ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΟΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΝΟΜΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΓΧΡΟΝΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ

Πρόλογος 2ης Έκδοσης VII

Πρόλογος 1ης έκδοσης IX

Συντομογραφίες XVII

Α. Η ενωσιακή νομοθεσία για τις προστατευόμενες περιοχές

1. Ιστορικά 1

2. Το περιβάλλον στις Συνθήκες 1

3. Διαδικασία επί παραβάσει 3

4. Οδηγία 92/43/ΕΟΚ (Οδηγία για τους Οικοτόπους) 3

Β. Η ελληνική νομοθεσία για τις προστατευόμενες περιοχές

1. Συνταγματική Προστασία του Περιβάλλοντος 5

2. Ν. 1650/86 για την προστασία του περιβάλλοντος
(όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 4685/20) 7

2.1. Κατηγοριοποίηση περιοχών (άρθρο 19, παρ. 1-3) 7

2.2. Κριτήρια χαρακτηρισμού και ζωνοποίηση (άρθρο 19, παρ. 4-6) 8

2.3. Χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης
και του τοπίου (άρθρο 21) 12

2.4. Μεταβατικό Καθεστώς (άρθρο 21 παρ. 6) 14

Γ. Νομικά ζητήματα - Προβληματισμοί

1. Η στάθμιση περιβαλλοντικής προστασίας και άλλων δικαιωμάτων 15

1.1. Η αρχή της πρόληψης 15

1.2. Η αρχή της προφύλαξης 16

1.3. Η Δέουσα Εκτίμηση 18

1.3.1. Η Δέουσα Εκτίμηση στην Ελλάδα 24

1.4. Η σύγκρουση δικαιωμάτων 25

1.4.1. Το δικαίωμα στην ανάπτυξη 26

1.4.1.1. Η βιώσιμη ανάπτυξη 26

1.4.2. Το δικαίωμα στην ιδιοκτησία 28

1.5. Η φέρουσα ικανότητα και η ακεραιότητα του τόπου 30

1.5.1. ΣτΕ 2365-66/2022 31

1.5.2. ΣτΕ 556/2025 38

1.6. Η ανάγκη για εξεύρεση ειδικότητας και ισορροπίας στην προστασία 43

1.7. Η αρχή της αναλογικότητας – Η άρση της σύγκρουσης 45

2. Εθνικές ρυθμίσεις 48

2.1. Η εκπόνηση Προεδρικού Διατάγματος 48

2.1.1. Επί της αναγκαιότητας Προεδρικού Διατάγματος για την προστασία 48

2.1.2. Προεδρικό Διάταγμα και Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση 50

2.1.2.1. Προεδρικό Διάταγμα Υμηττού 51

2.1.2.2. Προεδρικό Διάταγμα Κυπαρισσιακού Κόλπου 55

2.1.2.3. Συμπεράσματα 59

2.2. Η αντιστροφή της διαδικασίας Σχεδίου Διαχείρισης και ΠΔ 60

2.3. Επί της χρήσης του ΠΔ 59/2018 στις προστατευόμενες περιοχές 63

2.4. Η φύση της Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (ΕΠΜ) 64

3. Το ειδικό καθεστώς των Καταφυγίων Άγριας Ζωής (ΚΑΖ) 65

3.1. Ορισμός 65

3.2. Προγενέστερη διαδικασία χαρακτηρισμού 67

3.3. Ισχύον πλαίσιο χαρακτηρισμού περιοχής ως ΚΑΖ 68

3.4. Χρήσεις γης εντός ΚΑΖ - Απαγόρευση θήρας και επαγγελματικής αλιείας 68

3.5. Σχέση των ΚΑΖ με τις περιοχές NATURA 69

3.6. Η ιεραρχική προστασία των ΚΑΖ 69

4. Η αποκατάσταση της φύσης στο πλαίσιο του νέου Κανονισμού
(ΕΕ) 2024/1991 71

4.1. Εισαγωγή 71

4.2. Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής 73

4.3. Ορισμοί 74

4.4. Υποχρεώσεις κρατών μελών και στόχοι αποκατάστασης (άρθρα 4-13) 77

4.4.1. Άρθρο 4 - Χερσαία, παράκτια οικοσυστήματα και οικοσυστήματα
γλυκών υδάτων 77

4.4.2. Άρθρο 5 – Θαλάσσια οικοσυστήματα 79

4.4.3. Άρθρο 6 – Ενέργεια από ΑΠΕ 79

4.4.4. Άρθρο 7 – Άμυνα 80

4.4.5. Άρθρα 8 - 10 – Αστικά οικοσυστήματα, ποτάμια, επικονιαστές 80

4.4.6. Άρθρο 11 – Γεωργικά οικοσυστήματα 81

4.4.7. Άρθρα 12 - 13 – Δασικά οικοσυστήματα και φυτεύσεις δέντρων στην ΕΕ 82

4.4.8. Άρθρα 14 - 19 – Εθνικά Σχέδια Αποκατάστασης 83

4.4.9. Άρθρα 20 - 21 – Παρακολούθηση και υποβολή εκθέσεων 84

4.4.10. Τελική αξιολόγηση: η αξία του Κανονισμού και οι αδυναμίες 85

Δ. Ενωσιακή νομολογία

1. Υπόθεση C-504/14: Απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2016 –
Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας –
Προστασία θαλάσσιας χελώνας Caretta - caretta 89

1.1. Χρονικό της υπόθεσης 89

1.2. Νομικό πλαίσιο – Παραβάσεις 89

1.3. Επί των αιτιάσεων – Σκεπτικό του Δικαστηρίου 90

1.4. Απόφαση – Καταληκτικές παρατηρήσεις 93

2. Υπόθεση C-849/19: Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020 –
Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας –
Ειδικές Ζώνες Προστασίας – Στόχοι διατήρησης 94

2.1. Χρονικό της υπόθεσης 94

2.2. Ενσωμάτωση Οδηγίας στην ελληνική έννομη τάξη 95

2.3. Καταδίκη Ελλάδας 95

2.4. Επιχειρήματα ελληνικής πλευράς 95

2.5. Θέση της Επιτροπής 96

3. Υπόθεση C-234/20 & C-238/20: Απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 2022 –
Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως –
Περιοχή NATURA – Αποζημίωση – Δικαίωμα Ιδιοκτησίας 97

3.1. Ιστορικό 97

3.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ – C-234/20 97

3.3. Το σκεπτικό του ΔΕΕ – C-238/20 99

3.4. Συμπεράσματα 100

4. Υπόθεση C-661/20: Απόφαση της 22ης Ιουνίου 2022 –
Επιτροπή κατά Σλοβακίας – Διατήρηση άγριων πτηνών –
Μη σύννομη απαλλαγή από δέουσα εκτίμηση 100

