Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΑΝΑΙΡΕΣΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

Εισαγωγή

Α. Πάνε πάνω από δύο χρόνια όταν η Νομική Βιβλιοθήκη και μια ομάδα δικαστών του Συμβουλίου της Επικρατείας συναποφασίσαμε την έκδοση ενός έργου για την Αναίρεση στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Η σημασία του ήταν για όλους μας προφανής και μεγάλη. Η αίτηση αναιρέσεως, ο ένας από τους δύο βασικούς δικαιοδοτικούς πόλους του ΣτΕ, σύμφυτος με τον ρόλο του ως ανωτάτου δικαστηρίου όσο και η αίτηση ακυρώσεως, ήταν καιρός που είχε μπει σε τροχιά κρίσης. Τα φίλτρα για το παραδεκτό της άσκησής της, ολοένα πιο αυστηρά, μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 και ιδίως τον Ν 3900/2010, έμοιαζε πια να μεταβάλλουν ριζικά τους μηχανισμούς λειτουργίας της, οι διάδικοι ήταν σε φάση δύσκολης προσαρμογής, η νομολογία υπό διαρκή διαμόρφωση, πολλοί στον νομικό κόσμο ήταν αντίθετοι, μιλούσαν για ουσιαστική κατάργηση της αναίρεσης, πάντως για ουσιώδη αλλοίωση της φυσιογνωμίας της. Σ’ αυτό το κλίμα των ορμητικών αλλαγών και των αμφισβητήσεων, η αναίρεση, αδιατάρακτα για χρόνια εδραιωμένη στην έννομη τάξη, ίσως και από τη φύση της χαμηλότονη, ζητούσε τώρα το βήμα. Έπρεπε δηλαδή σε κάθε περίπτωση να γνωρίσει κανείς καλά τη θεσμική της αποστολή, την ιστορία της και τη συνταγματική της διάσταση, είτε για να κρίνει de lege ferenda τις καινούργιες ρυθμίσεις και να τις βελτιώσει, είτε για να θέσει υπό συνταγματική αμφισβήτηση την ισχύ τους, είτε ακόμα και για να τις ερμηνεύσει και να τις εφαρμόσει σωστά. Αυτό λοιπόν είπαμε να κάνουμε. Μια μελέτη της αναίρεσης τέτοια που να φωτίζει όσο γίνεται πληρέστερα την ουσία, τη λειτουργία και τη σημασία της για το διοικητικό δίκαιο, διαχρονικά και στην παρούσα συγκυρία. Με βασικό εργαλείο τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, αλλά και με αναφορές θεωρητικές, ιστορικές και συγκριτικές, όπου χρειαζόταν. Ξεκινήσαμε με όρεξη, κατανείμαμε την ύλη, κι αρχίσαμε να δουλεύουμε, προσπαθώντας να μένουμε συντονισμένοι, να ανταλλάσσουμε πληροφορίες και σκέψεις, και, όπως σε κάθε συλλογικό έργο, να ισορροπούμε, όσο γίνεται, την πολυμορφία των επί μέρους με μια συνολική δομή, ίσως κι ένα ενιαίο ύφος. Τεράστιο το υλικό, απαιτητικός ο στόχος, και ο χρόνος μας -εν ενεργεία δικαστές όλοι- ασφυκτικός· επανειλημμένα χρειάστηκε, πέρα από την πολύτιμη συνδρομή, και η κατανόηση των καλών μας εκδοτών. Ώσπου, με τα κείμενα να έχουν παραδοθεί, τις βελτιωτικές/ενοποιητικές προσπάθειες να έχουν γίνει, όσο ήταν δυνατόν, όπως και οι αναγκαίες από τον χρόνο επικαιροποιήσεις, ήλθε η ώρα της έκδοσης. Ξανακοιτάζω τα κεφάλαια, βλέπω πάλι την προσεγμένη δουλειά κάθε συντάκτη, και τους ευχαριστώ όλους. Για τις βελτιώσεις που θα μπορούσαν να έχουν υπάρξει, τα όποια λάθη και παραλείψεις, βαρύνεται ο επιμελητής. Όμως το έργο, αν επρόκειτο να επιτελέσει τον σκοπό του, δεν έπρεπε να καθυστερήσει άλλο. Και το αποτέλεσμα είναι, νομίζω, καλό: Η «διοικητική αναίρεση» στην Ελλάδα έχει ένα σύγχρονο, συνεκτικό έργο αναφοράς, πλούσια ενημερωμένο «από μέσα», και χρήσιμο, πιστεύω, τόσο για τη θεωρητική έρευνα όσο και για την πρακτική ενασχόληση.

