ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΘΕΜΑΤΑ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Πρόλογος VII

Εισαγωγή IX

I. Έννοια και διακρίσεις της Δημόσιας Διοίκησης

1o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Έννοια και διακρίσεις Δημόσιας Διοίκησης
(Κυριαρχική – Συναλλακτική) 3

II. Οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης

2o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Αρχές λειτουργίας δημόσιων νομικών προσώπων,
δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα 7

3o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Αποκεντρωμένη υπηρεσία, αυτοδιοίκηση,
ιεραρχικός έλεγχος 11

4o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητική εποπτεία 15

III. Διοικητική Πράξη

1. Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων

5o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων, ελαττωματικές διοικητικές πράξεις, διάκριση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, ανάκληση διοικητικής πράξης 19

6o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων, σύνθετη διοικητική ενέργεια, διοικητικός καταναγκασμός, ιεραρχικός έλεγχος, διοικητική προσφυγή 24

7o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων,
συλλογικό όργανο της Διοίκησης 28

8o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Γενική ατομική πράξη, ατομική διοικητική πράξη 33

9o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ατομική, γενική ατομική, κανονιστική πράξη 39

2. Αρμοδιότητα έκδοσης διοικητικών πράξεων

10o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διακρίσεις διοικητικών πράξεων, αρμοδιότητα
και σύνθεση διοικητικού οργάνου, παράλειψη
οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας 41

11o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Μεταβίβαση αρμοδιότητας, Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) 46

12o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Δέσμια αρμοδιότητα, διακριτική ευχέρεια, άκρα όρια διακριτικής
ευχέρειας, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, γενικές αρχές διοικητικού δικαίου 48

3. Τρόπος παραγωγής διοικητικών πράξεων

13o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητική διαδικασία: προσφυγές, γνώμη απλή
και σύμφωνη 56

14o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, de facto
διοικητικά όργανα 61

15o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Κανονιστική πράξη, δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, χρονολογία πράξης 64

16o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, διοικητική προσφυγή 69

17o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και περιπτωσιολογία, ειδική διοικητική προσφυγή 73

18o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητική διαδικασία, σύνθετη διοικητική ενέργεια 79

19o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ατομική πράξη, αιτιολογία, διοικητική διαδικασία, ενδικοφανής
προσφυγή, δημοσιότητα πράξης 81

4. Ισχύς διοικητικών πράξεων

20o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ανάκληση διοικητικής πράξης 86

21o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ανάκληση διοικητικής πράξης, συμμόρφωση Διοίκησης 90

5. Παράλειψη έκδοσης διοικητικών πράξεων

22o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας,
σύνθετη διοικητική ενέργεια, πρόσθετοι ορισμοί
στη διοικητική πράξη 93

IV. Διοικητική Σύμβαση

23o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητική και δημόσια σύμβαση 101

24o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητική σύμβαση 106

V. Αποζημιωτική ευθύνη της Δημόσιας Διοίκησης

25o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Αστική ευθύνη του Δημοσίου 109

26o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Αστική ευθύνη του Δημοσίου 113

27o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Κυβερνητική πράξη, αστική ευθύνη Δημοσίου 116

VI. Συνδυαστικά θέματα

28o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ατομική δημοσιευτέα πράξη, ελαττωματική πράξη,
δέσμια αρμοδιότητα, αστική ευθύνη Δημοσίου 119

29o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Ατομική διοικητική πράξη, ανάκληση διοικητικής πράξης, νομιμότητα της διοικητικής πράξης – κρίσιμο καθεστώς, σύνθετη διοικητική ενέργεια, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, αναδρομική κύρωση
κανονιστικής πράξης 122

30o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Διοικητικές κυρώσεις-διοικητικός καταναγκασμός, δυσμενής πράξη, αστική ευθύνη Δημοσίου,
διοικητική σύμβαση, ενδικοφανής προσφυγή 125

31o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Μέτρα εσωτερικής τάξης, έγκριση διοικητικής πράξης, σύμφωνη γνώμη 130

32o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Tαυτότητα αντικειμένου ενδικοφανούς προσφυγής
και ενδίκου βοηθήματος 135

33o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Νομοθετική εξουσιοδότηση, κύρωση διοικητικής πράξης με νόμο 138

34o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Μεταφορά και μετάπλαση υποθέσεων,
Νομοθετική εξουσιοδότηση, Ενδικοφανής προσφυγή,
Αίτηση ακύρωσης 147

