Η ΣΥΜΜΟΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΤΙΣ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΠΕΡΙ ΑΝΤΙΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η συμμόρφωση της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις, βασικό ζητούμενο της αποτελεσματικής έννομης προστασίας, απασχόλησε από νωρίς τόσο την ίδια τη διοικητική δικαιοσύνη, όσο και τη θεωρία του διοικητικού δικαίου. Το ζήτημα αυτό απασχόλησε βεβαίως και τον συνταγματικό νομοθέτη του 1975, ο οποίος αφιέρωσε σε αυτό τη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 5 Συντ., η οποία στην αρχική της μορφή όριζε ότι: «Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται με τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας». Ακολούθησε η συνταγματική αναθεώρηση του 2001, με την οποία ο αναθεωρητικός νομοθέτης διεύρυνε τη διατύπωση του άρθρου 95 παρ. 5 Συντ., ορίζοντας πλέον ότι «Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις», καθιερώνοντας δηλαδή ως γενικό κανόνα την υποχρέωση της διοίκησης να συμμορφώνεται προς όλες τις δικαστικές αποφάσεις και όχι μόνο τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας. Παράλληλα, με την αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε και η διάταξη του άρθρου 94 παρ. 4 Συντ., με την οποία ορίστηκε ότι «στα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια μπορεί να ανατίθεται και κάθε άλλη αρμοδιότητα διοικητικής φύσης», μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και «η λήψη μέτρων για τη συμμόρφωση της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις». Πέρα από την «ιδιότυπη» νομοτεχνική κατάστρωση των δύο διατάξεων, η διπλή αυτή αναφορά στο συνταγματικό κείμενο μαρτυρεί, ενδεχομένως, και την έντονη ανησυχία του συνταγματικού νομοθέτη για το διαχρονικά ακανθώδες ζήτημα της (μη) συμμόρφωσης της διοίκησης. Το πρόβλημα αυτό βέβαια παραμένει μέχρι σήμερα έντονο και οξύνεται περισσότερο, όπως αποδεικνύει άλλωστε η σειρά σχετικών καταδικαστικών αποφάσεων της χώρας

μας από το ΕΔΔΑ για παραβίαση του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη (άρθρο 6 ΕΣΔΑ). Το γεγονός αυτό κατευθύνει τον σύγχρονο επιστημονικό διάλογο στην αναζήτηση λύσεων για την κάλυψη των ελλειμμάτων συμμόρφωσης και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της δικαστικής προστασίας.

Η παρούσα μελέτη προσεγγίζει την εν λόγω θεματική από μία διαφορετική σκοπιά, επιχειρώντας να αναδείξει μία πτυχή της, η οποία, παραδόξως, δεν φαίνεται να έχει τύχει ανάλογης προσοχής στη θεωρία: την υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις που κρίνουν παρεμπιπτόντως έναν νόμο αντισυνταγματικό. Το ζήτημα αυτό παρουσιάζει εξαιρετικό ενδιαφέρον, καθώς συνδέει την, κατ’ άρθρο 95 παρ. 5 Συντ., υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις με τον, κατ’ άρθρο 93 παρ. 4 Συντ., δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων. Τα δογματικά και πρακτικά προβλήματα τα οποία ανακύπτουν στο πλαίσιο αυτό αναδεικνύονται συχνά σε σταυρόλεξο για δυνατούς λύτες. Σε επίπεδο δογματικό η συζήτηση έχει να κάνει, πρωτίστως, με τα έννομα αποτελέσματα των αποφάσεων περί αντισυνταγματικότητας. Και πιο συγκεκριμένα, με την έκταση του δεδικασμένου που παράγουν οι εν λόγω αποφάσεις και με τη νομική δεσμευτικότητα που αναπτύσσει όχι μόνο το διατακτικό των αποφάσεων, αλλά και οι σκέψεις της αιτιολογίας που στηρίζουν αναγκαία το διατακτικό – μεταξύ των οποίων και η παρεμπίπτουσα κρίση περί αντισυνταγματικότητας.

Ξεκινώντας την αναζήτησή μας από αυτήν την αφετηρία, οδηγούμαστε σε ακόμη πιο ενδιαφέροντα, αλλά και σύνθετα ερωτήματα στο πεδίο της συμμόρφωσης της διοίκησης: Πώς το δεδικασμένο των αποφάσεων περί αντισυνταγματικότητας καθορίζει την έκταση της υποχρέωσης συμμόρφωσης της διοίκησης προς τις αποφάσεις αυτές; Ποιο δίκαιο καλείται να εφαρμόσει η υπόχρεη σε συμμόρφωση διοίκηση μετά τον παραμερισμό της νομοθετικής διάταξης που κρίθηκε αντισυνταγματική; Πως διαπλέκεται ο έλεγχος συμμόρφωσης της διοίκησης που ασκούν τα τριμελή συμβούλια του Ν 3068/2002 και οι δικαιοδοτικοί σχηματισμοί των δικαστηρίων με τον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων; Αυτές και πολλές άλλες πτυχές της εν λόγω προβληματικής, αν και έχουν απασχολήσει και συνεχίζουν να απασχολούν τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, εντούτοις, δεν έχουν αποτελέσει αντικείμενο μίας συνολικής πραγμάτευσής τους από τη θεωρία και συστηματικής ένταξής τους εντός του δογματικού πλαισίου που διαγράφουν τα άρθρα 93 παρ. 4 και 95 παρ. 5 Συντ. Το εγχείρημα αυτό αποτελεί τον πρώτο στόχο της παρούσας μελέτης.

