννοια της βιωσιμότητας αναφέρεται σε γενικούς οικονομικούς δείκτες για την υλική ευημερία των ατόμων, ενώ η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης παραπέμπει στη διαρκή παραγωγή και εκμετάλλευση των πόρων[22]. Κατ’ άλλη θέση, η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης εξισορροπεί μεταξύ των ανταγωνιστικών συμφερόντων της περιβαλλοντικής προστασίας και της κοινωνικοικονομικής ανάπτυξης[23]. Τους συσχετισμούς των συμφερόντων, καλείται εν μέρει να λάβει θέση η αδειοδότηση ως «εξισορροπητική διαδικασία».

5. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση διακρίνεται από το πολυσχιδές των ρυθμίσεών τους, σε νομοθετικό και υπερνομοθετικό επίπεδο, αλλά και φέρει πραγματολογικό χαρακτήρα: Το δίκαιο της αδειοδότησης, λόγω της εξαιρετικής πολυνομίας που το διέπει και η οποία συναρτάται με την τεχνολογική πρόοδο και συναφώς την οικονομική ανάπτυξη, αλλά και λόγω της ιδιαίτερης πολυπλοκότητας των πραγματικών καταστάσεων που απασχολούν το δικαστήριο (ούσα και αδύνατη η πάντοτε ορθή υπαγωγή των περιστατικών στους κανόνες δικαίου), συνιστά έναν πολύπλοκο τομέα δικαίου, μια μεταβαλλόμενη «γεωμετρία» με όλη τη σημασία της λέξης. Η νομολογία αναδεικνύεται σε ρυθμιστή της κατάστασης. Σαφώς, εδώ παρεισφρέει και η αποσπασματικότητα και ο εμπειρισμός στον χειρισμό των περιβαλλοντικών υποθέσεων, αλλά αναφύεται και η ανάγκη ενίοτε να υπερβαθεί το θετικό δίκαιο, όταν το κοινό αίσθημα δικαίου παραγκωνίζεται επικίνδυνα ή τα νομικά αντανακλαστικά ενεργοποιούνται

(φυσικό δίκαιο)[24]. Το σύνολο των νομοθετικών ρυθμίσεων εξειδικεύεται με διοικητικές πράξεις και μη εκτελεστές πράξεις. Για τους λόγους τους, προτάθηκε η ανάγκη τους Κώδικα Περιβάλλοντος συνεκτικού και εύχρηστου, προκειμένου να απαλειφθεί η «κανονιστική ρύπανση» τους λέγεται χαρακτηριστικώς[25]. Ο Κώδικας θα μπορούσε να περιλαμβάνει ρυθμίσεις και για την εκτίμηση και αδειοδότηση των επιπτώσεων, διακρίνοντας σαφώς τους επιμέρους διαδικασίες, τη ΣΠΕ, την ΕΠΕ και τη διαδικασία της Δέουσας Εκτίμησης.

6. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση διακρίνεται από νομολογιακό χαρακτήρα: Πράγματι, η νομολογία, όπως ως άνω ειπώθηκε, ερμηνεύει, εφαρμόζει και προσαρμόζει εντέλει τους κανόνες περιβαλλοντικού δικαίου στην πολυσχιδή πραγματικότητα. Ο δικαστής αποτελεί «εγγυητή» της νομιμότητας, αλλά και ενίοτε καθίσταται «διαπλάθων» το δίκαιο. Ένα μεγάλο τμήμα των παραδοχών για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση αντλείτο και αντλείται από την πλέον κρίσιμη μάζα της νομολογίας[26].

