ΤΑΜΕΙΑ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΑ

Ο θεσμός της επαγγελματικής ασφάλισης, περιοριστικός της κοινωνικής ασφάλισης ή μοχλός ανάπτυξης;

Η αντιμετώπιση της πρόκλησης της γήρανσης της κοινωνίας σε συνδυασμό με τις συνεχείς δημοσιονομικές πιέσεις που δέχονται τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης σε διεθνές επίπεδο, ήδη από τις αρχές του 2000, κατάσταση η οποία επιδεινώθηκε με την χρηματοπιστωτική κρίση το 2003 και προσφάτως με την πανδημία Sars-Covid 19, οδήγησαν πολλές χώρες στην αλλαγή του προσανατολισμού τους όσον αφορά τη συνταξιοδοτική τους πολιτική, με κατεύθυνση σε συνταξιοδοτικές παρεμβάσεις μακροπρόθεσμου χαρακτήρα, οι οποίες θα αποβλέπουν σε περισσότερο κοινωνικά και οικονομικά βιώσιμα συστήματα συνταξιοδοτικού εισοδήματος.

Σε αυτή την κατεύθυνση κινήθηκε και ο ενωσιακός Νομοθέτης, ήδη με την Οδηγία 2003/41 και στη συνέχεια με την 2016/2341, η οποία την κατήργησε και αναμόρφωσε το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο για την ανάπτυξη των επαγγελματικών συνταξιοδοτικών καθεστώτων, σε μια προσπάθεια θωράκισης του μεταβαλλόμενου χρηματοπιστωτικού συστήματος, ο ρόλος του οποίου είναι καθοριστικής σημασίας στην ανάπτυξη της οικονομίας, στην ενίσχυση του εισοδήματος των συνταξιούχων καθώς και στην αύξηση των θέσεων εργασίας. Στη σύνθετη εξίσωση που περιλαμβάνει τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού και τα ζητήματα που άπτονται της χρηματοδότησης της ασφάλισης γήρατος, καλούνται πλέον οι εθνικοί νομοθέτες να δώσουν μια βιώσιμη λύση, προσαρμοσμένη στο εθνικό τους συνταξιοδοτικό σύστημα. Η λύση αυτή θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις δημογραφικές εξελίξεις και να αποβλέπει σε μια «αποσυμπίεση» της κοινωνικής ασφάλισης, η οποία χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό, καθώς και στη διασφάλιση ισορροπίας μεταξύ των γενεών, μέσα από μια δίκαιη κατανομή των κινδύνων και των οφελών.

Την ανάγκη εξοικονόμησης πόρων και την στροφή στον δεύτερο πυλώνα ασφάλισης, που είναι τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης, με σκοπό την βελτίωση του συνταξιοδοτικού εισοδήματος αλλά και του επιπέδου διαβίωσης των ατόμων μακροπρόθεσμα, υπαγόρευσε αφενός η αύξηση του προσδόκιμου ορίου ζωής που έχει ως αποτέλεσμα την επιμήκυνση του εργασιακού βίου, αφετέρου η υπογεννητικότητα, η υψηλή ανεργία των νέων αλλά και η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας, η οποία αυξάνει τις απαιτήσεις εξειδίκευσης στην εργασία, στις οποίες οι παλαιότερες γενεές εργαζόμενων δύσκολα μπορούν να ανταπε-

ξέλθουν. Το συνονθύλευμα των αρνητικών αυτών παραγόντων έρχεται να επιβεβαιώσει και η τελευταία μελέτη του ΟΟΣΑ, με τα συμπεράσματά της να είναι τα εξής: τα κανονικά όρια ηλικίας συνταξιοδότησης πρόκειται να αυξηθούν σε 23 από τις 38 χώρες του ΟΟΣΑ, φθάνοντας κατά μέσο όρο τα 66,3 έτη για τους άνδρες και τα 65,8 έτη για τις γυναίκες που ξεκινούν σήμερα τη σταδιοδρομία τους. Συγκεκριμένα, στη Δανία, στην Εσθονία, στην Ιταλία, στις Κάτω Χώρες και στη Σουηδία, η κανονική ηλικία συνταξιοδότησης θα ανέλθει στα 70 έτη ή και περισσότερο, εάν τα κέρδη από το προσδόκιμο ζωής υλοποιηθούν όπως προβλέπεται και εφαρμοστούν οι νομοθετημένες συνδέσεις με το προσδόκιμο ζωής. Η μεγαλύτερη διάρκεια του εργασιακού βίου υποστηρίζεται από την αύξηση του προσδόκιμου ζωής που, στην ηλικία των 65 ετών, αυξήθηκε κατά 4,8 έτη μεταξύ 1970 και 2021, κατά μέσο όρο στον ΟΟΣΑ, και κατά 1,6 έτη μεταξύ 2000 και 2021. Παρά την επιβράδυνση της αύξησης του προσδόκιμου ζωής κατά την τελευταία δεκαετία, οι προβλέψεις δείχνουν περαιτέρω αύξηση στο μέλλον. Η Ελλάδα είναι επίσης ιδιαίτερα εκτεθειμένη στον δημογραφικό κίνδυνο στηριζόμενη σχεδόν εξ ολοκλήρου στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης και με χαμηλή διείσδυση της επαγγελματικής ασφάλισης, καθώς οι χαμηλές γεννήσεις και το υψηλό προσδόκιμο ζωής διαταράσσουν τη μαθηματική ισορροπία πάνω στην οποία ακροβατεί η αρμονική λειτουργία ενός κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, το οποίο χρειάζεται μια αναλογία εργαζόμενων προς συνταξιούχους, σχεδόν 4 προς 1, που σημαίνει ότι για κάθε 4 εργαζόμενους παρέχεται μια σύνταξη, τη στιγμή που επί της παρούσης στην Ελλάδα η αναλογία αυτή είναι 1,5 προς 1!

Ο νέος Νόμος 5078/2023 για την επαγγελματική ασφάλιση επιχειρεί να εκσυγχρονίσει και να ενισχύσει τον δεύτερο πυλώνα ασφάλισης, ο οποίος στην Ελλάδα, κατά γενική παραδοχή στη θεωρία έχρηζε μιας ουσιαστικής νομοθετικής παρέμβασης από την Πολιτεία, προκειμένου αυτός να λειτουργήσει αποτελεσματικά και να επιτύχει τον σκοπό του, ήτοι την ενίσχυση τόσο του εισοδήματος των συνταξιούχων όσο και της ίδιας της αγοράς, καθότι οι επενδύσεις

στις οποίες προβαίνουν τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης, μακροπρόθεσμα συμβάλλουν στην ανάπτυξη της οικονομίας.

Μέσα από την νομική παρουσίαση του θεσμού της επαγγελματικής ασφάλισης, με την παρούσα θα φωτιστούν οι νέες πτυχές στη λειτουργία του δεύτερου πυλώνα ασφάλισης, ο οποίος με τον νέο Νόμο 5078/2023 ακολουθεί πλέον το σύγχρονο πρότυπο διακυβέρνησης των ανωνύμων εταιρειών και ιδίως των ασφαλιστικών επιχειρήσεων.