Βέβαια, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η συμμόρφωση της διοίκησης στις αποφάσεις περί αντισυνταγματικότητας δεν αφορά μόνο στις σχέσεις ανάμεσα στη διοίκηση και τον δικαστή. Θα λέγαμε καλύτερα ότι στο πλαίσιο των αποφάσεων αυτών αναπτύσσεται μία τριγωνική σχέση ανάμεσα στον δικαστή, τη διοίκηση και τον νομοθέτη. Και αν θέλαμε να είμαστε ακόμη πιο ακριβείς, θα λέγαμε ότι στην πραγματικότητα η διελκυστίνδα βρίσκεται μεταξύ του δικαστή και του νομοθέτη. Πράγματι είναι διαφορετικό πράγμα να συμμορφωθεί η διοίκηση προς μία υπαλληλικού χαρακτήρα απόφαση που κανονίζει ζητήματα προαγωγών ή μία απόφαση που ακυρώνει μία οικοδομική άδεια και είναι άλλο πράγμα να συμμορφωθεί προς μία απόφαση του ΣτΕ που κρίνει την αντισυνταγματικότητα διατάξεων οι οποίες μπορεί να ενσωματώνουν τις βασικές επιλογές του νομοθέτη ως προς την άσκηση της πολιτικής του στον τομέα της οικονομίας, της κοινωνικής ασφάλισης, του περιβάλλοντος, της παιδείας κ.λπ., ζητήματα τα οποία μπορεί να βρίσκονται στο επίκεντρο πολιτικών και κοινωνικών αντιπαραθέσεων ή να έχουν τεράστιες δημοσιονομικές επιπτώσεις. Έτσι, η συζήτηση για τη συμμόρφωση στις αποφάσεις περί αντισυνταγματικότητας, πέρα από την αυστηρά νομική της διάσταση, λαμβάνει και μία διάσταση πολιτική. Αφορά τις ευρύτερες, ουσιαστικές επιπτώσεις μίας δικαστικής απόφασης, οι οποίες πολύ συχνά ξεπερνούν τα όρια της συγκεκριμένης υπόθεσης και του κατά δικονομική ακριβολογία δεδικασμένου της και επί της ουσίας «αδρανοποιούν» τον νόμο, όταν μία απόφαση, ιδίως του Συμβούλιου της Επικρατείας, προβαίνει τυπικώς σε διάχυτο, παρεμπίπτοντα και συγκεκριμέ-

νο, αλλά κατ’ ουσίαν σε συγκεντρωτικό, κύριο και αφηρημένο έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων.

Κυρίως την τελευταία δεκαετία, η συμμόρφωση της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις αναδεικνύεται σε κεντρικό πεδίο αιχμής, όσον αφορά στις σχέσεις του δικαστή και του νομοθέτη εντός του ισχύοντος συστήματος ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων. Ειδικότερα, φαίνεται να διαμορφώνεται σταδιακά ένα είδος «θεσμικού διαλόγου» μεταξύ του δικαστή και του νομοθέτη, στο πλαίσιο του οποίου το Συμβούλιο της Επικρατείας διεκδικεί έναν πιο ενισχυμένο ρόλο που προσεγγίζει ακόμα περισσότερο αυτόν ενός οιονεί Συνταγματικού Δικαστηρίου. Χαρακτηριστικές εκφάνσεις αυτού αποτελούν, αφενός μεν, η χρονική μετάθεση των αποτελεσμάτων των δικαστικών αποφάσεων, κυρίως σε περιπτώσεις διάγνωσης αντισυνταγματικότητας, αφετέρου δε, η τάση που έχει διαφανεί στη νομολογία, η οποία φαίνεται να επεκτείνει την υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις και στον νομοθέτη. Ιδίως η δεύτερη αυτή νομολογιακή εξέλιξη, η οποία φαίνεται να συνάγει από το άρθρο 95 παρ. 5 Συντ. μία παράγωγη υποχρέωση συμμόρφωσης και του νομοθέτη στις δικαστικές αποφάσεις και δη προς τις κρίσεις περί αντισυνταγματικότητας, δημιουργεί προβληματισμό στο μέτρο που ισοδυναμεί με υποχρέωση του νομοθέτη να συμμορφώνεται προς τις «υποδείξεις» του δικαστή ως προς την άσκηση του νομοθετικού του έργου. Βεβαίως, μία τέτοια θεώρηση εμφανίζει ζητήματα συμβατότητας με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του ελληνικού συστήματος ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων. Ενόψει τούτου, σκόπιμη κρίνεται η κριτική ανάλυση της σχετικής προβληματικής και η προσέγγιση της έννοιας της νομοθετικής «συμμόρφωσης» με δογματική συνέπεια απέναντι στις βασικές συνταγματικές αρχές του συστήματός μας. Αυτός είναι ο δεύτερος στόχος της παρούσας μελέτης.

Οργανώνουμε την αναζήτησή μας σε δύο Μέρη: Στο Πρώτο Μέρος της μελέτης εξετάζεται ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων και οι έννομες συνέπειές του στην ελληνική έννομη τάξη. Ειδικότερα, επιχειρείται η παρουσίαση της γενικής λογικής του ελέγχου, όπως αυτή αναλύεται στα επιμέρους χαρακτηριστικά του και στην κεντρική έννομη συνέπειά του, ως ελέγχου δηλωτικού: η κρίση περί αντισυνταγματικότητας μίας νομοθετικής διάταξης από τα ελληνικά δικαστήρια έχει ως έννομο απο-