7. Στην περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση κυρίαρχο ρόλο φέρει το Δημόσιο Δίκαιο: Το Δημόσιο Δίκαιο που αφορά την οργάνωση και τη δομή του κράτους και τη νομική σχέση κράτους-πολίτη δεν μπορεί παρά να συνιστά το πλέον αποτελεσματικό μέσο για την προστασία του περιβάλλοντος. Η εξουσία που απονέμεται στη Δημόσια Διοίκηση (μετατρεπόμενη σε αρμοδιότητα) εγγυάται την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης για την αντιμετώπιση των αναφυόμενων προβλημάτων του περιβάλλοντος, αλλά και την πρόληψη αυτών. Ακριβώς λόγω της σύνδεσής του με το Δημόσιο Δίκαιο, εξαίρεται και ο διαδικαστικός του χαρακτήρας, αφού συνδέεται με πολλαπλές διοικητικές διαδικασίες και αναπόφευκτα με γραφειοκρατία, η οποία μετριάζεται συν τω χρόνω[27], με την πρόοδο της Ψηφιακής Διακυβέρνησης. Η ύπαρξη διοικητικού καθορισμού των επιμέρους θεμάτων που σχετίζονται με την αδειοδότηση και εκτίμηση έργων, δραστηριοτήτων, σχεδίων και προγραμμάτων που αφορούν το περιβάλλον οδηγεί και στον πρωτεύοντα ρόλο της Διοίκησης, ενώ η πολυνομία εξαίρει και τον ταυτόχρονο σημαντικό ρόλο του νομοθέτη. Η Διοίκηση είναι η υλοποιούσα την επιταγή της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης. Η σύνταξη ΜΠΕ δεν είναι μεν διοικητική πράξη, αλλά μελέτη που ανατίθεται σε εξειδικευμένους

επιστήμονες[28], αυτό δεν αναιρεί την κυριαρχία του Δημοσίου Δικαίου στην περιβαλλοντική προστασία[29]. Κατά παρόμοιο τρόπο, το δίκαιο της ΕΠΕ, ΣΠΕ και της εν γένει περιβαλλοντικής αδειοδότησης συνιστά προεχόντως τμήμα του Ειδικού Διοικητικού Δικαίου. Αφορά δηλ. εξειδικευμένους νομικούς κανόνες (ευρωπαϊκού και εθνικού) διοικητικού δικαίου, που άλλοτε προσεγγίζουν τους γενικούς κανόνες του, ενώ άλλοτε αποτελούν εντελώς ειδικές εκφάνσεις τέτοιων κανόνων, εισάγοντας ειδικές ρυθμίσεις περί της διοικητικής διαδικασίας, περί δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων, αλλά και δικονομικές ρυθμίσεις.

8. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση είναι διεπιστημονικός κλάδος: ο σύνθετος χαρακτήρας του κλάδου και η ειδικότητα των ρυθμίσεών του απαιτεί τη σύμπραξη επιστημόνων διαφόρων κλάδων (π.χ. μηχανικού – δικηγόρου κλπ.) για τη διεκπεραίωση των υποθέσεών του[30]. Αλλά και σε ένα θεωρητικότερο επίπεδο, η έρευνα και η εξαγωγή της γνώσης πρέπει να εντάσσεται σε ένα συνολικότερο επιστημονικό πλαίσιο, φωτιζόμενη από τα διδάγματα πλειόνων επιστημών, κυρίως των βιολογικών/θετικών επιστημών, αλλά και της μηχανικής[31]. Κλάδοι που ασχολούνται με το Δίκαιο Περιβάλλοντος και δη εν προκειμένω με το δίκαιο της αδειοδότησης ιδίως στη χώρα μας είναι ενδεικτικώς: οι δασολόγοι, οι πολιτικοί μηχανικοί, οι μηχανικοί περιβάλλοντος, οι περιβαλλοντολόγοι, οι βιολόγοι, οι χημικοί, οι χημικοί περιβάλλοντος, οι ζωολόγοι κλπ. Στη σύνταξη ΜΠΕ και της Δέουσας Εκτίμησης συμμετέχουν πολλοί και διαφορετικοί από τους ως άνω επιστήμονες[32].

9. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση φέρει προγραμματικό χαρακτήρα: το Δίκαιο Περιβάλλοντος «θέτει επί τάπητος» και «σχεδιάζει, προγραμματίζει» την πορεία των υποθέσεων που το αφορούν. Ο πυρήνας της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης και της Δέουσας Εκτίμησης είναι προγραμματικός, όπως θα αναλυθεί εκτενώς.

