ΤΟ ΝΕΟ ΔΙΚΑΙΟ ΥΠΟΔΟΧΗΣ ΚΑΙ ΑΣΥΛΟΥ

α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟΥποδοχή και ταυτοποίηση

Ι. Η έννοια των αξιοπρεπών συνθηκών υποδοχής και τα πρότυπα που ορίζονται από την ενωσιακή νομοθεσία

Η Οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής αιτούντων διεθνούς προστασίας (2013/33/ΕΕ) καθιερώνει ορισμένα πρότυπα για τις συνθήκες υποδοχής, υλικές και άλλες, των αιτούντων στα κράτη μέλη της ΕΕ. Η ύπαρξη ενωσιακού ρυθμιστικού πλαισίου συνεπάγεται θετική υποχρέωση της Ελλάδας να θεσμοθετήσει αυτά τα πρότυπα, ενσωματώνοντας την Οδηγία στην εθνική έννομη τάξη. Η διοίκηση μπορεί να προβλέψει ευνοϊκότερες διατάξεις, αλλά δεν έχει τη δυνατότητα να μειώσει το επίπεδο προστασίας των αιτούντων κάτω από αυτά τα πρότυπα.

Τα κοινά αυτά πρότυπα καλύπτουν κατά βάση τρεις τομείς: α) την εξασφάλιση ότι οι αιτούντες διεθνούς προστασίας θα έχουν πρόσβαση σε διαδικασίες ασύλου, μέσω της ενημέρωσης για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους, της χορήγησης σχετικού δημοσίου εγγράφου που πιστοποιεί το καθεστώς τους ως αιτούντων κ.λπ., β) την εξασφάλιση ανεκτών συνθηκών διαβίωσης στη χώρα υποδοχής για όσο διάστημα θα εξετάζεται το αίτημά τους για χορήγηση διεθνούς προστασίας, μέσω της χορήγησης στέγης, εφόσον οι αιτούντες δεν έχουν τα μέσα να εξασφαλίσουν επαρκή διαμονή, ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, σίτισης, ειδικής αντιμετώπισης ευάλωτων ομάδων, εκπαίδευσης, αξιοπρεπών συνθηκών κράτησης και δικαστικών εγγυήσεων κατά των αυθαίρετων κρατήσεων κ.λπ., γ) κυρώσεις λόγω παραβίασης των υποχρεώσεων που έχουν οι αιτούντες σε σχέση με τη διαδικασία υποδοχής (περιορισμός ή διακοπή των συνθηκών υποδοχής) και

περιορισμούς για τη διευκόλυνση της διαδικασίας ταυτοποίησης (περιορισμός της ελευθερίας κίνησης ή κράτηση).

Ένα από τα βασικά ερωτήματα που ανακύπτουν είναι το ratione personae και temporis πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας. Ποιους καλύπτει και για πόσο χρονικό διάστημα; Καλύπτεται ο υπήκοος τρίτης χώρας που θα εκδηλώσει ακόμη και προφορικά το αίτημά του ή πρέπει να είναι καταγεγραμμένη η βούλησή του να καταθέσει αίτημα ασύλου; Όλη η φιλοσοφία που διατρέχει το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, άρα και την Οδηγία Υποδοχής, εκπορεύεται από την Σύμβαση της Γενεύης που ορίζει ότι η όποια διοικητική πράξη των αρχών είναι δηλωτική της κατάστασης του αιτούντος και όχι αναγνωριστική. Έτσι, και η Οδηγία καθιερώνει συνθήκες υποδοχής που ουσιαστικά αφορούν την περίοδο που ξεκινά από τη στιγμή που ο υπήκοος τρίτης χώρας ή ανιθαγενής θα εκφράσει έστω και προφορικά τη βούλησή του να ζητήσει διεθνή προστασία, ακόμη και στις αρχές επιβολής του νόμου ή στις αρχές που πραγματοποιούν την έρευνα και διάσωση, και εκτείνεται έως την έκδοση οριστικής απόφασης επί της αίτησης. Δεν απαιτείται δηλαδή να έχει υποβληθεί πλήρως το αίτημα στην Υπηρεσία Ασύλου. Ο Ν 4686/2020 (άρθρο 6 παρ. 4) διευκρινίζει σαφώς ότι αιτών θεωρείται και αυτός που εκφράζει επιθυμία κατάθεσης αιτήματος (η περίφημη διαφοροποίηση μεταξύ make, register, lodgean application). Καλύπτει, επίσης, και τη διαδικασία του Κανονισμού «Δουβλίνο», δηλαδή μέχρι την έκδοση απόφασης για το ποιο κράτος είναι αρμόδιο να εξετάσει την αίτηση ασύλου.

Εάν η προσφυγή εναντίον της οριστικής πρωτοβάθμιας απόφασης έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, οι αιτούντες άσυλο-προσφεύγοντες πρέπει να έχουν ένα ανεκτό επίπεδο διαβίωσης και για αυτό το χρονικό διάστημα, δηλαδή μέχρι την έκδοση της τελεσίδικης απόφασης. Με τον Ν 4375/2016 η προσφυγή είχε αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα σε όλες τις περιπτώσεις. Είναι ένα από τα στοιχεία που αλλάζει με τη νέα νομοθεσία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το ανασταλτικό αποτέλεσμα δεν είναι αυτόματο· ο αιτών βέβαια διατηρεί το δικαίωμα να ζητήσει από την Επιτροπή Προσφυγών αναστολή εκτέλεσης της πρωτοβάθμιας απορριπτικής απόφασης. Έτσι, ο αιτών μπορεί και να απολέσει το δικαίωμα για συνθήκες υποδοχής με την έκδοση της απορριπτικής πρωτοβάθμιας απόφασης και εφόσον δεν του χορηγηθεί δικαίωμα παραμονής

στη χώρα από την Ανεξάρτητη Επιτροπή Προσφυγών. Σε κάθε περίπτωση, ο Ν 4686/2020 (άρθρο 20 παρ. 2) ορίζει ότι με την απόρριψη της προσφυγής, ο ενδιαφερόμενος κρατείται σε Προαναχωρησιακό Κέντρο Κράτησης (εξαιρουμένων των ασυνόδευτων ανηλίκων).

Ένα ακόμη ερώτημα που ανακύπτει αφορά το όριο που τίθεται από τα ευρωπαϊκά πρότυπα υποδοχής και εάν και πόσο μπορεί αυτό να υποχωρήσει σε περίπτωση που ένα κράτος αντιμετωπίζει αθρόα προσέλευση αιτούντων άσυλο τους οποίους δεν μπορεί εν τοις πράγμασι να διαχειριστεί αποτελεσματικά.

