ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΚΥΠΡΟ

Πρόλογος 1ης έκδοσης V

Πρόλογος του Συγγραφέα IX

Κυριότερες συντομογραφίες XVII

Εισαγωγή

Η Πόλη και το Δίκαιο της Πολεοδομίας 1

ΜΕΡΟΣ 1ο

Το Δίκαιο Πολεοδομίας και Χωροταξίας στην Ελλάδα

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Η έννοια της πολεοδόμησης στη συγκρότηση της Πολιτείας

1.1. Η πόλη στην Αρχαία Ελλάδα και η επίδραση της φιλοσοφίας 5

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Ο Χωροταξικός και Πολεοδομικός Σχεδιασμός κατά το Ελληνικό Δίκαιο

2.1. Οι εισαγωγικές έννοιες 10

2.2. Το θεσμικό πλαίσιο 11

2.3. Το Σύστημα του Χωροταξικού και Πολεοδομικού Σχεδιασμού 14

2.3.1. Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια (Ε.Χ.Π) 17

2.3.2. Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια (Π.Χ.Π) 19

2.3.2.α. Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθήνας 20

2.3.2.β. Ρυθμιστικό Σχέδιο Θεσσαλονίκης 21

2.3.3. Τοπικά Πολεοδομικά/Χωρικά Σχέδια και Ειδικά
Πολεοδομικά/Χωρικά Σχέδια 22

2.3.4. Πολεοδομικά σχέδια εφαρμογής 24

2.4. Το βασικό νομικό πλαίσιο του Δικαίου Πολεοδομίας κατά το Ελληνικό Δίκαιο 25

2.4.1. Πολεοδομικό Σχέδιο Εφαρμογής 25

2.4.2. Πράξεις εισφοράς σε γη και σε χρήμα 26

2.5. Χρήσεις γης 29

2.5.1. Το νομοθετικό πλαίσιο 30

2.5.2. Οι κατηγορίες των χρήσεων γης (άρθρο 1 ΠΔ 59/2018) 31

2.5.3. Ανάμειξη και μεταβολή των χρήσεων γης 39

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Κανόνες Δικαίου Περιβάλλοντος
και Πολεοδομικό Δίκαιο στην Ελλάδα

3.1. Η Σχέση του Δικαίου Περιβάλλοντος με το Δίκαιο της Πολεοδομίας 42

3.2. Προστατευόμενες Περιοχές και πολεοδομικοί κανόνες 43

3.2.1. Περιοχές Natura 45

3.2.1.α. Η διαχείριση 49

3.2.1.β. Τα προαπαιτούμενα 50

3.3. Αρχαιολογικοί χώροι - Αρχαιολογικός νόμος 3028/2002 55

3.4. Αιγιαλός - Παραλία (Ν 4607/2019) 59

3.4.1. Βασικοί ορισμοί 60

3.4.2. Βασικές αρχές κυριότητας 62

3.4.3. Η χάραξη της οριογραμμής Αιγιαλού και Παραλίας 62

3.4.4. Περιπτώσεις παραχώρησης 64

3.5. Δασική Νομοθεσία (Ν 998/1979) 66

3.5.1. Δύο κρίσιμες τροποποιήσεις του Ν 998/1979 68

3.6. Τα ψηλά κτίρια στην Ελλάδα 77

3.6.1. Η νομοθετική εξέλιξη 79

3.6.2. Η περίπτωση του Μητροπολιτικού Πόλου Ελληνικού 85

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Οικοδομική άδεια - Η διαδικασία κατά το Ελληνικό Δίκαιο

4.1. H Οικοδομική Άδεια 92

4.2. Ηλεκτρονική διαδικασία για την έκδοση Οικοδομικής Άδειας 109

4.3. Συλλογικά όργανα ελέγχου του δομημένου περιβάλλοντος 112

4.4. Η έννοια της ταυτότητας του κτιρίου 119

4.5. Προσβολή και ακύρωση της οικοδομικής άδειας 124

4.6. Ο έλεγχος των κατασκευών (Ν 4495/2017) 126

4.7. Ο ρόλος των μηχανικών 126

4.8. Ο θεσμός των ελεγκτών δόμησης 127

4.9. Ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (Ν 4067/2012) 129

4.9.1. Οι βασικές προτεραιότητες του ΝΟΚ 130

4.9.2. Ο σκοπός και το πεδίο εφαρμογής του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού 132

4.10. Τα κίνητρα για την περιβαλλοντική αναβάθμιση και τη βελτίωση
της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές
περιοχές (άρθρο 10) 133

4.11. Τα κίνητρα για τη δημιουργία κτιρίων ελάχιστης ενεργειακής
κατανάλωσης (άρθρο 25) 136

4.12. Οι ειδικές ρυθμίσεις για την εξυπηρέτηση ατόμων με αναπηρία
ή/και εμποδιζόμενων ατόμων (άρθρα 26-27) 137