35o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, άκυρη και ακυρώσιμη διοικητική πράξη, επεξεργασία ΠΔ από το ΣτΕ 150

36o ΠΡΑΚΤΙΚΟ ΘΕΜΑ

Πρόσβαση στα έγγραφα, περιβαλλοντική πληροφόρηση 153

Βιβλιογραφία 155

ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΕΠΙΛΥΣΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΟΥ ΘΕΜΑΤΟΣ
ΣΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ

Η επιτυχής επίλυση ενός πρακτικού νομικού ζητήματος συνιστά, ασφαλώς, απόρροια μίας δομημένης, συγκροτημένης νομικής σκέψης, που φέρει μεν τα γενικά γνωρίσματα ενός επιτυχημένου δικανικού συλλογισμού, αλλά ταυτοχρόνως λαμβάνει υπόψη τις βασικές ιδιαιτερότητες του κλάδου.

Η επίλυση αυτή αποτελεί σύνθετο, συνεπώς, εγχείρημα και προαπαιτεί στέρεο γνωστικό υπόβαθρο, νομική ωριμότητα, συνθετική ικανότητα, αλλά και πρακτική σκέψη.

1. Το πρώτο βήμα στην επίλυση ενός τέτοιου πρακτικού θέματος θα μπορούσε να αποτελέσει η ορθή ανάγνωση του ιστορικού του. Είναι σαφής, στο σημείο αυτό, η διαφοροποίηση της θεωρητικής παράθεσης πραγματικών περιστατικών από τη νομική υπόθεση της πράξεως που άγεται ενώπιον του νομικού (π.χ. δικηγόρου, δικαστή κλπ.) και ζητά επίλυση.

2. Αφού κατανοηθούν τα πραγματικά περιστατικά, ο αναγνώστης καλείται να κατανοήσει τα ζητούμενα εκάστοτε, ήτοι τα ερωτήματα που τίθενται και οφείλει να απαντήσει, λ.χ. επιτρέπεται η τάδε νομοθετική ενέργεια;

Διακρίνεται στο σημείο αυτό το αν το ζήτημα αφορά το ουσιαστικό ή το δικονομικό διοικητικό δίκαιο.

3. Σε επόμενο βήμα, ακολουθεί η κατάστρωση του δικανικού συλλογισμού, εκκινώντας από τη μείζονα πρόταση, τον κανόνα δικαίου, που εν προκειμένω είναι το Σύνταγμα ή κάποιος τυπικός νόμος, όπως ιδίως ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, αλλά ίσως και κάποιος ουσιαστικός νόμος, π.χ. κάποια διοικητική πράξη που δίδεται στο ιστορικό κλπ. Εδώ είναι και το κρισιμότερο σημείο, όπου η γνωστική κατάρτιση σε συνδυασμό με την ερμηνεία με τις μεθόδους συνταγματικής ερμηνείας επιστρατεύονται προς υποβοήθηση του νομικού.

4. Ακολούθως, υπάγονται τα πραγματικά περιστατικά στους ως άνω κανόνες δικαίου. Εξετάζονται αυτά βήμα προς βήμα και ιδίως ως προς το αν εμπίπτουν στον κανόνα του δικαίου που έχει χρησιμοποιηθεί. Ιδιαίτερη έμφαση πρέπει να δίδεται στις ημερομηνίες που παρατίθενται, όπως και στους αριθμούς των διδόμενων διοικητικών πράξεων, αλλά και εν γένει στη ροή της όλης διοικητικής διαδικασίας. Η ύλη του Γενικού μέρους μπορεί να περιλαμβάνει και θέματα απτόμενα των επιμέρους κλάδων του Διοικητικού Δικαίου, π.χ. η νομική φύση ενός πολεοδομικού σχεδίου ή η προηγούμενη ακρόαση στις φορολογικές υποθέσεις.