Η διάκριση του Δικαίου Περιβάλλοντος σε γενικό και ειδικό και η σημασία της διάκρισης για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση[33]

Είθισται να γίνεται διάκριση του Δικαίου Περιβάλλοντος σε γενικό και ειδικό. Το μεν γενικό εμπεριέχει το σύνολο των κανόνων δικαίου που εφαρμόζεται γενικά σε όλες τις

περιβαλλοντικές υποθέσεις, το δε ειδικό εμπεριέχει το σύνολο της ειδικής (αχανούς, πράγματι!) περιβαλλοντικής νομοθεσίας, διακρινόμενης στην προστασία επιμέρους τομέων (π.χ. προστασία βιοποικιλότητας) ή στην προστασία από κινδύνους (π.χ. απόβλητα).

Ο τομέας της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης θα εδύνατο συστηματικώς να τοποθετηθεί τόσο στο γενικό Δίκαιο Περιβάλλοντος (ως ύλη που αφορά όλες τις περιβαλλοντικές υποθέσεις), όσο και στο ειδικό (ως ύλη που αφορά την κάθε κατηγορία έργου/υπόθεσης και την κάθε εν γένει υποδομή).

Το δίκαιο της εκτίμησης και αδειοδότησης ως Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο

Το Δίκαιο Περιβάλλοντος εντάσσεται στο Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο, όπως λ.χ. είναι το Αστυνομικό Δίκαιο, το Δίκαιο Κοινωνικής Προστασίας, το Φορολογικό κλπ. Αφορά δηλ. εξειδικευμένους νομικούς κανόνες διοικητικού δικαίου, που άλλοτε προσεγγίζουν στους γενικούς κανόνες του, ενώ άλλοτε αποτελούν εντελώς ειδικές εκφάνσεις τέτοιων κανόνων, εισάγοντας ειδικές ρυθμίσεις περί της διοικητικής διαδικασίας, περί δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων, αλλά και δικονομικές ρυθμίσεις.

Το δίκαιο της εκτίμησης και αδειοδότησης συνιστά προεχόντως τμήμα του Ειδικού Διοικητικού Δικαίου, ως αναπόσπαστο τμήμα του Δικαίου Περιβάλλοντος, υπό την επίδραση του ενωσιακού δικαίου. Με τη σειρά του, το δίκαιο αυτό ανήκει στο Γενικό Δίκαιο Περιβάλλοντος, το οποίο εμπεριέχει ρυθμίσεις για όλο το φάσμα του κλάδου.

2. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση στις έννομες τάξεις
της Ευρώπης και της Αμερικής

H περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση, φέροντας συγχρόνως ισχυρή ευρωπαϊκή σφραγίδα, διέπεται πρωτίστως από τις ενωσιακές Οδηγίες που θα αναλυθούν κάτωθι.

Ωστόσο, στο παρόν σημείο πρέπει να αποσαφηνιστεί ότι ανά κράτος μέλος, τα στοιχεία διαφοροποιούνται ως προς τον βαθμό ενσωμάτωσης της νομοθεσίας της περιβαλλοντικής αδειοδότησης και ως προς τη διαφοροποίηση των επιμέρους διαδικασιών αδειοδότησης καθεκάστου έργου και δραστηριότητας.

Ταυτόχρονα, είναι γεγονός πως η αδειοδότηση αποτελεί αμερικανικής εμπνεύσεως πρωτίστως θεσμό.

Θα εξεταστούν επιμέρους χώρες της ΕΕ, αλλά και η Αμερική και η Τουρκία, ως προς τον τρόπο ενσωμάτωσης των ενωσιακών προταγμάτων της αδειοδότησης και με έμφαση σε ορισμένες ιδιαιτερότητες των εννόμων τάξεών τους.

Γαλλία

Η Γαλλία είναι πιθανώς η χώρα όπου πραγματοποιούνται οι περισσότερες εκτιμήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων, εξ ου και αναφέρεται πρώτη. Εκτιμάται ότι 5.000 έως

6.000 εκτιμήσεις πραγματοποιούνται ετησίως, που καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα έργων, αλλά όχι τομεακά σχέδια ή προγράμματα, δείγμα ίσως αποσπασματικότητας της διαδικασίας στη χώρα αυτή. Στο σημείο αυτό, παρατηρείται παρατηρείται πως εντούτοις η χώρα διαθέτει Κώδικα Περιβάλλοντος.