Στο πλαίσιο αυτό, υπό το πρίσμα του εργατικού δικαίου και του δικαίου κοινωνικής ασφάλισης, όντες αμφότεροι κλάδοι του δικαίου με έντονα κοινωνικό χαρακτήρα, η παρούσα επιχειρεί να αναδείξει τη σημασία που έχει η ομαλή λειτουργία των τριών πυλώνων στην υλοποίηση του ενωσιακού και εθνικού στόχου για επαύξηση του εισοδήματος των ατόμων, ιδίως κατά τη συνταξιοδότηση. Η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί συνταγματικό θεσμό που εγγυάται το κράτος και η διασφάλιση της βιωσιμότητας των κοινωνικοασφαλιστικών ταμείων εντάσσεται στον πυρήνα αυτής της συνταγματικής εγγύησης. Η ανάπτυξη του δεύτερου πυλώνα δεν είναι αντιστρόφως ανάλογη της βιωσιμότητας του πρώτου πυλώνα. Μεταξύ δεύτερου και τρίτου πυλώνα θα πρέπει να τεθούν όροι ίσου ανταγωνισμού, πάντοτε με γνώμονα την ισότιμη διασφάλιση των μακροπρόθεσμων συμφερόντων των ασφαλισμένων είτε σε ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης είτε σε ομαδικά συνταξιοδοτικά προγράμματα. Η επαύξηση του εισοδήματος των εργαζόμενων με την επιλογή επαγγελματικού συνταξιοδοτικού σχήματος αποτελεί έμπρακτη εκδήλωση επαγγελματικής αλληλεγγύης, με την οποία ανοίγονται νέες προοπτικές στη βελτίωση των όρων και συνθηκών εργασίας, αυξάνοντας την παραγωγικότητα της εργασίας.

Περαιτέρω, με την παρούσα μελετάται και η συσχέτιση των ΤΕΑ με το εργατικό δίκαιο σε θέματα, όπως είναι ιδίως, η συμβολή του συνδικαλισμού στην καλλιέργεια της δι-επαγγελματικής κουλτούρας μεταξύ των εργαζόμενων και της κουλτούρας της συνταξιοδοτικής αποταμίευσης, αμφότερες οι οποίες ελλείπουν δυστυχώς, από την κοινωνία της εργασίας στην Ελλάδα καθώς και η προστασία από πλευράς εργατικού δικαίου, των εργαζόμενων που είναι ασφαλισμένοι σε ΤΕΑ ή σε ομαδικό ασφαλιστήριο πρόγραμμα.

Τέλος, με την παρούσα εξετάζονται και οι σύγχρονες προκλήσεις σε επίπεδο κανονιστικής συμμόρφωσης που καλούνται να αντιμετωπίσουν τα ΤΕΑ, λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαίτερη, σε σχέση με τις επιχειρήσεις ιδιωτικής ασφάλισης, φύση τους, αλλά και τις ανάγκες τους.

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ

Η ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΣΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΩΝ ΤΡΙΩΝ ΠΥΛΩΝΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ

ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Ο θεσμός της επαγγελματικής ασφάλισης

1.1 Οι τρεις πυλώνες ασφάλισης

Για την κατανόηση των αλλαγών που φέρει ο νέος Ν 5078/2023, χρήσιμο είναι για τον αναγνώστη να γνωρίζει τα όσα προηγήθηκαν νομοθετικά στον θεσμό της επαγγελματικής ασφάλισης καθώς και τον τρόπο με τον οποίο ο θεσμός αυτός συνδέεται και αλληλεπιδρά, τόσο με την κοινωνική όσο και με την ιδιωτική ασφάλιση.

Η φιλοσοφία των «τριών πυλώνων» του ασφαλιστικού συστήματος αποτελεί ένα σύστημα συντάξεων, χορηγούμενων από δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς και λειτουργεί τόσο στην Ελλάδα όσο και στην υπόλοιπη ΕΕ. Οι τρεις πυλώνες είναι: 1) η κοινωνική ασφάλιση, η οποία είναι υποχρεωτική και φορέας της είναι το Κράτος, 2) η συμπληρωματική ασφάλιση η οποία εμφανίζεται με ποικίλες μορφές και για καθεμία από τις οποίες ισχύει διαφορετικό νομικό καθεστώς: α) η υποχρεωτική επαγγελματική ασφάλιση, η οποία όμως ούσα υποχρεωτική εντάσσεται στον πρώτο πυλώνα (όπως θα αναλυθεί και στη συνέχεια), β) η προαιρετική επαγγελματική ασφάλιση, γ) τα Αλληλοβοηθητικά Ταμεία, δ) τα ομαδικά συνταξιοδοτικά ασφαλιστικά προγράμματα και 3) η ιδιωτική ασφάλιση, η οποία παρέχεται αποκλειστικά από τις ασφαλιστικές εταιρείες, εναπόκειται αμιγώς στην ατομική πρωτοβουλία και είναι προαιρετική.

Η διάκριση των τριών πυλώνων ασφάλισης εκκινεί από την παραδοχή ότι μόνη η κρατική σύνταξη δεν επαρκεί για την αξιοπρεπή διαβίωση των ατόμων και των οικογενειών τους, ιδίως δε εάν συνεκτιμηθεί το έντονο και μάλλον δυσοίωνο, δημογραφικό ζήτημα που ήδη έχει κάνει την εμφάνισή του σε πολλές χώρες παγκοσμίως. Χαρακτηριστικά είναι τα στοιχεία για την Ελλάδα, σύμφωνα με

τα οποία, το γενικό όριο ηλικίας στο κοντινό 2030 θα φτάσει στα 68,5 έτη, ενώ το 2070 που αφορά τους σημερινούς εφήβους, θα αυξηθεί στα 72,5 έτη, που σημαίνει ότι αυτοί θα αναγκαστούν να παραμείνουν στην αγορά εργασίας για πολύ περισσότερα χρόνια. Το δε ποσοστό αναπλήρωσης των συντάξεων, το 2040 θα περιοριστεί στο 65% από το 76% που ήταν το 2022, ενώ το 2070 θα πέσει στο 53%! Όσον αφορά τα έτη ασφάλισης, το 2022 κάποιος που συνταξιοδοτήθηκε θα έπρεπε κατά μέσον όρο να έχει καταβάλλει εισφορές για 31,9 έτη, ενώ το 2070 θα αυξηθεί στα 38,4 έτη. Πάντως, η μεγαλύτερη πίεση στο ασφαλιστικό σύστημα της χώρας αναμένεται να εκτονωθεί εντός της επόμενης επταετίας, μέχρι το 2030, οπότε και θα έχει συνταξιοδοτηθεί η γενιά των baby boomers, η οποία αποτελεί την πολυπληθέστερη κατηγορία ασφαλισμένων, ιδίως εάν σε αυτούς συμπεριληφθούν και οι γεννηθέντες την πενταετία 1960-1965. Κατόπιν της συνταξιοδότησης αυτών, η συνταξιοδοτική δαπάνη θα πέσει στο 14% μετά το 2035, σύμφωνα με στοιχεία από το πληροφοριακό σύστημα «Άτλας».

Σε κάθε περίπτωση, η διασφάλιση της βιωσιμότητας του θεσμού, δηλ. της μακροχρόνιας διατήρησης της ικανότητας του συστήματος να χορηγεί συντάξεις στους τωρινούς και μελλοντικούς συνταξιούχους αποτελεί συνταγματική υποχρέωση του Νομοθέτη, ερειδόμενης στο άρθρο 22 παρ. 5 Σ. Μάλιστα, όπως χαρακτηριστικά σημειώνεται, η βιωσιμότητα δεν αποτελεί εξωτερικό περιορισμό που επιβάλλεται στην κοινωνική ασφάλιση ανεξάρτητα από την εσωτερική της λογική αλλά έκφραση της ενδογενεακής και διαγενεακής ισότητας.