4.1. Ιστορικό 100

4.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 101

4.3. Συμπεράσματα 102

5. Υπόθεση C-278/21: Απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2022 –
Προστασία του περιβάλλοντος – Έγκριση σχεδίων και έργων 102

5.1. Ιστορικό 102

5.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 102

5.3. Συμπεράσματα 104

6. Υπόθεση C-444/21: Απόφαση της 29ης Ιουνίου 2023 –
Επιτροπή κατά Ιρλανδίας – Παράλειψη ορισμού ΕΖΔ
και καθορισμού στόχων διατήρησης 105

6.1. Ιστορικό 105

6.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 105

6.3. Συμπεράσματα 107

7. Υπόθεση C-721/21: Απόφαση της 15ης Ιουνίου 2023 –
Αίτηση Προδικαστικής Αποφάσεως – Προέλεγχος για διαπίστωση
αναγκαιότητας διενέργειας δέουσας εκτίμησης 108

7.1. Ιστορικό 108

7.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 108

7.3. Συμπεράσματα 111

8. Υπόθεση C-47/23: Απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2024 –
Επιτροπή κατά Γερμανίας – Παράλειψη λήψης μέτρων
υποβάθμισης οικοτόπων 112

8.1. Ιστορικό 112

8.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 112

8.3. Συμπεράσματα 113

9. Υπόθεση C-66/23: Απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2024 –
Αίτηση Προδικαστικής Αποφάσεως – Προσωρινά οριζόντια μέτρα –
Μη κατάρτιση εξατομικευμένων σχεδίων διαχείρισης 113

9.1. Ιστορικό 113

9.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 115

9.3. Συμπεράσματα 116

10. Υπόθεση C-461/23: Απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2024 –
Αίτηση Προδικαστικής Αποφάσεως – Πράξη χαρακτηρισμού
ως ΕΖΔ – Απαίτηση για ΣΠΕ 117

10.1. Ιστορικό 117

10.2. Το σκεπτικό του ΔΕΕ 117

10.3. Συμπεράσματα 118

Ε. Η προστασία οικοτόπων και ειδών σε άλλες έννομες τάξεις

1. Οι βασικοί τύποι διακυβέρνησης προστατευόμενων περιοχών 119

1.1. Γαλλία 120

1.2. Γερμανία 123

1.3. Ιταλία 124

1.4. Φινλανδία 124

1.5. Δανία 125

1.6. Βέλγιο 126

1.7. Ολλανδία 126

ΣΤ. Οι ανθρώπινες επεμβάσεις υπό αυστηρό καθεστώς:
η περίπτωση του άρθρου 218 Ν. 4782/2021

1. Το υφιστάμενο καθεστώς: μία αρχική προσέγγιση 127

2. Το άρθρο 218 του Ν. 4782/2021 για τον καθορισμό υποπεριοχών:
καταστρατήγηση ή λύση; 128

2.1. Μία πρώτη αξιολόγηση 129

2.1.1. Τα στάδια της διαδικασίας καθορισμού 129

2.1.2. Η Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη υπό νέο πρίσμα 129

2.1.3. Κατακερματισμός ή όχι των περιοχών NATURA; 130

2.1.4. Η αποφυγή της ανατροπής της δέουσας εκτίμησης 132

2.2. Η σύννομη διαδικασία – ο ορθολογικός σχεδιασμός 135

2.2.1. Η Προκαταρκτική εκτίμηση – Η διερεύνηση των δυνατοτήτων 135

2.2.2. Η ΕΠΜ ως επιστημονική εγγύηση προστασίας 137

2.2.2.1. Οι προδιαγραφές και ο ρόλος της ΕΠΜ 137

2.2.2.2. Η συνοχή του περιεχομένου της ΕΠΜ 138

2.2.2.3. Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση στις υποπεριοχές 142

2.2.2.4. Η γνωμοδότηση του ΚΕΣΥΧΩΘΑ 143

2.2.3. Μια συνεκτική αξιολόγηση 144

2.2.4. Καταληκτικές Παρατηρήσεις 147

Ζ. Το σύγχρονο θεσμικό καθεστώς των Προστατευόμενων Περιοχών:
Αποτίμηση και Αξιολόγηση 2ης Έκδοσης

1. Άρθρο 218 Ν. 4782/2021: Κριτική 149

2. Η πορεία σύνταξης, διαβούλευσης, και έγκρισης των ΕΠΜ 150

3. Το ζήτημα των Στόχων Διατήρησης 154

3.1. Η απόφαση ΣτΕ 1188/2025 156

3.2. Η απόφαση ΣτΕ 1189/2025 159

3.3. Η απόφαση ΣτΕ 1190/2025 164

3.4. Αξιολόγηση - Σχολιασμός 164

4. Προς ένα «μεταβατικό μοντέλο» ανάπτυξης; 168

Βιβλιογραφία 175

ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 179

Α. Η ενωσιακή νομοθεσία για τις προστατευόμενες περιοχές

1. Ιστορικά

Η προστασία του περιβάλλοντος στο ενωσιακό δίκαιο δεν ήταν πάντα δεδομένη. Κατά την ίδρυση των Συνθηκών το 1957 δεν υπήρχε καμία αναφορά στο περιβάλλον. Οι πρώτες διατάξεις θεσπίστηκαν με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ) το 1987 και αφορούσαν κυρίως τις δράσεις για το περιβάλλον. Χρειάστηκε να περάσουν κάποια χρόνια ώστε με την Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992 να θεσμοθετηθεί για πρώτη φορά μια πολιτική για το περιβάλλον, η οποία διαμορφώθηκε στην τελική της μορφή το 2009 με την Συνθήκη της Λισαβόνας.

2. Το περιβάλλον στις Συνθήκες

Κεντρικές αρχές του δικαίου προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν η αρχή της ενσωμάτωσης (ΣΛΕΕ 11), σύμφωνα με την οποία οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να συνεκτιμώνται κατά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση της πολιτικής της Ένωσης. Η επιταγή αυτή επιτρέπει στην προστασία του περιβάλλοντος να διεισδύσει και να συνδιαμορφώσει την ευρωπαϊκή πολιτική σε όλους τους τομείς. Παράλληλα, σημαντικό ρόλο επιτελεί η αρχή της επικουρικότητας (ΣΕΕ 5.3.): στους τομείς οι οποίοι δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα η Ένωση παρεμβαίνει μόνο εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης. Προς επίρρωση αυτών, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της Ένωσης δεν υπερβαίνουν τα απαιτούμενα για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών (5.4.), ενώ αξιοσημείωτο είναι ότι η Ένωση διαθέτει συντρέχουσα αρμοδιότητα στον τομέα του περιβάλλοντος (α.4 περ. ε ΣΛΕΕ). Αυτό σημαίνει πως οι χώρες της ΕΕ ασκούν την αρμοδιότητά τους όπου η ΕΕ δεν ασκεί ή έχει αποφασίσει να μην ασκήσει την αρμοδιότητά της.

