ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ - ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΜΕΓΑΛΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΞΙΑΣ

1Η θέσπιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας των συμβάσεων του Δημοσίου, των ΝΠΔΔ και λοιπών νομικών προσώπων που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα, έλαβε χώρα το πρώτον σε νομοθετικό επίπεδο, το έτος 1993, δυνάμει του άρθρου 15 του Ν. 2145/1993, συναρτώμενη εξ υπαρχής με την αρχή της διαφάνειας. Η συγκεκριμένη νομοθετική πρωτοβουλία θέσπισε έναν επιπρόσθετο, ειδικό ελεγκτικό μηχανισμό των συμβάσεων που υπήχθησαν στο πεδίο εφαρμογής του, επιπλέον του δικαστικού ελέγχου ο οποίος ενεργοποιείτο κατ’ εφαρμογή του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των εμπλεκομένων προσώπων, με όλως διακριτή στοχοθεσία από αυτόν. Ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας αποβλέπει προεχόντως στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και την εμπέδωση της αρχής της διαφάνειας, μόνον εξ αντανακλάσεως δύναται δε να αποβαίνει εις όφελος ιδιωτικών εννόμων συμφερόντων και δικαιωμάτων. Συνακόλουθα, συνιστά μία ελεγκτική διαδικασία που αφορά πρωτίστως στην αναθέτουσα αρχή και αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και όχι στην εξυπηρέτηση των συμφερόντων των ιδιωτών διαγωνιζομένων, ενώ ο εκάστοτε αρμόδιος σχηματισμός του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν επιλύει διαφορές, υποκαθιστώντας τα αρμόδια δικαστήρια στο δικαστικό έλεγχο που ασκούν επί της νομιμότητας της διοικητικής διαδικασίας.

2Από την κατά τα ανωτέρω θέσπισή του, έχουν ήδη διαρρεύσει τρεις δεκαετίες μέχρι σήμερα. Κατά την περίοδο αυτή, η οποία, πάντως, δεν ταυτίζεται με τον χρόνο πρακτικής εφαρμογής του ελέγχου, δεδομένου ότι το εναρκτήριο λάκτισμα για την τελευταία δόθηκε μόλις το έτος 1997, διακόπτοντας την διαγραφόμενη μέχρι τότε πορεία του άρθρου 15 του Ν 2145/1993 προς την νομική αχρησία, τα χαρακτηριστικά του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας διαφοροποιήθηκαν άρδην εν σχέσει προς αυτά με τα οποία ο κοινός νομοθέτης τον εξόπλισε κατά την θέσπισή του. Πρόκειται δε τόσο για ειδικότερα χαρακτηριστικά σε συνάρτηση με το υποκειμενικό και αντικειμενικό πεδίο εφαρμογής του, τα οποία εντεύθεν αποδεικνύονται φύσει ευμετάβλητα, αναλόγως των κελευσμάτων των καιρών, όσο και για θεμελιώδεις

Σελ. 2

3Εξάλλου, το γεγονός ότι σκοπός του ελέγχου είναι η προστασία της αντικειμενικής νομιμότητας και του δημοσίου συμφέροντος στο πλαίσιο μίας ελεγκτικής διαδικασίας μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα, δεν στάθηκε επαρκής αιτία προς ολοκλήρωση του ελέγχου σε ένα μόνο στάδιο. Πολύ περισσότερο, δεν κατίσχυσε του δικαιώματος ακρόασης των εμπλεκομένων μερών, καθώς σταδιακά θεσμοθετήθηκε το δικαίωμα άσκησης ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου αιτήσεων ανάκλησης και περαιτέρω αναθεώρησης των πράξεων και αποφάσεων αντιστοίχως των δικαστικών σχηματισμών του, εφόσον στοιχειοθετείται, βεβαίως, -το αυστηρά οριοθετούμενο στο πλαίσιο του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας- έννομο συμφέρον προς τούτο.

4Ώστε ο αρχικά προβλεπόμενος ως ολοκληρούμενος σε ένα στάδιο έλεγχος νομιμότητας, διέρχεται πλέον δυνητικά δύο επιπρόσθετα στάδια, κατόπιν άσκησης των προβλεπόμενων αιτήσεων και ήδη προσφυγών ανάκλησης ή αναθεώρησης, προσλαμβάνοντας οιονεί δικαιοδοτικά χαρακτηριστικά.

5Εντρυφώντας κανείς στην πρακτική εφαρμογή του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, διαπιστώνει, ως διαφαίνεται και από τις ανωτέρω προκαταρκτικές παρατηρήσεις, ότι πρόκειται για θεσμό με ιδιαίτερη δυναμική, δεδομένης της αναβάθμισης της σημασίας του, της διεύρυνσης των υπαγόμενων σε αυτόν συμβάσεων, της επέκτασης του καθ’ ύλην αντικειμένου του και της κατά τα ανωτέρω αναγνώρισης δικαιώματος προσφυγής κατά των πράξεων και αποφάσεων στους εμπλεκόμενους ιδιώτες, στο βραχύ σχετικά διάστημα του βίου του. Αντίστοιχη εξέλιξη επιδεικνύει και η ποι-

Σελ. 3

6Εντούτοις, δεν πρέπει να παροράται ότι πρόκειται για έλεγχο με εγγενή όρια και δυνατότητες, δεδομένης της φύσης του και των περιορισμών που αυτή συνεπάγεται για τις έννομες συνέπειές του. Πράγματι, κοινός τόπος της νομολογίας του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου, του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου μας και πλέον του ίδιου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, είναι ότι κατά την διενέργεια του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν ασκεί δικαιοδοτική, αλλά αμιγώς ελεγκτική αρμοδιότητα, η οποία, επομένως, δεν μπορεί να επηρεάσει πολλώ δε μάλλον να περιορίσει την δικαιοδοσία του φυσικού Δικαστή της σύμβασης, ήτοι των Διοικητικών Δικαστηρίων (ΤΔΔ & ΣτΕ). Οι δε Πράξεις και Αποφάσεις που εκδίδονται από τους αρμόδιους δικαστικούς σχηματισμούς του Ανωτάτου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου κατά την διενέργεια του υπό εξέταση ελέγχου δεν συνιστούν δικαστικές αποφάσεις και κατά συνέπεια δεν αναπτύσσουν δεδικασμένο, παρά μόνο μία «οριστικότητα» για τις ανάγκες και εντός του πλαισίου του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, υπό την έννοια ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν δύναται να επανακάμψει στον έλεγχο επί συμβάσεων που έχουν κριθεί.