Οι τρεις πυλώνες διαφέρουν μεταξύ τους ως προς το οικονομικό σύστημα κατά το οποίο λειτουργούν. Συγκεκριμένα, η κοινωνική ασφάλιση στην Ελλάδα λει-

τουργεί με βάση το διανεμητικό σύστημα pay as you go (PAYG), κατά το οποίο οι συνταξιοδοτικές παροχές χρηματοδοτούνται από τις εισφορές που καταβάλλουν οι εργαζόμενοι και συγκεκριμένα, η παρούσα γενιά χρηματοδοτεί την κοινωνική πρόνοια των τωρινών συνταξιούχων. Για τον λόγο αυτό τα διανεμητικά συστήματα έχουν έντονο το στοιχείο της διαγενεακής αλληλεγγύης (βλ. αναλυτικά ενότητα 1.2.1), η οποία εκδηλώνεται μέσα από τη διαχρονική, συμπληρωματική της φορολογίας, αναδιανομή του εισοδήματος. Η επαγγελματική ασφάλιση και η ιδιωτική ασφάλιση λειτουργούν κατά το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Η βασική διαφορά τους είναι ότι με το δημόσιο σύστημα εισπράττονται οι εισφορές και συγχρόνως χορηγούνται οι συντάξεις, ενώ κατά το κεφαλαιοποιητικό οι εισφορές συγκεντρώνονται σε αποθέματα, τα οποία επενδύονται για μεγάλο χρονικό διάστημα και αποδίδονται κατά τη συνταξιοδότηση.

Η κοινωνική ασφάλιση περιλαμβάνει την κύρια και την επικουρική σύνταξη, η οποία συμπληρώνει την πρώτη καθώς και κάποιες εφάπαξ παροχές. Η επαγγελματική ασφάλιση παρέχει επαγγελματική ασφαλιστική προστασία πέραν της παρεχόμενης από την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση για τους ασφαλιστικούς κινδύνους και ενδεικτικά τους κινδύνους γήρατος, θανάτου, αναπηρίας, επαγγελματικού ατυχήματος, ασθένειας, διακοπής της εργασίας. Οι χορηγούμενες παροχές είναι σε είδος ή σε χρήμα και καταβάλλονται περιοδικώς ή εφάπαξ. Στο μέτρο που αφορά την επίμαχη ομάδα κινδύνων (γήρατος, ασθένειας, διακοπής ή μείωσης της απασχόλησης, θανάτου κ.ά.), η ιδιωτική ασφάλιση συμμετέχει στην κάλυψη αυτών με τον «κλάδο ασφαλίσεων ζωής» (άρθρο 5 Ν 4364/2016), για τη δραστηριοποίηση στον οποίο απαιτείται ειδική αδειοδότηση των ασφαλιστικών επιχειρήσεων από την εποπτική αρχή και ειδικότερα συμμετέχει μέσα από τα ομαδικά ασφαλιστικά προγράμματα (ΟΑΣ), τα οποία παρέχουν καλύψεις για διάφορους κινδύνους που σχετίζονται με τη ζωή και την υγεία ή στην προκειμένη περίπτωση που ενδιαφέρει, με την αποταμίευση και τη σύνταξη. Η χρηματοδότηση των αποταμιευτικών/συνταξιοδοτικών ΟΑΣ γί-

νεται με τα ασφάλιστρα τα οποία καταβάλλει ο εργοδότης ή/και οι εργαζόμενοι-ασφαλισμένοι. Οι εισφορές επενδύονται και το περιεχόμενο του ατομικού λογαριασμού κάθε εργαζόμενου αποδίδεται σε αυτόν στη συνταξιοδότηση, εξασφαλίζοντάς του πρόσθετο εισόδημα. Είναι χαρακτηριστικό ότι στον 3ο πυλώνα ασφάλισης είναι εξαιρετικά περιορισμένο το στοιχείο της αλληλεγγύης, το οποίο ενυπάρχει στους άλλους δύο πυλώνες, καθώς η ιδιωτική ασφάλιση αποτελεί προσωπικό εργαλείο αποταμίευσης, ενώ η επιλογή του εν λόγω σχήματος εναπόκειται είτε στην πρωτοβουλία του ίδιου του εργοδότη είτε στη συλλογική αυτονομία των κοινωνικών εταίρων (και ατομικά στον ιδιώτη εφόσον πρόκειται για ατομικό πρόγραμμα, περίπτωση όμως που δεν αφορά το πεδίο του 2ου πυλώνα που εξετάζεται στην παρούσα).

1.2 Η αρχή της αλληλεγγύης

Ήδη από τις διδασκαλίες του Αριστοτέλη γνωρίζουμε ότι είναι στη φύση του ατόμου να ζει και να δραστηριοποιείται σε οργανωμένα σύνολα, στα οποία αναπτύσσονται έντονοι δεσμοί αλληλεξάρτησης με τους οποίους καλλιεργείται η ανάγκη για κοινωνική αποδοχή και κοινωνική αλληλεγγύη, η οποία με τη σειρά της καθιστά απαραίτητη τη λήψη μέτρων για την προστασία της ισότητας ως μέσο διαφύλαξης της ελευθερίας. Εκδήλωση ανελευθερίας αποτελεί και η μη προστασία της εργασίας, ως απόρροια της απουσίας μέτρων κοινωνικής αλληλεγγύης από το οργανωμένο σύνολο, καθώς και η μη δυνατότητα απόλαυσης βασικών δημοσίων αγαθών, όπως είναι η υγεία και η παιδεία. Η αλληλεγγύη αποτελεί συνεπώς εγγενές στοιχείο ενός οργανωμένου συνόλου, δηλ. μιας Πολιτείας, είναι ηθικό χρέος των κοινωνικών εταίρων αλλά και συστατικό στοιχείο ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δικαίου.

Η κοινωνική αλληλεγγύη αναμφίβολα αποτελεί την αφετηρία και για το εργατικό δίκαιο, ένα δίκαιο με έντονα κοινωνικό χαρακτήρα, το οποίο ρυθμίζει ευρύτερα θέματα εργασίας, από την παροχή μέχρι και την αναζήτηση αυτής. Στην προστατευτική του εμβέλεια περιλαμβάνονται οι εργασιακές σχέσεις τόσο σε ατομικό επίπεδο, μεταξύ εργοδότη και εργαζόμενου, όσο και σε συλλογικό, ρυθμίζοντας τις διάφορες εκδηλώσεις συλλογικού χαρακτήρα που συνέχονται

με την σχέση εξαρτημένης εργασίας. Ειδικότερα, η αρχή της αλληλεγγύης βρίσκει έκφραση και στο συλλογικό εργατικό δίκαιο, μέσα από τη συσπείρωση των ατόμων που εργάζονται σε μια επιχείρηση ή και ασκούν το ίδιο επάγγελμα σε έναν ορισμένο τόπο, σε ομάδες που επιδιώκουν κοινά εργασιακά συμφέροντα και για την επίτευξη των οποίων ενεργούν συλλογικά, έχοντας ως συνδετικό μεταξύ τους στοιχείο, την επαγγελματική αλληλεγγύη.

1.2.1 Κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα

Τα συνταξιοδοτικά συστήματα στον πρώτο πυλώνα ασφάλισης συνθέτουν τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης, σε επικύρωση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλισης, ενώ υλοποιούν συγχρόνως και τις επιταγές του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (ΕΚΧ) και του Ευρωπαϊκού Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΧΘΔΕΕ), για διασφάλιση ισότιμης πρόσβασης και ίσης μεταχείρισης στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης και στις κοινωνικές υπηρεσίες, που εξασφαλίζουν προστασία από την μητρότητα, το εργατικό ατύχημα, την εξάρτηση ή το γήρας και την απώλεια απασχόλησης (άρθρα 12 ΕΚΧ και 34 ΧΘΔΕΕ). Στην κοινωνική ασφάλιση η αρχή της αλληλεγγύης εκφράζεται μέσα από την αρχή της ισότητας και λειτουργεί ως ένα «άγραφο κοινωνικό συμβόλαιο» μεταξύ των γενεών που εργάζονται και αυτών που συνταξιοδοτούνται (διαγενεακή ισότητα). Οι εργαζόμενοι καταβάλουν εισφορές, οι οποίες μοιράζονται άμεσα στους τρέχοντες συνταξιούχους. Από την άλλη μεριά, οι εργαζόμενοι προσμένουν να λάβουν την σύνταξή τους από τις εισφορές των μελλοντικών γενεών εργαζομένων. Αυτή η μεταφορά πόρων από τους ενεργούς ασφαλισμένους στους συνταξιούχους, επιτάσσει τη δημιουργία δεσμών στις γενεές, οι οποίες θα στηρίζονται στις αξίες της αμοιβαιότητας και της αλληλεγγύης, ενώ οποιαδήποτε άλλη επιλογή θα οδηγούσε σε διάρρηξη του συμβολαίου. Με άλλα λόγια, η διαγενεακή ισότητα επιβάλλει έναν αναλογικό επιμερισμό των θυσιών, μια αναλογική κατανομή του βάρους των μεταρρυθμίσεων ανάμεσα στις γενεές, έτσι ώστε να μην αναλαμβάνει μια γενεά αποκλειστικά το βάρος της βιωσιμότητας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης.