Το Ενωσιακό θεσμικό πλαίσιο προστασίας του περιβάλλοντος αναλύεται στα άρθρα 191-193 ΣΛΕΕ αλλά αναφέρεται και στο άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ, σε Οδηγίες και στο άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, του οποίου το περιεχόμενο αναγνωρίζεται ως ίδιου νομικού κύρους με το περιεχόμενο των Συνθηκών (ΣΕΕ άρθρο 6.1.).

Συγκεκριμένα, στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ επισημαίνονται οι στόχοι της Ένωσης αναφορικά με την ουσιαστική προστασία του περιβάλλοντος, η πολιτική η οποία εφαρμόζεται για την επίτευξη αυτών των στόχων καθώς και η ανάγκη συνεργασίας της Ένωσης και των κρατών με τρίτα κράτη και διεθνείς οργανισμούς, ενώ χαράσσεται η πολιτική της Ένωσης στον τομέα, η οποία πρέπει να αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και να λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης, στηριζόμενη στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης (…). Φυσικά, η πηγάζουσα αοριστία του «υψηλού» επιπέδου προστασίας είναι δύσκολο έως ακατόρθωτο να εξειδικευτεί, ώστε να αποκτήσει νομική δεσμευτικότητα σε επίπεδο Ένωσης, γεγονός που οδηγεί στην υιοθέτηση Κανονισμών και Οδηγιών για τη διασφάλιση αυτού του «υψηλού επιπέδου προστασίας».

Εν συνεχεία, στο άρθρο 192 ΣΛΕΕ υπογραμμίζεται η νομοθετική διαδικασία η οποία ακολουθείται για την θέσπιση, εφαρμογή και χρηματοδότηση των περιβαλλοντικών στόχων. Τέλος στο άρθρο 193 ΣΛΕΕ αναφέρεται ότι «Τα μέτρα προστασίας που θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 192 δεν εμποδίζουν τα κράτη μέλη να διατηρούν και να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας. Τα μέτρα αυτά πρέπει να συμβιβάζονται με τις Συνθήκες και κοινοποιούνται στην Επιτροπή».

Επιπροσθέτως, στο άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ γίνεται αναφορά στην αειφόρο ανάπτυξη «και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος». Ακόμα το ζήτημα της αειφόρου ανάπτυξης αναγράφεται και στο άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων: «Το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης».

Σε συνέχεια των ανωτέρω, συμπληρώνοντας το πλέγμα των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου περί περιβάλλοντος αξίζει να σημειωθεί η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας του άρθρου 4 παρ. 3 ΣΕΕ «Σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντα βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας». Η θετική έκφραση της αρχής αυτής εστιάζει στο ότι τα Κράτη-μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από τις πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (π.χ. Οδηγία). Η αποθετική έκφραση της αρχής επικεντρώνεται στο γεγονός ότι τα Κράτη-μέλη διευκολύνουν την Ένωση στην εκπλήρωση της αποστολής της και απέχουν από την λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των στόχων της Ένωσης. Εν προκειμένω η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας εφαρμόζεται και με τις δύο εκφράσεις της από τα Κράτη- μέλη κατά τη διαδικασία ενσωμάτωσης μιας Οδηγίας. Τούτο σημαίνει ότι τα Κράτη-μέλη ενσωματώνοντας μια Οδηγία οφείλουν να λαμβάνουν αναγκαία και ενδε-

δειγμένα μέτρα. Αυτά πρέπει να είναι συγκεκριμένα και πλήρη χωρίς να αφήνεται περιθώριο για ασάφειες, αοριστίες και παρερμηνείες. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η πλήρης και καθόλα νόμιμη ενσωμάτωση της Οδηγίας στο εσωτερικό του κράτους μέλους όπως ορίζεται στις Συνθήκες.

3. Διαδικασία επί παραβάσει

Εντούτοις, σε περιπτώσεις όπου τα κράτη μέλη δεν ενσωματώνουν όπως θα έπρεπε την Οδηγία, ακολουθείται η διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Η προσφυγή κατά κράτους μέλους είναι το ένδικο μέσο με το οποίο επιδιώκεται η συμμόρφωση των κρατών μελών προς τις υποχρεώσεις τους ,οι οποίες απορρέουν από την συμμετοχή τους στην ΕΕ. Αντικείμενο της προσφυγής είναι η διαπίστωση από το Δικαστήριο ότι το Κ-μ κατά του οποίου ασκήθηκε η προσφυγή έχει παραβεί υποχρέωση του εκ των Συνθηκών ή εκ του ενωσιακού δικαίου γενικότερα (π.χ. παραβίαση Οδηγίας). Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 260 ΣΛΕΕ ενεργητική νομιμοποίηση άσκησης της προσφυγής έχει και άλλο κράτος μέλος, υπό την απαραίτητη προϋπόθεση ότι πριν ασκήσει προσφυγή κατά άλλου κράτους μέλους, οφείλει να φέρει το ζήτημα στην Επιτροπή ώστε αυτή να διατυπώσει αιτιολογημένη γνώμη. Προς επίρρωση των ανωτέρω , με την Συνθήκη του Μάαστριχτ προβλέφθηκε η δυνατότητα επιβολής οικονομικών κυρώσεων στα κράτη μέλη , τα οποία αρνούνται να συμμορφωθούν στις αποφάσεις του ΔΕΕ, ύστερα από αναγνώριση μιας παραβίασης κατόπιν προσφυγής. Εν κατακλείδι, ο συνδυασμός των αμέσου ισχύος κανόνων δικαίου με τον έλεγχο των παραβάσεων ενός κράτους μέλους από το ΔΕΕ δημιουργεί ένα σύστημα διπλής διασφάλισης της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, αφού οι παραβιάσεις ελέγχονται ταυτόχρονα και σε ενωσιακό επίπεδο αλλά και σε εθνικό.