7Ήδη, με τον Ν. 4700/2020, δυνάμει του οποίου θεσπίσθηκε εν τέλει ενιαία δικονομία για το Ελεγκτικό Συνέδριο, ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας αναμορφώνεται εκ νέου από τον κοινό νομοθέτη, καταργουμένων των διαλαμβανόμενων στον προηγούμενο Κώδικα Νόμων Ελεγκτικό Συνέδριο για τον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας Ν 4129/2013 (ΚΝΕΣ) άρθρων.

8Σκοπός της ανά χείρας μονογραφίας, είναι η συστηματική προσέγγιση και επεξεργασία του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, με την παρουσίαση της ιστορικής διαδρομής του, αλλά κυρίως την παρουσίαση και ανάλυση του ισχύοντος συνταγματικού και νομοθετικού πλαισίου που διέπει τον έλεγχο αυτόν. Ειδικότερα, μετά από μία σύντομη αναδρομή στο ιστορικό του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, παρουσιάζονται οι ρυθμίσεις που καθορίζουν πλέον το πεδίο εφαρμογής του, υποκειμενικό και αντικειμενικό, μέσα από τις οποίες άλλωστε διαμορφώνεται και η νομική φύση του ελέγχου αυτού, οι έννομες συνέπειες των αποφάσεων που εκδίδονται στο

Σελ. 4

9Καίτοι σήμερα ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας που συνάπτει το Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και λοιπά εξομοιούμενα με το Δημόσιο πρόσωπα, προβλέπεται ευθέως στον καταστατικό μας χάρτη (άρθρο 98§1 Σ), πρόκειται για ελεγκτικό θεσμό που καθιερώθηκε αρχικά σε νομοθετικό και όχι συνταγματικό επίπεδο, δυνάμει του άρθρου 15 του Ν 2145/1993, το οποίο τροποποίησε τον ισχύοντα τότε Οργανισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως εξής: «Στο άρθρο 19 του π.δ/τος 774/1980 "Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών διατάξεων κ.λπ. (ΦΕΚ 189 Α') προστίθεται παράγραφος 7, η οποία έχει ως ακολούθως: "7. Προκειμένου περί εκτελέσεως έργων ή προμηθειών, από το Δημόσιο τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου δραχμών, δύναται να διενεργείται, κατά τη διαδικασία των άρθρων 85 του ν. 1892/1990 και 77 του ν. 1943/1971 και μετά από πρόταση του αρμοδίου υπουργού, έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο και προ της υπογραφής της οικείας συμβάσεως. Για το σκοπό αυτόν υποβάλλεται σ' αυτό ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, καθώς και το σχέδιο της σχετικής συμβάσεως. Στην περίπτωση που ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν ολοκληρωθεί μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε ημερών από της υποβολής σε αυτό του σχετικού φακέλου, η σύμβαση δύναται να υπογραφεί. Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός, η σύμβαση δεν υπογράφεται. Επιτρέπεται η έκδοση χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής για την πληρωμή μικροδαπανών, το ύψος των οποίων δεν υπερβαίνει, κατά περίπτωση, το ποσό των πέντε εκατομμυρίων (5.000.000) δραχμών. Τα ως άνω ποσά δύνανται να αυξομοιώνονται με απόφαση των Υπουργών Δικαιοσύνης και Οικονομικών, δημοσιευόμενη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως".».

10Η κατά τα ανωτέρω νεοπαγής -τότε- νομοθετική ρύθμιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, επεφύλαξε στον έλεγχο αυτό περιορισμένο πεδίο εφαρμογής, δε-

Σελ. 6

11Ειδικότερα, η ανάθεση των συμβάσεων του Δημοσίου και των λοιπών φορέων που υπήχθησαν στη ρύθμιση, τελούσε υπό τη σκιά υπονοιών περί φαινομένων διαφθοράς, για την πάταξη των οποίων δεν επαρκούσε ούτε το οπλοστάσιο της Διοίκησης, ούτε και ο τυχόν διενεργούμενος δικαστικός έλεγχος, στις περιπτώσεις ενδίκων βοηθημάτων και μέσων που ασκούνταν από ιδιώτες εμπλεκομένους στην διαδικασία ανάθεσης, προς προστασία των προσωπικών εννόμων συμφερόντων και δικαιωμάτων τους. Τούτων δοθέντων, το δημόσιο συμφέρον, που συναρτάτο κατ’ αρχήν με την διαφάνεια και τη νομιμότητα της διαδικασίας, αλλά και τη χρηστή διαχείριση του δημοσίου χρήματος που εκταμιευόταν σε εκτέλεση των σχετικών συμβάσεων, παρίστατο κατά το μάλλον ή ήττον ελλιπώς προστατευμένο. Το κενό αυτό ήρθε να εξαλείψει η καθιέρωση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, που αποσκοπούσε στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και την εμπέδωση της διαφάνειας και της νομιμότητας της διαδικασίας ανάθεσης των ελεγχόμενων συμβάσεων, συνιστώντας, ως εύστοχα παρατηρείται, τη «θεσμική απάντηση της Πολιτείας σε μία περιρρέουσα ατμόσφαιρα δυσπιστίας και καχυποψίας της κοινής γνώμης ως προς το αδιάβλητο της αναθέσεως -σε πλείστες όσες περιπτώσεις- των σημαντικής αξίας δημοσίων συμβάσεων».

12Πράγματι, η πρόβλεψη περί υπαγωγής ορισμένων συμβάσεων του δημοσίου και lato sensu δημοσίων νομικών προσώπων, θεσπίσθηκε ως πρόσθετη εγγύηση νομιμότητας, παράλληλα προς τον ασκούμενο κατόπιν ιδιωτικής πρωτοβουλίας δικαστικό έλεγχο, με σκοπό αφ’ ενός την προστασία του δημοσίου συμφέροντος από τυχόν λάθη, παραλείψεις και πλημμέλειες των διοικητικών οργάνων κατά τη διαδικασία σύναψης των δημοσίων συμβάσεων, αφ’ ετέρου την εμπέδωση της διαφάνειας και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων στις ενέργειες της δημόσιας διοίκησης.