τέλεσμα τη μη εφαρμογή της επίμαχης διάταξης στη συγκεκριμένη και μόνον περίπτωση και όχι την erga omnes ακύρωσή της. Η θεμελιώδης αυτή αρχή αποτελεί το βασικό πρίσμα εντός του οποίου θα προσπαθήσουμε να προσεγγίσουμε στο Δεύτερο Μέρος, τα δύο βασικά ερωτήματα που τίθενται στη μελέτη: α) Ποια είναι η έννοια, η έκταση και το περιεχόμενο της, κατ’ άρθρον 95 παρ. 5 Συντ., υποχρέωσης συμμόρφωσης της διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις που κρίνουν παρεμπιπτόντως την αντισυνταγματικότητα ενός νόμου; β) Συνάγεται από το άρθρο 95 παρ. 5 Συντ. μία αντίστοιχη/παράγωγη υποχρέωση συμμόρφωσης και για τον νομοθέτη και αν ναι, ποιες είναι οι προεκτάσεις μίας τέτοιας θεώρησης για τον χαρακτήρα και τη λειτουργία του ελληνικού συστήματος ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, όπως τουλάχιστον το γνωρίζαμε μέχρι σήμερα;

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Ο ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΣ (ΑΝΤΙ)ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΝΟΜΩΝ ΚΑΙ ΟΙ ΕΝΝΟΜΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ

Όπως εκτέθηκε στην Εισαγωγή, οι δύο βασικοί στόχοι της μελέτης είναι α) η ανάλυση της υποχρέωσης συμμόρφωσης της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις περί αντισυνταγματικότητας και β) η κριτική θεώρηση της νομολογιακής επέκτασης της υποχρέωσης αυτής και στον νομοθέτη. Η δογματική αφετηρία για την προσέγγιση των δύο αυτών ζητημάτων κρίνεται σκόπιμο να αναζητηθεί πρώτα στον δικαστικό έλεγχο της (αντι)συνταγματικότητας των νόμων και τις έννομες συνέπειές του στην ελληνική έννομη τάξη.

Ξεκινούμε με κάποιες εισαγωγικές επισημάνσεις ως προς τη παραδοσιακή διάκριση των συστημάτων δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας σε συστήματα διάχυτου και συγκεντρωτικού τύπου (Κεφάλαιο 1). Ακολούθως, εξετάζουμε συνοπτικά τη καθιέρωση του ελέγχου στην ελληνική έννομη τάξη (Κεφάλαιο 2) και αναπτύσσουμε τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του, όπως αυτά διαμορφώθηκαν νομολογιακά και κατοχυρώνονται πλέον ρητώς στο άρθρο 93 παρ. 4 Συντ. (Κεφάλαιο 3). Στο κυριότερο τμήμα του Πρώτου Μέρους αναλύουμε τις έννομες συνέπειες του ελέγχου, ως ελέγχου δηλωτικού, επικεντρωνόμενοι, αφενός μεν, στη διάκριση ανάμεσα στο ανεφάρμοστο και το ανίσχυρο του αντισυνταγματικού νόμου, αφετέρου δε, στο ζήτημα του προσδιορισμού του εφαρμοστέου δικαίου μετά τον παραμερισμό της αντισυνταγματικής διάταξης (Κεφάλαιο 4). Στο μεταίχμιο του Πρώτου και Δευτέρου Μέρους εξετάζουμε τη νομική και την ουσιαστική δεσμευτικότητα της κρίσης περί αντισυνταγματικότητας, διακρίνοντας το δεδικασμένο της κρίσης αυτής από την ερμηνευτική της ισχύ (Κεφάλαιο 5). Η σχετική διάκριση είναι εξαιρετικά κρίσιμη για τη συνέχεια διότι, αφενός μεν, το δεδικασμένο (της κρίσης περί αντισυνταγματικότητας) συνδέεται στενά με την, κατ’ άρθρο 95 παρ. 5 Συντ., υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης, καθορίζοντας το ειδικότερο περιεχόμενό της, αφετέρου δε, η ερμηνευτική ισχύς της κρίσης αυτής συνδέεται με το ζήτημα της εν ευρεία εννοία «συμμόρφωσης» του νομοθέτη προς τη συνταγματική νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων.

1. Η διμερής διάκριση των συστημάτων δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων

Κατά την παραδοσιακή διάκριση στη συνταγματική επιστήμη, ο έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων οργανώνεται στις έννομες τάξεις των κρατών κατά βάση με δύο

τρόπους – συστήματα: α) το σύστημα του συγκεντρωτικού ελέγχου ή «ευρωπαϊκό» πρότυπο και β) το σύστημα του διάχυτου ελέγχου ή «αμερικανικό» πρότυπο.

Στο μεν συγκεντρωτικό σύστημα ελέγχου, ο έλεγχος συνταγματικότητας διενεργείται αποκλειστικά από ένα ειδικό δικαιοδοτικό όργανο, το οποίο συνήθως ονομάζεται Συνταγματικό Δικαστήριο. Το Συνταγματικό Δικαστήριο ασκεί κύριο έλεγχο, καθότι το ζήτημα της δίκης ενώπιόν του αποτελεί η συνταγματικότητα ή μη του νόμου, επιλαμβάνεται δε του ζητήματος αυτού είτε ευθέως μετά από την άσκηση προσφυγής που βάλει άμεσα κατά του νόμου είτε μετά από προδικαστική παραπομπή των κοινών δικαστηρίων. Ο έλεγχος που ασκεί είναι, κατά κανόνα, αφηρημένος και αποκτά αντικειμενικά χαρακτηριστικά, ελέγχεται δηλαδή ο ίδιος ο νόμος ως προς τη συνταγματικότητά του και όχι η εφαρμογή του σε μία συγκεκριμένη περίπτωση. Εάν το Συνταγματικό Δικαστήριο κρίνει έναν νόμο αντισυνταγματικό, τότε έχει την εξουσία να τον ακυρώσει erga omnes, λειτουργώντας ως αρνητικός, δηλαδή καταργητικός, νομοθέτης. To σύστημα αυτό έχει συνδεθεί με την ηπειρωτική Ευρώπη, καθότι, αφενός μεν, γεννήθηκε εκεί εφαρμοζόμενο για πρώτη φορά στην Αυστρία του Μεσοπολέμου με εμπνευστή του τον Χανς Κέλσεν, αφετέρου δε, η συντριπτική πλειοψηφία των ευρωπαϊκών χωρών έχουν υιοθετήσει κάποια εκδοχή του με χαρακτηριστικά παραδείγματα τη Γερμανία, την Αυστρία και την Ιταλία.