Αυτό το σημείο έχει επικριθεί έντονα από ορισμένους αναλυτές, ειδικά από περιβαλλοντολόγους και νομικούς. Τα κριτήρια για τα έργα που θα υποβληθούν στην ΕΠΕ αποτελούνται τόσο από τεχνικά όσο και από οικονομικά κατώτατα όρια, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία της χώρας. Ο σχετικός νόμος είχε θεσπίσει αρνητικό κατάλογο (δηλαδή κατάλογο έργων που δεν απαιτούν υποβολή ΜΠΕ), αλλά ταυτόχρονα πρόσφατο σχετικό διάταγμα ορίζει, επίσης, έναν θετικό κατάλογο έργων που πρέπει πάντα να υποβάλλονται σε ΕΠΕ ανεξάρτητα από το μέγεθός τους και το ύψος της επένδυσης. Τέλος, ορισμένα είδη έργων που δεν υποβάλλονται σε ΕΠΕ υποβάλλονται σε απλοποιημένη και συντομότερη ΜΠΕ[34].

Γερμανία

Εμπειρογνώμονες σε ομοσπονδιακό επίπεδο έχουν καταρτίσει μη δεσμευτικές οδηγίες για τη διενέργεια περιβαλλοντικών εκτιμήσεων, σε συμμόρφωση με την ενωσιακή νομοθεσία[35]. Αυτές οι απλώς κατευθυντήριες γραμμές περιέχουν πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή και την ερμηνεία των νέων κανονισμών ΕΠΕ, τις στρατηγικές διαδικασίες περιβαλλοντικής εκτίμησης και τον έλεγχο (εξέταση κατά περίπτωση) που απαιτείται κατά τον καθορισμό του κατά πόσον πρέπει να διενεργηθεί ΕΠΕ για ένα συγκεκριμένο έργο[36]. Ταυτόχρονα, η εθνική νομοθεσία δεν είναι εξαντλητική, ούτε απόλυτα λεπτομερής στον τομέα αυτό. Οι κανονισμοί που διέπουν την ΕΠΕ ορίζονται στον νόμο για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung – UVPG).

Ισπανία

Ο σχετικός νόμος περί περιβαλλοντικών επιπτώσεων ρυθμίζει τη διαδικασία για την ανάλυση, πρόγνωση και τη διόρθωση των επιπτώσεων ενός κατασκευαστικού έργου που είναι πιθανό να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω παραγόντων όπως η φύση, το μέγεθος ή η θέση του. Τέτοια έργα ενδέχεται – ζήτημα που κρίνεται in concreto – να απαιτούν εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από τη χορήγηση

της πολεοδομικής άδειας (βλ. ιδίως Article 11 of the Royal Decree Law 1 /2008 of January 11th)[37].

Αγγλία

Πριν την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την ΕΕ, εφαρμοζόταν ο λεγόμενος νόμος του 2017 (The 2017 Regulations)[38] για την περιβαλλοντική αδειοδότηση. Το συγκεκριμένο πλαίσιο θα επαναξιολογηθεί και ίσως μεταβληθεί μετά την εκπνοή του μεταβατικού διαστήματος. Οι κανονισμοί αυτοί ισχύουν μόνο για συγκεκριμένους τύπους έργων και δραστηριοτήτων. Μπορούν ακόμη και να εφαρμοστούν στη λεγόμενη «επιτρεπόμενη ανάπτυξη», ήτοι ανάπτυξη για την οποία δεν χρειάζεται να ληφθεί άδεια προγραμματισμού. Δεν ισχύουν για την ανάπτυξη έργων/δραστηριοτήτων βάσει άλλων καθεστώτων, που υπόκεινται σε ξεχωριστούς κανονισμούς εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων[39]. H αγγλική νομοθεσία χαρακτηρίζεται σαφώς ελλιπής και ανεπαρκής στον τομέα, όπου υπάρχει πλέον το Environmental Bill, μετά το Brexit[40].