Οι «ανεκτές συνθήκες διαβίωσης» είναι έννοια σαφώς πιο περιοριστική από το “adequate standard of living” όπως έχει καθιερωθεί σε επίπεδο Ηνωμένων Εθνών και από τη διεθνή νομολογία. Ένα παράδειγμα του τι δεν συνιστά ανεκτή συνθήκη διαβίωσης δόθηκε από το ΕΔΔΑ στην υπόθεση MSS/Βελγίου και Ελλάδας. Ο προσφεύγων, που επεστράφη από το Βέλγιο στην Ελλάδα στο πλαίσιο του Κανονισμού «Δουβλίνο», δεν διέθετε μέσα για να συντηρηθεί, ήταν άστεγος και «εγκαταστάθηκε» στο κέντρο της Αθήνας σε ένα πάρκο όπου κατοικούσαν αιτούντες άσυλο αφγανικής υπηκοότητας. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η διαβίωση του προσφεύγοντα σε συνθήκες ακραίας φτώχειας και ένδειας ισοδυναμούσε με ταπεινωτική μεταχείριση, αντίθετη με την ευρωπαϊκή συναίνεση, όπως αποτυπώνεται στην Οδηγία Υποδοχής, για την υποχρέωση αξιοπρεπούς αντιμετώπισης και υποδοχής των αιτούντων άσυλο (παρ. 249-251).Το Δικαστήριο αναφέρει χαρακτηριστικά: «[ο προσφεύγων] έζησε επί μήνες στην πιο ολοκληρωτική ένδεια και δεν μπόρεσε να καλύψει καμία από τις πιο βασικές ανάγκες του: να τρέφεται, να πλένεται και να στεγάζεται. Σε αυτό προστίθεται το μόνιμο άγχος μην του επιτεθούν και τον κλέψουν καθώς και η ολική απουσία προοπτικής να δει την κατάστασή του να βελτιώνεται (παρ. 254)».

Μπορεί μια κατάσταση ανθρωπιστικής ανάγκης να δικαιολογήσει παρέκκλιση από τα κοινά ευρωπαϊκά πρότυπα συνθηκών υποδοχής και από τις ανεκτές συνθήκες διαβίωσης; Η υπόθεση Khlaifia και λοιποί/Ιταλίας του ΕΔΔΑ (2015) δείχνει ότι οι ίδιες, ανεκτές για την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, διαδικασίες υποδοχής πρέπει να εφαρμόζονται σε όλους τους παράτυπους μετανάστες και σε κάθε περίσταση, δοθέντος του απόλυτου χαρακτήρα του άρθρου 3 ΕΣΔΑ που απαγορεύει την απάνθρωπη και εξευτελιστική μεταχείριση. Η υπόθεση ανάγεται

στα έτη 2009-2011, όταν η Ιταλία αντιμετώπιζε πολύ μεγάλα κύματα μετανάστευσης από τη Βόρεια Αφρική (Λιβύη και Τυνησία), γεγονός που είχε οδηγήσει τον τότε Πρωθυπουργό της χώρας, Σίλβιο Μπερλουσκόνι, αφενός να κηρύξει κατάσταση ανάγκης και να κινητοποιήσει και τον στρατό για τη διαχείριση της κρίσης αφετέρου να θέσει σε άμεσο κίνδυνο την ακεραιότητα της ζώνης Schengen και τις σχέσεις της χώρας του με τη Γαλλία, αφού απείλησε να επιβιβάσει τους μετανάστες σε τρένα και να τους προωθήσει προς τη Νίκαια. Ένα ακόμη σημαντικό στοιχείο της απόφασης είναι ότι οι προσφεύγοντες δεν κατέθεσαν ποτέ αίτηση ασύλου (επρόκειτο για τρεις άνδρες τυνησιακής καταγωγής). Είναι ενδιαφέρον ότι το ΕΔΔΑ, αν και αποδέχθηκε ως ένα πραγματικό γεγονός την εμφανή κατάσταση ανάγκης την οποία αντιμετώπιζε η Ιταλία εκείνη την περίοδο, ωστόσο δεν δέχθηκε αυτό το επιχείρημα ως λόγο άρσης της διεθνούς ευθύνης της για παραβίαση των διατάξεων της ΕΣΔΑ κατά την παραμονή στο κέντρο πρώτης υποδοχής της Λαμπεντούσα.

Ο απόλυτος χαρακτήρας του άρθρου 3 ΕΣΔΑ, και κατά συνέπεια και η υποχρέωση διασφάλισης ανεκτών συνθηκών διαβίωσης ακόμη και σε έκτακτες συνθήκες μαζικών ροών, επιβεβαιώθηκε και στο σκεπτικό της υπόθεσης J. R. / Ελλάδας (2018) σχετικά με την κράτηση τριών Αφγανών υπηκόων στο Κέντρο Υποδοχής και Ταυτοποίησης της ΒΙΑΛ στη Χίο. Οι προσφεύγοντες αφίχθησαν στη Χίο στις 21 Μαρτίου 2016, λίγες μόλις ημέρες μετά την έναρξη εφαρμογής της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016. Ένα μήνα μετά την άφιξή τους το κέντρο, το οποίο λειτουργούσε ως δομή κλειστού τύπου, αντιμετώπισε πρόβλημα υπερπληθυσμού και υπέρβασης της χωρητικότητάς του, γεγονός που συνεπαγόταν, κατά τούς ισχυρισμούς των προσφευγόντων και κακές συνθήκες διαβίωσης. Το Δικαστήριο αποδέχθηκε ως πραγματικό το γεγονός της εξαιρετικής και απότομης αύξησης των μεταναστευτικών ροών στην Ελλάδα και τις συνεπαγόμενες οργανωτικές, υλικοτεχνικές και διαρθρωτικές δυσκολίες. Επανέλαβε, όμως, ότι λόγω του απόλυτου χαρακτήρα του άρθρου 3, οι παράγοντες που συνδέονται με την αυξανόμενη εισροή μεταναστών δεν θα μπορούσαν να απαλλάξουν τα κράτη από τις υποχρεώσεις τους να διασφαλίσουν ότι όλα τα πρόσωπα που στερήθηκαν την ελευθερία τους βρίσκονταν σε συνθήκες συμβατές προς την ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Στη συγκεκριμένη

βέβαια υπόθεση έκρινε ότι δεν παραβιάστηκε το άρθρο 3, διότι δεν υπήρξε σοβαρή υπέρβαση των ορίων, ώστε να χαρακτηριστεί η μεταχείρισή τους εξευτελιστική, δημιουργώντας την αίσθηση ότι οι έκτακτες συνθήκες που αντιμετώπιζε τότε η Ελλάδα τελικά ελήφθησαν υπόψη –έστω άρρητα– για τη διαμόρφωση της δικανικής κρίσης.