4. Οδηγία 92/43/ΕΟΚ (Οδηγία για τους Οικοτόπους)

Εφαρμόζοντας τις παραπάνω διατάξεις και σεβόμενη την ανάγκη για ουσιαστική προστασία του περιβάλλοντος και προώθησης του μέσω συγκεκριμένων δράσεων, η Ένωση θέσπισε την Οδηγία 92/43/ΕΟΚ ύστερα από πρόταση της Επιτροπής (α.17 παρ. 2 ΣΕΕ). Η Οδηγία αφορά τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας. Όπως εκτιμάται στο προοίμιο της Οδηγίας, στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών οι φυσικοί οικότοποι υποβαθμίζονται συνεχώς και αυξάνεται ο αριθμός των άγριων ειδών που απειλούνται σοβαρά. Λαμβανομένων υπόψη των απειλών που υφίστανται ορισμένοι τύποι φυσικών οικοτόπων και ορισμένα είδη, είναι αναγκαίο να χαρακτηριστούν ως οικότοποι και είδη προτεραιότητας, ώστε να ληφθούν ταχέως μέτρα για τη διατήρησή τους. Συνεπώς, προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποκατάσταση ή η διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητικό επίπεδο, πρέπει να χαρακτηριστούν ειδικές ζώνες διατήρησης ώστε να υλοποιηθεί ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο, σύμφωνα με ένα καθορισμέ-

νο χρονοδιάγραμμα. Είναι προφανές ότι η Ένωση μέσω της Οδηγίας επιθυμεί να ορίσει φυσικούς οικοτόπους κοινοτικού ενδιαφέροντος ώστε τα κράτη μέλη να τους διατηρήσουν αλλά και να τους αναδείξουν πάντοτε με γνώμονα ότι αποτελούν τμήμα της φυσικής κληρονομιάς της Κοινότητας.

Β. Η ελληνική νομοθεσία για τις προστατευόμενες περιοχές

1. Συνταγματική Προστασία του Περιβάλλοντος

Το άρθρο 24.1. του Συντάγματος προβλέπει πως «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας». Ως «περιβάλλον» νοείται το σύνολο του φυσικού περιβάλλοντος (χλωρίδα, πανίδα, φυσικοί σχηματισμοί) και των δημιουργημάτων του ανθρώπου (πολιτιστικό/ανθρωπογενές), το οποίο πρέπει να προστατεύεται προληπτικά και κατασταλτικά από νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική εξουσία:

Με την διάταξη αυτή, αφενός θεσπίζεται συνταγματική υποχρέωση λήψης κανονιστικών, γενικών ατομικών ή ατομικών μέτρων: α) στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει τα απαραίτητα νομοθετικά μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος, β) να μην προβαίνει σε αντίθετες με αυτή ρυθμίσεις (αρνητική υποχρέωση) γ) στη Διοίκηση, να λαμβάνει τα πρόσφορα διοικητικά προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα για την τήρηση της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής δ) η τελευταία, ακόμα και ελλείψει νομοθετικών μέτρων, να απέχει από τη λήψη δράσης ή/και την έκδοση πράξεων που προφανώς αντίκεινται στη διατήρηση και προστασία του περιβάλλοντος και ε) να παρέχεται μέσω της δικαστικής εξουσίας πλήρης και αποτελεσματική δικαστική προστασία για θέματα περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος/αντικειμένου.

Αφετέρου, η αξίωση διαβίωσης εντός ενός περιβάλλοντος οικολογικά ισόρροπου αναδεικνύεται ως δικαίωμα του κάθε πολίτη. Συνοπτικά, ως α) ατομικό δικαίωμα, αποτελεί αρνητική εγγύηση αποχής του Κράτους από κάθε αντίθετη της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος ενέργεια και δεύτερον παρέχει αμυντική προστασία σε περίπτωση προσβολής του από το κράτος. Εξάλλου, η εργασία, η κυκλοφορία, η ζωή εντός ενός υγιεινού και αισθητικά ποιοτικού περιβάλλοντος αποτελεί ειδικότερη έκφανση του δικαιώματος της προσωπικότητας (άρθρο 5Σ). Επίσης, αποτελεί β) κοινωνικό δικαίωμα, ως σχετικό με τον ανθρώπινο χώρο και τις ανθρώπινες σχέσεις εντός αυτού ως στοιχείο συγκεκριμένης κοινωνίας (ή και ευρύτερης, στις περιπτώσεις προστασίας του περιβάλλοντος υπό το πρίσμα του διεθνούς δικαίου ως ανθρώπινο «κοινό» αγαθό) και γ) πολιτικό δικαίωμα, υπό το πρίσμα της συμμετοχής του ατόμου στη διαμόρφωση περιβαλλοντικών πολιτικών (το οποίο επιμερίζεται στα δικαιώματα ελεύθερης πρόσβασης στην περιβαλλοντική πληροφορία, συμμετοχής στη λήψη αποφάσεων που αφορούν το περιβάλλον ή ενδέχεται να το επηρεάσουν καθώς και ελεύθερης πρόσβασης στη δικαιοσύνη σε περίπτωση προσβολής ή μη επαρκούς προστασίας ενός προστατευόμενου περιβαλλοντικού αγαθού.

2. Ν. 1650/86 για την προστασία του περιβάλλοντος (όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 4685/20)

2.1. Κατηγοριοποίηση περιοχών (άρθρο 19, παρ. 1-3)

Με τον Ν. 1650/86 εξειδικεύεται η συνταγματική επιταγή της περιβαλλοντικής προστασίας των προστατευόμενων περιοχών και της βιοποικιλότητας, μέσω της θέσπισης κριτηρίων χαρακτηρισμού και αρχών προστασίας της φύσης και του τοπίου. Οι χερσαίες, υγροτοπικές, θαλάσσιες ή μεικτού χαρακτήρα περιοχές ιδιαίτερης οικολογικής, βιολογικής, εν γένει επιστημονικής ή αισθητικής σημασίας λόγω της τοπικής αξιόλογης χλωρίδας ή/και πανίδας, ή των ιδιαίτερων γεωμορφολογικών χαρακτηριστικών ή γενικότερα των προστατευτέων φυσικών στοιχείων αποκτούν θεσμικό πλαίσιο προστασίας και διακρίνονται σε περιοχές και ζώνες. Οι περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα με τα ανωτέρω χαρακτηριστικά μπορούν να χαρακτηρίζονται ως:

α) Περιοχές Προστασίας της Βιοποικιλότητας (ΠΠΒ), ως οι περιοχές που συμπεριλαμβάνονται στον Εθνικό Κατάλογο Περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου NATURA 2000 και οι οποίες διακρίνονται σε τρεις ζώνες ως

1) Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ)

2) Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) και σε

3) Προτεινόμενους Τόπους Ενωσιακής Σημασίας (ΤΚΣ), σύμφωνα με την ειδικότερη κατάταξή τους στο Παράρτημα Ι και τους Πίνακες 1 και 2 της ΚΥΑ υπ’ αριθμ. 50743/2017 (B’ 4432).

Ανεξαρτήτως από την ένταξή τους στο δίκτυο NATURA 2000, οι προστατευόμενες περιοχές δύνανται να χαρακτηρίζονται επίσης ως:

β) Εθνικά Πάρκα: οι μεγάλες σε έκταση χερσαίες, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα φυσικές ή ημιφυσικές περιοχές στις οποίες λαμβάνουν χώρα οικολογικές λειτουργίες ευρείας κλίμακας με χαρακτηριστικά είδη και τύπους φυσικών οικοτόπων τα οποία χρήζουν προστασίας και διατήρησης, ενώ μπορούν να περιλαμβάνουν δύο ή περισσότερες ΠΠΒ.