5. Αναλόγως με την ακολουθούμενη από τον νομικό θεωρία, καταστρώνεται και η αντίστοιχη απάντηση. Καμία άποψη δεν μπορεί αυτοτελώς να θεωρηθεί εσφαλμένη, όταν είναι νομικώς τεκμηριωμένη. Και σε αυτό συμβάλλει πρωτίστως η γνώση και χρησιμοποίηση συναφούς σχετικής βιβλιογραφίας και νομολογίας, αν υφίσταται για το θέμα, βεβαίως. Σε αυτή, όμως την περίπτωση, ο νομικός δεν θα πρέπει να

εφαρμόζει άκριτα τη νομολογία αυτή, αν δεν παρουσιάζει επαρκείς ομοιότητες με την περίπτωση που άγεται ενώπιόν του , οπότε είναι αρχικώς εξακριβώσιμη η ταυτότητα/ομοιότητα των τιθέμενων ζητημάτων με τις επιμέρους πτυχές της βιβλιογραφίας και νομολογίας. Τέλος, εύλογο φαίνεται πως η απάντηση δεν θα πρέπει να δίνεται κατά τρόπο απόλυτο, αποκλείοντας οποιαδήποτε συζήτηση και αντίθετη γνώμη επί του θέματος, το οποίο μάλιστα μπορεί να ερμηνευθεί και με άλλον τρόπο. Σε κάθε περίπτωση, η τακτική προσφυγή στη νομική βιβλιογραφία αναδεικνύεται σε σύμμαχο του νομικού.

I. Έννοια και διακρίσεις της Δημόσιας Διοίκησης

Απάντηση:

Έννοια Δημόσιας Διοίκησης

Στο ισχύον συνταγματικό πλαίσιο, η εκτελεστική λειτουργία αναλαμβάνει την εφαρμογή των κανόνων δικαίου στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας και ασκείται από την Κυβέρνηση και από τα όργανα της δημόσιας διοίκησης. Η Κυβέρνηση αποτελείται από το Υπουργικό Συμβούλιο (άρθρο 81 §1 Σ), ενώ τη Δημόσια Διοίκηση την αποτελούν οι δημόσιες υπηρεσίες και τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ). Η Δημόσια Διοίκηση, λοιπόν, εντάσσεται στην εκτελεστική εξουσία, διακρίνεται από τις άλλες δύο εξουσίες, τη νομοθετική και τη δικαστική (άρθρο 26 του Σ), και αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση δημοσίων αναγκών, σκοπών δημοσίου ή γενικού συμφέροντος και εν γένει αναγκών του κοινωνικού συνόλου. Για την εξυπηρέτηση των σκοπών και στόχων αυτών, η δημόσια διοίκηση χρησιμοποιεί κυρίως δημόσια εξουσία και καταναγκασμό. Η Δημόσια Διοίκηση ενεργεί στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας, δηλαδή πράττει μόνο ό,τι ο νόμος της επιτρέπει να ενεργήσει[1].

Διακρίσεις Δημόσιας Διοίκησης

Εικόνα 1. Διακρίσεις Δημόσιας Διοίκησης

Η δημόσια διοίκηση μπορεί να οριστεί κατά την οργανική ή λειτουργική έννοια.

Υπό την οργανική (τυπική) έννοια (άρθρα 101 επ. του Σ), τη δημόσια διοίκηση αποτελούν όλοι οι φορείς άσκησης δημόσιας διοίκησης που διαθέτουν τη νομική μορφή Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου. Το κριτήριο επομένως είναι, οι φορείς, ήτοι η μορφή, ο χαρακτήρας και η διάρθρωση της διοίκησης[2].

Αντίθετα, κατά το λειτουργικό (ουσιαστικό) κριτήριο, δημόσια διοίκηση αποτελείται από όλα τα νομικά πρόσωπα που επιτελούν δημόσια υπηρεσία ή εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, ανεξάρτητα από το αν αυτά διαθέτουν τη μορφή Νομικών Προσώπων του Δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου[3]. Το κριτήριο, επομένως, είναι η δραστηριότητα.

Στο πλαίσιο του λειτουργικού κριτηρίου μπορούμε να διακρίνουμε τη διοίκηση περαιτέρω, ανάλογα με τη φύση της οικείας δραστηριότητας, σε κυριαρχική και συναλλακτική διοίκηση.