ΙΙ. Το ελληνικό νομικό πλαίσιο για τις συνθήκες υποδοχής

Α. Εισαγωγικά

i. Οι βασικές προβλέψεις για την υποδοχή

Η ενσωμάτωση της πρώτης Οδηγίας υποδοχής (2003/9/EK) έγινε με το ΠΔ 220/2007. Η ενσωμάτωση της δεύτερης Οδηγίας (2013/33/EE) έγινε, μετά από μεγάλη αναμονή, με τον Ν 4540/2018 (με την εξαίρεση των διατάξεων περί κράτησης που είχαν ήδη ενσωματωθεί με τον Ν 4375/2016).

Με το νόμο 4636/2019 και τις τροποποιήσεις του Ν 4686/2020, ενσωματώνεται και πάλι η Οδηγία 2013/33/ΕΕ, με όλες τις βασικές προβλέψεις της: οι αιτούντες διεθνούς προστασίας ενημερώνονται για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους εντός 15 ημερών από την υποβολή της αίτησης διεθνούς προστασίας (αρθ. 43), λαμβάνουν δελτίο αιτούντος διεθνούς προστασίας (δεν αποτελεί τίτλο διαμονής, αλλά τους προστατεύει από την απέλαση) και κατ’ εξαίρεση ταξιδιωτικά έγγραφα για σοβαρούς ανθρωπιστικούς λόγους, υποβάλλονται σε ιατρικές εξετάσεις κατά την ταυτοποίησή τους και έχουν πρόσβαση σε συνθήκες υποδοχής που περιλαμβάνουν τη στέγαση, την τροφή, την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, την εκπαίδευση, την εργασία και την επαγγελματική κατάρτιση.

ii. Στέγαση και άλλες υλικές συνθήκες υποδοχής

Η στέγαση των αιτούντων γίνεται στις διάφορες δομές φιλοξενίας. Εκτός από τα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης (πέντε στα νησιά του ανατολικού Αιγαίου –Λέσβο, Χίο, Σάμο, Κω, Λέρο– και ένα στο Φυλάκιο του Έβρου), που αφορούν το λεγόμενο first line reception και είναι καταρχήν κλειστού τύπου για τις πρώτες 25 ημέρες της ταυτοποίησης,

υπάρχουν άλλες 26 δομές φιλοξενίας τύπου camp στην ενδοχώρα που είναι ανοιχτού τύπου και περνούν με το Ν 4686/2020 (άρθρο 31) υπό την ευθύνη της ΥΠΥΤ (παλαιότερα λειτουργούσαν οι περισσότερες με το σύστημα ΤΟΣΚΕΔΠ - Τοπικά Συντονιστικά Κέντρα Διαχείρισης Προσφυγικού, εκτός από τις δομές σε Ελαιώνα, Σχιστό και Διαβατά που ήταν ήδη υπό την εποπτεία της ΥΠΥΤ), 25.000 θέσεις σε διαμερίσματα στον αστικό ιστό, μέσω του προγράμματος ΕΣΤΙΑ από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τούς Πρόσφυγες (από το 2020 η δυναμική τους αυξάνεται σε 40.000) και 5.000 θέσεις σε ξενοδοχεία μέσω του προγράμματος Filoxenia του Διεθνούς Οργανισμού Μετανάστευσης, που αφορούν το second line reception, δηλαδή την υποδοχή μετά την αρχική ταυτοποίηση. Όλες οι μορφές στέγασης τελούν υπό την εποπτεία της αρμόδιας αρχής υποδοχής.

Ευνόητο είναι και ορίζεται ρητά στο νόμο ότι λαμβάνεται μέριμνα για τη διασφάλιση της οικογενειακής ζωής, την αποφυγή βιαιοπραγιών, συμπεριλαμβανομένης της διάστασης της ταυτότητας φύλου, την κακοποίηση και παρενόχληση κ.λπ. Επίσης, στους αιτούντες άσυλο δίνεται χρηματικό βοήθημα (μέσω του προγράμματος ΕΣΤΙΑ) για την κάλυψη των αναγκών τους σε τροφή και ρουχισμό. Σημειωτέον ότι, ενώ για την υποδοχή εν γένει αρμόδια είναι η Υπηρεσία Υποδοχής και Ταυτοποίησης, που λειτουργεί πλέον υπό τον Γενικό Γραμματέα Υποδοχής, το πρόγραμμα ΕΣΤΙΑ για τη διαμονή στα διαμερίσματα και το οικονομικό βοήθημα είναι αρμοδιότητα της Δ/νσης Αιτούντων Άσυλο υπό τον Γενικό Γραμματέα Μεταναστευτικής Πολιτικής (βλ. ΚΥΑ οικ. 13348/2020, ΦΕΚ Β΄ 1199/7.4.2020).

Με απόφαση του αρμόδιου Υπουργού, μπορούν να θεσπίζονται ειδικότεροι όροι αναφορικά με τη στέγαση, για εύλογη χρονική περίοδο, όταν απαιτείται εκτίμηση της ευαλωτότητας ή όταν έχουν εξαντληθεί προσωρινά οι διαθέσιμες δυνατότητες στέγασης. Σε κάθε περίπτωση πρέπει να καλύπτονται οι βασικές ανάγκες διαβίωσης των αιτούντων.

Σημειωτέον ότι σύμφωνα με το άρθρο 55 του Ν 4636/2019, οι υλικές συνθήκες υποδοχής (δηλαδή στέγη, τροφή, ρουχισμός, οικονομικό βοήθημα) παρέχονται στους αιτούντες μέσω εθνικών, ενωσιακών ή άλλων πόρων και σε συνεργασία με τους αρμόδιους κρατικούς φορείς, διεθνείς οργανισμούς και πιστοποιημένους κοινωνικούς φορείς, επομένως δεν είναι απαραίτητο να επιβαρύνουν αποκλειστικά τις κρατικές

υπηρεσίες και τον κρατικό προϋπολογισμό. Επίσης, η παροχή των υλικών συνθηκών υποδοχής τελεί υπό την προϋπόθεση ότι οι αιτούντες δεν εργάζονται ή ότι η εργασία τους δεν αποφέρει επαρκείς πόρους που να τούς εξασφαλίζει ένα βιοτικό επίπεδο επαρκές για τη διαφύλαξη της υγείας και της συντήρησής τους (κατ’ αναλογία με τα εισοδηματικά κριτήρια του άρθρου 235 του Ν 4389/2016).

iii. Εκπαίδευση

Η εκπαίδευση παρέχεται στους ανήλικους αιτούντες στο δημόσιο σύστημα παιδείας το αργότερο εντός τριών μηνών από την ταυτοποίησή τους. Για τη διευκόλυνση της ένταξης στο δημόσιο εκπαιδευτικό σύστημα, μπορούν να παρέχονται προσωρινές εκπαιδευτικές δράσεις και εντός των κέντρων φιλοξενίας (ΔΥΕΠ). Επίσης, όταν είναι αδύνατη η πρόσβαση στο εκπαιδευτικό σύστημα, λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα. Αυτά τα ζητήματα ρυθμίζονται ειδικότερα από Κοινές Αποφάσεις των Υπουργών Προστασίας του Πολίτη, Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων και Παιδείας και Θρησκευμάτων. Η πρόσβαση στη δευτεροβάθμια εκπαίδευση μπορεί να αφορά και ενηλίκους.