γ) Καταφύγια άγριας ζωής: περιοχές (χερσαίες, υγροτοπικές, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα) που αξιολογούνται ως κατάλληλες για την ανάπτυξη, αναπαραγωγή, διαχείμαση πληθυσμών της άγριας πανίδας και χλωρίδας, όπως και οι οικολογικοί διάδρομοι μεταξύ προστατευόμενων περιοχών.

δ) Προστατευόμενα τοπία και προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί: λειτουργικά τμήματα ή μεμονωμένα φυσικά δημιουργήματα με ιδιαίτερη οικολογική, γεωλογική ή γεωμορφολογική αξία ή/και τα οποία συμβάλλουν στη διατήρηση φυσικών διεργασιών και στην προστασία φυσικών πόρων. Προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί που έχουν μνημειακό χαρακτήρα χαρακτηρίζονται ειδικότερα ως διατηρητέα μνημεία της φύσης. Ως Προστατευόμενοι Φυσικοί Σχηματισμοί είναι δυνατό να χαρακτηρίζονται επιμέρους περιοχές εντός Εθνικών Πάρκων, ΠΠΒ ή/και Καταφυγίων Άγριας Ζωής και να εντάσσονται εντός ζωνών κλιμακούμενης προστασίας των περιοχών αυτών.

Όλες οι ανωτέρω (υπό β-δ) περιοχές μπορούν είτε να συμπίπτουν με τις (υπό α) περιοχές προστασίας της βιοποικιλότητας, είτε να περικλείουν μία ή περισσότερες από αυτές, είτε να τοποθετούνται εντός ή εκτός αυτών.

2.2. Κριτήρια χαρακτηρισμού και ζωνοποίηση (άρθρο 19, παρ. 4-6)

Σε όλες τις ανωτέρω περιοχές ορίζονται, με υποχρεωτική, τυπική διαδικασία (βλ. κατωτέρω υπό 2.3.) μία ή περισσότερες ζώνες προστασίας και διαχείρισης, με συγκεκριμένες επιτρεπόμενες χρήσεις γης ανά ζώνη. Η επιλογή των χρήσεων ανά ζώνη γίνεται βάσει του ΠΔ 59/2018 (Α΄ 114), το οποίο αρχικά ρύθμιζε τις χρήσεις γης στον πολεοδομικό σχεδιασμό και τροποποιήθηκε με το άρθρο 44 του Ν. 4685/2020, έτσι ώστε να έχει εφαρμογή και τις προστατευόμενες περιοχές, ως εξής:

α) Ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης: εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητους τύπους φυσικών οικοτόπων, ή/ και με ενδιαιτήματα εξαιρετικά ευαίσθητων ειδών, των οποίων η παρουσία και αντιπροσωπευτικότητα εκτιμάται ως πολύ υψηλή ή η κατάσταση των οποίων επιτάσσει εξαιρετικά αυστηρή προστασία. Στις ζώνες απόλυτης προστασίας της φύσης επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/ και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14α του ΠΔ 59/2018.

β) Ζώνη προστασίας της φύσης: ως ζώνες προστασίας της φύσης ορίζονται εκτάσεις με τύπους φυσικών οικοτόπων, ή/και με ενδιαιτήματα ειδών, των οποίων η παρουσία και αντιπροσωπευτικότητα εκτιμάται ως υψηλή ή η κατάσταση των οποίων επιτάσσει αυστηρή προστασία.

Στις ζώνες αυτές προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον από δραστηριότητες ή επεμβάσεις που μπορούν να μεταβάλλουν ουσιωδώς προς το χειρότερο τη φυσική κατάσταση, σύνθεση ή εξέλιξή του. Απαγορεύονται ή περιορίζονται δραστηριότητες όταν η άσκησή τους έχει επιπτώσεις που υπονομεύουν τους στόχους διαχείρισης ή την αποτελεσματικότητα των μέτρων διαχείρισης της προστατευόμενης περιοχής. Στις ζώνες προστασίας της φύσης επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14β του ΠΔ 59/2018.

Εδώ αξίζει να σημειωθεί η ειδική πρόβλεψη που υπάρχει στο νόμο των Στρατηγικών Επενδύσεων για έργα εντός περιοχής Νatura 2000. Ειδικότερα, στον N. 4864/2021 (άρθρο 3, παρ. 2) ορίζεται πως: «Δεν επιτρέπεται η υλοποίηση στρατηγικής επένδυσης, σε περιοχές του δικτύου NATURA, οι οποίες έχουν χαρακτηριστεί ως περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης και ως περιοχές προστασίας της φύσης, σύμφωνα με τις παρ. 4α και 4β του άρθρου 19 του Ν. 1650/1986».

Εξ αυτού συνάγεται πως στις υπόλοιπες ζώνες – περιοχές NATURA, ήτοι εντός Ζώνης διατήρησης οικοτόπων και ειδών και Ζώνης βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων, επιτρέπεται η έγκριση Στρατηγικής Επένδυσης υπό τις προϋποθέσεις του Ν. 4014/2011 (άρθρο 10), και συγκεκριμένα μετά την εκπόνηση Ειδικής Οικολογικής Αξιολόγησης (ΕΟΑ, βλ. στη συνέχεια).

Με βάση τα παραπάνω προκύπτει ότι ακόμα και ειδικές ρυθμίσεις υπέρ της κατασκευής του εκάστοτε έργου – άλλως παρεκκλίσεις από τους ισχύοντες πολεοδομικούς όρους και περιορισμούς δόμησης της παρ. 1 του άρθρου 4 Ν. 4864/21 περί Στρατηγικών Επενδύσεων, όπως παρεκκλίσεις στον συντελεστή δόμησης, στο ύψος (π.χ. αύξηση ύψους),

στον όγκο, στην κάλυψη, κ.λπ. είναι δυνατές, εφόσον επιβεβαιώνεται επιστημονικά από την Ειδική Οικολογική Αξιολόγηση (ΕΟΑ) ότι δεν παραβλάπτουν την ακεραιότητα της περιοχής προστασίας.

γ) Ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών: ως ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών ορίζονται εκτάσεις που υπόκεινται σε κατάλληλη διαχείριση για τη διασφάλιση ικανοποιητικού βαθμού διατήρησης των προστατευτέων αντικειμένων (τύπων φυσικών οικοτόπων και ειδών ενωσιακής σημασίας ή/και εθνικού ενδιαφέροντος) που αυτές φιλοξενούν. Απαγορεύονται ή περιορίζονται δραστηριότητες όταν αυτές είναι σε θέση μεμονωμένα, σωρευτικά με άλλες ή σε συνέργεια με άλλες, να υποβαθμίσουν τον βαθμό διατήρησης προστατευτέου αντικειμένου και ειδικά όταν η υποβάθμιση αυτή δρα αρνητικά στην κατάσταση διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου σε εθνικό επίπεδο. Στις ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14γ του ΠΔ 59/2018.