Το βιβλίο χωρίζεται σε (ή καλύτερα συγκροτείται από) τρία μέρη. Στο Πρώτο, επιχειρείται αυτό ακριβώς που δηλώνει ο τίτλος («Γενική επισκόπηση») και διευκρινίζει ο υπότιτλος («Για μια συνολική εικόνα. Προσεγγίσεις από ιστορική, συνταγματική και συγκριτική άποψη»). Γίνεται

δηλαδή προσπάθεια για μια όσο το δυνατό πλατύτερη εποπτεία της αναίρεσης ως έννοιας και ως θεσμού, με σκοπό να ψηλαφηθεί εξαρχής η ουσία της, να βρεθεί το στίγμα της στο δίκαιο και να αναδειχθεί η λειτουργία της, όσο πιο γενικά, στην έννομη τάξη. Στο πλαίσιο αυτό, ερευνάται κατ’ αρχάς (Α. Χατζηκωνσταντίνου, Δ. Αντωνάτος, Ε. Σταυροπούλου, Κ. Γεωργακόπουλος, Α. Σεραφειμίδη, Ι. Γράβαρης) η εισαγωγή του θεσμού στην Ελλάδα, η ιστορική, ιδίως συνταγματική του εξέλιξη, με εκτενή αναφορά και μελέτη της σχετικής νομολογίας, και οι ομοιότητες και διαφορές που παρουσιάζει με συναφείς θεσμούς του ελληνικού δικαίου - την αίτηση ακυρώσεως στο ΣτΕ και την αίτηση αναιρέσεως στα άλλα δύο ανώτατα δικαστήρια, τον Άρειο Πάγο και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Εν συνεχεία μελετάται ειδικότερα (Δ. Πυργάκης) ο τρόπος με τον οποίο κατοχυρώνεται η αναίρεση στο ισχύον Σύνταγμα, μεταξύ άλλων όπως αντιλαμβάνεται την κατοχύρωση αυτή, την παρούσα στιγμή, η νομολογία. Και, τέλος, παρουσιάζονται, σε ιδιαίτερα κεφάλαια, τρία χαρακτηριστικά παραδείγματα αντίστοιχων (αναιρετικών) θεσμών σε άλλα δίκαια: Η αναίρεση στο γαλλικό Conseil d’ Etat (Β. Ανδρουλάκης, Σ. Κτιστάκη), στο Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο της Γερμανίας (Ε. Τζιράκη) και στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Δ. Πυργάκης). Ίσως εκπλαγεί κανείς με την ασυμμετρία στα κεφάλαια αυτά, με την περίπτωση της Γερμανίας να αποτελεί περίπου μια μικρή μονογραφία. Η ανάδειξη όμως σε μεγαλύτερο βάθος ενός συστήματος λιγότερου γνωστού, λιγότερο, σε πολλά, συγγενικού και με μεγάλο ενδιαφέρον είναι, σε κάθε περίπτωση, κέρδος για τη συγκριτική έρευνα. Έπειτα από τις γενικές αυτές θεωρήσεις, ικανές ήδη για μια καλή γνώση του «αναιρετικού δάσους», το Δεύτερο Μέρος του βιβλίου είναι η διεξοδική παρουσίαση και ανάλυση του συστήματος που αποτέλεσε -και αποτελεί- την αίτηση αναιρέσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά το κείμενο δίκαιο. Προσοχή όμως! Του συστήματος που, ναι μεν εξακολουθεί πράγματι να είναι ισχύον δίκαιο της αναίρεσης, αλλά που έχει αλλοιωθεί σε αρκετά σημεία και σε μεγάλο βαθμό από τα νεοπαγή φίλτρα και ειδικά τον Ν 3900. Παράδειγμα, ο έλεγχος της υπαγωγής και ο έλεγχος της αιτιολογίας. Οι πάγιες διατάξεις είναι εκεί, στο ΠΔ 18/1989, όμως μια κοσμογονία ο 3900. Είπαμε λοιπόν ότι το «αναιρετικό φαινόμενο», όπως η λογική και τα επί μέρους χαρακτηριστικά του έχουν παγίως καταστρωθεί στον νόμο και προσλάβει το νόημα και την παραδοσιακή τους μορφή με την