iv. Εργασία

Μια μεγάλη αλλαγή σε σχέση με τον Ν 4375/2016 αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας. Με το προηγούμενο καθεστώς ο αιτών μπορούσε να αναζητήσει εργασία ευθύς αμέσως. Εξού και μπορούσε να εκδώσει ΑΦΜ και ΑΜΚΑ. Με τον Ν 4636/2019, πρόσβαση στην αγορά εργασίας παρέχεται έξι μήνες μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας κατάθεσης της αίτησης διεθνούς προστασίας και εφόσον δεν έχει εκδοθεί πρωτοβάθμια απόφαση επί του αιτήματος από την Υπηρεσία Ασύλου. Το δικαίωμα πρόσβασης στην αγορά εργασίας ανακαλείται αυτοδικαίως σε περίπτωση απορριπτικής απόφασης, όταν αυτή δεν έχει ανασταλτικό χαρακτήρα και, κατά συνέπεια, οι αιτούντες χάνουν το δικαίωμα παραμονής στη χώρα.

Η πρόσβαση τόσο στην αγορά εργασίας και την κοινωνική ασφάλιση όσο και στην ιατροφαρμακευτική περίθαλψη παρέχεται μέσω της απόδοσης στους αιτούντες Προσωρινού Αριθμού Ασφάλισης και Υγειονομικής Περίθαλψης Αλλοδαπού (ΠΑΑΥΠΑ), o οποίος αντικαθιστά εν πολλοίς τόσο τον ΑΜΚΑ όσο και το ΑΦΜ, γι’ αυτό και τίθεται σε ισχύ

από τη δημοσίευση του νόμου και όχι από 1/1/2020 (βλ. και την ΚΥΑ 717/2020, ΦΕΚ Β΄ 199/31.1.2020), προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι αρρυθμίες που προέκυψαν με την ανάκληση της εγκυκλίου περί χορήγησης ΑΜΚΑ. Ο ΠΑΑΥΠΑ χορηγείται ταυτόχρονα με το δελτίο αιτούντος άσυλο και παραμένει ενεργός καθόλη τη διάρκεια εξέτασης της αίτησης ασύλου. Η πρόσβαση στις υπηρεσίες υγείας γίνεται βάσει του άρθρου 33 του Ν 4368/2016. Σε περίπτωση απόρριψης του αιτήματος και εφόσον η απόρριψη δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, ο ΠΑΑΥΠΑ απενεργοποιείται αυτόματα.

v. Οργανωτική δομή των υπηρεσιών που εμπλέκονται στην υποδοχή

Το ΠΔ 220/2007 υιοθετήθηκε πριν την ίδρυση των τριών πολιτικών υπηρεσιών (Υπηρεσία Υποδοχής και Ταυτοποίησης, Υπηρεσία Ασύλου, Αρχή Προσφυγών), όταν ακόμη η διαδικασία ασύλου ήταν αρμοδιότητα της αστυνομίας και υπήρχε πολυδιάσπαση και ασάφεια ως προς τη διαδικασία και τους φορείς που ήταν υπεύθυνοι για την υποδοχή, τον διαχωρισμό (σε αυτούς που επιθυμούν να καταθέσουν αίτηση ασύλου, να επιστρέψουν κ.λπ.) και την παραπομπή σε δομές φιλοξενίας. Στην κάλυψη του εν λόγω κενού στόχευε η ίδρυση της Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής με τον Ν 3907/2011, ως αυτοτελούς υπηρεσίας σε επίπεδο διεύθυνσης που υπαγόταν απευθείας στον τότε Υπουργό Δημόσιας Τάξης και Προστασίας του Πολίτη, εν συνεχεία στον Υπουργό Μεταναστευτικής Πολιτικής και πλέον εκ νέου στον Υπουργό Προστασίας του Πολίτη. Η Υπηρεσία Πρώτης Υποδοχής μετονομάστηκε με τον Ν 4375/2016 σε Υπηρεσία Υποδοχής και Ταυτοποίησης (ΥΠΥΤ), ενώ με τον Ν 4172/2013 (άρθρο 110 παρ. 3) είχε ήδη αναλάβει τη δυνατότητα να ιδρύει η ίδια δομές φιλοξενίας.

Με τους Ν 4636/2019 και 4686/2020 διευρύνονται οι αρμοδιότητές της, καθώς αναλαμβάνει την ευθύνη πέρα από την εποπτεία των Κέντρων Υποδοχής και Ταυτοποίησης (5 σε Λέσβο, Χίο, Σάμο, Κω και Λέρο και 1 στο Φυλάκιο Έβρου), και των δομών φιλοξενίας στην ενδοχώρα που λειτουργούσαν με το σύστημα ΤΟΣΚΕΔΠ υπό την ευθύνη του Υπουργείου Εθνικής Άμυνας. Οι δομές φιλοξενίας είναι ανοιχτές που σημαίνει ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που φιλοξενούνται εκεί τελούν υπό καθεστώς ελεύθερης διαβίωσης. Τόσο τα ΚΥΤ όσο και οι δομές

φιλοξενίας θεωρούνται περιφερειακές υπηρεσίες της ΥΠΥΤ και λειτουργούν ως Τμήματα, ενώ ο επικεφαλής τους ονομάζεται «Διοικητής» (καίτοι δεν είναι ένστολος).

Η ΥΠΥΤ υπάγεται στον Γενικό Γραμματέα Υποδοχής. Για την υποδοχή και εν γένει την προστασία των ασυνόδευτων ανηλίκων έχει δημιουργηθεί θέση Ειδικού Γραμματέα προστασίας Ασυνόδευτων Ανηλίκων, στην οποία θα αναφερθούμε στη συνέχεια.

Εθνικός Συντονιστής για την αντιμετώπιση και διαχείριση του μεταναστευτικού-προσφυγικού ζητήματος (Ν 4650/2019) έχει οριστεί από τον Πρωθυπουργό ο Υφυπουργός Εθνικής Άμυνας ο οποίος έχει αναλάβει και την υλοποίηση του σχεδίου για την ενίσχυση της φύλαξης των συνόρων (μέσω του Ενιαίου Φορέα Επιτήρησης Συνόρων).

Στη συνέχεια θα αναπτυχθούν ειδικότερα: α) το άρθρο 39 που αφορά την αρχική υποδοχή και διαλογή, β) το ζήτημα του περιορισμού της ελευθερίας κίνησης και της προσωπικής ελευθερίας, γ) οι κυρώσεις για παραβίαση των υποχρεώσεων του αιτούντος, δ) η αλλαγή στον ορισμό των ευάλωτων προσώπων, ε) οι προβλέψεις για την υποδοχή των ασυνόδευτων ανηλίκων.