δ) Ζώνη βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων: ως ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων ορίζονται εκτάσεις προστατευόμενων περιοχών, στις οποίες είναι δυνατό να συνυπάρχει το προστατευτέο αντικείμενο μαζί με σχετικές πολιτισμικές αξίες ή/και ανθρωπογενείς δραστηριότητες που προάγουν τη βιώσιμη διαχείριση φυσικών πόρων ή/και τη βιώσιμη ανάπτυξη, δηλαδή τον συγκερασμό οικονομικής ανάπτυξης, της παραγωγικής διαδικασίας και της προστασίας του περιβάλλοντος. Ανθρωπογενείς δραστηριότητες εντός της ζώνης αυτής, όταν μπορούν να οδηγήσουν σε υποβάθμιση του βαθμού διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου στην προστατευόμενη περιοχή και ιδιαιτέρως της κατάστασης διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου σε εθνικό επίπεδο, υπόκεινται σε κατάλληλες ρυθμίσεις. Στις ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων επιτρέπονται ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14δ του ΠΔ 59/2018.

Σχηματοποιημένα, η ζωνοποίηση έχει ως εξής:

2.3. Χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου (άρθρο 21)

Πλέον, σύμφωνα με το άρθρο 21, πριν την έκδοση του Προεδρικού Διατάγματος χαρακτηρισμού, οριοθέτησης, και επιβολής αναγκαίων γενικών όρων, απαγορεύσεων και περιορισμών, είναι απαραίτητη η σύνταξη Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (ΕΠΜ) για την επιστημονική τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου και την πρόταση μέτρων προστασίας της εκάστοτε περιοχής της μελέτης. Εκτός του ΠΔ, το οποίο βασίζεται στις επιστημονικές παρατηρήσεις και τα δεδομένα της ΕΠΜ, συντάσσεται Σχέδιο Διαχείρισης (ΣΔ) της περιοχής, το οποίο περιλαμβάνει σχέδιο δράσης για την εφαρμογή του.

Συνεπώς, εισάγεται μια τριμερής διάκριση των εργαλείων προστασίας οικοτόπων: η ΕΠΜ ως βασικό επιστημονικό εργαλείο, το ΣΔ ως βασικό διαχειριστικό εργαλείο ή εργαλείο σχεδιασμού και το ΠΔ ως βασικό κανονιστικό – ρυθμιστικό εργαλείο, άλλως ως κανονιστικός σκελετός των άλλων δύο, ως εξής:

2.4. Μεταβατικό Καθεστώς (άρθρο 21 παρ. 6)

Για περιοχές, στοιχεία ή σύνολα της φύσης και του τοπίου, για τα οποία αρχίζει η διαδικασία χαρακτηρισμού με προεδρικό διάταγμα και έως ότου εκδοθεί η σχετική πράξη χαρακτηρισμού τους, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας μπορεί, με απόφασή του, να καθορίζει όρους και περιορισμούς για επεμβάσεις και δραστηριότητες που ενδέχεται να έχουν βλαπτική επίδραση στις παραπάνω περιοχές, στοιχεία ή σύνολα και να υλοποιεί σχέδια και συγκεκριμένες διαχειριστικές δράσεις για τη βελτίωση και τη διατήρηση της κατάστασης των προστατευτέων αντικειμένων. Η ισχύς της υπουργικής αυτής απόφασης δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δύο έτη, με δυνατότητα παράτασης για τέσσερα ακόμη έτη για εξαιρετικούς λόγους, όπως αυτή η παράγραφος τροποποιήθηκε με την παρ. 2 του άρθρου 178 Ν. 5037/23 (ΦΕΚ-78 Α/28-3-23) και ισχύει.

Σημειώνεται εδώ πως η προγενέστερη μορφή της διάταξης αυτής προέβλεπε την παράταση για ένα έτος μόνο, γεγονός που θα μπορούσε να οδηγήσει στον χαρακτηρισμό της ως ενδεικτική της παθογένειας των αργών ρυθμών της Δημόσιας Διοίκησης, ιδίως σε διαδικασίες που απαιτούν σύνθετο διοικητικό συντονισμό και διαβούλευση, όπως ο χαρακτηρισμός προστατευόμενων περιοχών. Ενώ η διάταξη αυτή έχει καθαρά σκοπό προσωρινής προστασίας, υπό την αίρεση της έκδοσης των σχετικών ΠΔ χαρακτηρισμού, η ανάγκη τετραπλασιασμού της διάρκειας καταδεικνύει ότι η Διοίκηση αδυνατεί να ολοκληρώσει εγκαίρως τις απαιτούμενες διαδικασίες για την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων, όπως θα αναλυθεί και στη συνέχεια. Με άλλα λόγια, το προσωρινό τείνει να γίνεται μόνιμο, και η παράταση αυτή φαίνεται να λειτουργεί ως «νομοθετική παραδοχή» της αδυναμίας έγκαιρης προληπτικής φιλοπεριβαλλοντικής δράσης εκ μέρους του κρατικού μηχανισμού.

Γ. Νομικά ζητήματα - Προβληματισμοί

1. Η στάθμιση περιβαλλοντικής προστασίας και άλλων δικαιωμάτων

1.1. Η αρχή της πρόληψης

Όπως προαναφέρθηκε, ανέκαθεν η προστασία του περιβάλλοντος, πρωταρχικά σε διεθνές επίπεδο, υπαγορεύει την προληπτική δράση ως αναγκαίο όρο για την αποτελεσματική προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών, η οποία εφαρμόζεται με τη θέσπιση υποχρεωτικών προληπτικών μέτρων προστασίας, με κορυφαίο αυτών τον υποχρεωτικό προληπτικό έλεγχο των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου ή προγράμματος ή έργου ή δραστηριότητας.

Σύμφωνα με το άρθρο 174.2 της Συνθήκης για την Ε.Ε., η πολιτική της Κοινότητας για το περιβάλλον «πρέπει να βασίζεται στην αρχή της προφύλαξης και στην αρχή της διενέργειας πράξεων πρόληψης». Θα μπορούσε να υποστηριχθεί, καθώς δεν υπάρχει ορισμός για καμία από τις δύο αρχές στη Συνθήκη για την Ε.Ε. και συχνά χρησιμοποιούνται ως ταυτόσημες, ότι η προστιθέμενη νομική αξία τους δεν είναι ξεκάθαρη και πρέπει να χρησιμοποιούνται ως συνώνυμες. Πάρα ταύτα, υπάρχει μία ορατή διάκριση μεταξύ των δύο αρχών. Η αρχή της πρόληψης εισήχθη στη Συνθήκη της Ε.Ε. με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987 και αποτέλεσε το κεντρικό θέμα του Τρίτου Περιβαλλοντικού Προγράμματος Δράσης. Υπογραμμίζει την ανάγκη δράσης για την προστασία του περιβάλλοντος σε ένα πρώιμο στάδιο και απαιτεί τη λήψη μέτρων για να αποφευχθεί η βλάβη. Η καλύτερη περιβαλλοντική πολιτική συνίσταται στην πρόληψη δημιουργίας ρύπανσης ή οχλήσεων στην πηγή παρά στην προσπάθεια αντιστάθμισης των επιπτώσεών τους.