Ιταλία

Στην Ιταλία, η συμμετοχή του κοινού ρυθμίζεται όχι μόνο από γενικές διατάξεις (νόμος για τις διοικητικές διαδικασίες, N. 241/1990), αλλά και από τομεακές περιβαλλοντικές διατάξεις, που περιλαμβάνουν αυστηρότερους κανόνες για τη συμμετοχή του κοινού σε σύγκριση με τους γενικούς. Ο Ιταλικός Περιβαλλοντικός Κώδικας περιλαμβάνει διατάξεις σε σχέση με τις περιβαλλοντικές εκτιμήσεις (ΕΠΕ/ΣΠΕ) και τις βιομηχανικές άδειες. Υπάρχουν άλλες τομεακές διατάξεις στη νομοθεσία για τα ύδατα και τη φύση, αλλά δεν εντοπίζεται γενική κανονιστική προσέγγιση για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση.

Η Κυβέρνηση και οι τοπικές αρχές, συνήθως, δεν χρησιμοποιούν διαδικασίες άλλες από αυτές που απαιτούνται από τη νομοθεσία για τη συμμετοχή του τοπικού πληθυσμού που ενδιαφέρεται για περιβαλλοντικά ζητήματα. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, λόγω των έντονων λαϊκών διαμαρτυριών, έχει συσταθεί Παρατηρητήριο στο οποίο

συμμετέχουν κυρίως οι τοπικές αρχές και μόνο έμμεσα οι πληγέντες πληθυσμοί καθεαυτοί.

Από την άλλη πλευρά, το Υπουργείο Δημόσιας Διοίκησης ενθαρρύνει τα τοπικά έργα για τη συμμετοχή των πολιτών στις διοικητικές αποφάσεις[41]. Ειδικότερα, το Υπουργείο υποστηρίζει την αξιολόγηση των υπηρεσιών από τους πολίτες, προωθεί πρωτοβουλίες συμμετοχικής κατάρτισης προϋπολογισμού, ευνοεί τη συμπερίληψη των ενδιαφερομένων στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, μεταξύ άλλων μέσω πρωτοβουλιών ψηφιακής δημοκρατίας. Τα στοιχεία του Ευρωβαρόμετρου από το 2017 δείχνουν ότι στην Ιταλία, υπάρχει μια σχετικά ισχυρή συμφωνία (89% των ερωτηθέντων) ότι ένα άτομο μπορεί να διαδραματίσει ρόλο στην προστασία του περιβάλλοντος, κάτι που δεικνύει ελαφρά αύξηση σε σύγκριση με το 2014. Το Υπουργείο Περιβάλλοντος υποβάλλει τακτικά προγραμματικά έγγραφα και προσχέδια νομοσχεδίων για δημόσια διαβούλευση, όπως για την Εθνική Στρατηγική για την Αειφόρο Ανάπτυξη και για την κυκλική οικονομία το 2017 (αναφέρονται αλλού στην παρούσα έκθεση)[42]. Η Κυβέρνηση έχει προτείνει την περαιτέρω αύξηση της διαφάνειας και της συμμετοχής του κοινού στις διαδικασίες περιβαλλοντικής αξιολόγησης, για παράδειγμα μέσω του έργου CReIAMO.

Η ισχύουσα νομοθεσία για το δικαίωμα πρόσβασης σε διοικητικά έγγραφα (Ν. 241/1990, όπως τροποποιήθηκε) και στην περιβαλλοντική πληροφορία (Ν.Δ. 195/2005), εφαρμόζοντας εμπράκτως την αρχή της διαφάνειας, διασφαλίζει την ελευθερία πρόσβασης στα έγγραφα που κατέχει το Δημόσιο. Προβλέπεται διαβίβαση στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο ή, στην περίπτωση περιβαλλοντικών πληροφοριών «σε οποιοδήποτε πρόσωπο ή οντότητα το ζητήσει». Η παρακολούθηση της διαδικασίας είναι δωρεάν και πρέπει να πραγματοποιείται στις εγκαταστάσεις του αρμόδιου καθεκάστου οργάνου της Δημόσιας Διοίκησης, κατόπιν ραντεβού με τα αρμόδια Γραφεία. Η εξαγωγή αντιγράφου αρχείων υπόκειται σε καταβολή τελών για την έκδοση και εξαγωγή αντιγράφου, σύμφωνα με το άρθρο 25 του Ν. 241/1990, και με τον τρόπο που ορίζεται από τις επιμέρους Διοικήσεις. Το κόστος πρόσβασης στις διαδικασίες που διεξάγει η Διοίκηση ρυθμίζεται με την Υπουργική Απόφαση 121 της 28ης Ιουνίου 2012.