4.13. Αυθαίρετη δόμηση και περιβαλλοντικό ισοζύγιο 139

4.13.1. Περιβαλλοντικό ισοζύγιο και Τράπεζα Γης 142

ΜΕΡΟΣ 2ο

Το Δίκαιο Πολεοδομίας και Χωροταξίας στην Κύπρο

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Ο Χωροταξικός και Πολεοδομικός Σχεδιασμός
κατά το Κυπριακό Δίκαιο

1.1. Ιστορική Αναδρομή 155

1.2. Το Σχέδιο για τη Νήσο 159

1.3. Σχέδια ανάπτυξης. Πολεοδομικός σχεδιασμός και μελέτες 163

1.3.1. Τοπικά Σχέδια 163

1.3.2. Σχέδια Περιοχής 171

1.3.3. Η Δήλωση Πολιτικής 177

1.4. Το καθεστώς προστασίας της Πολιτιστικής Κληρονομιάς στην Κύπρο 180

1.4.1. Διαχείριση διατηρητέων οικοδομών 182

1.5. Γενικές αρχές και προϋποθέσεις για ανέγερση ψηλών κτιρίων στις αστικές περιοχές των τεσσάρων μεγάλων αστικών συγκροτημάτων 187

1.6. Κανόνες Δικαίου Περιβάλλοντος και Πολεοδομικό Δίκαιο στην Κύπρο 192

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Οικοδομική άδεια - Η διαδικασία κατά το Κυπριακό Δίκαιο

2.1. Διαδικασία, όροι και πρόνοιες κατά το Κυπριακό Πολεοδομικό Δίκαιο 197

2.1.1. Αιτήσεις για πολεοδομική άδεια 204

2.1.2. Ειδοποίηση σχετικά με την αίτηση για πολεοδομική άδεια
και παραστάσεις 206

2.1.3. Αποφάσεις αιτήσεων για πολεοδομικές άδειες 206

2.1.4. Λήψη πολεοδομικής απόφασης 208

2.1.5. Συμπληρωματικές διατάξεις ως προς τις αιτήσεις για πολεοδομική άδεια 208

2.1.6. Διάρκεια και ανανέωση οικοδομικής άδειας 209

2.1.7. Συνέπειες έκδοσης οικοδομικής άδειας 211

2.1.8. Διατάξεις υπό επεξεργασία 217

2.1.9. Τυποποίηση διαδικασιών 217

2.1.10. Τα πολεοδομικά σχέδια 218

2.1.11. Προτεραιότητες της κυπριακής νομοθεσίας για την έκδοση
οικοδομικής άδειας 219

2.2. Συμπεράσματα 220

2.3. Η διαδικασία έκδοσης οικοδομικών αδειών στην Ελλάδα και την Κύπρο
υπό σύγκριση 221

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Συγκριτική Προσέγγιση του Δικαίου Πολεοδομίας
και Χωροταξίας στην Ελλάδα και την Κύπρο 224

ΜΕΡΟΣ 3ο

Θεωρητικές προσεγγίσεις του Πολεοδομικού Δικαίου

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Ο δημόσιος χώρος ως στοιχείο του Πολεοδομικού Σχεδιασμού

1.1. Βασικές παράμετροι του αστικού περιβάλλοντος για τον δημόσιο χώρο 231

1.2. Η νομική διάσταση του δημόσιου χώρου στο πλαίσιο
του Χωροταξικού και Πολεοδομικού Σχεδιασμού 235

1.2.1. Νομολογία των Δικαστηρίων - Πολεοδομικό κεκτημένο 235

1.2.2. Πράσινο - Ελεύθεροι χώροι - Πολεοδομικά σταθερότυπα 236

1.2.3. Η έννοια του κοινόχρηστου πρασίνου και η συμβολή του
στη βιώσιμη πόλη 238

1.2.4. Νομολογία και αστικό πράσινο 238

1.2.5. Τα πάρκα και τα άλση 238

1.2.6. Η αναγκαιότητα σχεδιασμού, παρεμβάσεων και αλλαγής του τοπίου
προς την κατεύθυνση δημιουργίας δημοσίου χώρου 239

1.2.7. Δημόσιοι και ελεύθεροι χώροι ως αγαθά ιδιωτικοποίησης 240

1.2.8. Περιβαλλοντικό και πολεοδομικό κεκτημένο 240

1.2.9. Η νομική επιστήμη, ο σχεδιασμός και η κοινωνική ανάγκη 242

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς
ως βασική παράμετρος του Πολεοδομικού Δικαίου

2.1. Πολιτιστική κληρονομιά, σχεδιασμός και ανάπτυξη 243

2.2. Βασικοί ορισμοί 246

2.3. Νομοθεσία 249

2.3.1. Διεθνής και Ευρωπαϊκή Νομοθεσία 250

2.3.2. Ελληνική Νομοθεσία 252

2.3.3. Σύντομη κριτική επισκόπηση της επίδρασης και ενσωμάτωσης
της Διεθνούς/Ευρωπαϊκής Νομοθεσίας στην Ελληνική -
Αποτελεσματικότητα υφιστάμενου νομικού πλαισίου 256