Η εθνική κοινωνική αλληλεγγύη που διατρέχει τα συστήματα αυτά, τα οποία είναι κατά κύριο λόγο νομοθετικής προέλευσης, είναι αντιστρόφως ανάλογη της

ανταποδοτικότητας. Αντιθέτως, τα συμβατικής προέλευσης καθεστώτα ασφάλισης, όπως είναι οι ειδικοί λογαριασμοί, τα Αλληλοβοηθητικά Ταμεία, τα συστήματα επαγγελματικής συνταξιοδότησης καθώς και η ιδιωτική ασφάλιση, στηρίζονται πρωτίστως στην αρχή της ανταποδοτικότητας και δευτερευόντως στην αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης. Η αρχή της ανταποδοτικότητας αποτελεί έκφανση της αρχής της αναλογικότητας, υπό την έννοια της υπέρβασης του ανεκτού ορίου μέχρι του οποίου είναι επιτρεπτή, κατά τα άρθρα 22 παρ. 5 και 4 παρ. 1 Σ, η έλλειψη ανταποδοτικότητας ασφαλιστικών εισφορών και παροχών. Οι αρχές της ισότητας, της αναλογικότητας και της ανταποδοτικότητας αποτελούν τις τρεις θεμελιώδεις αρχές πάνω στις οποίες στηρίζεται ο τρόπος λειτουργίας των κοινωνικοασφαλιστικών συστημάτων, σε εφαρμογή των οποίων οι χορηγούμενες στους ασφαλισμένους παροχές θα πρέπει να είναι ανάλογες του χρόνου ασφάλισης, του ύψους των αποδοχών και των εισφορών που κάθε ασφαλισμένος καταβάλλει. Έτσι, η μεταχείριση των ασφαλισμένων δεν είναι ισοπεδωτική, γεγονός που θα δημιουργούσε στρεβλώσεις, ενώ διασφαλίζεται η βιωσιμότητα του συστήματος. Άλλωστε η ευθεία αναλογία (αμιγής ανταποδοτικότητα) μεταξύ εισφορών και παροχών δεν υποστηρίζεται ούτε από τα άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5 Σ ούτε από γενική αρχή του διοικητικού δικαίου.

Το ζήτημα της παράβασης των τριών αρχών είχε απασχολήσει τη νομολογία με την ΣτΕ Ολ. 1891/2019 ως προς τα θεσπιζόμενα στο άρθρο 8 Ν 4387/2016 ποσοστά αναπλήρωσης, στο πλαίσιο εξέτασης της συνταγματικότητας της υπ’ αριθμ. 26083/887/7.6.2016 απόφασης του Υφυπουργού Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών με τίτλο «Αναπροσαρμογή κύριων συντάξεων - Προστασία καταβαλλόμενων συντάξεων». Χωρίς να προσδιορίζει ποια είναι η πρέπουσα ανταπο-

δοτικότητα, το Ανώτατο Ακυρωτικό έθεσε ένα έσχατο όριο κάτω από το οποίο καταλύεται η συνταγματικά ανεκτή αντιστοιχία εισφορών και παροχών.

Κατά την κρίση του Δικαστηρίου, «Το σύστημα του Ν 4387/2016, ως προς την χορηγούμενη από αυτό συνολική συνταξιοδοτική παροχή (εθνική, ανταποδοτική και επικουρική) οδηγεί σε παραβίαση της αρχής της ισότητας, διότι η χορηγούμενη από το σύστημα του νόμου συνολική συνταξιοδοτική παροχή εξασφαλίζει σημαντικά μεγαλύτερο ποσοστό αναπλήρωσης (σχέση συνολικής συνταξιοδοτικής παροχής προς μέσο όρο αποδοχών καθ’ όλη τη διάρκεια του ασφαλιστικού βίου ή συντάξιμο μισθό) σε πρόσωπα που υπάγονται στην ίδια κλίμακα από πλευράς χρόνου ασφαλίσεως και έχουν μικρότερες κατά μέσο όρο αποδοχές ή συντάξιμο μισθό σε σχέση με πρόσωπα που ανήκουν στην ίδια κλίμακα αλλά έχουν μεγαλύτερο μέσο όρο αποδοχών ή συντάξιμο μισθό». Καταληκτικά, η Ολομέλεια αποφάσισε την ακύρωση της ΚΥΑ 26083/887/7.6.201 και λόγω του του επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος να υφίσταται νόμιμο καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης, έκρινε ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του Ν 4387/2016 έπρεπε να επέλθουν έξι μήνες μετά την δημοσίευση της 1891/2019 αποφάσεως, προκειμένου να παρασχεθεί η δυνατότητα στο Νομοθέτη, αφού λάβει γνώση του σκεπτικού της ακυρωτικής απόφασης, να προβεί σε νέα, σύμφωνη με το Σύνταγμα ρύθμιση του ζητήματος που αφορούν οι κριθείσες ως αντισυνταγματικές διατάξεις. Έτσι, θεσπίστηκε ο Ν 4670/2020 ο οποίος τροποποίησε τον Ν 4687/2016, οι δε συντελεστές αναπλήρωσης επαναπροσδιορίστηκαν με το άρθρο 24, ώστε να είναι σύμφωνοι με το Σύνταγμα αλλά και να λειτουργούν ως κίνητρο για την παραμονή στην εργασία και ως αντικίνητρο για την εισφοροδιαφυγή.

1.2.2 Συνταξιοδοτικά συστήματα (υποθ. Albany, Poucet & Pistre)

Ο δεύτερος πυλώνας ασφάλισης, αν και λειτουργεί κατά το κεφαλαιοποιητικό σύστημα και βασίζεται στην ιδιωτική βούληση, δεν απολύει το στοιχείο της αλληλεγγύης, η ύπαρξη της οποίας επιβεβαιώνεται αφενός μέσα από το επάγγελμα το οποίο αποτελεί κοινό σημείο αναφοράς μεταξύ των ασφαλισμένων και το οποίο διαμορφώνει μια συλλογικότητα, αφετέρου μέσα από το γεγονός ότι η διαχείριση των συστημάτων αυτών γίνεται από τα ίδια τα μέλη, δηλ. τους ασφαλισμένους. Συνολικά, οι ερευνητές καταλήγουν στο ότι τα ΤΕΑ κινούνται περισσότερο στην κατεύθυνση της κοινωνικής ασφάλισης, παρά της ιδιωτικής.

Για την έννοια της αλληλεγγύης στα συνταξιοδοτικά συστήματα σημεία αναφοράς από τη νομολογία είναι η απόφαση C-67/96 Albany International BV (κατά Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie) και η απόφαση C-159/91 Poucet & Pistre (κατά AGF και Cancava) με την οποία το Δικαστήριο κατέληξε σε διαφορετικά συμπεράσματα ως προς τη φύση του επαγγελματικού συνταξιοδοτικού ταμείου.