13Εξάλλου, η ανάθεση του ελέγχου στο Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο της χώρας δεν υπήρξε τυχαία, δεδομένης της εξειδίκευσής του στο δημοσιονομικό έλεγχο στο πλαίσιο της άσκησης των λοιπών συναφών ελεγκτικών αρμοδιοτήτων που ήδη

Σελ. 7

14Ωστόσο, η νομοτεχνική ρύθμιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας υπολείπετο προδήλως της φιλόδοξης κατά τα ανωτέρω στοχοθεσίας του. Τούτο πρωτίστως ως εκ του προαιρετικού χαρακτήρα του ελέγχου και της οικείας διακριτικής ευχέρειας του αρμοδίου Υπουργού να τον δρομολογήσει, υποβάλλοντας σχετική πρόταση, ελλείψει της οποίας, η αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν ενεργοποιείτο. Η εγγενής αυτή αδυναμία του νεοεισαχθέντος ελεγκτικού μηχανισμού αποδείχθηκε σοβαρός ανασταλτικός παράγων ως προς την πρακτική εφαρμογή του, ως προκύπτει και από το γεγονός ότι ο προβλεπόμενος στο άρθρο 15 του Ν 2145/1993 έλεγχος ασκήθηκε το πρώτον μετά πάροδο τεσσάρων ετών από τη θέσπισή του, το έτος 1997, κατόπιν πρότασης του Υπουργείου Εμπορίου, αναφορικά με μία σύμβαση προμήθειας. Ένα επιπλέον αδύναμο σημείο της αρχικής ως άνω ρύθμισης, ήταν, άλλωστε, και η βραχεία προθεσμία των 15 ημερών που επιφυλάχθηκαν στο Ελεγκτικό Συνέδριο για την διενέργεια του ελέγχου, τυχόν άπρακτη πάροδος της οποίας καθιστούσε εφικτή την υπογραφή της ελεγχόμενης σύμβασης.

15Εντούτοις, ήδη στην ανωτέρω ρύθμιση του άρθρου 15 του Ν 2145/1993 ανευρίσκονται θεμελιώδη στοιχεία του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, τα οποία, μάλιστα, ενισχύθηκαν με την πάροδο του χρόνου, ώστε να είναι εις θέσιν κανείς να αντλήσει ήδη από την πρώτη αυτή «άτολμη» ρύθμιση, κοινές συνιστώσες του ελέγχου με τις σημερινές παραμέτρους του. Ειδικότερα, θεσπίσθηκε εξαρχής ως προληπτικός έλεγχος, ήτοι διενεργούμενος αποκλειστικά προ της υπογραφής της ελεγκτέας σύμβασης, ως έλεγχος νομιμότητας, προσανατολισμένος πάντα στην προστασία του δημοσίου χρήματος, με συνέπεια τον περιορισμό του κατ’ αρχήν στο Δημόσιο, ΝΠΔΔ, δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμούς, εκτεινόμενος όχι μόνον στο σχέδιο της σύμβασης, αλλά εν γένει στη διαδικασία ανάθεσης και συναρτώμενος με οικονομικά κατώφλια, ώστε να ελέγχονται σημαντικής αξίας συμβάσεις και όχι σύνολη η συναλλακτική δραστηριότητα της διοίκησης, γεγονός που θα επάγετο δυσανάλογη εν σχέσει προς τα οφέλη του ελέγχου, επιβάρυνση στη λειτουργία της Διοίκησης. Κυρίως, όμως, προβλέφθηκε ευθύς εξαρχής ότι εάν ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποβεί αρνητικός, «η σύμβαση δεν υπογράφεται».

16Υπ’ αυτά τα δεδομένα, επόμενη ήταν η τροποποίηση της αρχικής νομοθετικής ρύθμισης του προσυμβατικού ελέγχου. Η ανωτέρω ρύθμιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας τροποποιήθηκε δυνάμει του άρθρου 8§1 του Ν 2741/1999, το οποίο προέβλεπε πλέον τα ακόλουθα: «Άρθρο 8 Κρατικές προμήθειες. 1. Το πρώτο, δεύτερο, τρίτο και τέταρτο εδάφιο της παραγράφου 7 του άρθρο» 19 του π.δ. 774/1980 'Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών

Σελ. 8

17Δυνάμει της ανωτέρω τροποποίησης, η οποία είναι λεπτομερέστερη σχετικά με την αρχική ρύθμιση και εις ό,τι αφορά τον ελεγκτικό σχηματισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας απέκτησε εφεξής υποχρεωτικό χαρακτήρα για τις συμβάσεις που ενέπιπταν στο αναμορφωμένο πεδίο εφαρμογής της ρύθμισης, διευρύνθηκε δε ο κύκλος των ελεγχόμενων συμβάσεων εξ απόψεως αντικειμένου, περιλαμβανομένων και των συμβάσεων υπηρεσιών. Περαιτέρω, προβλέφθηκε το πρώτον η δυνατότητα ελέγχου φάσεων της διαδικασίας ανάθεσης, ενώ διπλασιάσθηκε η προθεσμία περάτωσης του ελέγχου, ανερχόμενη πλέον σε έναν μήνα, πλέον δέκα ημερών. Πρόκειται για ρύθμιση που αναβάθμισε πολλαπλώς τον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας, αμβλύνοντας τις προηγούμενες αδυναμίες του άρθρου 15 του Ν 2145/1993 και ενισχύοντας τον θεσμό του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας των συμβάσεων σημαντικής οικονομικής αξίας.