Από την άλλη μεριά, στο διάχυτο σύστημα ελέγχου, ο δικαστικός έλεγχος δεν διενεργείται αποκλειστικά από ένα ειδικό δικαιοδοτικό όργανο, αλλά από όλα τα δικαστήρια στο πλαίσιο άσκησης του δικαιοδοτικού τους έργου. Το ζήτημα της συνταγματικότητας δεν εξετάζεται κυρίως, αλλά τίθεται παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μίας οποιασδήποτε δίκης, ανοιχτής σε οποιοδήποτε δικαστήριο. Κατά κανόνα, ο έλεγχος είναι συγκεκριμένος, δηλαδή ελέγχεται η συνταγματικότητα της εφαρμογής του νόμου σε μία συγκεκριμένη περίπτωση και όχι ο ίδιος ο νόμος αφηρημένα. Σε περίπτωση δε που ένα δικαστήριο κρίνει έναν νόμο αντισυνταγματικό, δεν έχει κατά κανόνα, την εξουσία να τον ακυρώσει, απλώς τον παραμερίζει, τον αφήνει δηλαδή ανεφάρμοστο στη συγκεκριμένη υπόθεση που εκδικάζει. Το διάχυτο σύστημα ελέγχου είναι συνδεδεμένο με την αμερικανική έννομη τάξη, στην οποία ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότη-

τας εμφανίστηκε και καθιερώθηκε νομολογιακά με την ιστορική απόφαση Marbury v. Madison το 1803. Πολύ λιγότερες είναι οι χώρες που έχουν επιλέξει κάποια εκδοχή του αμερικανικού προτύπου ελέγχου, ανάμεσα στις οποίες βρίσκεται και η Ελλάδα.

Βεβαίως, σημειώνεται ότι η εν λόγω διάκριση βασίζεται σε δύο ιδεοτύπους, δύο πρότυπες διαδικασίες ελέγχου, ενώ στην πράξη τα δύο συστήματα εμφανίζονται με διάφορες παραλλαγές, δεδομένου ότι κάθε έννομη τάξη εμφανίζει ιδιαιτερότητες που επιβάλλουν, άλλοτε περισσότερο και άλλοτε λιγότερο, τη σύγκλιση των δύο συστημάτων.

2. Η καθιέρωση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα

Κατά την παραδοσιακή διάκριση, το ελληνικό σύστημα εντάσσεται, κατ’ αρχήν, στο αμερικανικό πρότυπο διάχυτου ελέγχου, αν και εμφανίζει διαδικασίες και μηχανισμούς συγκέντρωσης, που το καθιστούν τελικώς «μεικτό». Η σύνδεση που υπάρχει ανάμεσα στο αμερικανικό και ελληνικό σύστημα ελέγχου, οφείλεται σε έναν βαθμό στις ιστορικές αναλογίες που τα δύο παρουσιάζουν, ιδίως στο γεγονός ότι και στις δύο χώρες ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας δεν προβλεπόταν ρητά στα συνταγματικά κείμενα, αλλά καθιερώθηκε νομολογιακά στις αρχές και στα τέλη του 19ου αιώνα, αντίστοιχα.

Στην ελληνική έννομη τάξη ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων θεωρούνταν αδιανόητος κατά τις πρώτες δεκαετίες από την ίδρυση του νεοελληνικού κράτους. Κατά την κρατούσα τότε γνώμη στην νομολογία, που αποτυπώνεται στην ΑΠ 198/1847, ο δικαστής οφείλει να εφαρμόζει τον νόμο και όχι να τον «επικρίνει και να τον ανατρέψη», καθότι η νομοθετική εξουσία αντιπροσωπεύει την εθνική κυριαρχία και δεν είναι δυνατό να τίθεται υπό την υποταγή της δικαστικής.

Ο ανωτέρω απόλυτος κανόνας της αδυναμίας ελέγχου του νόμου έμελλε σταδιακά να εγκαταλειφθεί, με τον δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας του νόμου να θεμελιώνεται στον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος του 1864 (άρθρο 107) και στη συνακόλουθη διαφορά της τυπικής ισχύος μεταξύ αυτού και του νόμου. Αφετηριακή στιγμή για την καθιέρωση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας στην Ελλάδα θεωρείται η ΑΠ 23/1897, σχετικά με την αποξήρανση της λίμνης Κωπαΐδας, με την οποία κρίθηκε ότι «όταν διάταξις νόμου αντίκειται εις το Σύνταγμα, ως μεταβάλλουσα δι’ απλού νομοθετήματος θεμελιώδην διάταξη αυτού, δικαιούται το δικαστήριο να μην εφαρμόζη αυτήν εν τω θέματι περί ου δικάζει».

Με αφετηρία την εν λόγω απόφαση καθιερώθηκε μια νομολογιακή πρακτική που λειτούργησε ως συμπληρωματικό συνταγματικό έθιμο μέχρι τη ρητή κατοχύρωση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων στο τυπικό Σύνταγμα. Η ρητή αυτή κατοχύρωση έγινε πρώτα με την ερμηνευτική δήλωση επί του άρθρου 5 του Συντάγματος του 1927 και τελικά επαναλήφθηκε και στο άρθρο 93 παρ. 4 του ισχύοντος Συντάγματος του 1975, σύμφωνα με το οποίο «Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα».