μακρότατη, ενδελεχή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, θα έπρεπε οπωσδήποτε να παραμείνει ως ενιαίο, αυτοτελές οικοδόμημα, κάπως σαν να μην υπήρχαν τα αλλοιωτικά φίλτρα, κάπως σαν να είχαμε μια «κυριότητα» που, οσονδήποτε βεβαρυμένη με «περιορισμένα εμπράγματα δικαιώματα», διατηρεί ολόκληρη την ουσία της, ως δυναμική (αρχή της ελαστικότητας νομίζω λέγεται στο εμπράγματο δίκαιο). Μόνον έτσι μπορεί να κατανοηθεί ο όλος μηχανισμός που συνιστά την αναίρεση και που η γνώση του είναι σε κάθε περίπτωση αναγκαία, ακόμα και για τα ίδια τα φίλτρα, για να κατανοηθούν κι εκείνα και να εφαρμοστούν σωστά. Με τις αναγκαίες φυσικά, όπου χρειάζεται, επισημάνσεις και παραπομπές. Έτσι λοιπόν, δόθηκε στο Δεύτερο αυτό Μέρος το όνομα «Η κλασική αναίρεση», ως αρχιτεκτονική του επιλέχθηκε, κατά βάση, η δομή των πολύτιμων εκείνων καθ’ ύλην ευρετηρίων του ΣτΕ, και ως περιεχόμενο καταβλήθηκε μεγάλη προσπάθεια να αναδεικνύουν μεν με κάθε δυνατή πληρότητα τη νομολογία, με τρόπο όμως εύληπτο και σε συνεχή, κατά το δυνατόν, αναγωγή στον αντίστοιχο θεωρητικό στοχασμό. Έτσι, έχουμε κατά σειρά τα ακόλουθα

κεφάλαια, καθένα τους με εκτενείς και λειτουργικές εσωτερικές υποδιαιρέσεις: Για το παραδεκτό: Το παραδεκτό της αιτήσεως αναιρέσεως (Δ. Πυργάκης) και το παραδεκτό και η λυσιτέλεια προβολής των λόγων αναιρέσεως (Ζ. Θεοδωρικάκου). Και για το βάσιμο: Υπέρβαση καθηκόντων ή καθ’ ύλην αναρμοδιότητα του δικαστηρίου (Β. Γκέρτσος), Μη νόμιμη συγκρότηση ή κακή σύνθεσή του (Β. Γκέρτσος), Παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας (Χ. Τζέμου), Εσφαλμένη ερμηνεία ή πλημμελής εφαρμογή του νόμου που διέπει την επίδικη σχέση (Α.-Ε. Ανδρουτσοπούλου), και Παράβαση δεδικασμένου (Χ. Τζέμου). Στη συνέχεια, η καρδιά του αναιρετικού προβληματισμού, η έκταση δηλαδή του αναιρετικού ελέγχου και η διάκριση του «νομικού» από το «πραγματικό» ζήτημα, στη γενική, θεωρητική και νομολογιακή τους ανάδειξη (Α.-Ε. Ανδρουτσοπούλου) και σε μια χαρακτηριστική περιπτωσιολογία (Γ. Φλίγγου και Θ. Ρίζου-Έκαρτ). Για να ακολουθήσουν τα της αποφάσεως του αναιρετικού και των συνεπειών της (Μ. Τσακάλη), τα της αναιρετικής διαδικασίας (Μ. Γκάνα), και η αναίρεση υπέρ του νόμου (Μ. Τσακάλη). Και το έργο κλείνει με το Τρίτο Μέρος. Το είπαμε «η εποχή των περιορισμών» και, σε αντιπαραβολή με την «κλασική αναίρεση», του δώσαμε και το δεύτερο όνομά του: «Η αναίρεση των φίλτρων». Εκβολή στο σήμερα, το Μέρος τούτο, σε μια πρώτη μελέτη αναδεικνύει διεξοδικά τα αίτια, τη λογική και την ιστορία των περιορισμών της αναίρεσης, όπως ξεκίνησαν τα τελευταία χρόνια και εξελίχθηκαν μέχρι σήμερα (Α.-Ε. Ανδρουτσοπούλου) και στη συνέχεια παρουσιάζει τα βασικά ζητήματα που έχουν ανακύψει κατά την εφαρμογή από τη νομολογία των τελευταίων σχετικών νομοθετημάτων, του Ν 3900 και του προγόνου του Ν 3772/2009 (Π. Χαλιούλιας).