Β. Η αρχική υποδοχή και ταυτοποίηση - Το άρθρο 39

Ο Ν 4636/2019 ενσωματώνει σχεδόν αυτολεξεί την Οδηγία Υποδοχής με μία σημαντική εξαίρεση: το άρθρο 39. Πρόκειται για μία μακροσκελή διάταξη με 11 παραγράφους, η οποία περιλαμβάνει γενικούς κανόνες για τη διαδικασία υποδοχής των υπηκόων τρίτων χωρών και των ανιθαγενών που εισέρχονται ή διαμένουν στη χώρα χωρίς τις νόμιμες διατυπώσεις. Διαβάζοντάς την όμως κανείς αντιλαμβάνεται ότι περιγράφει κατεξοχήν τη διαδικασία υποδοχής και ταυτοποίησης στα σύνορα της χώρας και δη εκεί όπου υπάρχει Κέντρο Υποδοχής και Ταυτοποίησης, ήτοι στα πέντε νησιά του Ανατολικού Αιγαίου και στον Έβρο. Εν πολλοίς αντικαθιστά το άρθρο 14 του Ν 4375/2016.

Σύμφωνα με το άρθρο 39, η διαδικασία υποδοχής και ταυτοποίησης διακρίνεται στα εξής στάδια: α) ενημέρωση, β) υπαγωγή, γ) καταγραφή και ιατρικό έλεγχο, δ) παραπομπή σε διαδικασία υπαγωγής σε καθεστώς διεθνούς προστασίας, ε) περαιτέρω παραπομπή και μετακίνηση.

Κατά το στάδιο της ενημέρωσης, οι υπήκοοι τρίτης χώρας ενημερώνονται από την Υπηρεσία Υποδοχής και Ταυτοποίησης ή σε περίπτωση μαζικών αφίξεων από την αστυνομία, το λιμενικό ή τις ένοπλες δυνάμεις για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους με τη χορήγηση σχετικού απλού ενημερωτικού εντύπου στη γλώσσα που κατανοούν. Αυτή η αρχική ενημέρωση περιλαμβάνει τα εξής: α) τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που έχουν στο στάδιο της υποδοχής και τις συνέπειες μη τήρησης των υποχρεώσεων (άρθρο 39 παρ. 10 και άρθρο 57· θα αναλυθούν εκτενέστερα στη συνέχεια), β) τη μεταφορά τούς από τα ΚΥΤ σε άλλες δομές, γ) το δικαίωμά τους να ζητήσουν διεθνή προστασία, δ) τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που έχουν κατά τη διαδικασία εξέτασης της αίτησης διεθνούς προστασίας και τις συνέπειες μη τήρησής τους, ε) τη δυνατότητα υπαγωγής σε πρόγραμμα εθελούσιας επιστροφής. Μια σημαντική αλλαγή σε σχέση με την προηγούμενη νομοθεσία είναι ότι η ενημέρωση για τη διαδικασία εθελούσιας επιστροφής γινόταν πριν την προσφυγή και μετά την έκδοση της πρωτοβάθμιας απορριπτικής απόφασης, ενώ τώρα μεταφέρεται στην αρχή της διαδικασίας υποδοχής και ταυτοποίησης, στ) τους όρους και τις προϋποθέσεις του εσωτερικού κανονισμού λειτουργίας του ΚΥΤ, ζ) το δικαίωμα που έχουν να προβάλλουν αντιρρήσεις κατά της απόφασης παράτασης του περιορισμού της ελευθερίας εντός του ΚΥΤ, η) τη διαδικασία χορήγησης δελτίου αιτούντος άσυλο.

Αμέσως μετά την ενημέρωση και τη διευθέτηση της παραμονής των εισερχομένων στα ΚΥΤ ακολουθεί η καταγραφή και ο ιατρικός έλεγχος. Σ’ αυτό το στάδιο γίνεται η καταγραφή των προσωπικών στοιχείων και η λήψη και καταχώρηση των δακτυλικών αποτυπωμάτων. Αυτή είναι και η πρώτη επίσημη καταγραφή στο σύστημα Eurodac. Εν συνεχεία γίνεται εξακρίβωση της ταυτότητας και της ιθαγένειάς τους, γίνεται ο ιατρικός έλεγχος και η παροχή ενδεχόμενης αναγκαίας περίθαλψης και ψυχοκοινωνικής υποστήριξης. Λαμβάνεται ιδιαίτερη μέριμνα για την κάλυψη ιδιαίτερων αναγκών υποδοχής για οικογένειες με παιδιά κάτω των 14 ετών και λαμβάνεται μέριμνα για όσους ανήκουν σε ευάλωτες ομάδες, ώστε να τους παρασχεθεί εξειδικευμένη φροντίδα και προστασία.

Η πλήρης καταγραφή του αιτήματος ασύλου ήταν μέχρι σήμερα αποκλειστική αρμοδιότητα της Υπηρεσίας Ασύλου. Παρατηρείται, έτσι,

μια γραφειοκρατική αλυσίδα πολλαπλών καταγραφών, ειδικά για όσους εισέρχονται από τα χερσαία και θαλάσσια σύνορα και μεταφέρονται σε Κέντρο Υποδοχής και Ταυτοποίησης. Ομοίως, χρονοβόρα είναι η παραπομπή του αιτούντος στην Υπηρεσία Ασύλου, όταν η ίδια δουλειά μπορεί να γίνει κάλλιστα από την Υπηρεσία Υποδοχής, πόσω μάλλον που το ηλεκτρονικό σύστημα που χρησιμοποιείται είναι το ίδιο.

Πλέον η πλήρης καταγραφή του αιτήματος ασύλου μπορεί να γίνει και από τις Περιφερειακές Υπηρεσίες Υποδοχής και Ταυτοποίησης (άρθρο 6 Ν 4686/2020). Είναι ευνόητο ότι πρέπει να παρασχεθούν οδηγίες στο προσωπικό της Υπηρεσίας Υποδοχής που θα επιφορτιστεί με αυτή την αρμοδιότητα, καθώς η καταγραφή του αιτήματος ασύλου, ειδικά των λόγων δίωξης ή της ύπαρξης μελών οικογενείας σε άλλα κράτη-μέλη είναι κομβική για τον φάκελο του αιτούντος.

Κατά την υποβολή του αιτήματος, ο ενδιαφερόμενος οφείλει να δηλώσει και τη γλώσσα στην οποία επιθυμεί να εξεταστεί το αίτημά του. Ομοίως, η εξέταση μπορεί να γίνει σε γλώσσα που «ευλόγως θεωρείται ότι γνωρίζει ο αιτών» (άρθρο 6 παρ. 1 Ν 4686/2020). Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 7, «εφόσον είναι αποδεδειγμένα αδύνατη η παροχή διερμηνείας στη γλώσσα επιλογής του αιτούντος, παρέχεται διερμηνεία στην επίσημη γλώσσα της χώρας καταγωγής του ή σε άλλη γλώσσα που ευλόγως θεωρείται ότι κατανοεί, συμπεριλαμβανομένης της διεθνούς νοηματικής γλώσσας».