18Μετά τη νομοθετική αναβάθμιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, ακολούθησε η συνταγματική κατοχύρωσή του με την αναθεώρηση του Συντάγματος του έτους 2001, δυνάμει της οποίας η σχετική ελεγκτική αρμοδιότητα προσετέθη στις συνταγματικά προβλεπόμενες αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, συνδε-

Σελ. 9

19Σύμφωνα με το άρθρο 98 του Συντάγματος 1975/1986/2001/2008/2019, «1. Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: .... β. Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει.. ... 2. Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ρυθμίζονται και ασκούνται, όπως νόμος ορίζει. Στις περιπτώσεις των στοιχείων α' έως δ' της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παράγραφοι 2 και 3. 3. Οι αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου για υποθέσεις της παραγράφου 1 δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας.».

20Ήδη έχει κριθεί συναφώς ότι η κατοχυρούμενη στο άρθρο 98 παρ. 1 περ. β Σ μη δικαιοδοτικής (ΑΕΔ 20/2005, 22/2009), αλλά διοικητικής (ελεγκτικής) φύσεως αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεν μπορεί να καταργηθεί ή να περιορισθεί αμέσως ή εμμέσως από τον κοινό ή τον κανονιστικό νομοθέτη.

21Αξιομνημόνευτες παραμένουν, πάντως, και οι συνέπειες της συνταγματικής κατοχύρωσης του ασκούμενου υπό του Ελεγκτικού Συνεδρίου προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, αναφορικά με τη θεώρηση της φύσης του, καίτοι, πλέον, έχουν εξοστρακισθεί από τη σύγχρονη προβληματική περί της φύσης του ελέγχου και ανήκουν αποκλειστικά στην Ιστορία της.

22Ειδικότερα, με την υπ’ αριθμόν 32/2001 απόφαση του ΑΕΔ, η οποία εξεδόθη προ της αναθεώρησης, είχε κριθεί ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο ενεργούσε ως δικαστικό όργανο ελέγχου και όχι ως Δικαστήριο επιλύοντας διαφορά, αφού τούτο δεν ήταν εφικτό, διότι το Συνέδριο θα υποκαθίστατο στη δικαιοδοσία των άλλων Δικαστηρίων, που απέρρεε ευθέως από το Σύνταγμα. Την ερμηνεία αυτή είχε αποδεχθεί το Ελεγκτικό Συνέδριο, μέχρι την προσθήκη στις κατά το Σύνταγμα, αρμοδιότητές του και της επίμαχης εξουσίας. Μετά το ορόσημο της συνταγματικής τροποποίησης, την οποία ακολούθησε και η θέσπιση της αίτησης ανάκλησης, η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου έκρινε στο πλαίσιο γνωμοδοτικής διαδικασίας, ότι «από την ερμηνεία της διάταξης της περιπτ. β΄ της παραγρ. 1 του άρθρου 98 του ισχύοντος Συντάγματος συνάγεται, λόγω της ευρείας διατύπωσής της, ότι στην αποκλειστική δικαιοδοσία του Δικαστηρίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκει από 17.4.2001 ο έλεγχος όλων των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, αρκεί αντισυμβαλλόμενος να είναι Δημόσιο ή οποιοδήποτε Ν.Π.Δ.Δ. ή Ν.Π.Ι.Δ., το οποίο εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη δικαιωμάτων και υποχρεώσεων στη σύμβαση. Ο έλεγχος αυτός του Συνεδρίου, επιβάλλεται ευθέως από το Σύνταγμα και δεν απόκειται σε πρωτοβουλία ή διακριτική ευχέρεια οποιουδήποτε υπουργού ή φορέα.... Επομένως, σύμφωνα με την ανωτέρω συνταγματική διάταξη το Δικαστήριο του Ελεγκτικού Συνεδρίου από 17.4.2001 κατέστη ο φυσικός

Σελ. 10

23Ώστε η συμπερίληψη της αρμοδιότητας του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας μεταξύ των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο συνταγματικό κείμενο, κατέστη για ένα διάστημα επαρκές έρεισμα προς αναγνώριση στο δικαστήριο της ιδιότητας του φυσικού δικαστή προς επίλυση της σχετικής δημοσιολογιστικής διαφοράς που θεωρήθηκε ότι ιδρύεται δια της υποβολής της ελεγχόμενης σύμβασης στο αρμόδιο Κλιμάκιο. Η εν λόγω ερμηνεία, εντούτοις, δεν εκράτησε για πολύ.

24Σε εφαρμογή της ανωτέρω συνταγματικής ρύθμισης, θεσπίσθηκε μία σειρά αποσπασματικών νομοθετικών προβλέψεων, όπως των Ν. 2947/2001, 3060/2002, 3193/2003, 3433/2006, 3614/2007, Ν 3932/2011, 4146/2013, αναφορικά με την διαδικασία και την αρμοδιότητα άσκησης του ελέγχου. Μέχρι πρότινος, η βασική ρύθμιση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας διαλαμβάνετο στα άρθρα 35 – 37 ΚΝΕΣ (Ν 4129/2013), ως ίσχυε τροποποιημένος.

25Ήδη, μετά την θέση σε ισχύ του Ν 4700/2020, η νομοθετική ρύθμιση του προβλεπόμενου στο άρθρο 98 του Συντάγματος, προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, εντοπίζεται στα άρθρα 324επ του νόμου αυτού, τα οποία παρουσιάζονται αναλυτικά κατωτέρω και τα οποία ρυθμίζουν τον ασκούμενο από το Ελεγκτικό Συνέδριο έλεγχο επί συμβάσεων που υποβάλλονται ενώπιόν του μετά την έναρξη ισχύος του. Αντιστοίχως, οι ρυθμίσεις του Ν 4700/2020 συνιστούν και το κρίσιμο καθεστώς από το οποίο κρίνεται το παραδεκτό των προσφυγών ανάκλησης και αναθεώρησης κατά πράξεων και αποφάσεων που εξεδόθησαν μετά την έναρξη ισχύος του, δεδομένου ότι κατά πάγια δικονομική αρχή, το παραδεκτό των ενδίκων μέσων ή βοηθημάτων κρίνεται με βάση το νομοθετικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης ή απόφασης.

26Προ της αναφοράς και ανάλυσης της ισχύουσας ρύθμισης του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας που συνάπτει το Δημόσιο και λοιποί εξομοιούμενοι με αυτό φορείς, παρίσταται κρίσιμη η αναφορά σε δύο καθοριστικές νομοθετικές παρεμβάσεις στο νομικό πλαίσιο του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, ως αυτός εδραιώθηκε και μετά την συνταγματική αναθεώρηση, οι οποίες αποτέλεσαν σταθμούς στην εξέλιξή του.