Β. Ο επιμελητής της έκδοσης, που γράφει τις γραμμές αυτές, συνέβη να έχει υπηρετήσει την αναίρεση σε ολόκληρη σχεδόν την σταδιοδρομία του στο Συμβούλιο της Επικρατείας - 26 χρόνια (από τα 38) στο κατ’ εξοχήν αναιρετικό Β΄ Τμήμα, και άλλα 4, μέχρι σήμερα, στο ΣΤ΄, που αναιρετικό σε μεγάλο βαθμό είναι κι αυτό. Και, να την έχει διδάξει, για πολλά επίσης χρόνια, στη Σχολή Δικαστών. Την αντίληψη που σχημάτισε για την ουσία και για τη σημασία της, προσπάθησε να τη διατυπώσει σε μια μικρή εργασία που παρουσίασε εδώ και κάποιο καιρό. Καθώς δεν είναι εύκολα προσιτή, και επειδή οι σχετικές θέσεις συνιστούν -μοιραία- την οπτική του συντάκτη τους στο αντικείμενο του παρόντος έργου, τη δημιουργία του οποίου επιμελήθηκε, θα ήταν χρήσιμο να παρουσιασθεί και εδώ, στα βασικά της σημεία. Παρόλο που το έργο είναι βέβαια συλλογικό, και κάθε συγγραφέας ανεξάρτητος στη σύνταξη του αντικειμένου της ευθύνης του. Λέγονταν λοιπόν στην εργασία εκείνη - και επαναλαμβάνονται, προσαρμοσμένα όπου ενδείκνυται, περίπου τα εξής:

Η αίτηση αναιρέσεως ήρθε στη χώρα μας από τη Γαλλία μέσω … Βαυαρίας. Την εισήγαγε, κατά τη σύντομη αλλά πολύ παραγωγική παραμονή του στην Ελλάδα, ως μέλος της βαυαρικής αντιβασιλείας, ο μεγάλος Μάουρερ, κατά το γαλλικό, κυρίως, πρότυπο. Στη χώρα εκείνη, άλλωστε, τη Γαλλία, ήταν που, από το μεσαίωνα ήδη, είχε αρχίσει να διαμορφώνεται ο κατά βάσιν άγνωστος στο ελληνικό και το ρωμαϊκό δίκαιο ιδιαίτερος εκείνος έλεγχος δικαστικών αποφάσεων,

που είχε ως αντικείμενο τον εντοπισμό νομικών και μόνο σφαλμάτων· και που, αφού επιβίωσε ως εργαλείο ισορροπιών ανάμεσα σε ανταγωνιστικές δικαιοδοσίες (Parlements και Conseil du Roi), εξελίχθηκε μετά τη γαλλική επανάσταση στο βασικό ένδικο μέσον ενώπιον των δύο ανωτάτων δικαστηρίων, της πολιτικής και της διοικητικής δικαιοσύνης, την Cour de Cassation και το Conseil d Etat. Έτσι λοιπόν κάπως ξεκίνησαν τα πράγματα και σ’ εμάς, γύρω στα 1835 με 1839. Από τη μια η Πολιτική Δικονομία, μ’ ένα κατεστρωμένο δίκτυο τακτικών δικαστηρίων, με κορυφή, ως αναιρετικό, τον νεοσύστατο Άρειο Πάγο. Από την άλλη, μια διοικητική δικαιοσύνη, σε πολύ ατελέστερο, εμβρυικό, στάδιο, όπως, άλλωστε, ήταν εύλογο σ’ ένα απολυταρχικό καθεστώς, αλλά με σαφώς αντίστοιχη δυναμική: Το επίσης νεοσύστατο Συμβούλιο της Επικρατείας, εκτός από ανακτοβούλιο, λειτουργεί και ως ανώτατο αναιρετικό διοικητικό δικαστήριο, με το αρμόδιο τμήμα του να το δηλώνει με αντιστοίχως πρωτόλειο γλωσσικά τρόπο, τον συμπαθητικά αμήχανο όρο «Τμήμα Αμφισβητουμένου Διοικητικού» (αδέξια μετάφραση του contentieux administratif). Στον αναιρετικό έλεγχό του υπάγονται αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου περί καταλογισμού δημοσίων υπολόγων, καθώς και αποφάσεις κάποιων πρώτων ειδικών φορολογικών δικαστηρίων, περί φορολογίας εγκτητικών, φορολογίας ζώων κ.