Οι υποθέσεις εξελίσσονται σε διαφορετικές εθνικές έννομες τάξεις και συγκεκριμένα η πρώτη στην Ολλανδία και η δεύτερη στη Γαλλία, οι οποίες έχουν διαφορετικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης. Κοινό στοιχείο όμως και στις δύο υποθέσεις είναι ότι επρόκειτο για ταμεία επικουρικής κοινωνικής ασφάλισης, στα οποία η υπαγωγή είναι υποχρεωτική για ορισμένες επαγγελματικές κατηγορίες: για τους εργαζόμενους στον κατασκευαστικό κλάδο στην πρώτη και για τους ασκούντες μη γεωργικά επαγγέλματα στη δεύτερη. Το ΔΕΚ (νυν ΔΕΕ) και στις δύο περιπτώσεις εξέτασε στο πλαίσιο προδικαστικού ερωτήματος, εάν τα εν λόγω ταμεία αποτελούν επιχειρήσεις και, εάν ναι, τότε εάν η λειτουργία τους αυτή στρεβλώνει τον ελεύθερο ανταγωνισμό, δεδομένου του υποχρεωτικού τους χαρακτήρα, σε βάρος της λειτουργίας των επιχειρήσεων ιδιωτικής ασφάλισης, που έχει ως συνέπεια να κατέχουν τα ταμεία αυτά, αθέμιτα, δεσπόζουσα θέση.

Στην υπόθεση Albany, διάδικοι ήταν η ασφαλιστική εταιρεία Albany και το ταμείο συντάξεων Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, που ήταν επιφορτισμένο με τη διαχείριση συστήματος επικουρικών συντάξεων και το οποίο είχε ιδρυθεί με συλλογική σύμβαση μεταξύ των αντιπροσωπευτικότερων συνδικαλιστικών οργανώσεων εργοδοτών και εργαζόμενων του κλάδου υφαντουργίας. Η υπαγωγή των εργαζόμενων του συγκεκριμένου κλάδου στο ταμείο κατέστη υποχρεωτική με απόφαση των δημόσιων αρχών. Η ασφαλιστική εταιρεία επικαλέστηκε παράβαση των άρθρων 86 και 90 ΣΕΕ, τα οποία περιέχουν ρυθμίσεις αναφορικά με την απαγόρευση ανταγωνισμού στο πλαίσιο της λειτουργίας των δημόσιων επιχειρήσεων ή των επιχειρήσεων που έχουν ειδικά προνόμια (άρθρο 86) και της απαγόρευσης ανταγωνισμού λόγω παροχής φορολογικών κινήτρων σε ορισμένα προϊόντα, σε βάρος των άλλων (άρθρο 90).

Ειδικότερα, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 86, οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες της ΣΕΕ, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό, ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Κοινότητας.

Στην υπόθεση Albany το Δικαστήριο έκρινε ότι το ταμείο, το οποίο αποκλειστικώς διαχειρίζονταν σύστημα επικουρικών συντάξεων, χαρακτηρίζεται από μεγάλο βαθμό αλληλεγγύης ιδίως λόγω α) της μη εξαρτήσεως των εισφορών από τον κίνδυνο, β) της υποχρεώσεως αποδοχής όλων των εργαζομένων χωρίς προηγούμενη ιατρική εξέταση, γ) της συνέχισης της ασφάλισης για τη δημιουργία συνταξιοδοτικού δικαιώματος όταν υφίσταται απαλλαγή από την υποχρέωση καταβολής εισφορών λόγω ανικανότητας προς εργασία, δ) της επιβάρυνσης του ταμείου συντάξεων, σε περίπτωση πτώχευσης του εργοδότη, με τις οφειλόμενες από αυτόν εισφορές, καθώς και ε) της τιμαριθμικής αναπροσαρμογής των συντάξεων για να διατηρηθεί η αξία τους. Σε περίπτωση που καταργούνταν το αποκλειστικό αυτό δικαίωμα του ταμείου στη διαχείριση του συστήματος των επικουρικών συντάξεων του κλάδου της συγκεκριμένης επαγγελματικής κατηγορίας μισθωτών (υφαντουργών), τότε αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα, οι επιχειρήσεις που απασχολούν προσωπικό μικρής ηλικίας και καλής υγείας, το οποίο ασκεί μη επικίνδυνες δραστηριότητες, να αναζητήσουν ευνοϊκότερους όρους ασφαλίσεως από ιδιώτες ασφαλιστές. Η σταδιακή «αποχώρηση» των «καλών» κινδύνων θα άφηνε στο κλαδικό ταμείο συντάξεων τη διαχείριση όλο και μεγαλύτερου μέρους «κακών» κινδύνων, προκαλώντας έτσι αύξηση του κόστους των συντάξεων των εργαζομένων, ιδίως δε των εργαζομένων σε μικρομεσαίες επιχειρήσεις με ηλικιωμένο προσωπικό που ασκεί επικίνδυνες δραστηριότητες, στις οποίες επιχειρήσεις το ταμείο συντάξεων δεν θα μπορούσε πλέον να προτείνει συντάξεις με αποδεκτό κόστος. Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κατάργηση του αποκλειστικού δικαιώματος του Ταμείου να απονέμει συντάξεις θα μπορούσε να επιφέρει την αδυναμία του ταμείου αυτού να εκπληρώσει υπό οικονομικώς αποδεκτούς όρους την αποστολή γενικού οικονομικού συμφέροντος που του είχε ανατεθεί, ενώ θα μπορούσε και να θέσει σε κίνδυνο την οικονομική του ισορροπία.

Το Δικαστήριο υπήγαγε μεν αυτά τα ταμεία συντάξεων στην έννοια της επιχείρησης, συστατικό στοιχείο της οποίας είναι η άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, έκρινε όμως ότι η αποκλειστική διαχείριση του συστήματος επικουρικών συντάξεων ορισμένου επαγγελματικού κλάδου από αυτά, δυνάμει απόφασης δημόσιας αρχής, δεν θεμελιώνει παράβαση των άρθρων 86 και 90 ΣΕΕ, για τον λόγο ότι επιτελούν κοινωνική αποστολή, γεγονός που επιβεβαιώνεται και από τον τρόπο που λειτουργούν, ήτοι στο πλαίσιο της επαγγελματικής αλληλεγγύης, ιδίως ως προς την ανάληψη κινδύνων.

Οι υποθέσεις Poucet & Pistre αφορούσαν ταμείο / οργανισμό επιφορτισμένο με τη διαχείριση του συστήματος ασφαλίσεως υγείας και μητρότητας των μη μισθωτών εργαζομένων που ασκούν μη γεωργικά επαγγέλματα. Οι προσφεύγοντες είχαν ασκήσει ανακοπή σε επιδοθέντα σ’ αυτούς εντάλματα με τα οποία ζητούνταν η πληρωμή των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως που οφείλονταν στα εν λόγω Ταμεία. Εν προκειμένω, οι προσφεύγοντες χωρίς να αμφισβητούν την αρχή της υποχρεωτικής υπαγωγής σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, φρονούσαν ότι θα έπρεπε να μπορούν ελευθέρως να απευθύνονται σε οποιαδήποτε εγκατεστημένη στο έδαφος της Κοινότητας ιδιωτική ασφαλιστική εταιρία και όχι να υπάγονται υποχρεωτικώς στους όρους που έχουν μονομερώς καθοριστεί από τους προαναφερθέντες οργανισμούς, οι οποίοι, αντίθετα προς τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού της Συνθήκης, απολαύουν δεσπόζουσας θέσεως.