2.4. Νομολογία/Περιπτώσεις - Σχολιασμός 262

2.5. Η προστασία της Αρχιτεκτονικής 273

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Βιώσιμη Αστική Κινητικότητα

3.1. Τα Σχέδια Βιώσιμης Αστικής Κινητικότητας (Σ.Β.Α.Κ.) 276

3.2. Ευρωπαϊκές πολιτικές και κατευθύνσεις για τη Βιώσιμη
Αστική Κινητικότητα 277

3.3. Εισαγωγή των αρχών της Βιώσιμης Αστικής Κινητικότητας
στο θεσμικό πλαίσιο της Ελλάδας 281

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Προσεγγίσεις Χωροταξικού και Πολεοδομικού
Σχεδιασμού στην Ευρώπη

4.1. Συστήματα χωρικού σχεδιασμού σε επιλεγμένες Ευρωπαϊκές χώρες -
Η Έκθεση Βασενχόβεν 286

4.1.1. Ολλανδία 287

4.1.2. Δανία 293

4.1.3. Ιρλανδία 297

4.1.4. Πορτογαλία 300

Βιβλιογραφία 307

Παράρτημα - Νομολογία 313

Αλφαβητικό ευρετήριο 315

Εισαγωγή

Η Πόλη και το Δίκαιο της Πολεοδομίας

Α. Η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης, δημιουργώντας μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Μέσα απ’ αυτήν προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, ο πολιτισμός μας, η αυτοεικόνα του κράτους μας, τα χαρακτηριστικά που αποδίδουμε στην παράδοση και στην προοπτική μας.

Ωστόσο, η ελευθερία του ανθρώπου να δημιουργεί και να μετασχηματίζει εξελικτικά την πόλη που διαβιεί είναι ένα παραμελημένο δικαίωμά του. Το γεγονός αυτό πιστοποιείται από τη συνεχή ανακατασκευή της τα τελευταία χρόνια, χωρίς αυτή όμως να υπαγορεύεται από συγκεκριμένη στοχοθεσία, χωρίς να προϋπάρχει κατάλληλος σχεδιασμός. Μέσα στην κινητικότητα της αέναης παγκοσμιοποίησης γίνεται όλο και πιο δύσκολο να διατηρηθούν τα ιδανικά της ταυτότητας της πόλης, της ιδιότητας του πολίτη, της αίσθησης του ανήκειν.

Αυτό το παραμελημένο δικαίωμα, το κύμα «περιφράξεων» που χωρίζει τις γειτονιές σε «ασφαλείς» και μη, οι πρακτικές του χωρικού ελέγχου, η έλλειψη σεβασμού στο περιβάλλον, η παραβίαση των νόμων και των αισθητικών κανόνων, πήραν νέες διαστάσεις εξαιτίας της παγκόσμιας ύφεσης. Και καθώς πολλές φορές τα ατομικά περιθώρια στενεύουν ασφυκτικά για την συντριπτική πλειοψηφία των ανθρώπων, αναβιώνει πλέον το ενδιαφέρον για τα κοινά αγαθά της πόλης.

Σε αυτές τις ανακατατάξεις, οι οποίες σήμερα είναι ιδιαιτέρως πολύπλοκες και επιπροσθέτως φορτισμένες με το αίτημα για την διαμόρφωση ενός νέου παραγωγικού μοντέλου –το οποίο δεν θα κινεί μόνο τη μηχανή της οικονομίας, αλλά θα νοηματοδοτεί και την ζωή των ανθρώπων–, το Δίκαιο της Πολεοδομίας έχει αυτονόητα αυξημένο ρόλο. Η Πολεοδομία, ως επιστήμη και ως τέχνη/εφαρμοσμένη πρακτική, έχει ως αντικείμενο την δημιουργία, τον σχεδιασμό και τον επαναπρογραμματισμό της πόλης κι εν γένει των οικισμών.

Με το νομικό της οπλοστάσιο, η Πολιτεία έχει τη δυνατότητα να διαμορφώσει το οικιστικό περιβάλλον και να αναδείξει την πολιτισμική της κληρονομιά καθορίζοντας τους κανόνες δόμησης με βάση τις νέες ανάγκες. Από την πλευρά τους οι πολίτες μπορούν να γνωρίζουν τι αλλάζει και πώς μπορούν να προστατέψουν τα δικαιώματα στο σπίτι τους, αλλά και στο κοινό τους σπίτι. Μέσα από την εφαρμογή της νομικής επιστήμης στο σχεδιασμό των σύγχρονων οικισμών και των πόλεων που βίωσαν την κρίση, αναμένεται να εκφραστούν και να διασφαλιστούν οι αξίες της συμμετοχής, της ισονομίας, της ισότιμης πρόσβασης σε κοινωνικά αγαθά και υπηρεσίες.