ά., που με τον καιρό αρχίζουν να πληθαίνουν. Ο δρόμος όμως αυτός της ανάπτυξης που φαινόταν να παίρνει η εν τω γεννάσθαι αυτή διοικητική δικαιοσύνη διακόπτεται βίαια. Ως γνωστόν, η Επανάσταση της 3ης Σεπτεμβρίου, με το Σύνταγμα του 1844, ταυτίζοντας -εν μέρει ίσως άδικα- το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα διοικητικά δικαστήρια με το αυταρχικό πολίτευμα που αποτελεί τον στόχο της, καταργεί και το μεν και τα δε. Και οι διαφορές που δίκαζαν -οι διοικητικές διαφορές- μεταφέρονται στα πολιτικά δικαστήρια και δικάζονται από αυτά ως «νόμω προτετιμημέναι». Με αναιρετικό βήμα, όταν προβλέπεται, τον Άρειο Πάγο. Η κατάσταση αυτή θα κρατήσει γύρω στα 85 χρόνια. Μέχρι που ο Ελευθέριος Βενιζέλος, κάμπτοντας τις ιστορικές προκαταλήψεις, επαναφέρει τη διοικητική δικαιοσύνη στην αρχική της κοίτη. Προκαλώντας την επανίδρυση του ΣτΕ και προβλέποντας τη σταδιακή επαναφορά των διοικητικών διαφορών και την εκδίκασή τους από ειδικά διοικητικά. δικαστήρια συνιστώμενα προς τούτο. Αυτά, ήδη με το Σύνταγμα του 1911. Και, με πραγματική αρχή, μετά τις παγκόσμιες και εθνικές περιπέτειες, το Σύνταγμα του ΄27 και την ψήφιση των αναγκαίων εκτελεστικών νομοθετημάτων, το ιστορικό έτος 1929. Στο σημείο αυτό ξεκινάει η σύγχρονη αναιρετική αποστολή του Συμβουλίου της Επικρατείας. Και είναι πολύ ενδιαφέρον να δούμε πώς ακριβώς. Πρώτα πρώτα είναι ίσως χαρακτηριστική η διατύπωση και η συστηματική των σχετικών διατάξεων στα πρώτα εκείνα συντάγματα. Ήδη, στο Σύνταγμα του 1911, στο κεφάλαιο περί ΣτΕ, δεν αναφέρεται τίποτα. Διαβάζουμε στο σχετικό άρθρο (82) ότι στο ΣτΕ ανήκει η επεξεργασία των νόμων και διαταγμάτων, η εκδίκαση των υποθέσεων «αμφισβητουμένου διοικητικού» που του αναθέτει ο νόμος, η αίτηση ακυρώσεως των διοικητικών πράξεων, η πειθαρχική δικαιοδοσία για τους δημοσίους υπαλλήλους. Τίποτα για την αναίρεση. Είναι σε άλλο κεφάλαιο, το τελευταίο, με τον τίτλο «γενικαί διατάξεις» που γίνεται λόγος. Με την πρόβλεψη (ά. 101), ότι οι διοικητικές διαφορές εξακολουθούν να δικάζονται από τα πολιτικά δικαστήρια εκτός από αυτές για τις οποίες ειδικοί νόμοι θα συστήσουν δικαστήρια διοικητικά. Κι αμέσως μετά, ότι οι αιτήσεις αναιρέσεως κατά των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται «από της λειτουργίας του ΣτΕ αποκλειστικώς εις την δικαιοδοσίαν αυτού.». Τα ίδια περίπου και στο Σύνταγμα του 1927. Λίγο πιο συμμαζεμένα ωστόσο. Όλες οι σχετικές ρυθμίσεις τώρα μέσα στο ίδιο κεφάλαιο, με τον τίτλο «Διοικητική Δικαιοσύνη». Ήδη λοιπόν η συνταγματική

αυτή πρόβλεψη και ο τρόπος της θέτουν μια σειρά προβληματισμών που διαρκούν, όπως θα δούμε, έως σήμερα. Πρώτα πρώτα, η ίδια η πρόβλεψη. Είναι απλώς κάτι σαν ιστορική actus contrarius; Σύνταγμα κατάργησε την ξεχωριστή διοικητική δικαιοδοσία, σύνταγμα την επανιδρύει; Ή μήπως η αναγωγή της ρύθμισης σε συνταγματική περιωπή έχει αυτοτελή σημασία; Κι αν ναι, η σημασία αυτή περιορίζεται στην καθιέρωση μιας αρμοδιότητας; Όταν, δηλαδή, και εάν, και ενόσω, ο κοινός νομοθέτης προβλέπει αίτηση αναιρέσεως για ορισμένη διοικητική διαφορά, το ΣτΕ -και όχι κανείς άλλος- είναι αρμόδιος να τη δικάσει; Ή συνιστά προεχόντως κατοχύρωση του ίδιου του ενδίκου μέσου, όπως γίνεται με την αίτηση ακυρώσεως; Κι αν συμβαίνει το τελευταίο, και η ύπαρξη της αναίρεσης ως θεσμού είναι συνταγματικός σκοπός, γιατί μόνο στη διοικητική δικαιοσύνη και όχι και στην πολιτική; H έλλειψη ρητής αντίστοιχης αναφοράς είναι συνειδητή διαφοροποίηση, ή μήπως η αναιρετική δικαιοδοσία του Αρείου Πάγου, καθώς υπάρχει σταθερή και αδιατάρακτη στην έννομη τάξη από την αρχή, περιβάλλεται απλώς τη σιωπή του αυτονοήτου; Το