Άλλωστε, στην Υπόθεση C-127/02 με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στη σκέψη 44 επισημαίνεται για την αρχή της πρόληψης: «Λαμβανομένης, όμως, υπόψη της αρχής της προλήψεως, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμέλια της πολιτικής υψηλού επιπέδου προστασίας που ακολουθεί η Κοινότητα στον τομέα του περιβάλλοντος,

υπό το πρίσμα της οποίας πρέπει να ερμηνευθεί η Οδηγία περί οικοτόπων, τέτοιου είδους κίνδυνος υφίσταται εφόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί βάσει αντικειμενικών στοιχείων ότι το συγκεκριμένο σχέδιο θα επηρεάσει τον οικείο τόπο κατά τρόπο σημαντικό. Μια υπ’ αυτή την έννοια ερμηνεία της προϋποθέσεως από την οποία εξαρτάται η εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου επί ενός συγκεκριμένου τόπου, η οποία συνεπάγεται ότι, σε περίπτωση αμφιβολίας ως προς την απουσία σημαντικών επιπτώσεων, επιβάλλεται να γίνει μια τέτοια εκτίμηση, παρέχει τη δυνατότητα αποτελεσματικής αποτροπής του ενδεχομένου εγκρίσεως σχεδίων δυναμένων να παραβλέψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου και συμβάλλει στην επίτευξη, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική σκέψη και με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Οδηγίας περί οικοτόπων, του κύριου σκοπού αυτής, δηλαδή της διασφαλίσεως της βιολογικής ποικιλομορφίας μέσω της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας».

1.2. Η αρχή της προφύλαξης

Σε διεθνές επίπεδο για πρώτη φορά αναγνωρίζεται η αρχή της προφύλαξης στον Παγκόσμιο Χάρτη για τη Φύση που εγκρίθηκε από τη Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών το 1982, ενώ στη συνέχεια συμπεριλήφθηκε σε διάφορες διεθνείς συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως είναι η Σύμβαση για τη βιολογική ποικιλότητα (1992), στο άρθρο 3 της Σύμβασης για τις Κλιματικές Μεταβολές (1992), στη σύμβαση των Παρισίων για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος του Βορειοανατολικού Ατλαντικού (1992) και σε άλλες. Εκκινώντας χρονικά ως εφαρμογή της προαναφερθείσας «αρχής της πρόληψης», υπό την έννοια της απαγόρευσης δραστηρι-

οτήτων σε ένα πολύ πρώιμο στάδιο, δηλαδή με λήψη αρνητικών μέτρων ώστε να μην προκληθεί περιβαλλοντική ζημία (π.χ. σε περίπτωση εγκαταστάσεων επικίνδυνων αποβλήτων), η αυξανόμενη ανάγκη για περιβαλλοντική προστασία εκφράστηκε και σε επίπεδο Ένωσης και στο Ελληνικό Σύνταγμα με την επίκληση της αρχής της προφύλαξης.

Συγκεκριμένα, όταν υπάρχει εύλογη επιστημονική πιθανότητα (και όχι βεβαιότητα) κινδύνου επέλευσης περιβαλλοντικής ζημίας ή επιστημονική αβεβαιότητα για την πιθανότητα αποφυγής αυτής ή τον βαθμό επικινδυνότητάς μιας σχεδιαζόμενης δραστηριότητας ή έργου, η αρχή της προφύλαξης επεμβαίνει για να οριοθετήσει τον κίνδυνο και να ρυθμίσει την τελική περιβαλλοντική αξιολόγηση. Χρησιμοποιώντας την αρχή, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να κρίνουν για το εάν θα επιτραπεί να κατασκευαστεί ή να συνεχίσει τη λειτουργία της μια δραστηριότητα ή έργο που απλώς ενδέχεται να επηρεάσει σε κάποιο βαθμό το περιβάλλον.

Η αρχή της προφύλαξης επιμερίζεται σε άξονες:

1. Αναλογικότητα: η εφαρμογή της αρχής πρέπει να είναι ανάλογη με το επιδιωκόμενο επίπεδο προστασίας, ήτοι τα μέτρα βάσει της αρχής της προφύλαξης να μην είναι δυσανάλογα επιβαρυντικά ή αυστηρά ή αντιστοίχως, ελαστικά και υπερβολικά ήπια, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας.

2. Μη διακριτική μεταχείριση: σε συγκρίσιμες καταστάσεις απαιτείται να τηρείται το ίδιο επίπεδο προστασίας, εκτός αν συντρέχουν αντικειμενικοί, επαρκώς καθορισμένοι και αιτιολογημένοι ad hoc λόγοι που επιτάσσουν διαφορετική αντιμετώπιση.

3. Συνέπεια: σε περίπτωση παρόμοιων, ήδη ρυθμισμένων καταστάσεων αφορούσες άλλα έργα και δραστηριότητες, θα πρέπει η αντιμετώπιση να είναι, κατά το μέτρο του δυνατού, παρόμοια.

4. Ανάλυση κόστους – οφέλους: κατά την εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης απαραίτητη είναι η ανάλυση των οικονομικών, περιβαλλοντικών/οικολογικών και κοινωνικών πλεονεκτημάτων από το έργο, σε αντιπαραβολή με τους ενδεχόμενους κινδύνους επέλευσης οικονομικής και περιβαλλοντικής/οικολογικής ζημίας. Παράλληλα εξετάζεται η πιθανότητα της μηδενικής λύσης, ήτοι της μη πραγματοποίησης του έργου.

5. Επικαιροποίηση: σε περίπτωση που τα πραγματικά ή επιστημονικά δεδομένα αλλάξουν, απαιτείται εξέταση αντίστοιχη της εκάστοτε αλλαγής και του βαθμού που επηρεάζει αυτή το εκάστοτε αντικείμενο προστασίας. Προς επίρρωση αυτού, καθίσταται

αναγκαία η εγκατάσταση προγραμμάτων παρακολούθησης, με περιοδική εξέταση των πραγματικών δεδομένων ανάλογα με την επιστημονική και τεχνική εξέλιξη.