Η ευρύτητα και η πολυπλοκότητα του Δικαίου Πολεοδομίας καθιστούν συχνά δύσκολη την κατανόησή του. Στην επίσημη ταξινόμηση δε από την πλευρά της έννομης τάξης, θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει ότι δεν υφίσταται σαφώς οριοθετημένο το πεδίο του, είτε ονομαζόμενο δίκαιο πολεοδομίας, είτε πολεοδομικό δίκαιο.

Για τον λόγο αυτό, στο παρόν βιβλίο επιλέχθηκαν τα κύρια νομοθετήματα που διαμορφώνουν, κατά τη γνώμη μου, το βασικό πλαίσιο του πολεοδομικού δικαίου, καθώς και των παράλληλων κανόνων που βρίσκουν εφαρμογή αλλά και άμεση σύνδεση με το δίκαιο πολεοδομίας (π.χ. κανόνες που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος αλλά και της πολιτιστικής κληρονομιάς), ενώ γίνεται και εκτενής ανάλυση των ζητημάτων που διαμορφώνουν το πλαίσιο δόμησης. Κάθε ένα από τα νομοθετήματα αυτά –αλλά και από τις δικαστικές αποφάσεις– που αναλύονται εδώ έχουν επιλεγεί ακριβώς λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους, καθώς διαμορφώνουν και καθορίζουν τον προσανατολισμό του σύγχρονου δικαίου πολεοδομίας.

Επικεντρωνόμαστε στον πολεοδομικό σχεδιασμό, στις χρήσεις γης, στην διαδικασία έκδοσης οικοδομικών αδειών και τον οικοδομικό κανονισμό, καθώς και στις γενικές αρχές που διέπουν την έννοια του δημόσιου χώρου, την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και την στόχευση σχεδίων και στρατηγικών βιώσιμης κινητικότητας στις πόλεις μας.

Β. Η από κοινού προσέγγιση του Πολεοδομικού αλλά και του Χωροταξικού Δικαίου της Ελλάδας και της Κύπρου στο παρόν βιβλίο επελέγη λόγω της συνεργασίας των δύο χωρών και των λαών τους και της ιδιαίτερης ιστορικής τους σχέσης, ενώ δεν πρέπει να θεωρηθεί πως επιχειρείται σύγκριση αλλά εκ παραλλήλου μελέτη. Περαιτέρω, παρά τη διαφορετική νομική κουλτούρα των δύο χωρών –οφειλόμενη στο γεγονός ότι το ελληνικό δίκαιο ανήκει στην οικογένεια του ηπειρωτικού δικαίου, ενώ το κυπριακό φέρει κατεξοχήν αγγλοσαξονικές ρίζες– συνιστά κοινό χαρακτηριστικό μεταξύ τους το γεγονός της δυσκολίας υλοποίησης θεωρητικά άρτιων σχεδίων στο στάδιο πρακτικής εφαρμογής και δόμησης των πόλεων των δύο χωρών. Παρατηρείται δηλαδή πως, παρόλο που σε θεωρητικό/επιστημονικό αλλά και σε πολιτικό επίπεδο τόσο ο διάλογος γύρω από τα ζητήματα χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου είναι υψηλός και η στοχοθεσία του σαφής, αυτό δεν αποτυπώνεται σε πρακτικό επίπεδο, αναδεικνύοντας έτσι την ανεπάρκεια ή και την απροθυμία της Πολιτείας να αναδείξει τη σημασία τους.

Ιστορικά, στην Ελλάδα και την Κύπρο, η διαδικασία της οργάνωσης και δόμησης της πόλης υφίσταται από την αρχαιότητα. Το 1933 με τη Χάρτα των Αθηνών αναδείχθηκε σε «Επιστήμη της Οργάνωσης των πόλεων», ενώ αργότερα η «Πολεοδομία» χαρακτηρίστηκε όχι μόνο επιστήμη αλλά και τέχνη καθώς περιλαμβάνει και αρχιτεκτονικό σχεδιασμό που συνιστά πράξη δημιουργίας και κατασκευής.

Στην Κύπρο η γένεση του χωρικού σχεδιασμού πραγματοποιήθηκε σε συνθήκες βρετανικής κυριαρχίας και άρα υπό την επιρροή του βρετανικού δικαίου. Στα μέσα της δεκαετίας του 1940 δημιουργήθηκε το Τμήμα Πολεοδομίας και μία δεκαετία αργότερα τέθηκε σε ισχύ ο «Περί Οδών και Οικοδομών Κανονισμός». Το 1957 η Βρετανική Κυβέρνηση είχε ετοιμάσει το «Νομοσχέδιο περί Πολεοδομίας» το οποίο όμως δεν πρόλαβε να εφαρμοστεί λόγω του απελευθερωτικού αγώνα που ξέσπασε. Το 1967 ολοκληρώθηκε η πρώτη Πολεοδομική Μελέτη για το Νησί, ενώ το 1972 θεσπίστηκε «Ο Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμος 1972», ο οποίος λόγω της τουρκικής εισβολής το 1974 εφαρμόστηκε τελικά το 1990.