τελευταίο ας το κρατήσουμε για λίγο αργότερα. Για τα άλλα, ας δούμε αμέσως πώς απάντησε η νομολογία. Κάποιες πρώτες αποφάσεις, ήδη του έτους 1929, ξεκίνησαν μινιμαλιστικά. Μιλώντας για την αποκλειστική δικαιοδοσία του ΣτΕ να δικάζει αιτήσεις αναιρέσεως, εφ’ όσον -τονίζουν- τις προβλέπει ο κοινός νομοθέτης. Προσθέτουν όμως οι ίδιες αποφάσεις και κάτι άλλο, σαν εξαγγελτικό obiter dictum: Ότι στη συνταγματική εκείνη πρόβλεψη ενυπήρχε «σαφής υπόδειξις» προς το νομοθέτη «προς καθιέρωσιν του ενδίκου μέσου της αναιρέσεως […], ίνα μη μένη ανέλεγκτος η κρίσις ου μόνον των Διοικητικών αρχών αλλά και των διοικητικών εν γένει δικαστηρίων και δικαιοδοσιών». Σαφής αναφορά σε μια συνταγματική δυναμική πλήρους κατοχύρωσης, κατά τελολογικό μάλιστα παραλληλισμό με την αίτηση ακυρώσεως. Αυτή τη δυναμική αξιοποίησε στη συνέχεια η νομολογία. Και, εφαρμόζοντας, όπως θα επισημάνει ο Φαίδων Βεγλερής, τη θεωρία των «αμετάκλητων βημάτων προς την ολοκλήρωση μιας συνταγματικής κατεύθυνσης», δημιούργησε την πρώτη ίσως έννοια «συνταγματικού κεκτημένου», εν προκειμένω δικονομικού. Είπε δηλαδή ότι ναι μεν ο κοινός νομοθέτης είναι, κατ’ αρχήν, ελεύθερος να δίνει ή όχι αίτηση αναιρέσεως σε μια από τις επαναπατριζόμενες από τα πολιτικά δικαστήρια ή τις δημιουργούμενες διοικητικές διαφορές, άπαξ όμως και τη δώσει, δεν μπορεί πια να την πάρει πίσω. Γιατί κάτι τέτοιο θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη παλινδρόμηση στην εξελικτική πορεία ολοκλήρωσης της συνταγματικής υπόδειξης για πλήρη αναιρετικό έλεγχο από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η νομολογία αυτή πολλαπλασιάζεται και παγιώνεται στα χρόνια του μεσοπολέμου και μετά τον πόλεμο και, θάλεγε κανείς, βρίσκει την επίσημη δικαίωσή της στο Σύνταγμα του 1952, όπου πλέον και για όλες τις ουσιαστικές διοικητικές διαφορές προβλέπονται «τακτικά διοικητικά δικαστήρια», και η αναιρετική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, εγκαταλείποντας το μοναχικό χώρο των μεταβατικών διατάξεων, παίρνει τη θέση της ισότιμα πλάι στις λοιπές αρμοδιότητες του Δικαστηρίου. Και μάλιστα με μιαν έκφραση που προδιαγράφει το εύρος και την ουσία της. Γιατί, σύμφωνα με τη σχετική διάταξη, η αίτηση αναιρέσεως στο ΣτΕ χωρεί «κατά των τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων» (η νομολογία θα προσθέσει ερμηνευτικά και τα επιβιώνοντα ειδικά διοικ. δικαστήρια), και έχει ως αντικείμενο τον έλεγχο των αποφάσεων από άποψη «υπέρβασης εξουσίας» ή «παράβασης νόμου». Να σημειωθεί, εξ άλλου, -και ας το κρατήσουμε- ότι και στο τελευταίο αυτό σημείο, του συνταγματικού, ας πούμε, πυρήνα της αιτήσεως αναιρέσεως, η νομολογία είχε προηγηθεί της ρητής διατύπωσης, αναγνωρίζοντας, από την ιστορική διάπλαση του θεσμού, ότι ο έλεγχος της