3. Τα βασικά χαρακτηριστικά του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων στο ελληνικό σύστημα - έλεγχος διάχυτος, παρεμπίπτων και συγκεκριμένος

Στη διάταξη του άρθρου 93 παρ. 4 Συντ. συμπυκνώνονται τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά που διέπουν ιστορικά τον δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων στην ελληνική έννομη τάξη:

Πρώτον, ο έλεγχος στην χώρα μας είναι διάχυτος ή αποκεντρωμένος. Τούτο σημαίνει πως ο έλεγχος διαχέεται σε όλα «τα δικαστήρια» ανεξαρτήτως βαθμού και δικαιοδοσίας, δηλαδή κάθε δικαστήριο έχει την αρμοδιότητα, ήτοι την δυνατότητα αλλά και την υποχρέωση να ασκήσει έλεγχο συνταγματικότητας επί του εφαρμοστέου νό-

μου στη διαφορά που αυτό δικάζει. Υπό την έννοια αυτή, ο έλεγχος είναι υποχρεωτικός και ασκείται αυτεπαγγέλτως από όλα τα δικαστήρια της ελληνικής έννομης τάξης. Στο σύστημά μας δεν υπάρχει συνταγματική δικαιοδοσία, ούτε ο έλεγχος συγκεντρώνεται σε ένα ειδικό δικαιοδοτικό όργανο, δηλαδή ένα Συνταγματικό Δικαστήριο, με αποκλειστικότητα ως προς την αρμοδιότητα του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων. Μάλιστα, όπως ορθώς επισημαίνεται, το ειδοποιό χαρακτηριστικό γνώρισμα του διάχυτου ελέγχου σε σχέση με το συγκεντρωτικό είναι ότι κάθε δικαστής έχει την αρμοδιότητα, όχι μόνο να ελέγξει τη συνταγματικότητα του νόμου, αλλά και να αποφασίσει επί της συνταγματικότητας ή μη αυτού, αποδίδοντας με την έκδοση ίδιας απόφασης τις οικείες έννομες συνέπειες της αντισυνταγματικότητας, χωρίς να δικαιούται ή να υποχρεούται να παραπέμψει το ζήτημα αυτό προς κρίση σε άλλο δικαστήριο. Αντίθετα, σε ένα συγκεντρωτικό σύστημα ελέγχου, ναι μεν είναι δυνατό τα κοινά δικαστήρια να μπορούν να εξετάζουν την τυχόν αντισυνταγματικότητα ενός νόμου στο πλαίσιο ενός «προκαταρκτικού» ελέγχου, πλην όμως δεν δικαιούνται να «κυρώνουν» την αντισυνταγματικότητα αυτού, δηλαδή να αποφαίνονται με την έκδοση ίδιας απόφασης για την αντισυνταγματικότητα του από την οποία απορρέουν και οι οικείες έννομες συνέπειες. Αν κρίνουν ή αμφιβάλλουν ότι ο νόμος είναι αντισυνταγματικός, οφείλουν, κατά κανόνα, να αναβάλουν την εκδίκαση της υπόθεσης και να παραπέμψουν το ζήτημα στο αποκλειστικά αρμόδιο για την επίλυσή του Συνταγματικό Δικαστήριο.

Δεύτερον, ο έλεγχος στο σύστημά μας είναι παρεμπίπτων, ασκείται δηλαδή με αφορμή την εκδίκαση της κυρίας υπόθεσης που απασχολεί το δικαστήριο. Το ζήτημα της τυχόν αντισυνταγματικότητας νόμου δεν είναι το κύριο αντικείμενο μίας ειδικής δίκης περί συνταγματικότητας, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του κύριου ελέγχου, αλλά εξετάζεται ως προδικαστικό ζήτημα στο πλαίσιο μίας ήδη ανοιγείσας διαφοράς. Για τον λόγο

αυτό, η κρίση περί αντισυνταγματικότητας δεν περιλαμβάνεται στο διατακτικό της σχετικής απόφασης, αλλά παραμένει μία παρεμπίπτουσα κρίση στο σκεπτικό της. Επειδή, ακριβώς, ο έλεγχος ασκείται με αφορμή την εκδίκαση της κύριας υπόθεσης που απασχολεί το δικαστήριο, βασική προϋπόθεση για την άσκησή του είναι η διαφορά να έχει αχθεί παραδεκτά ενώπιόν του, δηλαδή με τήρηση όλων των δικονομικών προϋποθέσεων της δίκης. Αλλά και προκειμένου το ίδιο το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας να τεθεί παραδεκτώς ενώπιον του δικαστηρίου, είτε μετά από αίτημα του διαδίκου είτε αυτεπαγγέλτως, θα πρέπει να συντρέχουν για την εξέτασή του ζητήματος αυτού, οι όροι του παραδεκτού και, ιδίως, η προϋπόθεση του εννόμου συμφέροντος στο πρόσωπο του αιτούντος την έννομη προστασία - χωρίς αυτό να σημαίνει ότι παρακάμπτεται ο υποχρεωτικός και αυτεπάγγελτος χαρακτήρας του ελέγχου. Με αυτήν την έννοια, το ζήτημα της αντίθεσης μίας νομοθετικής διάταξης με το Σύνταγμα μπορεί να τεθεί παραδεκτώς και να εξετασθεί από το δικαστήριο, μόνον εφόσον η διάγνωση της αντισυνταγματικότητας μπορεί να οδηγήσει στην αποδοχή του ενδίκου βοηθήματος, εφόσον δηλαδή αυτή αφορά και επηρεάζει τα δικαιώματα και έννομα συμφέροντα του αιτούντος την έννομη προστασία,