Στο παρόν έργο ο αναγνώστης έχει τη δυνατότητα να αντιπαραβάλλει το ισχύον πολεοδομικό καθεστώς της ελληνικής και κυπριακής κοινωνίας και να διαπιστώσει ομοιότητες και διαφορές. Περαιτέρω μπορεί να εμβαθύνει με τη μελέτη του συνδυάζοντας τους ισχύοντες κανόνες και διαδικασίες που προβλέπονται από το Πολεοδομικό Δίκαιο και την εφαρμογή τους.

Γ. Επιπροσθέτως, το βιβλίο αυτό στοχεύει και αποπειράται να αναδείξει κατά κύριο λόγο τα ακόλουθα:

α) να αναλύσει, από νομική άποψη, τη φιλοσοφία του σχεδιασμού των πόλεων και σχετικούς παράγοντες που διαδραματίζουν ρόλο στην ποιότητα ζωής, την προστασία της φύσης, τη διαφύλαξη και την ανάδειξη των πολιτισμικών μνημείων και το δικαίωμα του πολίτη στο χώρο του,

β) να εξηγήσει, κωδικοποιώντας, τα εργαλεία σχεδιασμού, τη διοικητική διαδικασία έκδοσης κανονιστικών και διοικητικών πράξεων πολεοδομικού χαρακτήρα και προστασίας της αρχιτεκτονικής και πολιτιστικής κληρονομιάς,

γ) να ανατρέξει σε παράλληλα θεσμικά εργαλεία και νομοθετήματα που ασκούν άμεση επιρροή στον σχεδιασμό της πόλης και την αντίληψη για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, προερχόμενα από τον χώρο του περιβαλλοντικού δικαίου, αναδεικνύοντας έτσι πως το Δίκαιο της Πολεοδομίας δεν είναι σαφώς οριοθετημένο αλλά αλληλεξαρτώμενο από γειτονικούς κλάδους του δικαίου και εντασσόμενο στην ευρύτερη οικογένεια του Περιβαλλοντικού Δικαίου,

δ) να παρουσιάσει συγκριτικά τις διαφορετικές ευρωπαϊκές προσεγγίσεις σε επιμέρους θέματα του Δικαίου Πολεοδομίας,

ε) να αντιπαραβάλλει το ισχύον πολεοδομικό καθεστώς της ελληνικής και κυπριακής πολιτείας και να εντοπίσει ομοιότητες και διαφορές,

στ) να φέρει στο επίκεντρο της ενασχόλησης με τα ζητήματα του Δικαίου Πολεοδομίας τις έννοιες της ανθεκτικότητας (resilience) και της βιωσιμότητας (sustainability) των πόλεων –έννοιες ιδιαίτερα επίκαιρες και εξαιτίας της κλιματικής κρίσης– μέσω της αναφοράς στη σημασία των Σχεδίων Βιώσιμης Αστικής Κινητικότητας (ΣΒΑΚ),

ζ) να εμβαθύνει στη νομική διάσταση ζητημάτων όπως ο δημόσιος χώρος, η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και τα ΣΒΑΚ, αναδεικνύοντας, αφενός, τη σημασία τους για το μέλλον των πόλεων, αφετέρου την αναγκαιότητα να εμπλουτιστεί με αυτά το Δίκαιο Πολεοδομίας.

Για τη συγγραφή του βιβλίου έχουν ληφθεί υπόψη όλες οι πρόσφα-τες κύριες νομοθετικές εξελίξεις στην Ελλάδα και την Κύπρο και δη τροποποιήσεις του πλαισίου με το Ν «Εκσυγχρονισμός περιβαλλοντικής νομοθεσίας, ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία των Οδηγιών 2018/844 και 2019/692 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου του 2020 και λοιπές διατάξεις». Στη δεύτερη επικαιροποιημένη έκδοση που κρατάτε στα χέρια σας, περιλαμβάνονται και οι αλλαγές που προέκυψαν μετά τους πρόσφατους νόμους 4759/2020 και 4685/2020, καθώς και τις αποφάσεις-σταθμούς του ΣτΕ 1364-65/2021, αναφορικά με την κύρωση των δασικών χαρτών.

Με την πιστή εφαρμογή του Δικαίου Πολεοδομίας οι πολίτες μπορούν να εκφράσουν το δικαίωμα στην πόλη τους με στόχο την κυριολεκτική οικοδόμηση ενός καλύτερου κόσμου, για τον λόγο αυτό και το παρόν βιβλίο φέρει τον τίτλο «Σχεδιάζοντας την πόλη - Δομώντας την Πολιτεία».