Και στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο αναγνώρισε την κοινωνική αποστολή στη λειτουργία των εν λόγω συστημάτων και την θεμελίωση αυτών στη βάση της αρχής της αλληλεγγύης, δεδομένου ότι τα συγκεκριμένα ταμεία αποσκοπούν στο να εξασφαλίζεται στο σύνολο των υπαγομένων σ’ αυτά προσώπων κάλυψη από τους κινδύνους ασθενείας, γήρατος, θανάτου και αναπηρίας και τούτο, ασχέτως των οικονομικών τους δυνατοτήτων και της κατάστασης της υγείας τους κατά την υπαγωγή τους σ’ αυτά. Εν προκειμένω, σύμφωνα με τις σκέψεις του Δικαστηρίου, η αλληλεγγύη εντοπίζεται σε τρείς περιπτώσεις: Στην πρώτη, η αλληλεγγύη εκφράζεται στο ότι λαμβάνει χώρα μια ανακατανομή του εισοδήματος μεταξύ των πλέον ευπόρων και αυτών οι οποίοι, σε περίπτωση που δεν θα υφίστατο ένα τέτοιο σύστημα (συντάξεων αναπηρίας και συντάξεων απόρων) και ενόψει των μέσων τους και της κατάστασης της υγείας τους, θα στερούνταν της αναγκαίας ασφαλιστικής καλύψεως. Στη δεύτερη περίπτωση που αφορά τις συντάξεις γήρατος, η αλληλεγγύη εκδηλώνεται μέσα από την αναγνώριση δικαιωμάτων συντάξεως, χωρίς να έχουν καταβληθεί οι σχετικές εισφορές καθώς και δικαιωμάτων συντάξεως μη αναλόγων προς τις καταβληθείσες εισφορές. Τέλος, στην τρίτη περίπτωση, η αλληλεγγύη εκδηλώνεται μέσα από τα διάφορα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως, δοθέντος ότι τα συστήματα που παρουσιάζουν πλεόνασμα συμμετέχουν στη χρηματοδότηση των συστημάτων που συναντούν διαρθρωτικές οικονομικές δυσχέρειες.

Το ενδιαφέρον στην απόφαση Poucet & Pistre είναι ότι σε αντίθεση με τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε το Δικαστήριο στην υπόθεση Albany, το Δικαστήριο εν προκειμένω δεν απέδωσε στα ταμεία αυτά τον νομικό χαρακτηρισμό της επιχείρησης, με το σκεπτικό ότι η οικονομική τους δραστηριότητα συνίσταται στη διαχείριση της κοινωνικής ασφάλισης, η οποία παρέχεται από το κράτος, συνεπώς το Δικαστήριο έκρινε ότι ασκούν λειτούργημα αμιγώς κοινωνι-

κού χαρακτήρα. Στηριζόμενη δε η δραστηριότητα αυτή στην αρχή της εθνικής αλληλεγγύης, στερείται οποιουδήποτε κερδοσκοπικού στόχου. Οι καταβαλλόμενες παροχές είναι παροχές που προβλέπονται από τον νόμο και ανεξάρτητες του ύψους των εισφορών, όπως θα συνέβαινε στην αντίθετη περίπτωση, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου.

Συμπερασματικά, μέσα από τις αποφάσεις Poucet & Pistre και Albany το ΔΕΚ σταχυολόγησε τα βασικά χαρακτηριστικά των υποχρεωτικών δημόσιων και των προαιρετικών επαγγελματικών ασφαλιστικών συστημάτων και στην μεν πρώτη κατηγορία (Poucet & Pistre) συμπεριέλαβε τη διανεμητική λειτουργία και την διαγενεακή αλληλεγγύη, ενώ στην άλλη (Albany) θεώρησε καθοριστικό στοιχείο την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, ακόμα κι αν δεν επιδιώκεται κέρδος από αυτή, καθώς και τη λειτουργία κατά το κεφαλαιοποιητικό σύστημα και την ανταποδοτικότητα, αποδίδοντας σε αυτά τον χαρακτηρισμό της επιχείρησης.

1.2.3 Ιδιωτική ασφάλιση

Η αλληλεγγύη δεν απουσιάζει ούτε από την ιδιωτική ασφάλιση, ιδίως στην περίπτωση της ασφάλισης ασθένειας ή των ομαδικών ασφαλίσεων. Ωστόσο, ο ευρέως αναδιανεμητικός ρόλος που ενυπάρχει στη κοινωνική ασφάλιση κι έχει ως σκοπό την άμβλυνση των κοινωνικών ανισοτήτων και την ισότιμη πρόσβαση των πολιτών στις κοινωνικοασφαλιστικές παροχές, στην ιδιωτική ασφάλιση υποχωρεί έναντι του αποταμιευτικού χαρακτήρα των τελευταίων. Το κοινωνικό έργο της ιδιωτικής ασφάλισης εντοπίζεται ειδικότερα στην κοινωνία κινδύνου που δημιουργείται με τη συγκέντρωση των ασφαλίστρων και τη διαχείρισή τους, από την οποία επιτυγχάνεται η μετάθεση του κινδύνου που αντιμετωπίζει ένα μεμονωμένο άτομο σε πολλά, δηλ. σε μια κοινωνία ατόμων. Το γεγονός αυτό δημιουργεί ένα αίσθημα ασφάλειας στους ασφαλισμένους. Έμπρακτη εκδήλωση του κοινωνικού χαρακτήρα της ιδιωτικής ασφάλισης απο-

τελεί η ασφάλιση αστικής ευθύνης, καθώς στο πλαίσιο αυτής ο ασφαλιστής αναλαμβάνει να ικανοποιήσει τυχόν αξιώσεις τρίτων έναντι του αστικού υπεύθυνου, συνεπεία σωματικών ή και υλικών ή περιουσιακών ζημιών καθώς και αξιώσεων για προσβολή προσωπικότητας. Με τον τρόπο αυτό, σ’ έναν -ενδεχόμενα- αφερέγγυο αστικό υπεύθυνο προστίθεται ένας φερέγγυος ασφαλιστής, ικανός να αποζημιώσει αυτόν που ζημιώθηκε.

Στην ιδιωτική ασφάλιση και ιδίως στα ατομικά ασφαλιστικά προγράμματα ζωής και υγείας και στα συνταξιοδοτικά, τα ασφάλιστρα καθορίζονται σε αναλογία προς τον κίνδυνο τον οποίο ατομικά αντιπροσωπεύει έκαστος ασφαλισμένος λόγω της ηλικίας του ή της κατάστασης της υγείας του. Αντιθέτως, στα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης οι εισφορές καθορίζονται εκ του νόμου σε αναλογία προς τα εισοδήματα των ασφαλισμένων, ως απόρροια της αρχής της αλληλεγγύης που διέπει τα εν λόγω συστήματα. Οι παροχές στην ιδιωτική ασφάλιση δεν είναι ίδιες για όλους τους ασφαλισμένους αλλά εξαρτώνται από το πρόγραμμα και τις καλύψεις που επιλέγει ο ασφαλισμένος και από το ύψος των ασφαλίστρων που καταβάλλει. Συνεπώς, η ιδιωτική ασφάλιση καταρχήν δεν είναι υποχρεωτική και παρέχει εξατομικευμένες λύσεις οι οποίες προσφέρονται στη βάση του κεφαλαιοποιητικού συστήματος. Στηρίζεται στην ασφαλιστική σύμβαση, σε αντίθεση με την κοινωνική ασφάλιση, η οποία αποτελεί έννομη σχέση δημοσίου δικαίου. Τόσο ο δεύτερος όσο και ο τρίτος πυλώνας επενδύουν τα αποθέματά τους με τις ίδιες σχεδόν εξασφαλίσεις που προβλέπονται για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις και έτσι αναμένεται υψηλή απόδοση από τις επενδύσεις αυτές, κάτι που δεν συμβαίνει με τις επενδύσεις που κάνουν οι φορείς της κοινωνικής ασφάλισης.

ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Το σύστημα κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα

2.1 Οι έννοιες της κοινωνικής ασφάλισης και της κοινωνικής πρόνοιας

Η κοινωνική ασφάλιση δεν είναι άσχετη προς την έννοια της κοινωνικής πρόνοιας, συχνά δε οι δύο έννοιες εμφανίζονται μαζί, ενώ αμφότερες αποτελούν διαφορετικές εκδηλώσεις του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Η κοινωνική ασφάλιση άρχισε να εμφανίζεται στα τέλη του 19ου αιώνα, μεταξύ άλλων, ως μέσο βελτίωσης της ποιότητας ζωής των εργατών κατά την μετάβαση από την αγροτική οικονομία στην βιομηχανική και είναι αλληλένδετη με την εργασία. Αποτελεί συνταγματικά κατοχυρωμένο θεσμό, κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του ισχύοντος Συντάγματος, και αναφέρεται στην οργάνωση και τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών που καλύπτουν υποχρεωτικά έναντι καταβολής εισφορών, τα πρόσωπα που ανήκουν σε ορισμένη επαγγελματική ομάδα ή κατηγορία του πληθυσμού από ορισμένους κοινωνικοασφαλιστικούς κινδύνους (γήρατος, ασθένειας, αναπηρίας, ατυχήματος, θανάτου, μητρότητας και οικογενειακών βαρών), οι οποίοι όταν επέλθουν, στερούν (προσωρινά ή μόνιμα) από το άτομο τη δυνατότητα να εργαστεί, επομένως και να βιοποριστεί.

Η κοινωνική πρόνοια από την άλλη είναι ανεξάρτητη από την εργασία, βρίσκει συνταγματικό έρεισμα στο άρθρο 21 παρ. 1, 2, 6 και αφορά την μέριμνα του Κράτους για την προστασία ατόμων ή συγκεκριμένων ομάδων (όπως π.χ. οι πολύτεκνοι, οι υπερήλικες, ΑμΕΑ), τους οποίους ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης καλύπτει για τους εργαζόμενους ασφαλισμένους. Η υποχρέωση του Κράτους να λαμβάνει σχετική μέριμνα εκδηλώνεται μέσα από τη θέσπιση ειδικών νομοθετικών ρυθμίσεων ή και την χορήγηση παροχών σε χρήμα ή σε είδος, με σκοπό την εξασφάλιση στα άτομα που εμπίπτουν σε συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, ενός στοιχειώδους επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης, κατά το άρθρο 2 παρ. 1 Σ.

Κατά τα ανωτέρω, τόσο η κοινωνική ασφάλιση όσο και η κοινωνική πρόνοια εξυπηρετούν δημόσιο σκοπό, ο οποίος συνίσταται στην εξασφάλιση ενός ικανοποιητικού επιπέδου διαβίωσης των ατόμων. Η επίτευξη του σκοπού και στις δύο περιπτώσεις προϋποθέτει τον σχεδιασμό από το Κράτος μιας κοινωνικής πολιτικής, μέσω της οποίας επιτυγχάνεται παράλληλα αναδιανομή εισοδήμα-

τος με σκοπό την άμβλυνση κοινωνικών αντιθέσεων και ανισοτήτων. Σημειώνεται ότι η κοινωνική ασφάλιση είναι μαζί με τη φορολογία οι σημαντικότεροι μηχανισμοί αναδιανομής του εισοδήματος. Η συμμετοχή όλων, ανάλογα με τις δυνάμεις τους στην αναδιανομή αυτή, επιβάλλεται για να διασφαλιστεί η ισότητα, η κοινωνική συνοχή, η προστασία της αξίας του ανθρώπου, η δικαιοσύνη και η δημοκρατία.

Όσον αφορά τις διαφορές της κοινωνικής ασφάλισης από την κοινωνική πρόνοια, οι κυριότερες εξ αυτών συνοψίζονται στις εξής: α) η πρώτη βασίζεται στην εσωτερική κοινωνική αλληλεγγύη, καθώς περιορίζεται στην ομάδα των ασφαλισμένων (ασφαλιστική αλληλεγγύη), ενώ η δεύτερη εκτείνεται στο σύνολο του πληθυσμού (εθνική αλληλεγγύη), β) ο πρότερος έλεγχος της (οικονομικής, ψυχικής, κοινωνικής κλπ.) κατάστασης του δικαιούχου για τη χορήγηση των παροχών πρόνοιας, κάτι που δεν ισχύει στην ασφάλιση, γ) η ευρεία κατ’ αρχήν διακριτική ευχέρεια των αρμοδίων διοικητικών οργάνων για την απονομή των προνοιακών παροχών, σε αντίθεση με την κοινωνική ασφάλιση που αρμοδιότητα των ασφαλιστικών οργάνων είναι κατά κανόνα δέσμια και δ) ο επικουρικός χαρακτήρας της προνοιακής προστασίας, που σημαίνει ότι η πρόνοια καλύπτει όσους δεν έχουν προστασία από την κοινωνική ασφάλιση, από την οικογένειά τους ή από ίδια μέσα.

2.2 Μοντέλα κοινωνικής ασφάλισης και η επίδρασή τους στην ανάπτυξη των ΤΕΑ

Στο δίκαιο της κοινωνικής προστασίας διακρίνονται διάφορα συστήματα, τα σημαντικότερα εκ των οποίων είναι δύο. Πρόκειται για το μοντέλο Bismarck και το μοντέλο Βeveridge. Mε το Σύνταγμα του 1975 η Ελλάδα εφαρμόζει το μοντέλο Bismarck. Ωστόσο, το Εθνικό Σύστημα Υγείας (ΕΣΥ) το οποίο ιδρύθηκε το 1983, υιοθετεί το μοντέλο Beveridge. Εξελικτικά, τα δύο βασικά αυτά συστήματα υιοθέτησαν το ένα χαρακτηριστικά από το άλλο με αποτέλεσμα να διαμορφωθούν διάφορα μικτά συστήματα (τυπολογίες), όπως είναι και το ελληνικό σύστημα, το οποίο όμως εδράζεται στο μοντέλο Bismarck.

2.2.1 Το μοντέλο Bismarck

Το ομώνυμο σύστημα έλαβε το όνομά του από τον Γερμανό καγκελάριο Otto von Bismarck το 1883, ο οποίος εισήγαγε την έννοια του «κράτους πρόνοιας» στο πλαίσιο της γερμανικής ενοποίησης, θεμελιώνοντάς το στην ιδέα της κοινωνικής ευημερίας και (εσωτερικής) αλληλεγγύης. Το γερμανικό αυτό μοντέλο κοινωνικής ασφάλισης δεν περιορίζονταν μόνο στην κάλυψη του εργατικού ατυχήματος αλλά σταδιακά συμπεριέλαβε την κάλυψη από ασθένεια, το γήρας και την αναπηρία, φτάνοντας έτσι στη δημιουργία του κοινωνικού κράτους. Η αρχή της επαγγγελματικής αλληλεγγύης στο μοντέλο Bismarck εντοπίζεται στο ότι οι πόροι του προέρχονται κυρίως από τις εισφορές των εργοδοτών (διπλάσιες) και των εργαζόμενων, οι οποίοι και συναπαρτίζουν την ασφαλιστική κοινότητα (Sozialgemeinschaft) γι’ αυτό και γίνεται λόγος για εσωτερική αλληλεγγύη, ενώ συγχρόνως η κοινωνική πρόνοια παρέχεται από αυτοδιοικούμενους φορείς (Selbstverwaltung), ήτοι από εκπροσώπους εργοδοτών και εργαζομένων. Εκδήλωση της έννοιας του κράτους πρόνοιας που εμπνεύστηκε ο Bismarck ήταν και η εγγύηση από το κράτος ενός ελάχιστου ορίου διαβίωσης, ωστόσο στο εν λόγω μοντέλο η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει μόνο τους εργαζόμενους, ενώ η κοινωνική πρόνοια αφορά τους πολίτες οι οποίοι στερούνται των οικονομικών μέσων για την εξασφάλιση στους ίδιους και την οικογένειά τους ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης. Συνεπώς, στο σύστημα κοινωνικής προστασίας τύπου Bismarck η κοινωνική πρόνοια είναι εκείνη η οποία αναλαμβάνει να καλύψει τον κίνδυνο της φτώχειας, όπως ακριβώς ισχύει και στην Ελλάδα. Το μοντέλο αυτό συναντάται και σε άλλες χώρες, όπως ενδεικτικά στο Βέλγιο, στην Αυστρία, στη Γαλλία, στην Ιαπωνία, στη Σουηδία κ.ά.