. Εδώ διαφαίνεται ο κατά βάση υποκειμενικός χαρακτήρας του διάχυτου και πα-

ρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας, ο οποίος προσανατολίζεται, κυρίως, στην προστασία των εννόμων συμφερόντων και των δικαιωμάτων των διαδίκων και όχι στην προστασία της αντικειμενικής συνταγματικής νομιμότητας, στην οποία κατατείνουν τα συστήματα συγκεντρωτικού και αφηρημένου ελέγχου. Ο παρεμπίπτων χαρακτήρας του ελέγχου συνδέεται εξάλλου και με το ζήτημα ότι, σε αντίθεση με συγκεντρωτικά συστήματα ελέγχου που προβλέπουν τη δυνατότητα «συνταγματικής προσφυγής» κατά του νόμου (όπου ο έλεγχος ασκείται, εκτός από κυρίως, και ευθέως), στο σύστημά μας δεν μπορεί να ασκηθεί ένδικο βοήθημα ευθέως και αποκλειστικά κατά του νόμου και με μοναδικό αντικείμενο της εκδικαζόμενης διαφοράς την εξέταση της συνταγματικότητάς του, ακόμα και στην περίπτωση της εξαντλητικής ατομικής ρύθμισης υπό τη μορφή του τυπικού νόμου. Εξάλλου, το οργανικό κριτήριο

που εισάγει το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄ Συντ., το οποίο επιτρέπει την αίτηση ακύρωσης μόνο κατά «εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών», οδηγεί στον κανόνα του απαραδέκτου της προσβολής του τυπικού νόμου ως πράξη της νομοθετικής εξουσίας. Εντούτοις, η νεότερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι, προκειμένου ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του τυπικού νόμου να μην αποστερηθεί του δικαιώματος σε αποτελεσματική δικαστική προστασία, μπορεί να νοηθεί ως παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη η σιωπηρή αποδοχή από τη διοίκηση της ουσιαστικής ρύθμισης του «απλώς τυπικού νόμου» ή κάθε πράξη οργάνου της διοίκησης, η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των ρυθμίσεων του νόμου, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν. Στις περιπτώσεις αυτές, το Δικαστήριο τείνει να ερμηνεύει διασταλτικά την έννοια της «εκτελεστής διοικητικής πράξης», ώστε να διασώζει το παραδεκτό του ενδίκου βοηθήματος, προκειμένου ακριβώς να διασφαλιστεί το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 περ. α΄ Συντ. και συμφώνως με τις αντίστοιχες επιταγές που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο και την ΕΣΔΑ.

Τρίτον, ο έλεγχος στην ελληνική έννομη τάξη είναι συγκεκριμένος. Το χαρακτηριστικό αυτό είναι, κατά την κρατούσα άποψη, αφενός μεν δικονομικό, αφετέρου δε μεθοδολογικό. Ως δικονομικό κριτήριο, το αρμόδιο δικαστήριο οφείλει να ελέγξει μόνο τη συγκεκριμένη διάταξη του νόμου που είναι κρίσιμη για την επίλυση της εκάστοτε ένδικης διαφοράς, χωρίς να επεκτείνεται σε άλλες διατάξεις, πολλώ δε μάλλον στο σύνολο του νόμου. Ως μεθοδολογικό κριτήριο, – και αυτό είναι το σημαντικότερο – ο

συγκεκριμένος χαρακτήρας του ελέγχου επιβάλει τη συγκεκριμένη ερμηνεία του Συντάγματος και του νόμου, ενόψει των πραγματικών περιστατικών της συγκεκριμένης διαφοράς και για τις ανάγκες της επίλυσής της. Υπό την έννοια αυτή, ο συγκεκριμένος χαρακτήρας του ελέγχου καθορίζει τη φορά του δικαστικού ελέγχου: ο δικαστής υποχρεούται πρώτα να υπαγάγει τα επίδικα πραγματικά περιστατικά στην εφαρμοστέα διάταξη του νόμου, διαπλάθοντας τον ειδικότερο κανόνα που εφαρμόζεται στην συγκεκριμένη διαφορά και, εν συνεχεία, να ελέγξει τη συνταγματικότητα του κανόνα που έχει προκύψει από την ερμηνεία της κρίσιμης νομοθετικής διάταξης. Συνεπώς, η εφαρμοστέα νομοθετική διάταξη δεν θα ελεγχθεί αφηρημένα ως προς όλα τα νοήματα που ενδεχομένως πηγάζουν ερμηνευτικά από αυτήν, αλλά μόνο ως προς το συγκεκριμένο νόημα (δηλαδή τον συγκεκριμένο κανόνα) που προκύπτει κατά τη συγκεκριμένη της εφαρμογή. Εξάλλου, προκειμένου να έχουμε το μέτρο του ελέγχου, απαιτείται και συγκεκριμένη ερμηνεία του Συντάγματος, εξειδίκευση δηλαδή του συνταγματικού κανόνα, τόση όση είναι αναγκαία ώστε ο δικαστής να ελέγξει, με αναφορά αυτόν, τον ειδικότερο κανόνα που έχει συναγάγει ερμηνευτικά από την νομοθετική διάταξη. Ως εκ τούτου, σε αντίθεση με αφηρημένα συστήματα ελέγχου, όπου ελέγχεται ο νόμος καθαυτός, ως προς όλα τα πιθανά κανονιστικά του νοήματα, στο σύστημά μας ελέγχεται η συνταγματικότητα της εφαρμογής του νόμου στη συγκεκριμένη κάθε φορά περίπτωση.