Αμερική

Κανονισμοί, Κατευθυντήριες γραμμές, Εμπειρία για την Εθνική Πράξη Περιβαλλοντικής Πολιτικής (NEPA)[43].

H Εθνική Πράξη Περιβαλλοντικής Πολιτικής (NEPA) ως νομοθετική συμπαγής και καταστατική περιβαλλοντική δέσμη, θεσπίζει διοικητικές διαδικασίες για τις Ομοσπονδιακές υπηρεσίες για την αξιολόγηση/εξέταση των επιπτώσεων των έργων στο περιβάλλον, δημιουργεί Συμβούλιο για την Περιβαλλοντική Ποιότητα (CEQ) και χρησιμοποιεί όλα τα πρακτικά μέσα και μέτρα για τον συντονισμό σχεδίων/λειτουργιών/προγραμμάτων και πόρων.

Διαφοροποιείται η ΕΠΕ από τη ΜΠΕ: Η ΕΠΕ είναι συνήθως μια πιο λεπτομερής περιγραφή των ωφελειών και των συνεπειών των εικαζόμενων εξελίξεων, ενώ η ΜΠΕ είναι μια δήλωση των τρεχουσών συνθηκών στο ακίνητο. Κάθε φορά που σχεδιάζονται έργα ή προγράμματα, υπάρχουν πιθανές επιπτώσεις στο περιβάλλον.

Περαιτέρω, η EIS (Environmental Impact Statement) και η EA που προηγείται είναι μια εξειδικευμένη υπηρεσία που παρέχεται από All-Phase Environmental Consultants. Οι EIA και οι EIS είναι λεπτομερείς μελέτες για το πώς η ανάπτυξη του έργου/δραστηριότητας δύναται να επηρεάσει τη συγκεκριμένη χλωρίδα και πανίδα που βρίσκεται σε μια περιοχή, καθώς και να επιφέρει συγκεκριμένες και μακροπρόθεσμες κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις[44].

Κάθε φορά που σχεδιάζονται έργα ή προγράμματα, υπάρχουν πιθανές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Όταν αυτά τα προτεινόμενα έργα χρηματοδοτούνται από ομοσπονδιακό επίπεδο, τέτοιες επιπτώσεις γίνονται σχετικές με το κοινό. Ποιες μπορεί να είναι αυτές οι επιπτώσεις και το μέγεθος της επίδρασής τους αναφέρονται στις Εκτιμήσεις Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων.

Οι εκτιμήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων απαιτούνται από την Ενότητα 102(2) (C) του Νόμου περί Εθνικής Περιβαλλοντικής Πολιτικής του 1969 (PL91-190) (NEPA), ο οποίος απαιτεί από τις ομοσπονδιακές υπηρεσίες να εξετάζουν τις πιθανές περιβαλλοντικές επιπτώσεις έργων και προγραμμάτων υπό τον έλεγχό τους. Οι μελέτες περιελάμβαναν τα εξής:

– Περιβαλλοντικές επιπτώσεις της προτεινόμενης δράσης

– Τυχόν δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις που δεν μπορούν να αποφευχθούν εάν εφαρμοστεί η πρόταση

– Εναλλακτικές λύσεις στην προτεινόμενη δράση

– Σχέση μεταξύ τοπικών βραχυπρόθεσμων χρήσεων του περιβάλλοντος του ανθρώπου και διατήρησης και ενίσχυσης της μακροπρόθεσμης παραγωγικότητας

– Τυχόν μη αναστρέψιμες δεσμεύσεις πόρων που θα εμπλέκονταν στην προτεινόμενη δράση σε περίπτωση εφαρμογής της[45].

Η Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΕΠΕ) είναι ένα εργαλείο που χρησιμοποιείται για τον εντοπισμό των περιβαλλοντικών, κοινωνικών και οικονομικών επιπτώσεων ενός έργου πριν από τη λήψη αποφάσεων. Στοχεύει στην πρόβλεψη των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε πρώιμο στάδιο του σχεδιασμού και της υλοποίησης του έργου, στην εξεύρεση τρόπων και μέσων μείωσης των δυσμενών επιπτώσεων, στη διαμόρφωση έργων ώστε να ταιριάζουν στο τοπικό περιβάλλον και στην παρουσίαση των προβλέψεων και των επιλογών στους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων[46].