27Πρόκειται για την νομοθετική θέσπιση της δυνατότητας αμφισβήτησης της κρίσης του αρμοδίου οργάνου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ενώπιον ανώτερων δικαστικών

Σελ. 11

28Ειδικότερα, δυνάμει του άρθρου 2 του Ν 3060/2002 προβλέφθηκε το πρώτον η δυνατότητα άσκησης αίτησης ανάκλησης από όποιον είχε σπουδαίο έννομο συμφέρον, κατά πράξεων των κλιμακίων ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων, ως εξής: «Αιτήσεις ανακλήσεως των Πράξεων των Κλιμακίων σε περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα ή το νόμο υποβάλλονται στη γραμματεία του αρμόδιου τμήματος από αυτόν που έχει σπουδαίο έννομο συμφέρον προς τούτο ή από τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας χάριν του δημοσίου συμφέροντος, μέσα σε δεκαπέντε (15) ημέρες από την κοινοποίηση της Πράξεως του Κλιμακίου στον οικείο φορέα και στον Γενικό Επίτροπο. Η αίτηση ανακλήσεως κοινοποιείται χωρίς υπαίτια καθυστέρηση, με επιμέλεια του αιτούντος, σε καθέναν που έχει έννομο συμφέρον. Ο Πρόεδρος του Τμήματος μπορεί να διατάξει τη γνωστοποίηση με οποιονδήποτε τρόπο της αιτήσεως ανακλήσεως και σε άλλους που έχουν κατά την κρίση του έννομο συμφέρον. Στις περιπτώσεις ασκήσεως αιτήσεως ανακλήσεως έχουν δικαίωμα να υποβάλουν σημειώματα και αυτοί που έχουν έννομο συμφέρον μέσα σε τρεις (3) εργάσιμες ημέρες από την κατάθεση των αιτήσεων στη Γραμματεία του αρμόδιου Τμήματος. Η προθεσμία για την υποβολή σημειωμάτων μπορεί να παραταθεί για τρεις (3) ακόμη εργάσιμες ημέρες. Τις αιτήσεις ανακλήσεως εξετάζει Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το οποίο και αποφαίνεται επ' αυτών μέσα σε τριάντα (30) εργάσιμες ημέρες από την κατάθεσή τους. Άλλη αίτηση ανακλήσεως δεν επιτρέπεται Το ίδιο Τμήμα εκδικάζει και την άρση της αμφισβήτησης για την έννοια των διατάξεων τυπικού νόμου, αν εκδόθηκαν γι' αυτές αντίθετες Πράξεις ή Πρακτικά Κλιμακίων ή συνθέσεων αυτών ή υπάρχει αμφιβολία για την αληθινή έννοια αυτών. Η αμφισβήτηση φέρεται ενώπιον του Τμήματος με πρωτοβουλία αυτού που έχει έννομο συμφέρον ή αυτεπαγγέλτως από τον προεδρεύοντα του οικείου Κλιμακίου ή από τον Πρόεδρο ή τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Σε περίπτωση αμφιβολίας η οικεία σύνθεση του Κλιμακίου παραπέμπει αμέσως το ζήτημα στο Τμήμα με πρακτικό της. Το Τμήμα οφείλει να εκδώσει πράξη άρσεως της αμφισβήτησης ή της αμφιβολίας μέσα σε τριάντα (30) εργάσιμες ημέρες από την κατάθεση αυτής στη Γραμματεία του.».

29Εξάλλου, με το άρθρο άρθρο 14 του Ν 3932/2011, θεσπίσθηκε ένα ακόμη στάδιο της διαδικασίας ελέγχου, με την πρόβλεψη της αίτησης αναθεώρησης κατά της Απόφασης του Τμήματος που είχε αποφανθεί επί της ασκηθείσης κατά τα ανωτέρω αίτησης ανάκλησης. Στο συγκεκριμένο άρθρο ορίσθηκαν τα εξής: «Μετά το άρθρο 19 του π.δ. 774/1980 (ΦΕΚ 189 Α') προστίθεται άρθρο 19Α ως εξής: "Άρθρο 19Α 1. Κατά των αποφάσεων του Τμήματος, που δικάζει σύμφωνα με την παράγραφο 7 του άρθρου 19 του παρόντος προεδρικού διατάγματος αιτήσεις ανάκλησης κατά των πράξεων των Κλιμακίων, χωρεί αίτηση αναθεώρησης που μπορεί να ασκηθεί ή από το Δημόσιο ή τον αναθέτοντα φορέα ή αυτόν που είχε παρέμβει κατά την εκδίκαση της αίτησης ανάκλησης ή από τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας, για παράβαση της διαδικασίας

Σελ. 12

Σελ. 13

30Με τις ανωτέρω νομοθετικές παρεμβάσεις, ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο έλαβε νέες διαστάσεις, δεδομένου ότι πλέον η κρίση του Κλιμακίου ή κατά περίπτωση του Επιτρόπου περί της νομιμότητας της σύμβασης, υπόκειτο σε προσφυγή ενώπιον του αρμοδίου Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η δε απόφαση του τελευταίου μπορούσε ομοίως να προσβληθεί ενώπιον του Τμήματος Μείζονος Επταμελούς Σύνθεσης, προκειμένου να αναθεωρηθεί. Πρόκειται για τομές στην εξέλιξη του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, οι οποίες, μάλιστα, τροφοδότησαν τα σφόδρα εριζόμενα, κατά το παρελθόν, ζητήματα της νομικής φύσης του προσυμβατικού ελέγχου και των εννόμων συνεπειών του.