Η ενοποίηση της καταγραφής ουσιαστικά σε ένα στάδιο έχει και μία ακόμη πολύ σημαντική συνέπεια. Η χώρα μας μπορεί να ανταποκριθεί καλύτερα στις απαιτήσεις της απόφασης Mengestaab (C-670/16, 26.7.2017) του ΔΕΕ, που απαιτεί την έναρξη των προθεσμιών για την υποβολή αιτημάτων Δουβλίνο από τη στιγμή της έκφρασης βούλησης για άσυλο, ήτοι, ουσιαστικά, από τη στιγμή της πρώτης υποδοχής. Σήμερα, η Μονάδα Δουβλίνο ενημερώνεται αργά για την ύπαρξη συγγενικών δεσμών, αφού μεταξύ της καταγραφής από την Υπηρεσία Υποδοχής και της υποβολής του αιτήματος στην Υπηρεσία Ασύλου μπορεί να μεσολαβήσουν αρκετές εβδομάδες. Ήδη η Γερμανία επιμένει πολύ σ’ αυτό, απορρίπτοντας αιτήματα Δουβλίνο που έχουν υποβληθεί –κατά την άποψή τους– εκπρόθεσμα.

Ευνοήτως, όταν ο ενδιαφερόμενος βρίσκεται υπό κράτηση, οι αρμόδιες αρχές της κράτησης, ως αρχές επιβολής του νόμου, δεν νομιμοποιούνται

να καταγράψουν το αίτημά του, το οποίο πρέπει να υποβληθεί εντός 7 εργάσιμων ημερών στην Υπηρεσία Ασύλου.

Κατά την περαιτέρω παραπομπή και μετακίνηση, ο Διοικητής του ΚΥΤ έχει τις εξής επιλογές: α) να παραπέμψει τον αιτούντα σε Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης στην ενδοχώρα ή σε άλλες κατάλληλες δομές για την ολοκλήρωση της διαδικασίας υποδοχής και ταυτοποίησης. Η μετακίνηση λαμβάνει χώρα ιδίως σε περίπτωση που υπάρχει αύξηση ροών και οι δομές στα σύνορα δεν επαρκούν για την κάλυψη των αναγκών και βέβαια στην περίπτωση προσώπων που ανήκουν σε ευάλωτες ομάδες, β) να παραπέμψει τους απορριφθέντες σε πρώτο βαθμό, που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής στη χώρα, ή όσους δεν εμπίπτουν στις διατάξεις περί ασύλου σε διαδικασία επιστροφής. Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι παραπέμπονται στην αστυνομία για έκδοση απόφασης επιστροφής και κράτησης στο ΠΡΟΚΕΚΑ.

Αυτές οι διαδικασίες εφαρμόζονταν στην πράξη και με το προηγούμενο καθεστώς προστασίας. Οι μεταφορές στην ενδοχώρα είναι συνήθης πρακτική της διοίκησης όταν οι δομές των νησιών φτάνουν στα όριά τους. Οι μεταφορές ήταν πάντα πολιτική απόφαση και γινόταν με άρση του γεωγραφικού περιορισμού. Αυτό που προστίθεται στον νέο νόμο είναι η υποχρέωση του Διοικητή του ΚΥΤ να παραπέμψει τους αιτούντες σε βάρος των οποίων έχει εκδοθεί απόφαση κράτησης, κατά το άρθρο 46, σε Κλειστό Κέντρο Υποδοχής.

Εάν η διαδικασία ασύλου δεν έχει ολοκληρωθεί μέσα στις 25 ημέρες που διαρκεί η παραμονή του αιτούντος στο ΚΥΤ, ο Διοικητής του παραπέμπει τους αιτούντες σε κατάλληλη δομή για την προσωρινή υποδοχή τους. Αντιλαμβανόμαστε ότι είναι εξαιρετικά δύσκολο να περατωθεί ακόμη και η πρωτοβάθμια διαδικασία ασύλου σε 25 ημέρες, καθόσον πρέπει να μεσολαβήσει η συνέντευξη του αιτούντος και η συγγραφή, έκδοση και επίδοση της απόφασης της Υπηρεσίας Ασύλου. Ακόμη όμως κι αν για ορισμένες περιπτώσεις ολοκληρωθεί η διαδικασία μέσα σ’ αυτό το χρονικό διάστημα, ενδεχόμενη προσφυγή είναι σαφές ότι θα χρειαστεί μεγαλύτερο διάστημα εξέτασης. Προσθέτει λοιπόν κάτι η υπερταχεία διαδικασία ασύλου προς την κατεύθυνση της αύξησης των επιστροφών; Η απάντηση μπορεί να είναι θετική στον βαθμό που η προσφυγή δεν έχει πλέον ανασταλτικό αποτέλεσμα και η απόφαση επιστροφής μπορεί να εκδοθεί από την Υπηρεσία Ασύλου. Ορισμένοι

αιτούντες θα μπουν άμεσα στη διαδικασία επιστροφής. Στο πλαίσιο αυτό, θα είναι ενδιαφέρουσα η επικείμενη νομολογία των Ανεξάρτητων Επιτροπών Προσφυγών ως προς το δικαίωμα παραμονής στη χώρα.

Γ. Τα ζητήματα του περιορισμού της ελευθερίας κίνησης και της προσωπικής ελευθερίας

i. Γεωγραφικός περιορισμός

Η έννοια του γεωγραφικού περιορισμού των αιτούντων άσυλο στην επικράτεια των πέντε νησιών του Ανατολικού Αιγαίου όπου λειτουργούν “hotspots” επιβλήθηκε σχεδόν ως αναγκαιότητα μετά την Κοινή Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας και ως άμεση συνέπεια της αυθαίρετης ερμηνείας της που ήθελε οι επιστροφές να λαμβάνουν χώρα αποκλειστικά από τα νησιά, αποκλείοντας την ενδεχόμενη επιστροφή όσων μεταφέρονταν στην ενδοχώρα. Λειτούργησε δε, στο πλαίσιο αυτό, ως υποκατάστατο της κράτησης, αφού τα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης των νησιών ουσιαστικά ουδέποτε λειτούργησαν ως κλειστού τύπου (με την εξαίρεση του πρώτου μήνα μετά τη Δήλωση), όπως είχαν προβλεφθεί με τον Ν 4375/2016.