Τουρκία

Ο κανονισμός για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων («Κανονισμός ΕΠΕ») που νομοθετήθηκε για την εφαρμογή της ΜΠΕ στην πράξη τέθηκε σε ισχύ μετά από 10ετή καθυστέρηση, στις 7 Φεβρουαρίου 1993. Παρόλο που υπήρχε νομική βάση για την ΕΠΕ σε αυτή την περίοδο των πρώτων 10 ετών (1983 -1993), η εφαρμογή της ΜΠΕ ανεστάλη στην πράξη στην Τουρκία[47].

Η Τουρκία εφαρμόζει τον κανονισμό ΕΠΕ από το 1993. Η Τουρκία έγινε επίσημη υποψήφια για την Ευρωπαϊκή Ένωση το 1999 και εκκίνησε η εναρμόνιση της Οδηγίας ΕΠΕ της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) (Οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 1985 για την αξιολόγηση των επιπτώσεων ορισμένων δημοσίων επιπτώσεων και ιδιωτικά έργα για το περιβάλλον) και οι μελέτες ξεκίνησαν στις αρχές του 2001. Τα προγράμματα MATRA που χρηματοδοτούνται από τις Κάτω Χώρες έχουν εφαρμοστεί στην Τουρκία. Το έργο «Προσέγγιση και εφαρμογή της Οδηγίας ΕΠΕ στην Τουρκία» εφαρμόστηκε μεταξύ 2001 και 2002. Το έργο «Ίδρυση Κέντρου Εκπαίδευσης και Πληροφόρησης ΕΠΕ» εφαρμόστηκε μεταξύ 2004 και 2006. Ακολούθως, εισήχθησαν το εγχειρίδιο ΕΠΕ και οι Τομεακές Κατευθυντήριες Γραμμές ΕΠΕ για 12 τομείς (τομεακή ρύθμιση). Το έργο Τομεακής Στρατηγικής Προσέγγισης εφαρμόστηκε για το Υπουργείο Περιβάλλοντος και έχουν καθοριστεί στόχοι για κάθε τομέα[48].

3. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση υπό το πρίσμα
των οικονομικών του περιβάλλοντος

Τα οικονομικά του περιβάλλοντος ουδέποτε υπήρξαν κλάδος μονοδιάστατος και περιχαρακωμένος. Αντιθέτως, η «διάτρητη» φύση του αντικειμένου τους εκπορεύεται από πληθώρα παραγόντων που εισχωρούν τρόπον τινά ανταγωνιστικά και ως τέτοιος εξωγενής παράγων μείζονος σημασίας προβάλλει και η πρόσφατη πανδημία που μετέβαλε άρδην βεβαιότητες[49]. Κατά τούτο, επιμέρους πτυχές του περιβαλλοντικού αγαθού φαίνεται, επίσης, πως διακυβεύονται από τις νέες αυξημένες προκλήσεις (π.χ. οξείες δασικές πυρκαγιές καλοκαιριού 2021, ενεργειακή κρίση).

Ταυτόχρονα, οι περιβαλλοντικές προκλήσεις από την κλιματική αλλαγή αναδείχθηκαν σε μείζον θέμα για τη χώρα μας σε ουκ ολίγες περιπτώσεις. Η ολοένα αυξανόμενη σχετική εμπειρική βιβλιογραφία δεν υποτιμά τις συνέπειες της φυσικής κρίσης (με την αποψίλωση των δασών, την τρώση της στιβάδας του όζοντος, τις πλημμύρες κλπ.) στην πολιτική οικονομία και τα οικονομικά του περιβάλλοντος, αλλά αντιθέτως συμφύρει αυτές με επιμέρους άλλες πτυχές της ακολουθούμενης (ή ακολουθητέας) πολιτικής σε διεθνές, ενωσιακό και εθνικό επίπεδο, ήτοι στους στόχους, τις οραματικές της πρωτοβουλίες, τις βραχυπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες οικονομικές συνέπειες αυτής, αλλά και στην αξιολόγηση ex post των ωφελημάτων της για το περιβάλλον και την οικονομία, αλλά και για τη βιώσιμη συλλήβδην ανάπτυξη[50], όπως θα διαφανεί κάτωθι.