ΜΕΡΟΣ 1ο

Το Δίκαιο Πολεοδομίας και Χωροταξίας στην Ελλάδα

Κεφάλαιο 1

Η έννοια της πολεοδόμησης στη συγκρότηση της Πολιτείας

Με βάση όσα ειπώθηκαν παραπάνω, καθίσταται πλέον σαφές ότι το πολεοδομικό δίκαιο δεν δημιουργήθηκε ως αποτέλεσμα της εξέλιξης της επιστήμης της πολεοδομίας, αλλά ως επιβαλλόμενο από την ίδια την ανάγκη συγκρότησης της πόλης. Με άλλα λόγια, η διαδικασία συγκρότησης των πόλεων και οι κανόνες που ρυθμίζουν τη διαδικασία αυτή τελούν σε σχέση στενής αλληλεπίδρασης. Στη συνέχεια θα εξετάσουμε τους τρόπους με τους οποίους τελέστηκε αυτή η αλληλεπίδραση μεταξύ των κανόνων δικαίου και της ιδεολογίας και πρακτικής οικοδόμησης των πόλεων στην Ελλάδα των κλασικών και ελληνιστικών χρόνων.

1.1. Η πόλη στην Αρχαία Ελλάδα και η επίδραση της φιλοσοφίας

Η σημασία και το περιεχόμενο της έννοιας της Πόλης για την Αρχαία Ελλάδα, ιδιαίτερα για την Αθήνα, είναι ενδεικτική της επίδρασης του δικαίου της Πολεοδομίας σε άλλους κλάδους του δικαίου, συμβάλλοντας εν τέλει σε μια συνολικότερη διαμόρφωση της έννομης τάξης.

Η κλασική Ελλάδα αποτελεί, αφενός μια σταθερή αναφορά για τον τρόπο που εξελίχθηκαν στο Δυτικό κόσμο τόσο οι κανόνες για τον δομημένο χώρο, όσο και η έννοια της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς, αφετέρου αποτελεί ένα «μέτρο» για να συν-κρίνουμε αυτό που βλέπουμε σήμερα γύρω μας κι ίσως έτσι να ερμηνεύσουμε τη στάση μας, να δώσουμε όνομα στις ανάγκες μας και «σχέδιο» στις επιδιώξεις μας για τις πόλεις μας.

Ας δούμε, λοιπόν, μόνο μερικά βασικά στοιχεία, τα οποία «φωτίζουν» την ιστορική αλληλουχία μεταξύ πολεοδομίας και κοινωνικών προτεραιοτήτων, στην Κλασική περίοδο. Περίοδος, η οποία εκτείνεται μεταξύ 478-318 π.Χ. και χαρακτηρίζεται από την κυριαρχία της Αθήνας και των Συμμαχιών που φτιάχνει γύρω από την ισχύ της, με πιο σημαντική «συνένοχο», στο πεδίο το οποίο μελετάμε, την πόλη της Μιλήτου.

Στην Αθήνα, τα πάντα ήταν οργανωμένα ώστε να ευνοείται η οικονομική άνθηση και η φιλοσοφική διατύπωση ενός συστήματος αξιών, το οποίο έμελλε να καθορίσει όλη την δυτική σκέψη.

Το αστικό στοιχείο και οι δραστηριότητες, έτσι όπως κατανέμονταν στο δημόσιο χώρο και στα δημόσια κτίρια, παρήγαγαν το εμπορεύσιμο και εξαγώγιμο προϊόν της πόλης. Το φυσικό πλεονέκτημα του «παράκτιου μετώπου» της –το οποίο σήμερα πασχίζουμε να οργανώσουμε ως την μεγαλύτερη εν δυνάμει ανάπλαση της σύγχρονης Ελλάδας– καθώς και η έμφαση στην ανάπτυξη των δημόσιων χώρων και στην εξωστρέφεια της πόλης –η Αθήνα δεν επιδίωκε την αυτάρκεια μέσω της προμήθειας αγαθών από την ενδοχώρα της, αλλά μέσω της εμπορικής δραστηριότητας με άλλες πόλεις– συνέβαλαν στη μετατροπή της από Πόλη σε Πολιτεία.

Χάρτης της Αθήνας και της ευρύτερης περιοχής της.
Πηγή: Ι. Τραυλός (1960, 1993).