Αρχικά, ο γεωγραφικός περιορισμός επιβαλλόταν με διοικητική πράξη-απόφαση του Διευθυντή της Υπηρεσίας Ασύλου, κανονιστικού χαρακτήρα με ισχύ erga omnes. Η πρακτική, όπως ήταν αναμενόμενο, πολύ σύντομα τέθηκε υπό δικαιοδοτική κρίση τόσο ως προς την ουσιαστική νομιμότητά της όσο και ως προς τη διαδικασία που ακολουθείτο. Με την απόφαση 805/2018, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας αποδέχθηκε τη νομιμότητα του κανονιστικού χαρακτήρα της συγκεκριμένης απόφασης, πλην όμως την ακύρωσε διότι δεν προέκυπταν από το κείμενο της απόφασης οι σοβαροί και επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος και μεταναστευτικής πολιτικής που επιτάσσουν τον περιορισμό ενός τόσο μεγάλου αριθμού προσώπων σε συγκεκριμένη γεωγραφική επικράτεια. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ενσωματώθηκε κατόπιν στον Ν 4540/2018 (άρθρο 7).

Ο Ν 4636/2019 προβλέπει δύο διαφορετικές περιπτώσεις περιορισμού της ελευθερίας κίνησης. Η κανονιστικού χαρακτήρα απόφαση προβλέπεται στο άρθρο 45 παρ. 1 και η έκδοσή της ανατίθεται στον

αρμόδιο Υπουργό. Πέραν αυτού του erga omnes γεωγραφικού περιορισμού, με απόφαση του Διευθυντή της Υπηρεσίας Ασύλου μπορεί να αποφασίζεται η διαμονή του αιτούντος σε συγκεκριμένο τόπο, όταν τούτο είναι αναγκαίο για την ταχεία επεξεργασία και την αποτελεσματική παρακολούθηση της αίτησης παροχής διεθνούς προστασίας ή για απολύτως αιτιολογημένους λόγους δημοσίου συμφέροντος ή δημόσιας τάξης (άρθρο 45 παρ. 2). Πρόκειται για εξατομικευμένη απόφαση, ενδεχόμενη παραβίαση της οποίας από τον αιτούντα, οδηγεί σε διακοπή των συνθηκών υποδοχής.

Ακολουθώντας τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η ΥΑ 1140 (ΦΕΚ Β´ 4736/20.12.2019), κάνει ευθεία αναφορά στην Κοινή Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας και στην «μέχρι σήμερα ακολουθούμενη πρακτική» και στο γεγονός ότι όσοι μεταφέρονται από τα νησιά δεν γίνονται αποδεκτοί από την Τουρκία προς επιστροφή. H εν λόγω αναφορά εξηγεί τους επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, που απαιτεί η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, και σε συνδυασμό με την ανάγκη εξυπηρέτησης της μεταναστευτικής πολιτικής της χώρας, που συνίσταται στην ταχεία επεξεργασία των αιτήσεων και στη διαχείριση του πληθυσμού, δικαιολογούν κατά τη διοίκηση την αναγκαιότητα επιβολής του περιορισμού κυκλοφορίας των αιτούντων. Πάντως, ο περιορισμός αίρεται με απόφαση του Διοικητή του Κέντρου Υποδοχής και Ταυτοποίησης για τους ασυνόδευτους ανηλίκους, τις περιπτώσεις οικογενειακής επανένωσης που έχουν γίνει αποδεκτές από το άλλο κράτος-μέλος, τις καταφανώς βάσιμες αιτήσεις και τις περιπτώσεις των ευάλωτων προσώπων ή των χρηζόντων ειδικών διαδικαστικών εγγυήσεων. (Για την εφαρμογή της ειδικής συνοριακής διαδικασίας σε αυτές τις κατηγορίες, βλ. το οικείο κεφάλαιο).

ii. Η διαδικασία της διοικητικής κράτησης

Ο Ν 4636/2019 προβλέπει δύο είδη διοικητικής κράτησης. Την κράτηση κατά την υποδοχή και ταυτοποίηση, που τη διατάσσει ο Διοικητής του ΚΥΤ, και την κράτηση αιτούντων άσυλο κατ’ εξαίρεση, για συγκεκριμένους λόγους, εφόσον είναι αναγκαία και κατόπιν εξατομικευμένης αξιολόγησης, που διατάσσεται από τις αστυνομικές αρχές. Η κράτηση που διατάσσεται από τις αστυνομικές αρχές με την έκδοση απόφασης επιστροφής στα Προαναχωρησιακά Κέντρα Κράτησης

(ΠΡΟΚΕΚΑ) παραμένει ως έχει στον Ν 3907/2011 (η διαδικασία της οποίας αναλύεται στο βιβλίο μας Προσφυγικό δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2016).

1. Κράτηση κατά τη διαδικασία υποδοχής και ταυτοποίησης

Κατά την υπαγωγή σε διαδικασίες υποδοχής και ταυτοποίησης, οι υπήκοοι της τρίτης χώρας παραμένουν σε καθεστώς περιορισμού της ελευθερίας. Η φρασεολογία που επιλέχθηκε από το νομοθέτη μπορεί να δημιουργήσει σύγχυση. Πρόκειται για στέρηση της προσωπικής ελευθερίας, δηλαδή για κράτηση, και όχι απλά για περιορισμό της ελευθερίας κυκλοφορίας. Η ίδια διάταξη υπήρχε και στον Ν 4375/2016. Κατά τον πρώτο μήνα εφαρμογής της εν λόγω νομοθεσίας, τα ΚΥΤ λειτούργησαν όντως ως κλειστά κέντρα. Ωστόσο, επειδή άρχισαν από νωρίς να υπερβαίνουν τη χωρητικότητά τους, με τη συνακόλουθη αδυναμία για τις αρμόδιες αρχές να διασφαλίσουν τις συνθήκες κράτησης που απαιτούνται από τα διεθνή πρότυπα, και κάτω από την απειλή της Ύπατης Αρμοστείας Ηνωμένων Εθνών για τούς Πρόσφυγες και των ΜΚΟ να αποχωρήσουν αν εξακολουθούσαν αυτές οι συνθήκες, τα κέντρα λειτούργησαν έκτοτε ως ανοιχτού τύπου (βλ. JR/Ελλάδας).

Η στέρηση της ελευθερίας στο ΚΥΤ πραγματοποιείται με απόφαση του Διοικητή του Κέντρου Υποδοχής και Ταυτοποίησης (που είναι πολιτικός υπάλληλος και όχι ένστολος), η οποία εκδίδεται εντός πέντε ημερών από την είσοδο στο Κέντρο (ο Ν 4375/2016 προέβλεπε εντός τριών ημερών). Ο περιορισμός της ελευθερίας συνεπάγεται την απαγόρευση εξόδου από το κέντρο και την παραμονή στους χώρους του, σύμφωνα με τους όρους και τις προϋποθέσεις του εσωτερικού κανονισμού λειτουργίας. Κατ’ εξαίρεση και για σοβαρούς λόγους, όπως είναι οι λόγοι υγείας, ο Διοικητής δύναται να χορηγεί άδεια προσωρινής εξόδου από τις εγκαταστάσεις του Κέντρου. Εάν, με την παρέλευση του πενθημέρου, δεν έχουν ολοκληρωθεί οι διαδικασίες υποδοχής και ταυτοποίησης και με την επιφύλαξη της δυνατότητας επιβολής κράτησης σε αιτούντες άσυλο σύμφωνα με το άρθρο 46, τότε ο Διοικητής μπορεί να αποφασίζει την παράταση του περιορισμού της ελευθερίας μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας υποδοχής για διάστημα που δεν υπερβαίνει συνολικά τις 25 ημέρες. Η απόφαση παράτασης πρέπει να περιέχει πραγματική και νομική αξιολόγηση και να είναι έγγραφη.