Κυριαρχική Διοίκηση (υποκατηγορίες: περιοριστική – παροχική – ρυθμιστική)

Η κυριαρχική διοίκηση είναι η εκδήλωση της κρατικής εξουσίας η οποία πηγάζει από την λαϊκή κυριαρχία και έχει τις εξής εκφάνσεις:

Περιοριστική: Η περιοριστική διοίκηση είναι η διοίκηση η οποία δρα μέσω του διοικητικού καταναγκασμού και της οποίας έργο είναι η τήρηση της δημόσιας τάξης και ασφάλειας των πολιτών, καθώς και η συλλογή των φόρων. Οι ενέργειες τις περιοριστικής

διοίκησης ασκούνται μέσω τύπων του δημοσίου δικαίου και συνεπάγονται επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα του ατόμου, υποκείμενες πάντα στην αρχή του κράτους δικαίου και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Παροχική: Η παροχική διοίκηση συνυφαίνεται με την παροχή προς τους διοικούμενους αγαθών ή υπηρεσιών κοινωνικής σημασίας, όπως π.χ. υγεία, κοινωνική πρόνοια, εκπαίδευση κλπ. Η παροχική διοίκηση μπορεί να επιλέξει μορφές και μέσα τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημοσίου δικαίου. Δεν απαιτείται πάροχος των αγαθών και υπηρεσιών αυτών να είναι η ίδια η Διοίκηση (δημόσια υπηρεσία), καθώς η παροχή μπορεί να πραγματοποιηθεί και από ιδιώτες. Ωστόσο, απαιτείται η διοίκηση να εξασφαλίζει την παροχή των εν λόγω ζωτικής σημασίας αγαθών και υπηρεσιών. Η υποχρέωση αυτή της διοίκησης επιβάλλεται για την εξυπηρέτηση λόγων δημοσίου συμφέροντος[4], και ειδικότερα, προκειμένου να εξασφαλίσει τη προσφορά τους σε ανεκτούς όρους, τους οποίους δεν μπορεί να διασφαλίσει πάντοτε ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης, ούτε η νομοθεσία περί ελεύθερου ανταγωνισμού ούτε η έμμεση κρατική επιρροή επί της οικονομίας[5].

Προς τούτο, προβαίνει σε μια σειρά από παροχές. Τέτοιες παροχές κάνουν για παράδειγμα ΝΠΔΔ όπως τα νοσοκομεία, εκπαιδευτικά ιδρύματα, μουσεία, ερευνητικά κέντρα, εθνικοί οργανισμοί και δημόσιες επιχειρήσεις όπως η ΕΥΔΑΠ.

Ρυθμιστική: Η ρυθμιστική διοίκηση δεν έχει τον ρόλο ούτε του αστυνόμου (περιοριστική) ούτε του δωρητή (παροχική) διοίκηση[6]. Αντιθέτως, η δράση της έγκειται στη ρύθμιση ενός τομέα της οικονομίας με τη θέσπιση των όρων λειτουργίας της αγοράς, χορήγηση αδειών λειτουργίας, έλεγχο τήρησης των κανόνων και επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις παραβίασης (π.χ. στην αγορά τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομείων, ενδοθαλάσσιων μεταφορών κλπ). Αντί, δηλαδή, το κράτος να ασκεί παροχική διοίκηση, προσφέροντας το ίδιο την υπηρεσία ή το αγαθό ζωτικής σημασίας, αναθέτει τη σχετική δραστηριότητα στους ιδιώτες, ρυθμίζοντας τους όρους άσκησής της[7].

Τη ρυθμιστική διοίκηση ασκούν, ως επί το πλείστον, ανεξάρτητες διοικητικές αρχές (Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, Επιτροπή Ανταγωνισμού κλπ.).

Συναλλακτική Διοίκηση

Υπό τον όρο συναλλακτική διοίκηση νοείται η δημόσια διοίκηση που δρα στο πλαίσιο της ιδιωτικής οικονομίας, χρησιμοποιεί μορφές ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ) και είναι φορέας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων ιδιωτικού δικαίου[8], π.χ. κατά τη σύναψη συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου, μίσθωση λατομείων του Δημοσίου, εκμίσθωση ακινήτου της ιδιωτικής περιουσίας ΝΠΔΔ κλπ. Υπό τη μορφή της συναλλακτικής διοίκησης επομένως, το κράτος δεν επεμβαίνει στην οικονομία, αλλά αντιθέτως μετέχει στην οικονομική ζωή στο ίδιο επίπεδο με τους ιδιώτες και σε σχέση νομικής ισότητας προς τους ιδιώτες[9].

Η συναλλακτική διοίκηση δρα ως ιδιώτης (fiscus) π.χ. συνάπτοντας συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου, ωστόσο, δεν παύει να είναι δημόσια διοίκηση αποβλέπουσα στην εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος και υπαγόμενη στις θεμελιώδεις δεσμεύσεις του δημοσίου δικαίου (ατομικά δικαιώματα, άρθρο 25 του Σ).

II. Οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης

Απάντηση:

α) Η λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης διέπεται από ορισμένες γενικές αρχές. Τα δημόσια νομικά πρόσωπα καλούνται να ικανοποιήσουν διαρκείς ανάγκες των διοικουμένων. Η λειτουργία τους πρέπει να είναι διαρκής[10]. Δεν συνεπάγεται τούτο ότι οφείλουν να λειτουργούν σε 24ωρη βάση, αλλά πως δεν μπορεί να ανασταλεί η λειτουργία δημόσιου νομικού προσώπου όπως λ.χ. μια ιδιωτική επιχείρηση. Εν προκειμένω, η

απάντηση θα μπορούσε να δοθεί με βάση την εν λόγω αρχή, αφού ναι μεν η ανεύρεση των πρακτικών θα απαιτήσει σημαντικό φόρτο εργασίας, ωστόσο, αυτό δεν μπορεί να το ισχυριστεί νομίμως η Διοίκηση, η οποία οφείλει με βάση τη συνταγματική και νομοθετική αποστολή της να εξυπηρετήσει τον διοικούμενο. Έτσι, εξάλλου, ικανοποιούνται στην πράξη τα νομικά αιτήματα της χρηστής διοίκησης[11] και της προστασίας του καλόπιστου διοικουμένου και εν τέλει η ασφάλεια δικαίου.

β) Στη θεωρία και τον νόμο γίνεται διάκριση ανάμεσα στην πρόσβαση στα διοικητικά και στα ιδιωτικά έγγραφα από τους ενδιαφερόμενους.

Για την πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα, απαιτείται συνδρομή ευλόγου ενδιαφέροντος από τον διοικούμενο. Σύμφωνα με το ΣτΕ, εύλογο ενδιαφέρον δεν νοείται το ενδιαφέρον κάθε πολίτη για την εύρυθμη άσκηση των γενικών καθηκόντων της υπηρεσίας και την τήρηση των νόμων, αλλά εκείνο το οποίο προκύπτει, κατά τρόπο αντικειμενικό, από την ύπαρξη μιας συγκεκριμένης, προσωπικής εννόμου σχέσεως που συνδέεται με το περιεχόμενο των διοικητικών στοιχείων στα οποία ζητείται η πρόσβαση (άρθρο 5 ΚΔΔιαδ)[12].

Για την πρόσβαση στα ιδιωτικά έγγραφα δεν αρκεί το εύλογο ενδιαφέρον, αλλά απαιτείται ειδικό έννομο συμφέρον του αιτούντος, τα έγγραφα πρέπει και είναι σχετικά με υπόθεσή του η οποία εκκρεμεί ενώπιον της Διοίκησης ή έχει διεκπεραιωθεί από αυτή (Βλ. συνδυαστικά και πρακτικό θέμα 17 κάτωθι).

Τίθενται, ωστόσο, κάποιοι περιορισμοί του δικαιώματος πρόσβασης στο έγγραφο που διακρίνονται σε απόλυτους και σχετικούς. Οι απόλυτοι αφορούν την προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής τρίτων προσώπων και του απορρήτου. Έτσι, σε αυτές τις περιπτώσεις, η Διοίκηση οφείλει να αρνηθεί την πρόσβαση και μάλιστα κατά δέσμια αρμοδιότητα, όπως γίνεται δεκτό και νομολογιακά.

Εν προκειμένω, φαίνεται πως θεμελιώνεται το ειδικό έννομο συμφέρον του, κατά την ως άνω έννοια, αφού πληρούνται οι ειδικές προϋποθέσεις αυτές. Ωστόσο, ταυτόχρονα, επιβάλλεται απόλυτος περιορισμός για την προστασία της ιδιωτικής ζωής τρίτων προσώπων και του απορρήτου (βλ. και GDPR και τον σχετικό ελληνικό νόμο[13]) και η Διοίκηση ορθώς αρνείται την ικανοποίηση της αίτησης. Αν υπήρχαν σε ξεχωριστό έγγραφο, θα ήταν ίσως δυνατό να ληφθεί αντίγραφό τους, αλλά εν προκειμένω,

υπό το φως των όσων ως άνω ανελύθησαν, κάτι τέτοιο δεν φαίνεται δυνατό. Βεβαίως, κάθε απόρριψη πρόσβασης πρέπει να συνοδεύεται από αιτιολογία και να γνωστοποιείται εγγράφως στον αιτούντα. Συναφώς, η Διοίκηση δεν μπορεί να αρνείται επ’ αόριστον την πρόσβαση στα έγγραφα που αφορούν τον Α με τη δικαιολογία ότι δεν έχουν καταρτιστεί ξεχωριστές πράξεις για κάθε διοικούμενο καθότι κάποια στιγμή οι πράξεις αυτές πρέπει να εκδοθούν.