Βασικά σημεία αναφοράς ο Πλάτωνας και ο Αριστοτέλης, οι οποίοι έθεσαν στο επίκεντρο της ιδανικής Πολιτείας τον Πολεοδομικό Σχεδιασμό, αφού αυτός επεμβαίνει στις συνθήκες διαμόρφωσης της «αρετής» του πολίτη. Κατά τον Πλάτωνα «…η βέλτιστη ιδανική πολιτεία, θα ικανοποιούσε τα ηθικά και κοινωνικά ιδεώδη σε μια πολεοδομικώς άρτια πόλη…» και θα ασκούσε τους πολίτες στην ευδαιμονία, που επιτυγχάνεται με την προσήλωση στο συλλογικό καλό. Η ιδανική πόλη, όπως περιγράφεται από τον Πλάτωνα στους Νόμους, έχει επιλύσει τα ζητήματα της πολιτειακής ευρυθμίας, της οικονομικής και πληθυσμιακής ισορροπίας και της ηθικής τάξης. Ο Αριστοτέλης, από την υψιπετή φαντασία του δασκάλου του, θα προκρίνει τη λογική. Θέτοντας ως κριτήρια για την πόλη, τη δικαιοσύνη, την πολιτική αρετή και τη βελτίωση του κάθε ατόμου σε ηθικό επίπεδο. Προτείνει την αρχή της «μεσότητας», σύμφωνα με την οποία η Πολιτεία πρέπει να είναι «μέση» ως προς το μέγεθος, τον πληθυσμό, τον καταμερισμό ρόλων.

Αντίστοιχα, η Μίλητος, ως εμπορικό κέντρο και αστικοποιημένη οικονομία, υπήρξε ο ιδανικός τόπος για να ακουστούν οι θέσεις του Ιππόδαμου. Μιλήσιος στην καταγωγή, αλλά Αθηναίος στο μεγαλύτερο μέρος της ζωής και της δράσης του, ένωσε, στην ουσία, το κλασικό πνεύμα με τον πολεοδομικό σχεδιασμό. Ως κεντρική ιδέα του συλλογισμού του θεωρείται η θέση ότι ο σχεδιασμός μιας πόλης πρέπει να προβλέπει ένα μάξιμουμ πληθυσμού και μια συγκεκριμένη κοινωνική διάταξη γι’ αυτόν τον πληθυσμό. Αυτή η ιδέα άλλαξε για πάντα τον, μέχρι τότε, συγκεχυμένο τρόπο ανάπτυξης των πόλεων και των χρήσεων της γης.

Το περίφημο «Ιπποδάμειο σύστημα» βασίστηκε στη διαπίστωση ότι η λειτουργία της πόλης συνδέεται άμεσα με το σύστημα διοίκησης. Στο σύστημα αυτό η γη διακρίνεται σε τρεις μορφές ιδιοκτησίας: ιερή, δημόσια και ιδιωτική.

 Η «ιερή» ιδιοκτησία είναι κρατική και προορίζεται για θρησκευτικές ανάγκες (ανέγερση ναών, ιερών κ.λπ.).

 Η «δημόσια» είναι ιδιοκτησία που προσφέρεται για τις ανάγκες των θεσμών.

 Η «ιδιωτική» αναφέρεται, κυρίως, στην σαφώς ορισμένη ατομική ιδιοκτησία του κάθε γεωργού.

Έτσι, το κέντρο της πόλης περιλάμβανε κτίρια κυρίως θρησκευτικού περιεχομένου –με προεξάρχοντα την Ακρόπολη και τον Παρθενώνα– και δημόσια κτίρια, όπως η Αγορά και ο Άρειος Πάγος με συγκεκριμένη ταξινόμηση και χωροθέτηση. Tο σύστημα ρυμοτομίας του Ιππόδαμου εφαρμόστηκε αργότερα και σε άλλες πόλεις, όπως απέδειξαν ανασκαφές στις Κασσώπη, Πριήνη, Όλυνθο, Μεσσήνη και Αλεξάνδρεια.

Ιππόδαμος: Πόλεων διαίρεσιν.
Πηγή: Armin von Gerkan, Griechische Stadteanlagen, 1924.

Η σύνδεση, λοιπόν, του δημόσιου χώρου με την οργάνωση της Πολιτείας είναι σαφής. Με ιδεολογικό υπόβαθρο την κλασσική φιλοσοφία θεσμοθετείται το δημοκρατικό πολίτευμα, με κορυφαία του επιτεύγματα την ψήφιση των νόμων από την Εκκλησία του Δήμου και την αναγνώριση της ατομικής ιδιοκτησίας. Και τα δύο συνεπάγονται έναν καλά ρυθμισμένο χώρο και τη Νομοθεσία, η οποία θα εγγυάται την τάξη, αλλά και την ελευθερία μέσα σε αυτόν. Δηλαδή, τα δικαιώματα στα δημόσια πράγματα, τα οποία ασκούνται εντός της λειτουργικότητας και της αισθητικής του δημόσιου χώρου.