2.2.2 Το μοντέλο Beveridge

Το εν λόγω μοντέλο, αγγλικής προέλευσης, έλαβε την ονομασία του από τον sir William Beveridge, οικονομολόγο, ο οποίος μέσα από την Έκθεση του “Social Insurance and allied services” συνταχθείσης το 1942 εν καιρώ πολέμου, διακήρυξε μια καθολική κοινωνική προστασία από τη γέννηση μέχρι τον θάνατο των ατόμων, με στόχο την κατάργηση της φτώχειας. Κεντρικός άξονας επομένως, του συστήματος Beveridge, είναι η κοινωνική πρόνοια, η οποία είναι προσιτή σε όλους, σε αντίθεση με το σύστημα Bismarck, η κοινωνική προστασία

του οποίου συνδέεται άρρηκτα με την εργασία. Με αυτή την αφετηρία, ο Beveridge εισήγαγε την ιδέα ότι «η ανθρώπινη αξιοπρέπεια επιβάλλει μια καθολική και απροϋπόθετη πρόσβαση σε ένα αξιοπρεπές ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης». Βέβαια, και στο κοινωνικοασφαλιστικό αυτό μοντέλο διατηρείται η σύνδεση με την εργασία, αλλά εδώ δεν εμφανίζεται με την ίδια ένταση. Μάλιστα, ο Beveridge οραματίστηκε ένα Κράτος που θα εγγυάται την πλήρη απασχόληση (μόνο για τους άνδρες όμως), σε αυτή τη βάση δε και δεδομένου ότι η οικονομική αυτοδυναμία των ατόμων είναι αλληλένδετη με την πλήρη απασχόληση τους, εξέφρασε τη θέση ότι αποτελεί βασική υποχρέωση του κράτους να διασφαλίσει εργασία στους πολίτες. Η αλληλεγγύη εδώ δεν είναι εσωτερική-επαγγελματική αλλά εθνική και οι παροχές δεν είναι ανταποδοτικές, καθώς βαρύτητα δίνεται στην εξασφάλιση ενός ελάχιστου αναγκαίου εισοδήματος για τη διαβίωση. Το μοντέλο Beveridge διαφέρει από το Bismarck και στο ότι το πρώτο χρηματοδοτείται κυρίως από το κράτος μέσω της φορολογίας, από όπου και στηρίζονταν τα οικογενειακά επιδόματα, για τον λόγο αυτό το επίπεδο της παρεχόμενης κοινωνικής προστασίας είναι χαμηλό. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την καθολικότητα του συστήματος, είχε ως απόρροια την αδυναμία στόχευσης στους φτωχότερους, οι οποίοι περιορίστηκαν στις καθολικές παροχές, ενώ ο υπόλοιπος πληθυσμός στράφηκε σε συμπληρωματικά συνταξιοδοτικά σχήματα ασφάλισης για τον σκοπό της ενίσχυσης του εισοδήματός τους. Εκτός από την Αγγλία, το συγκεκριμένο μοντέλο υιοθετούν και ο Καναδάς, η Αυστραλία, η Ν. Ζηλανδία.

2.3 Η εγγυητική ευθύνη του Κράτους και το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

Η έκταση της κοινωνικής ασφάλισης καθώς και το επίπεδο των παροχών κοινωνικής πρόνοιας είναι ένα θέμα μείζονος νομικού αλλά και πρακτικού ενδιαφέροντος, το οποίο έχει απασχολήσει τη θεωρία και τη νομολογία και το οποίο άπτεται της ερμηνείας του άρθρου 22 παρ. 5 Σ, για την εγγυητική ευθύνη του κράτους. Μέσα από μια σειρά αποφάσεων, οι οποίες έχει ενδιαφέρον να αναφερθούν προκειμένου να καταδειχθεί η σχέση μεταξύ του πρώτου και του δεύ-

τερου πυλώνα ασφάλισης, η νομολογία δέχεται ότι το κράτος εγγυάται την ύπαρξη και λειτουργία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης και τη χορήγηση συντάξεων που να εξασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, συγκρίσιμο με εκείνο που διατηρούσε κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου ο νυν συνταξιούχος. Γίνεται επίσης δεκτό, ότι στο πλαίσιο του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, το κράτος εγγυάται την επάρκεια του εισοδήματος των τωρινών και των μελλοντικών συνταξιούχων, η οποία ελέγχεται και διαγενεακά, που συνεπάγεται ότι το κράτος πρέπει μέσα από τις κατάλληλες αναλογιστικές μελέτες, να σχεδιάζει και να τεκμηριώνει ότι όλες οι γενιές των συνταξιούχων θα λάβουν επαρκή σύνταξη. Ειδικά για την επικουρική σύνταξη και την κρατική εγγύηση για την επάρκεια αυτής, η νομολογία δέχεται ότι το κράτος οφείλει να καλύπτει τα ελλείμματα, αν η ενεργοποίηση του αυτόματου μηχανισμού εξισορρόπησης αποτύχει, ενώ αν ούτε αυτό καταστεί εφικτό, τότε συμμετέχει ο κρατικός προϋπολογισμός ως το ultimum refugium κρατικής παρέμβασης. Σε αυτή την περίπτωση, της κρατικής δηλαδή χρηματοδότησης για τη διάσωση του συνταξιοδοτικού συστήματος και της επάρκειας των παροχών του, λαμβάνονται υπόψη οι ρυθμοί οικονομικής ανάπτυξης και προσαρμόζονται αναλόγως οι μισθοί και οι εξαρτώμενες από αυτούς συντάξεις. Πάντως, σε καιρούς οικονομικής ύφεσης οι μειώσεις δεν μπορούν να υπερβούν το όριο της ελάχιστης σύνταξης, η οποία καλύπτει τους ασφαλισμένους από τον κίνδυνο της φτώχειας, ούτε τα όρια που θέτουν οι διεθνείς συνθήκες, τις οποίες η χώρα έχει κυρώσει και υποχρεούται να τηρεί. Όσον αφορά τα συστήματα τύπου Bismarck, όπως είναι και το ελληνικό, το κράτος εγγυάται την ύπαρξη και τη λειτουργία οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης, στην οποία εμπεριέχεται και η ικανοποιητική αναπλήρωση του εισοδήματος. Η λύση των επαγγελματικών Ταμείων θα μπορούσε να ελαφρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό, αποδεσμεύοντας το κράτος μέρος από την εγγύηση για την κύρια κοινωνική ασφάλιση, η οποία αποδέσμευση πάντως, θα πρέπει να γίνεται εντός των ορίων που θέτουν οι διεθνείς συμβάσεις, σύμφωνα με τα ανωτέρω.