Πέραν των ανωτέρω τριών θεμελιωδών χαρακτηριστικών, υπάρχουν και άλλα στοιχεία που διακρίνουν τον έλεγχο που ασκείται στη χώρα μας, στα οποία αξίζει να αναφερθούμε συνοπτικά. Ειδικότερα, ο έλεγχος είναι ουσιαστικός, εξετάζεται δηλαδή μόνον η ουσιαστική συνταγματικότητα, ήτοι το κανονιστικό-ουσιαστικό περιεχόμενο του νόμου και όχι η τυπική συνταγματικότητα του νόμου, με κανόνα αναφοράς τις διαδικαστικές διατάξεις του Συντάγματος λ.χ. τους κανόνες που καθορίζουν την συζήτηση, επεξεργασία και ψήφιση των νόμων. Επιπλέον, ο έλεγχος είναι κατασταλτικός και όχι προληπτικός, αφού διεξάγεται μετά τη θέσπιση και την εφαρμογή του νόμου, δεδομένου άλλωστε ότι η εφαρμογή του νόμου αποτελεί και την αφορμή για τη διενέργεια του ελέγχου. Τέλος, αξίζει να υπογραμμισθεί ότι ο έλεγχος στο σύστημά μας, κατά

ρητή επιταγή του άρθρου 93 παρ. 4 Συντ., είναι έλεγχος μη αντίθεσης - και όχι συμφωνίας - του περιεχομένου των νομοθετικών διατάξεων προς τις διατάξεις του Συντάγματος. Για αυτό και, κατά νομική ακριβολογία, γίνεται λόγος για έλεγχο, όχι συνταγματικότητας, αλλά αντί-συνταγματικότητας των νόμων.

4. Οι έννομες συνέπειες του ελέγχου - έλεγχος δηλωτικός/διαπιστωτικός

Α. Το ανεφάρμοστο της αντισυνταγματικής διάταξης ως αποτέλεσμα του ελέγχου

Άμεσο αποτέλεσμα των ανωτέρω και κεντρική έννομη συνέπεια του ελέγχου είναι ο παραμερισμός της κριθείσας ως αντισυνταγματικής διάταξης, δηλαδή η μη εφαρμογή της στη συγκεκριμένη περίπτωση, ενώ κατά τα λοιπά η νομοθετική διάταξη δεν ακυρώνεται, συνεχίζει να ισχύει και να εφαρμόζεται στην έννομη τάξη και δεν αποκλείεται, υπό άλλες περιστάσεις, η εφαρμογή της να κριθεί από το ίδιο ή ένα άλλο δικαστήριο συνταγματική. Με άλλα λόγια, η κρίση περί αντισυνταγματικότητας δεν καθιστά ανίσχυρο τον νόμο με την έννοια της παύσης της ισχύος του και της αποβολής του από την έννομη τάξη, ούτε δεσμεύει τυπικώς τα λοιπά κρατικά όργανα (δικαστήρια, διοίκηση και νομοθέτη), παρά μόνο τους διαδίκους εντός των ορίων του δεδικασμένου που απορρέει από τη σχετική απόφαση. Υπό την έννοια αυτή, ο έλεγχος αντισυνταγματικότητας στο σύστημα μας είναι έλεγχος δηλωτικός ή διαπιστωτικός, και όχι αποφασιστικός/ακυρωτικός.

i. Η διάκριση μεταξύ ανεφάρμοστου και ανίσχυρου της αντισυνταγματικής διάταξης

Το ανεφάρμοστο της νομοθετικής διάταξης που κρίθηκε ως αντισυνταγματική – και όχι η erga omnes ακύρωση της εκλαμβανόμενης από μέρος της θεωρίας ως γενικώς «ανίσχυρης» αντισυνταγματικής διάταξης – προκύπτει ως άμεση απόρροια των τριών ανωτέρω θεμελιωδών χαρακτηριστικών του ελέγχου:

Πρώτον, ενόψει του διάχυτου ελέγχου, η απονομή σε όλα τα δικαστήρια της αρμοδιότητας να ακυρώνουν ένα νόμο θα δημιουργούσε το παράδοξο τα κατώτερα δικα-

στήρια που επιλαμβάνονται σε πρώτο βαθμό μίας υπόθεσης (λ.χ. το Ειρηνοδικείο) να μπορούν να ασκούν την σχετική αρμοδιότητα, ακυρώνοντας μία νομοθετική διάταξη και δεσμεύοντας, σε περίπτωση μη άσκησης ενδίκων μέσων, ακόμα και τα ανώτερα δικαστήρια (λ.χ. τον Άρειο Πάγο) σε παρόμοιες υποθέσεις στο μέλλον.

Δεύτερον, ενόψει του παρεμπίπτοντος ελέγχου, το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας δεν αποτελεί το κύριο αντικείμενο της δίκης, αλλά ανακύπτει με αφορμή την εκδίκαση της κύριας διαφοράς που απασχολεί το δικαστήριο. Συνεπώς, η κρίση περί αντισυνταγματικότητας παραμένει μία παρεμπίπτουσα κρίση στο αιτιολογικό της απόφασης, χωρίς να απαγγέλλεται στο διατακτικό της – δεν μετουσιώνεται δηλαδή σε διαταγή ακύρωσης του νόμου. Εξάλλου, σε ένα σύστημα όπως το δικό μας, όπου η νομολογία δεν αποτελεί πηγή δικαίου, κρίσεις που περιέχονται στο αιτιολογικό της δικαστικής απόφασης δεν νοείται να αναπτύσσουν γενική δεσμευτική (erga omnes) ισχύ, δεσμεύοντας τρίτα πρόσωπα ή τρίτα δικαστήρια – τούτο δε ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για την παρεμπίπτουσα κρίση περί αντισυνταγματικότητας.