Απάντηση:

α) Προτού δοθεί απάντηση στην ερώτηση, αξίζει να παρατεθούν ορισμένες γενικές ορολογικές επισημάνσεις. Το ελληνικό σύστημα οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης προκρίνει το θεσμό της αυτοδιοίκησης[14] των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ), ήτοι τη σύσταση διαφόρων του κεντρικού νομικού προσώπου του Κράτους δημοσίων νομικών προσώπων, στα οποία ανατίθεται η άσκηση αρμοδιοτήτων δημόσιας εξουσίας και η διά αυτών υλοποίηση ειδικών σκοπών της κεντρικής κυβερνητικής πολιτικής. Η μέθοδος της οργάνωσης αυτής συνίσταται στην ίδρυση οργανικά ανεξάρτητων από το Κράτος υπηρεσιακών μονάδων, στις οποίες διαρθρώνονται τα διαφόρων ειδών διοικητικά όργανα και οι οποίες εξοπλίζονται με δικαιώματα και υποχρεώσεις συναφείς με τον ειδική δραστηριότητα για την οποία ιδρύθηκαν. Παρά την ανεξαρτησία τους, οι ενότητες αυτές συνδέονται πάντοτε με το Κράτος άμεσα ή εμμέσως. Είναι δυνατόν να προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία ότι συγκεκριμένο κονδύλι του κρατικού προϋπολογισμού, συγκεκριμένα έσοδα του Κράτους ή και περιουσιακά του στοιχεία θα διατίθενται αποκλειστικά για την εξυπηρέτηση του ειδικού σκοπού που έχει ταχθεί στο δημόσιο νομικό πρόσωπο. Η σύνδεση αυτών των στοιχείων με την υλοποίηση του σκοπού και η κατάρτιση συναφώς ιδιαίτερου προϋπολογισμού προσδίδουν στην οργανωτική ενότητα δημοσιονομική αυτοτέλεια. Παράλληλα, τα διοικητικά της όργανα ασκούν αποκλειστικά αρμοδιότητες που άπτονται της πραγματοποίησης του σκοπού, ενώ προς υποστήριξη αυτών της χορηγείται εξειδικευμένο προσωπικό ικανό να τη συνεπικουρήσει σχετικώς (διοικητική αυτοτέλεια).

Εν προκειμένω, αναφορικά με το συγκεκριμένο ερώτημα, η υπηρεσιακή μονάδα του κράτους που απολαμβάνει δημοσιονομική και διοικητική αυτοτέλεια, χωρίς να αποτελεί, ωστόσο, δημόσιο νομικό πρόσωπο, συνιστά αποκεντρωμένη υπηρεσία[15] (αυτοτελή ή ανεξάρτητη κατά ισοδύναμους όρους). Αυτοτελείς υπηρεσίες συνιστούν και οι διαφόρων ειδών Γενικές Γραμματείες, στις οποίες ανατίθεται η πραγμάτωση συγκεκριμένου ειδικού σκοπού για την υλοποίηση των οποίων σκοπών τους χορηγείται ειδικό

προσωπικό και οικονομική υποστήριξη μέσω ειδικών κονδυλίων του κρατικού προϋπολογισμού.

β) Οι αυτοτελείς υπηρεσίες, παρά τη σημαντική αυτοτέλειά τους, δεν παύουν να συνιστούν οργανωτικό τμήμα του δημοσίου νομικού προσώπου του Κράτους. Τα περιουσιακά τους στοιχεία ανήκουν σε αυτό, ενώ τα διοικητικά τους όργανα (οι υπάλληλοί τους) υπόκεινται στον ιεραρχικό έλεγχο[16] των αρμοδίων οργάνων του.