Σελ. 14

31Το ζήτημα της φύσης του προσυμβατικού ελέγχου και της λειτουργίας του ως αμιγώς ελεγκτικής – διοικητικής διαδικασίας αποσκοπούσης στην προστασία της αντικειμενικής νομιμότητας και του δημοσίου συμφέροντος ή μήπως έστω εξ αντανακλάσεως και στην προστασία υποκειμενικών δικαίων, ήτοι στην προστασία των ατομικών συμφερόντων και δικαιωμάτων των υποψήφιων αναδόχων, οι οποίοι, πάντως, δύνανται να απευθύνονται για την προστασία αυτών στα καθ’ ύλην αρμόδια προς τούτο Δικαστήρια, επανήλθε στο προσκήνιο. Η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, έκρινε συναφώς στο πλαίσιο της ιδίας ως άνω γνωμοδοτικής διαδικασίας ότι «Σε εκτέλεση της ως άνω συνταγματικής διάταξης και για την υλοποίησή της, εκδόθηκε ο νόμος 3060/2002, ο οποίος θέσπισε για τον έλεγχο αυτό, πλήρες σύστημα δικαστικής προστασίας, αυτών που έχουν έννομο συμφέρον από τον έλεγχο, σε δύο βαθμούς. ... Με βάση την ανωτέρω διάταξη, σε πρώτο βαθμό ο έλεγχος διενεργείται από Κλιμάκιο του Συνεδρίου, το οποίο σύμφωνα με το άρθρο 2 του π.δ/τος 1225/1981, της Δικονομίας δηλαδή του Συνεδρίου, είναι όργανο άσκησης της δικαιοδοσίας του, στο οποίο μπορεί να προσφύγει όχι μόνο ο αρμόδιος υπουργός ή φορέας, όπως ορίζει η ανωτέρω διάταξη, αλλά και οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον προς τούτο, της τοιαύτης δυνατότητάς του απορρέουσας ευθέως από την ως άνω συνταγματική διάταξη της περιπτ. β΄ της παραγρ. 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος, η οποία δεν θέτει οιονδήποτε περιορισμό. Το Κλιμάκιο δικάζει σύμφωνα με τα άρθρα .... Η πράξη - απόφαση του Κλιμακίου εκδίδεται «εν διασκέψει» δηλαδή σε Συμβούλιο και περιέχει τα στοιχεία του άρθρου 141 π.δ/τος 1225/1981, δηλαδή τα στοιχεία που περιέχουν όλες οι δικαστικές αποφάσεις και ο όρος «έκδοση» είναι ταυτόσημος του ιδίου όρου που αναφέρεται στα άρθρα 138 παράγρ. 2 και 165 παράγρ. 2 του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας, ως τοιαύτης νοούμενης της ημερομηνίας υπογραφής καθαρογεγραμμένης της πράξης του Κλιμακίου και καταχώρησης, με αριθμό, σε ειδικό βιβλίο, προσιτό σε κάθε ενδιαφερόμενο. Το Κλιμάκιο κατά τον ανωτέρω έλεγχο νομιμότητας ασκεί δικαιοδοτική εξουσία και τέμνει δημοσιολογιστική διαφορά, αίροντας τις υπάρχουσες αμφισβητήσεις για τη νομιμότητα ή μη της υπό κατάρτιση σύμβασης, καθώς και όλων ή μερικών πράξεων της διοικητικής διαδικασίας που προηγούνται μέχρι τη σύναψή της, μεταξύ του φορέα της σύμβασης και του προσώπου στο οποίο γίνεται η κατακύρωση, καθώς και των λοιπών προσώπων που συμμετείχαν στη σχετική διαδικασία και εκφέρει αναγνωριστική κρίση νομιμότητας ή αναγνωριστική κρίση ακυρότητας, λόγω παρανομίας, που είναι δικαστική κρίση, τόσο κατά το τυπικό όσο και το λειτουργικό κριτήριο, και κρίση που προσομοιάζει με την κρίση των πολιτικών δικαστηρίων στις υποθέσεις εκούσιας δικαιοδοσίας, όπου και εκεί παρέχεται ένδικη προστασία βεβαιωτικής μορφής για προστασία ιδιωτικών συμφερόντων. Το Κλιμάκιο στην προκειμένη περίπτωση δεν επιλύει διοικητική διαφορά ουσίας, με την έννοια παροχής ένδικης προστασίας για ικανοποίηση προσβληθέντος ιδιωτικού ή δημοσίου δικαιώματος του διοικουμένου από παράνομη διοικητική πράξη, ούτε διοικητική διαφορά ακύρωσης, αλλά επιλύει διαφορά δημοσίου δικαίου, για παροχή δικαστικής βεβαίωσης (αναγνώρισης) νομιμότητας ή ακυρότητας, που απορρέει ευθέως από το άρθρο 98 παράγρ. 1 περίπτ. β΄ του Συντάγματος και στηρίζει την κρίση του αυτή αποκλειστικά

Σελ. 15

Σελ. 16

32Εξάλλου, η αίτηση (και ήδη προσφυγή) ανάκλησης/αναθεώρησης εξετάσθηκε και ως πιθανή «ρωγμή» στον αντικειμενικό και αποβλέποντα στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος, προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας, δεδομένου ότι με την αίτηση ανάκλησης, το Ελεγκτικό Συνέδριο έτεινε, κατά τις οικείες νομοθετικές προβλέψεις ευήκοον ους όχι μόνον στην αναθέτουσα Αρχή/Φορέα αλλά -υπό προϋποθέσεις- και σε εμπλεκόμενους στην διαδικασία ανάθεσης της ελεγχόμενης εκάστοτε σύμβασης, ιδιώτες.

33Ως έχει ήδη κριθεί, εντούτοις και ως θα αναδειχθεί στην συνέχεια, η πρόβλεψη της σχετικής οιονεί δικαιοδοτικής διαδικασίας, δεν είναι πρόσφορη να μεταβάλει άνευ ετέρου τη φύση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, η οποία παραμένει ελεγκτική και όχι δικαιοδοτική, ούσα προσανατολισμένη στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και μόνον εξ αντανακλάσεως αποβαίνουσα επ’ ωφελεία υποψηφίων αναδόχων. Στην διατήρηση της σχετικής ισορροπίας, κρίσιμο ρόλο διαδραματίζει το απαιτούμενο για την άσκηση των εν λόγω προσφυγών (και παρεμβάσεων επ’ αυτών) έννομο συμφέρον, το οποίο κρίνεται με πολύ αυστηρά κριτήρια και αποτρέπει την μετατροπή του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας σε παράλληλο πεδίο διαξιφισμών και διεκδικήσεων ιδιωτικών συμφερόντων, η διεκδίκηση των οποίων καταλείπεται αποκλειστικά στο Φυσικό Δικαστή του προσυμβατικού σταδίου.