Κατά τους Ελληνιστικούς χρόνους, με απαρχή την κληροδότηση του βασιλείου των Μακεδόνων από τον Φίλιππο στον γιό του Αλέξανδρο, συντελείται μια μεγάλη μεταβολή στην κοινωνική και οικονομική σύνθεση των πόλεων. Ο Αλέξανδρος οικοδομεί την πρώτη πολυπολιτισμική αυτοκρατορία –από την Αίγυπτο ως την Ινδία– προσθέτοντας στον «ανταγωνισμό» ανανεωμένες πόλεις της Ανατολής, με σημαντικότερη την Αλεξάνδρεια, οι οποίες αμφισβητούν την απόλυτη πνευματική κυριαρχία της Αθήνας.

Πολλά στοιχεία στις πόλεις της αυτοκρατορίας προέρχονται από το μοντέλο της πόλης-κράτους, ωστόσο η «παγκοσμιοποίηση» –δηλαδή η φαινοτυπική διασυνοριακή συνάφεια σε τρόπους οργάνωσης– που χαρακτηρίζει εκείνη την περίοδο αλλάζει τους συσχετισμούς σε όλα τα επίπεδα της κοινωνικής οργάνωσης. Η συνύπαρξη στην ίδια πόλη διαφορετικών εθνοτήτων, θρησκειών και πολιτισμών και η ανάπτυξη μιας κοσμοπολίτικης αντίληψης απαιτούσε μια νέα φιλοσοφική διαχείριση για την συμφιλίωση με τη νέα πραγματικότητα, έναν αποκεντρωμένο τρόπο διοίκησης για την αχανή αυτοκρατορία. Οι πόλεις είχαν πλέον να επιτελέσουν έναν νέο ρόλο, καθώς η συνοχή της αυτοκρατορίας βασίζονταν στην αρχή της συνύπαρξης και του σεβασμού των μη ελληνικών πολιτισμών.

Οι πόλεις ανέλαβαν την «εκπαίδευση» όλων σε αυτή την κοινή, νέα πατρίδα με έμφαση στη χρήση των μακεδονικών όπλων και στην εκμάθηση της Ελληνικής γλώσσας, συμβάλλοντας στην εξάπλωση της ελληνικής και μακεδονικής γραμματείας, φιλοσοφίας και τέχνης. Αυτή η διεργασία δεν άφησε καμία πόλη ανεπηρέαστη σε ό,τι αφορά στον σχεδιασμό της. Η τάση ήταν η επέκταση και η πολυτέλεια, σε μια αυτοκρατορική, πλέον, διάσταση, τηρώντας ακόμη, ωστόσο, τις αρχές του «Ιπποδάμειου συστήματος».

Σε αυτό το πλαίσιο συντελείται μια άλλη μεγάλη αλλαγή. Eντείνεται το ενδιαφέρον για την διαφύλαξη της πολιτιστικής κληρονομιάς. Οργανώνεται σταδιακά μια πολιτική προστασίας, η οποία είχε ξεκινήσει στην Αθήνα, όταν το 450 π.Χ. ο Περικλής πρότεινε στην Εκκλησία του Δήμου να διατεθούν οι πόροι του συμμαχικού ταμείου για την ανοικοδόμηση των ναών, που είχαν καταστραφεί από τους Πέρσες. Ήδη από το γεγονός αυτό διαφαίνεται πως η ανάγκη της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς συνυφαίνεται άρρηκτα με αυτή της διαφύλαξης της πολιτισμικής ιδιαιτερότητας και της ταυτότητας εν γένει.

Η έννοια της ανοικοδόμησης και, εν τέλει, της ανασυγκρότησης της Πόλης κατέστη ορόσημο για τη σύζευξη της Πόλης με την Πολιτεία, της πολιτικής με την ιστορική μνήμη, της Πολεοδομίας με το Δίκαιο, στην εξέλιξη της προσπάθειας κάθε κοινωνίας να εδραιώσει την αντίληψη για τον εαυτό της και τα εφόδια για την πρόοδό της.

Κεφάλαιο 2

Ο Χωροταξικός και Πολεοδομικός Σχεδιασμός
κατά το Ελληνικό Δίκαιο

2.1. Οι εισαγωγικές έννοιες

Αντικείμενο του Πολεοδομικού Δικαίου είναι η Πολεοδομία και οι κανόνες που αυτό θέτει αποσκοπούν στην άσκηση πολεοδομικής πολιτικής, ενώ αντίστοιχα του Χωροταξικού Δικαίου η Χωροταξία και η άσκηση χωροταξικής πολιτικής. Ως Πολεοδομία ορίζεται η επιστήμη αλλά και η τέχνη η οποία ασχολείται με τον σχεδιασμό και τον προγραμματισμό της πόλης, δηλαδή με τη συντονισμένη στο χώρο και χρόνο οικοδόμηση και ανάπτυξη της πόλης ως κοινωνική, οικονομική και τεχνολογική οντότητα. Ως προς το περιεχόμενο της Χωροταξίας υπάρχουν διάφοροι, συχνά αντιφατικοί μεταξύ τους, ορισμοί, γεγονός που οφείλεται στην εγγενή πολυπλοκότητα και πολυσημία της έννοιας του χώρου.