Η παραμονή στα ΚΥΤ δεν μπορεί να διαρκεί περισσότερο από 25 ημέρες. Αν μετά την παρέλευση αυτού του χρονικού διαστήματος δεν έχει περατωθεί η εξέταση αίρεται ο περιορισμός της ελευθερίας με την επιφύλαξη της επιβολής κράτησης δυνάμει του άρθρου 46.

2. Κράτηση αιτούντων άσυλο

α) Η διαδικασία

Μία από τις πιο σημαντικές αλλαγές στη νομοθεσία 4636/2019 αφορά την κράτηση αιτούντων άσυλο, τόσο ως προς τους λόγους και τη διαδικασία αυτής όσο και την διάρκειά της.

Η πρώτη αλλαγή αφορά τη δυνατότητα να κρατηθεί κάποιος αιτών άσυλο, ακόμη κι αν δεν βρίσκεται σε διαδικασία επιστροφής κατά τον Ν 3907/2011. Υπενθυμίζουμε ότι ο Ν 4375/2016 επέτρεπε μόνο την παράταση της κράτησης αιτούντος άσυλο που βρισκόταν ήδη υπό κράτηση κατά τον Ν 3907/2011, ήταν δηλαδή ήδη διοικητικά κρατούμενος σε ΠΡΟΚΕΚΑ αναμένοντας την επιστροφή του. Επρόκειτο στη συντριπτική πλειοψηφία για περιπτώσεις που υπέβαλαν αίτημα ασύλου την ύστατη ώρα ή υπέβαλαν κατ’ επανάληψη μεταγενέστερα αιτήματα ασύλου μόνο για να καθυστερήσουν ή να ματαιώσουν τη διαδικασία επιστροφής.

Πλέον, ο Ν 4636/2019 δίνει τη δυνατότητα στην αστυνομία να θέσει σε κράτηση κάποιον αιτούντα άσυλο εξαρχής. Το άρθρο 46 παρ. 1 επαναλαμβάνει τη βασική αρχή της Οδηγίας Υποδοχής ότι δεν επιτρέπεται η διοικητική κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας μόνο για τον λόγο ότι έχει υποβάλει αίτημα ασύλου ή ότι εισήλθε παράτυπα ή παραμένει στη χώρα χωρίς νόμιμο τίτλο διαμονής. Η παρ. 2, όμως, ορίζει ότι αιτών άσυλο μπορεί να κρατηθεί κατ’ εξαίρεση, εφόσον είναι αναγκαίο, κατόπιν ατομικής αξιολόγησης και υπό την προϋπόθεση ότι δεν μπορούν να εφαρμοστούν άλλα εναλλακτικά της κράτησης μέτρα (δηλαδή τακτική εμφάνιση ενώπιον αρχών, κατάθεση κατάλληλης οικονομικής εγγύησης, κατάθεση εγγράφων ή υποχρέωση παραμονής σε ορισμένο μέρος). Η έλλειψη κατάλληλων χώρων κράτησης, οι δυσχέρειες εξασφάλισης αξιοπρεπών συνθηκών διαβίωσης, καθώς και η ευαλωτότητα των αιτούντων συνεκτιμώνται τόσο για την επιβολή όσο και για την παράταση της κράτησης. Από τη διατύπωση της διάταξης (κατ’

εξαίρεση, εφόσον είναι αναγκαίο) προκύπτει ότι η κράτηση δεν πρέπει να είναι συστηματική πρακτική.

Οι λόγοι της κράτησης είναι εξαντλητικοί και συμβαδίζουν και στις δύο περιπτώσεις (αυτοτελής κράτηση αιτούντος και κράτηση αιτούντος που είναι ήδη σε διοικητική κράτηση λόγω διαδικασίας επιστροφής) με τους έξι λόγους της Οδηγίας. Έτσι, η κράτηση επιβάλλεται: α) για τη διαπίστωση των στοιχείων της ταυτότητας ή της καταγωγής ή της υπηκοότητάς του, β) προκειμένου να προσδιοριστούν τα στοιχεία εκείνα στα οποία βασίζεται η αίτηση διεθνούς προστασίας, η απόκτηση των οποίων θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη, ιδίως όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής, γ) εφόσον συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια ή τη δημόσια τάξη, δ) όταν υπάρχει σημαντικός κίνδυνος διαφυγής και προκειμένου να υλοποιηθεί η διαδικασία μεταφοράς «Δουβλίνου», ε) για να αποφασιστεί το δικαίωμα του αιτούντος για είσοδο στο έδαφος.

Η παράταση της κράτησης, όταν ο αιτών είναι ήδη σε διαδικασία επιστροφής, επιβάλλεται και πάλι κατόπιν ατομικής αξιολόγησης και εφόσον δεν είναι δυνατόν να εφαρμοστούν εναλλακτικά μέτρα. Οι λόγοι ταυτίζονται σε ένα πολύ μεγάλο μέρος, με εξαίρεση το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος και την αυτονόητη προσθήκη των αιτήσεων τελευταίας στιγμής ή των επαναλαμβανόμενων μεταγενέστερων. Έτσι, η παράταση επιβάλλεται για τους εξής λόγους: α) για τη διαπίστωση των στοιχείων της ταυτότητας ή της καταγωγής του, β) προκειμένου να προσδιοριστούν τα στοιχεία εκείνα στα οποία βασίζεται η αίτηση διεθνούς προστασίας, η απόκτηση των οποίων θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη, ειδικά όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής, γ) όταν τεκμηριώνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, συμπεριλαμβανομένου του γεγονότος ότι το πρόσωπο είχε ήδη την ευκαιρία πρόσβασης στη διαδικασία χορήγησης ασύλου, ότι υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να θεωρείται ότι ο αιτών υποβάλλει αίτηση διεθνούς προστασίας, προκειμένου να καθυστερήσει απλώς ή να εμποδίσει την εκτέλεση απόφασης επιστροφής, εφόσον πιθανολογείται ότι η εκτέλεση της απόφασης αυτής μπορεί να υλοποιηθεί, δ) εφόσον συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια ή την δημόσια τάξη, ε) όταν υπάρχει σημαντικός κίνδυνος διαφυγής και προκειμένου να υλοποιηθεί η διαδικασία μεταφοράς «Δουβλίνου».