Τρίτον και ίσως σημαντικότερο, ενόψει του συγκεκριμένου ελέγχου, αυτό το οποίο κρίνεται αντισυνταγματικό δεν είναι η νομοθετική διάταξη αφηρημένα, ως προς όλα τα πιθανά κανονιστικά της νοήματα, αλλά ο συγκεκριμένος κανόνας που προκύπτει από την εφαρμογή της διάταξης, ενόψει των πραγματικών και νομικών περιστάσεων της συγκεκριμένης δίκης. Ως εκ τούτου, έννομη συνέπεια της αντισυνταγματικότητας δεν μπορεί να είναι η ακύρωση, δηλαδή η άρση ισχύος της νομοθετικής διάταξης και η αποβολή της από την έννομη τάξη, αλλά το ανεφάρμοστο του κανόνα που προκύπτει ερμηνευτικά από αυτήν. Εξάλλου, κατά τη μελέτη του Καϊδατζή, η ιστορική πορεία του ελέγχου αντισυνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα, αναδεικνύει ότι τα δικαστήρια παγίως θεμελίωναν τον έλεγχο «ως σύγκρουση κανόνων δικαίου κατά την εφαρμογή τους», με συνέπεια να μην αποφαίνονται για την ισχύ του νόμου, αλλά για την εφαρμογή του στην συγκεκριμένη περίπτωση.

Τα ανωτέρω επιβεβαιώνονται από την επιλογή του συνταγματικού νομοθέτη του 1975, ο οποίος προκρίνοντας, αφενός, το σύστημα του διάχυτου, παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου και μη απονέμοντας, αφετέρου, σε κάποιο ειδικό όργανο την αρμοδιότητα να ακυρώνει μία αντισυνταγματική διάταξη, ορίζει στο άρθρο 93 παρ. 4

Συντ. ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται «να μην εφαρμόζουν» διάταξη νόμου που κρίνουν αντίθετη προς το Σύνταγμα. Ειδικότερα, στην φράση «να μην εφαρμόζουν» αποτυπώνεται, πέραν από τον παρεμπίπτοντα (αφού τα ζητήματα συνταγματικότητας τίθενται κατά την «εφαρμογή» του νόμου που διέπει την διαφορά η οποία αποτελεί το κύριο αντικείμενο της δίκης) και ο συγκεκριμένος και δηλωτικός του χαρακτήρας του ελέγχου. Αφενός, ως προς τον συγκεκριμένο χαρακτήρα, η έννοια της «εφαρμογής» δεν σημαίνει τίποτε άλλο πέρα από συγκεκριμένη ερμηνεία του νόμου, ενόψει των συγκεκριμένων περιστατικών της επίδικης διαφοράς, προκειμένου ο δικαστής να διαμορφώσει τον εφαρμοστέο κανόνα, ο οποίος θα αποτελέσει και το αντικείμενο του ελέγχου αντισυνταγματικότητας. Αφετέρου, ως προς τον δηλωτικό χαρακτήρα, ξεκαθαρίζεται ότι έννομη συνέπεια του ελέγχου είναι η «μη εφαρμογή» της αντισυνταγματικής διάταξης στη συγκεκριμένη περίπτωση (ορθότερα, μη εφαρμογή του κανόνα που προκύπτει από την εφαρμογή της διάταξης στη συγκεκριμένη περίπτωση), διαδικασία που σαφώς αντιδιαστέλλεται από την erga omnes ακύρωσή της. Ενόψει των ανωτέρω, θα μπορούσαμε να πούμε ότι ο συγκεκριμένος χαρακτήρας του ελέγχου είναι εκείνο το γνώρισμα το οποίο καθορίζει, περισσότερο από κάθε άλλο, το δηλωτικό αποτέλεσμα του ελέγχου, αλλά και αντίστροφα, το δηλωτικό αποτέλεσμα του ελέγχου, δικαιολογεί την άσκησή του με τρόπο συγκεκριμένο και όχι αφηρημένο. Όπως εύστοχα έχει διατυπωθεί, «ο έλεγχος είναι συγκεκριμένος επειδή είναι δηλωτικός και είναι δηλωτικός ως συγκεκριμένος». Η αδιάρρηκτη σύνδεση των δύο χαρακτηριστικών είναι αυτή που εντέλει εννοιοδοτεί την όλη λειτουργία του ελληνικού συστήματος και το διαφοροποιεί από άλλα συστήματα ελέγχου.

Άλλωστε, στην ελληνική έννομη τάξη ο δικαστής δεν έχει την εξουσία να ακυρώνει νομοθετικές διατάξεις ως αρνητικός νομοθέτης, καθότι τούτο θα συνεπάγετο και άμεση ανάμειξη της δικαστικής εξουσίας στα έργα της νομοθετικής, κατά παράβαση της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 Συντ.), και μάλιστα χωρίς να υπάρχει ρητή συνταγματική διάταξη, η οποία θα επέτρεπε ενδεχομένως την επέμβαση αυτή ως δείγμα επιτρεπτής διασταύρωσης τους.

Ενόψει των ανωτέρω, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι στο σύστημά μας η κρίση περί αντισυνταγματικότητας αφορά στην εφαρμογή του νόμου στη συγκεκριμένη περίπτωση και όχι στην ισχύ του. Κατά νομική ακριβολογία, η νομοθετική διάταξη που παρεμπιπτόντως κρίθηκε αντισυνταγματική δεν καθίσταται «ανίσχυρη», με την έννοια της παύσης της ισχύος της διάταξης και της αποβολής της από την έννομη τάξη, αλλά απλώς παραμένει ανεφάρμοστη στη συγκεκριμένη και μόνο περίπτωση.