Ο ιεραρχικός έλεγχος συνίσταται στην ιεραρχική σχέση των οργάνων της ίδιας οργανικής ενότητας. Από τη σχέση αυτή πηγάζει η υποχρέωση ελέγχου του ιεραρχικά κατώτερου (υφιστάμενου) οργάνου από το ιεραρχικώς προϊστάμενό του. Ο έλεγχος παίρνει τη μορφή είτε γενικών οδηγιών και διαταγών προς το υφιστάμενο όργανο αναφορικά με την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, είτε εποπτείας επί των πράξεών του[17].

Εν προκειμένω, στα πλαίσια της ιεραρχικής σχέσης μεταξύ Υπουργού Αθλητισμού και Πολιτισμού και Γενικής Γραμματείας Πολιτισμού ασκείται ο σχετικός ιεραρχικός έλεγχος υπό τη μορφή ερμηνευτικών εγκυκλίων, οδηγιών δηλαδή, αναφορικά με τον τρόπο άσκησης των αρμοδιοτήτων της τελευταίας. Παρανόμως, συνεπώς, ο Γενικός Γραμματέας Πολιτισμού αποφάσισε τη μη συμμόρφωση της Γραμματείας του στις σχετικές εγκυκλίους, τις οποίες θα πρέπει απαρέγκλιτα να λαμβάνει υπόψη της κατά τη δράση της.

Αλλαγές στην ως άνω νομοθεσία επέφερε ο Ν. 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος[18]. Μεταξύ των καίριων αλλαγών που αυτός επέφερε είναι – μεταξύ άλλων – και οι εξής:

1) Προβλέπονται πλέον σχετικές θέσεις Υπηρεσιακών Γραμματέων Υπουργείων (άρθρο 36), οι οποίοι είναι αρμόδιοι να μεριμνούν για την ομαλή και αποτελεσματική διοικητική και οικονομική λειτουργία των Υπουργείων.

2) Θεσπίζονται Υπηρεσίες Συντονισμού σε κάθε Υπουργείο, οι οποίες υπάγονται σε κάθε Υπηρεσιακό Γραμματέα (άρθρο 38), καθώς και Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου, υπαγόμενες στον εκάστοτε Υπουργό (άρθρο 39).

3) Ανατίθεται στους προϊστάμενους Γενικών Διευθύνσεων Υπουργείων η αρμοδιότητα υπογραφής σε κάθε ατομική διοικητική πράξη που συνάδει με αρμοδιότητά τους (άρθρο 109 § 1).

γ) Εφόσον δεν προβλέπεται διαφορετικώς από ειδική διάταξη, όλες οι πράξεις των ιεραρχικώς υφιστάμενων οργάνων της οργανωτικής ενότητας υπόκεινται σε έλεγχο

νομιμότητας από το αρμόδιο προϊστάμενο όργανο[19], ήτοι σε έλεγχο της ορθής ερμηνείας και εφαρμογής του εφαρμοστέου δικαίου, της εσωτερικής και εξωτερικής νομιμότητας της πράξης, της τήρησης της δέουσας διαδικασίας κατά την έκδοση της πράξης καθώς και τυχόν συνδρομής πλάνης περί τα πράγματα. Έλεγχος σκοπιμότητας επί της πράξης αυτής ασκείται μόνο, εφόσον προβλέπεται ρητώς ή προκύπτει σαφώς από τις σχετικές διατάξεις της νομοθεσίας, δηλαδή μόνο εξαιρετικά[20]. Εν προκειμένω, η εκτίμηση ότι της αναστήλωσης των μνημείων θα πρέπει να προηγηθεί η άσκηση άλλων αρμοδιοτήτων της Γενικής Γραμματείας Πολιτισμού συνιστά εκ μέρους του Υπουργού έλεγχο σκοπιμότητας επί των πράξεών της, ο οποίος θα πρέπει να θεμελιώνεται σε συγκεκριμένη διάταξη.

δ) Στα πλαίσια του ιεραρχικού ελέγχου, δεν νοείται ιεραρχική υποκατάσταση του υφιστάμενου οργάνου στην άσκηση της αποφασιστικής αρμοδιότητάς του, ήτοι στην έκδοση της πράξης, από το ανώτερό του[21]. Ακόμα και αν το κατώτερο όργανο αρνείται να προβεί στην έκδοση της πράξης, δεν μπορεί νομίμως να παρακαμφθεί από το ανώτερο στην άσκηση της αρμοδιότητάς του.