ερμηνείας και της εφαρμογής του νόμου ήταν η πεμπτουσία της αιτήσεως αναιρέσεως· και θεωρώντας, ως εκ τούτου, αντισυνταγματικό (με την τότε θεωρία του κεκτημένου, που είδαμε) νόμο ο οποίος, σε διαφορά για την οποία προβλεπόταν αίτηση αναιρέσεως, περιόριζε τους αναιρετικούς λόγους σε μόνη την υπέρβαση καθηκόντων ή την καθ’ ύλην αναρμοδιότητα του δικαστηρίου της ουσίας. Το Σύνταγμα του 1975, μέχρι την αναθεώρησή του το 2001, δεν άλλαξε τίποτα σε όλα αυτά. Και η νομολογία για μεγάλο διάστημα, παρέμεινε ίδια. Να προσθέσουμε μόνο ότι κάποια στιγμή, όταν ακόμα, πριν το Σύνταγμα του ’52, η ιστορία και η διατύπωση των συνταγματικών διατάξεων δημιουργούσαν τους προβληματισμούς που προαναφέραμε, το Ανώτατο Δικαστήριο, με αποφάσεις της Ολομελείας του, προέβη σε εκτεταμένη αιτιολόγηση της θέσης του για τη συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως. Και, αφού αναφέρθηκε διά μακρών στη μέχρι τότε ιστορία του θεσμού, καθώς και στη συγκριτική του καταγωγή, διέκρινε το σκοπό της συνταγματικής του καθιέρωσης, συνιστάμενο, όπως είπε, στην «προστασία των πολιτών και εν τη σφαίρα του δημοσίου δικαίου εκ της εσφαλμένης τυχόν ερμηνείας των νόμων […], ήτις προστασία δεν θα ήτο πλήρης εάν περιωρίζετο μόνον εις την αίτησιν ακυρώσεως». Και απέκρουσε κατηγορηματικά την άποψη ότι η ενασχόληση του συνταγματικού νομοθέτη με την αίτηση αναιρέσεως περιοριζόταν σε μόνη την καθιέρωση της σχετικής αρμοδιότητας του ΣτΕ. Άποψη που, όπως θα δούμε, μετά από πολλά χρόνια, επρόκειτο να υποστηριχθεί σε μια παραπεμπτική απόφαση Τμήματος, που όμως δεν είχε συνέχεια στην Ολομέλεια [για όλη αυτή την εξέλιξη, νομοθετική και νομολογιακή, βλ. ήδη εκτενώς στο Πρώτο Μέρος του παρόντος έργου]. Ας σταθούμε όμως τώρα εδώ, ας ανακόψουμε την εξιστόρηση, κι ας αναρωτηθούμε: Τί ακριβώς συνιστά την ουσία της αιτήσεως αναιρέσεως και ποια είναι η σημασία της για την έννομη τάξη, ώστε να αξίζει πράγματι (αν την αξίζει) τη συνταγματική κατοχύρωση; Εννοείται ότι το ερώτημα τίθεται στη βάση της παραδοσιακής μορφής του αναιρετικού ελέγχου, πριν τις μεταβολές για τις οποίες θα μιλήσουμε στη συνέχεια. Ώστε να αντλήσουμε πρακτική/συγκριτική ωφέλεια από τις όποιες απαντήσεις. Αν επιχειρούσε κανείς να ορίσει την αίτηση αναιρέσεως μ’ ένα τρόπο πιο αφαιρετικό από τον συνηθισμένο, θα μπορούσε να πει ότι αίτηση αναιρέσεως είναι το ένδικο μέσον όπου ελέγχονται μόνον οι μείζονες προτάσεις. Όταν ανοίγεται το πεδίο κρίσεως του αναιρετικού δικαστή, η δικαιοσύνη έχει ήδη εξαντλήσει την προσπάθειά της να μάθει τί έγινε στη συγκεκριμένη περίπτωση· κι έχοντας εφαρμόσει πάνω στη γνώση αυτή τον κανόνα που βρήκε να της ταιριάζει, έχει παραγάγει αυτό που χρειάζεται, κατ’ αρχήν, για την κοινωνική ειρήνη: Το δεδικασμένο, που αποτελεί πλέον την αλήθεια για τους διαδίκους («έχεται αντί αληθείας», όπως έλεγαν οι παλαιότεροι). Με την αναίρεση, επιχειρείται κάτι ουσιωδώς διαφορετικό. Μα που ενδιαφέρει εξίσου -από μιαν άποψη ίσως και περισσότερο- την έννομη τάξη: Τώρα δηλαδή απομένει να ελεγχθεί όχι τί πράγματι συνέβη στην επίδικη διαφορά -το θέμα αυτό καθ’ εαυτό έχει κλείσει- αλλά αν οι κανόνες για την επίλυσή της επιλέχθηκαν, ερμηνεύθηκαν και εφαρμόσθηκαν σωστά· με άλλα λόγια αν οι γενικές προτάσεις που ρυθμίζουν -τουτέστιν που συγκροτούν και συνέχουν- την κοινωνική συμβίωση, νοούνται όντως, με αφορμή τη συγκεκριμένη εφαρμογή, με τον σωστό, και, πάντως, με ενιαίο τρόπο. Είναι, δηλαδή, η αναίρεση, πέραν της σημασίας της για το συγκεκριμένο διάδικο, κάτι σαν εγγύηση για τη συνοχή και τη συνεννόηση της κοινότητας. Εγγύηση, που την παρέχει το ανώτατο δικαστήριο, με τη μοναδικότητα, το κύρος και την εξειδίκευσή του στο είδος αυτό του ελέγχου.