Τα νομικά μέτρα περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να είναι αποτελεσματικά, ελαστικά και αποδεκτά από τους πάντες, όπως έγινε ανέκαθεν δεκτό, προκειμένου να επέλθει το αναμενόμενο όφελος. Είθισται, δε επιπρόσθετα, η διάκριση των μέτρων κρατικής ρύθμισης σε άμεσα (π.χ. επενδύσεις στα καμένα δασικά εδάφη) και έμμεσα (περιβαλλοντικής πολιτικής, πρόληψης, με ελάχιστη παρέμβαση στην οικονομική διαδικασία)[51], όπως έχουμε ήδη επισημάνει.

Η παγκόσμια διάσταση των φυσικών καταστροφών (που αφορούν εξίσου, αν και όχι στην ίδια ένταση όλες τις χώρες) αποτελεί τη «λυδία λίθο» των ερμηνειών στις οποίες προβαίνουν οι οικονομολόγοι του περιβάλλοντος και αφορά και το πεδίο της εκτίμησης και αδειοδότησης.

Οι κάτωθι έννοιες είναι κρίσιμες για τη θεωρητική διαπλοκή οικονομίας με την περιβαλλοντική προστασία, στο νέο παγκόσμιο κάδρο της κλιματικής αλλαγής και των φυσικών καταστροφών:

Παγκοσμιοποίηση

Με την «παγκοσμιοποίηση» του μεγάλου κεφαλαίου περί τις τελευταίες τέσσερις δεκαετίες, το στοιχείο της επικράτειας είναι εκείνο από τα στοιχεία του παραδοσιακού αστικού κράτους που «σχετικοποιείται» περισσότερο. Και στα οικονομικά του περιβάλλοντος, ωστόσο, η έννοια της επικράτειας σχετικοποιείται[52]. Το ίδιο και στο πεδίο της αδειοδότησης, η επικράτεια τείνει να απωλέσει προοδευτικά το περιοριστικό της πρόσωπο, ιδίως λόγω των διασυνοριακών αδειοδοτήσεων.

Ελεύθερη αγορά-εμπόριο, κίνηση κεφαλαίων και προστατευτισμός

Η πιθανή εσωστρέφεια της τωρινής κρατικής πολιτικής, δικαιολογημένη (λίγο ή πολύ) από την ανάγκη αντιμετώπισης των πάσης φύσεως κρίσεων (πυρκαγιών, πανδημίας), πρέπει μελλοντικά να αντικατασταθεί από μία ολιστική θεώρηση της ανάπτυξης, στο πρίσμα της βιώσιμης ανάπτυξης[53], η οποία διαπερνά οριζόντια όλες τις πολιτικές, άρα και την αδειοδότηση.

Εξωτερικότητες και συνεργασία (φαινόμενο NIMBY)

Η πανδημική κρίση υπενθύμισε ότι οι παγκόσμιες εξωτερικότητες (ήτοι ιδίως η μείωση του δασικού κεφαλαίου, η κλιματική αλλαγή, οι ασθένειες κλπ.) είναι αντιμετωπίσιμες πληρέστερα από κοινού, προκειμένου να αποφευχθεί το «φαινόμενο του λαθρεπιβάτη» (φαινόμενο NIMBY)[54]. Η αναδειχθείσα διάσταση της συνεργασίας στην εκτίμηση και αδειοδότηση για τον μετριασμό των συνεπειών των φαινομένων αυτών επιβάλλει τη λήψη μέτρων από κοινού στο μέλλον, χωρίς να επιβάλλονται οριζόντια μέτρα άνευ διαβουλεύσεων[55]. Η υλοποίηση της αδειοδότησης δεν πρέπει να θεωρείται μέτρο «τιμωρητικό» για τους εμπλεκόμενους ιδιώτες.

Ανισότητα, ασυμμετρίες του συστήματος[56]

Για τους ελευθεριστές θεωρητικούς, δίκαιο είναι ό,τι διασφαλίζει στα άτομα να κάνουν τις επιλογές τους στην ελεύθερη αγορά με ελάχιστη έως ανύπαρκτη, κρατική παρέμβαση.