34Σύμφωνα με το άρθρο 98§1 περ. β’, «στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: ... β. O έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει.».

35Στον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας, επομένως, υπάγονται συμβάσεις εφόσον ένα εκ των συμβαλλομένων μερών είναι το δημόσιο ή εξομοιούμενο με αυτό πρόσωπο και περαιτέρω εφόσον πρόκειται για σημαντική εξ απόψεως οικονομικής σύμβαση. Προκύπτει δε από το γράμμα της συνταγματικής ρύθμισης ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης χρησιμοποιεί για την οριοθέτηση του υποκειμενικού και αντικειμενικού πεδίου εφαρμογής του προσυμβατικού ελέγχου, δύο αόριστες νομικές έννοιες, η δε ειδικότερη ρύθμιση, περιλαμβανομένης της εξειδίκευσης του νοήματος των ανωτέρω εννοιών, που θα καταστήσει εφικτή την εφαρμογή της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής, καταλείπεται στον κοινό νομοθέτη, δια της έκδοσης σχετικού εκτελεστικού νόμου.

36Ειδικότερα, καταλείπεται στην αρμοδιότητα του κοινού νομοθέτη ο προσδιορισμός του αντικειμενικού και υποκειμενικού πεδίου εφαρμογής του ελέγχου, ήτοι τόσο ο προσδιορισμός των ελάχιστων οικονομικών ορίων πέραν των οποίων οι συμβάσεις θα υφίστανται τον προσυμβατικό έλεγχο, όσο και ο ακριβής προσδιορισμός των υποκειμένων του ελέγχου, δεδομένου ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης δεν απαριθμεί τα ελεγχόμενα νομικά πρόσωπα, αλλά αντιθέτως προκρίνει τη θέση μίας αόριστης αξιολογικής έννοιας με προσανατολισμό σε ένα οιονεί λειτουργικό κριτήριο: δεν ενδιαφέρει η δομή και οργάνωση του ελεγχόμενου προσώπου ή η ένταξή του στις παραδοσιακές οργανωτικές μορφές της διοίκησης. Ελέγχονται «το Δημόσιο και τα εξομοιούμενα με αυτό πρόσωπα από την άποψη αυτή», ήτοι, κατά την πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι επονομαζόμενοι «οργανισμοί δημοσίου δικαίου». Ως τέτοιοι ορίζονται εκείνοι που, ανεξαρτήτως του νομικού τους ενδύματος, από το αν δηλαδή ανήκουν ή όχι στον δημόσιο τομέα και της ιδιαίτερης οργανωτικής τους μορφής, ως παραχωρηθείσες ή δημόσιες επιχειρήσεις ή εταιρείες, καθώς και του νομικού καθεστώτος που τις διέπει, δημοσίου, ιδιωτικού ή μικτού δικαίου, οργανώνονται ως νομικά πρόσωπα με αρμοδιότητες που προβλέπονται από τον ιδρυτικό τους νόμο και εξαρτώνται από το Δημόσιο ή άλλο οργανισμό δημοσίου δικαίου με τον διορισμό των μελών τους, ενώ δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα.

Σελ. 20

37Εξάλλου στον κοινό νομοθέτη απόκειται σχεδόν αποκλειστικά η διαμόρφωση της ρύθμισης του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας.

38Ευχερώς συνάγεται εκ των ανωτέρω ότι ο κοινός νομοθέτης, ο οποίος μέχρι την αναθεώρηση του άρθρου 98, διέθετε ούτως ή άλλως την αρμοδιότητα ρύθμισης του ελέγχου, εξακολουθεί κατ’ αρχήν να διαθέτει την ίδια αρμοδιότητα και εκ της συνταγματικής ρύθμισης, χωρίς να περιορίζεται εμφανώς από τον αναθεωρητικό νομοθέτη. Εντούτοις, πρόκειται εν τοις πράγμασι για οιονεί αποψιλωμένη αρμοδιότητα: ο έλεγχος αποκτά συνταγματικό έρεισμα, γεγονός που αποκλείει τόσο την νομοθετική του κατάργηση, όσο και τυχόν έμμεσο περιορισμό της από νομοθετικές ρυθμίσεις, οι οποίες κατά συνέπεια θα ελέγχονται εις το εξής ως προς τη συμβατότητά τους με τη συνταγματική επιταγή της διενέργειας προσυμβατικού ελέγχου στις συμβάσεις μεγάλης οικονομικής αξίας.

39Έχει, συναφώς, νομολογηθεί ότι η κατοχυρούμενη στο άρθρο 98 παρ. 1 περ. β Σ μη δικαιοδοτικής (ΑΕΔ 20/2005, 22/2009), αλλά διοικητικής (ελεγκτικής) φύσεως αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεν μπορεί να καταργηθεί ή να περιορισθεί αμέσως ή εμμέσως από τον κοινό ή τον κανονιστικό νομοθέτη.

40Κατά τη σχετική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, «ως εκ της γενικής επιφύλαξης, ωστόσο, υπέρ του νόμου που διαλαμβάνει το άρθρο 98 παρ. 1 περιπτ. β΄ του Συντάγματος δεν αποκλείεται η, διά νόμου, επιβολή περιορισμών στην άσκηση του ελέγχου νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο, χάριν της εξυπηρέτησης, κατά πρόσφορο και αποτελεσματικό τρόπο, ειδικώς διαρρυθμιζόμενο από τις οικείες διατάξεις, συνταγματικώς θεμιτού δημόσιου σκοπού και υπό τον όρο ότι πρόκειται για περιορισμούς συμβατούς με τις απαιτήσεις του κράτους δικαίου, οι οποίοι να μην καταλείπουν περιθώριο αυθαιρεσιών, ούτε να άγουν στην ουσιαστική ματαίωση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης σχετικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Άλλωστε, ο κοινός νομοθέτης είναι κατ’ αρχήν ελεύθερος να επιλέγει το περιεχόμενο και τον τρόπο της νομοθέτησης, υπό την αναγκαία, όμως, προϋπόθεση ότι αυτή είναι σύμφωνη με τις επιταγές του Συντάγματος (βλ. ΕλΣυν Ολ. Πρακτικά 9ης Γεν. Συν. της 27.6.2018).».