Σε εθνικό επίπεδο, επί παραδείγματι , στην απόφαση ΣτΕ 480/2019 το δικαστήριο εξηγεί:

«Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω συνταγματικών και ενωσιακού δικαίου διατάξεων (άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος, άρθρο 191 ΣΛΕΕ, ΠΔ 148/2009), ο συντακτικός και ο ενωσιακός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος, ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας εις τρόπον ώστε να καθιστά υποχρεωτική τόσο για τον κοινό νομοθέτη όσο και για τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων. Τα μέτρα αυτά είτε εκδηλώνονται με την μορφή κανονιστικών είτε γενικών ατομικών ή ατομικών πράξεων αποβλέπουν στην αποτελεσματική προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ώστε οι ανωτέρω κανονιστικές (συνταγματικές και ενωσιακές) επιταγές να μην μεταπίπτουν σε θεωρητικές διακηρύξεις αρχής, το δε φυσικό περιβάλλον να μην παραμένει άνευ προστασίας, εκτεθειμένο σε καταστροφή. Εξάλλου, οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του κινδύνου πρόκλησης ζημίας λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων της αξιολογήσεως της επικινδυνότητος ενός αποβλήτου, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για το περιβάλλον ή τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων».

Συνεπώς, η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μιας δραστηριότητας πρέπει να είναι καταρχάς συνεπής με την αρχή της προφύλαξης, όπως αναλύθηκε ανωτέρω.

1.3. Η Δέουσα Εκτίμηση

Σε εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης, εισάγεται στο πεδίο των προστατευόμενων περιοχών αυξημένης οικολογικής σημασίας, μέσω του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, άλλως της Οδηγίας για τους Οικοτόπους, η διαδικασία Δέουσας Εκτίμησης (στο εξής ΔΕ) ως εξής:

«Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα

σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη».

Επί αυτού, το ΔΕΕ έχει τονίσει ότι παρόλο που δεν δίνεται στην Οδηγία ορισμός της έννοιας του «σχεδίου», πρέπει αυτός να είναι τόσο ευρύς όσο στο άρθρο 1.2. της Οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, δηλαδή 1) η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων ή 2) άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν τη εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους. Σκοπός αυτής της διεύρυνσης, είναι, προφανώς, το ιδιαίτερο καθεστώς προστασίας που διέπει αυτές τις περιοχές και ο υψηλός βαθμός της τοπικής οικολογικής ευαισθησίας σε ανθρωπογενείς επεμβάσεις. Σε αντίθεση με την Οδηγία 85/337/ΕΟΚ, η οποία θέτει αφενός ως προϋποθέσεις της αναγκαιότητας εκτίμησης σχεδίων έργων ιδίως λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, αφετέρου ορίζει συγκεκριμένες κατηγορίες έργων και δραστηριοτήτων βάσει των Παραρτημάτων Ι-II, η Οδηγία για τους Οικοτόπους προβλέπει ως μόνη προϋπόθεση αναγκαιότητας διενέργειας δέουσας εκτίμησης την πιθανότητα το εξεταζόμενο σχέδιο να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, χωρίς να θεωρείται απαραίτητη η χωροθέτηση του έργου εντός των ορίων του εν λόγω τόπου. Έχει συναφώς κριθεί από το ΔΕΕ πως αρκεί η πιθανότητα έργο εκτός των ορίων Ειδικής Ζώνης Διατήρησης να επηρεάσει το τοπικό φυσικό κεφάλαιο εντός της ζώνης, έτσι ώστε να καθίσταται υποχρεωτική η τήρηση της διαδικασίας ΔΕ των επιπτώσεών του.

Η διαδικασία χωρίζεται λοιπόν σε δύο στάδια, με μία τρίτη εξαιρετική πρόβλεψη και ένα υπο-στάδιο:

1. Προκαταρκτική Εκτίμηση (Screening): πρώτο, νομικά δεσμευτικό βήμα, αν και δεν αναφέρεται ρητώς στην Οδηγία, είναι η εξέταση της πιθανότητας το υπό σχεδιασμό έργο να επηρεάσει την προστατευόμενη περιοχή και σε ποιο βαθμό, άρα ουσιαστικά πρέπει να εκτιμηθεί το αν χρειάζεται να διενεργηθεί ΔΕ. Δεν αρκεί η πιθανότητα να μη χρειάζεται ΔΕ, αλλά πρέπει η σχετική γνώμη της αρμόδιας αρχής να είναι επαρκώς και επιστημονικώς αιτιολογημένη, καθώς αποτελεί διοικητική πράξη. Εάν κριθεί πως δεν χρειάζεται ΔΕ, συνεχίζεται η αδειοδοτική διαδικασία του έργου. Η πιθανότητα σημαντικού επηρεασμού του τόπου καθιστά αναγκαία την προκαταρκτική εκτίμηση του σχεδίου. Η απαιτούμενη στο στάδιο αυτό πιθανολόγηση ότι το σχέδιο θα επηρεάσει σημαντικά τον οικείο τόπο τίθεται ως κατώτατο όριο αξιολόγησης του κινδύνου και γεννά συνεπώς την υποχρέωση διενέργειας της ΔΕ, χωρίς να είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ο επηρεασμός αυτός, αλλά απλώς να διαπιστώνεται ότι ενδέχεται να υπάρξει τέτοιος επηρεασμός.

2. Δέουσα Εκτίμηση: ο στόχος της ΔΕ είναι να αξιολογήσει τις επιπτώσεις του σχεδίου ή του έργου σε σχέση με τους στόχους διατήρησης της προστατευόμενης περιοχής, εξετάζοντας τη συμβατότητα του έργου σε σχέση με την Οδηγία για τους Οικοτόπους και την Οδηγία 2009/147/ΕΚ για τα άγρια πτηνά, συνδυάζοντας λοιπόν τη προστατευτέα χλωρίδα και πανίδα στον συνολικό σχεδιασμό. Πρέπει να διαθέτει πληρότητα και επιστημονική επάρκεια περιεχομένου ώστε να επιτρέπει στην αρμόδια αρχή να βεβαιώνεται κατά πόσο το σχέδιο ή το έργο θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ακεραιότητα του τόπου. Στο πλαίσιο αυτό μπορεί να ζητηθεί από τον φορέα του έργου να παράσχει την αναγκαία πληροφόρηση στην αρμόδια αρχή, ώστε να της επιτρέψει να λάβει απόφαση στη βάση της πλήρους πληροφόρησης, ενώ κορυφαίας σημασίας για τη ΔΕ, ως την κορυφαία επιστημονική εκτίμηση και αξιολόγηση του προστατευτέου αντικειμένου και των ενδεχόμενων ή αναμενόμενων επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας σε αυτό, αποτελούν η επιτόπια έρευνα, η επικαιροποίηση των οικολογικών δεδομένων, σύμφωνα με την αρχή της προφύλαξης, η χρήση βασικών δεικτών και στοιχείων αναφοράς και δεδομένων πεδίου.