41Στο πλαίσιο αυτό, ναι μεν δεν απαγορεύεται στον νομοθέτη να προβλέψει και άλλα όργανα ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων, όπως είναι η ΕΑΑΔΗΣΥ. Στο μέτρο, όμως, που η κρίση τέτοιων οργάνων ελέγχου δεν καλύπτεται από δεδικασμένο, συνεπεία ασκήσεως ενδίκου βοηθήματος, εάν εκδοθεί σχετική πράξη (ή απόφαση) του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά την ενάσκηση προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας, η αναθέτουσα Αρχή οφείλει, κατ’ αρχήν, να συμμορφωθεί προς τη διατυπούμενη σε αυτήν κρίση περί της νομιμότητας σχεδίου δημόσιας σύμβασης. Οι δε νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις που προβλέπουν αρμοδιότητα ελέγχου δημοσίων συμβάσεων υπέρ άλλων διοικητικών οργάνων, πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως του άρθρου 98§1 περ. β’ Σ, το οποίο κατοχυρώνει την ελεγκτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Σελ. 21

42Περαιτέρω, δοθείσης της εξέλιξης της νομοθετικής ρύθμισης του ελέγχου που είχε χωρήσει ήδη κατά την αναθεώρηση του 2001 και η οποία «επικυρώθηκε» από τον αναθεωρητικό νομοθέτη, προκύπτει ότι δεν είναι πλέον συνταγματικά ανεκτή νομοθετική ρύθμιση, η οποία να συνιστά κατ’ ουσίαν υποχώρηση εν σχέσει με προγενέστερες «κατακτήσεις», όπως ο καθιερωθείς ήδη το έτος 1999 υποχρεωτικός χαρακτήρας του ελέγχου.

43Αμφίβολο είναι, εξάλλου, κατά πόσον θα ήταν συμβατή με τη συνταγματική κατοχύρωση του ελέγχου, τυχόν μετατροπή του από προληπτικό σε κατασταλτικό, δοθέντος ότι η ουσία της (μέχρι τούδε) νομοθετικής ρύθμισης έγκειται ακριβώς στον προληπτικό της χαρακτήρα, ο οποίος εξυπηρετεί τη διαφάνεια, την αρχή της νομιμότητας κατά την ανάθεση των ελεγχόμενων συμβάσεων, αλλά και την ασφάλεια δικαίου, με την ταχεία διεκπεραίωση του ελέγχου προ της υπογραφής, από την οποία και θα απορρεύσουν δικαιώματα και υποχρεώσεις. Με τον προληπτικό χαρακτήρα του ελέγχου, άλλωστε, συναρτώνται πλείστες όσες ειδικότερες ρυθμίσεις, που αποσκοπούν στην ταχεία διεξαγωγή του, όπως οι βραχείες προθεσμίες και ο περιορισμός των προσφυγών αποκλειστικά κατά διακωλυτικών κρίσεων των σχηματισμών του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Από την άλλη πλευρά, άλλωστε, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης θεωρεί το ζήτημα του χρόνου του ελέγχου ως συνιστώσα της ρύθμισης που καλείται να διαμορφώσει ο νομοθέτης.

44Το ζήτημα έχει απασχολήσει τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου επ’ ευκαιρία ειδικών νομοθετικών προβλέψεων με τις οποίες κατ’ εξαίρεση επετράπη η σύναψη ειδικών κατηγοριών συμβάσεων προ της υποβολής τους στον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας. Σύμφωνα με τη νομολογία, «ο έλεγχος δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες συνήφθησαν και εκτελέστηκαν χωρίς να έχουν προηγουμένως υποβληθεί για έλεγχο νομιμότητας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, επιτρέπεται μόνον εφ’ όσον τούτο δικαιολογείται από λόγους υπερέχοντος δημοσίου συμφέροντος και προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, που πρέπει, μάλιστα, να είναι περιορισμένης χρονικής ισχύος, δύναται δε μία τέτοια εξαίρεση να αφορά σε συγκεκριμένες πάντοτε κατηγορίες δημοσίων συμβάσεων και για την υποβολή τους προς έλεγχο να τίθεται προθεσμία, η οποία, αν δεν τηρηθεί, οι συμβάσεις να θεωρούνται ως μηδέποτε συναφθείσες».

45Τα αυτά ισχύουν mutatis mutandis και ως προς μεταγενέστερες της συνταγματικής αναθεώρησης νομοθετικές ρυθμίσεις. Επί παραδείγματι, η δυνατότητα άσκησης αίτησης και ήδη προσφυγής ανάκλησης και αναθεώρησης, εισήχθη από τον κοινό νομοθέτη, πλην όμως τυχόν κατάργηση ή περιορισμός της, ελέγχεται ως προς τη συμβατότητά της με το συνταγματικό πλαίσιο του προσυμβατικού ελέγχου.

46Γνώμονα για τον έλεγχο της συμβατότητας των σχετικών νομοθετικών επιλογών με τη συνταγματική πρόβλεψη του άρθρου 98§1 περ. β’, συνιστούν οι σκοποί του συνταγματικού ελέγχου νομιμότητας αφ’ ενός και ο πυρήνας της συνταγματικής ρύθμισης αφ’ ετέρου.

Σελ. 22

47Ειδικότερα, ο προσυμβατικός έλεγχος αποβλέπει στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και συναρτάται με τις αρχές της νομιμότητας, της διαφάνειας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Στον αντίποδα βρίσκεται, εξάλλου, η αρχή της αποτελεσματικότητας της διοίκησης και η μη παρακώλυση της συναλλακτικής της δράσης, η οποία, ομοίως σταθμίζεται, δοθέντος ότι και αυτή αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση των αναγκών του Δημοσίου, με στόχο την οποία αποφασίσθηκε η διενέργεια της εκάστοτε ελεγχόμενης συναλλακτικής δράσης.