Ως εδώ, τα πράγματα φαίνονται σχετικά απλά. Οι κανόνες από τη μια, με τις νομικές τους έννοιες, το αντικείμενο του αναιρετικού ελέγχου. Κι από την άλλη, τα «πράγματα», οι «διαπιστώσεις», οι «οντολογικές, ουσιαστικές κρίσεις», το βασίλειο του δικαστή της ουσίας. Είναι άραγε τόσο στεγανοί, όσο προς στιγμήν εξαγγέλλονται, οι χώροι αυτοί; Συνιστά σε κάθε περίπτωση άβατο για τον αναιρετικό δικαστή το πρώτο σκέλος της ελάσσονος προτάσεως του δικανικού συλλογισμού, όπου συντελείται η παραγωγή της κρίσης περί πραγμάτων; Στο σημείο αυτό, να ξεκαθαρίσουμε κάτι: Όταν μιλάμε για ανέλεγκτη αναιρετικά ουσιαστική κρίση αναφερόμαστε μονάχα στην εφαρμογή του κανόνα δικαίου στην επίδικη περίπτωση· και όχι στην ισχύ του. Γιατί και ως προς την ισχύ του κανόνα ενδέχεται να ανακύψουν πραγματικά ζητήματα. Επ’ αυτών, ο αναιρετικός δικαστής είναι εντελώς αδέσμευτος να κρίνει ευθέως την ουσία του ζητήματος, μιας και ανάγεται στη δική του ύλη: Ζήτημα περί τους κανόνες!

Ξαναγυρίζουμε τώρα στην ελάσσονα πρόταση, όπου και τίθεται το ζήτημα. Για να θυμίσουμε πρώτα-πρώτα ότι όχι μόνον η επίλυση αλλά και η ίδια η θέση του είναι προβληματική. Όσο και αν το ερώτημα θα φαινόταν περίεργο σε αμύητους, είναι λογικά και νομικά νοητή η διάκριση πραγματικού και νομικού ζητήματος; Από καθαρά λογική άποψη, ίσως η απάντηση είναι αρνητική. «Γυμνό πράγμα» ή «γυμνή αντίληψη» ορισμένου πράγματος δεν νοείται, ώστε να διαστέλλεται, ως διακριτή διανοητική ποιότητα, από τον νομικό χαρακτηρισμό. Κάθε δηλωμένη «αντίληψη», οσονδήποτε απλή, συνιστά υπαγωγή ενός ερεθίσματος σε μια από πριν σχηματισμένη παράσταση, και, παράλληλα -ή συγχρόνως-, την περιένδυσή της με το γλωσσικό της σημαίνον, που είναι κι αυτό ένα είδος υπαγωγής. Καθώς, λοιπόν, στην περίπτωσή μας έχουμε να κάνουμε με νομικές έννοιες, μπορεί κανείς να θεωρήσει ότι και κάθε «οντολογική» κρίση της ελάσσονος προτάσεως συνιστά κι από μιαν υπαγωγή, που, ως τέτοια, θα προκαλούσε τον αναιρετικό δικαστή να εκφυλισθεί σ’ έναν αδηφάγο ελεγκτή των πάντων! Αν δούμε, ωστόσο, τα πράγματα υπό το πρίσμα του σκοπού της αναίρεσης, όπως τον σκιαγραφήσαμε, τότε απλοποιούνται κατά πολύ. Νομίζω, ότι η λέξη-κλειδί εδώ είναι η λέξη εμπιστοσύνη. Όσο ο αναιρετικός δικαστής -δηλαδή η κοινότητα που εκπροσωπεί- έχει λόγους να αμφιβάλλει για το κατά πόσον ο δικαστής της ουσίας αντιλήφθηκε σωστά το περιεχόμενο της νομικής έννοιας που βεβαιώνει ότι συνέτρεξε στην εμπειρική πραγματικότητα, επεμβαίνει και του ζητά να εξειδικεύσει περισσότερο την κρίση του. Είναι η περίπτωση της ανεπάρκειας της αιτιολογίας με την ειδικότερη μορφή της έλλειψης νομίμου βάσεως· όταν η λέξη-έννοια που χρησιμοποιεί ο νόμος έχει τέτοιο βαθμό αοριστίας ώστε μόνη η επανάληψή της ως διαπίστωση από το δικαστή της ουσίας να μην αρκεί. Μέχρι του σημείου που η χρησιμοποιούμενη λέξη/έννοια αποκτά τέτοια σαφήνεια ώστε πλέον να μην ανακύπτει άλλο η ανάγκη εξειδίκευσής της. Τότε ακριβώς είναι που μιλάμε για ανέλεγκτη περαιτέρω «ουσιαστική» ή «περί πραγμάτων» κρίση και, κάποτε, καταχρηστικά, για «πραγματική έννοια». Να σημειωθεί, πάντως, ότι μπροστά σε μια τέτοια ουσιαστική κρίση, ο αναιρετικός δικαστής του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε αντίθεση με τον ομόλογό του Αρείου Πάγου ή με το δικαστή της αιτήσεως ακυρώσεως, δεν διαθέτει καμιά δυνατότητα ευθείας αμφισβήτησης: Σύμφωνα με το δίκαιο της αναίρεσης στο ΣτΕ και τη σχετική νομολογία, δεν συνιστούν λόγους αναιρέσεως ούτε η πλάνη περί τα πράγματα ούτε η παραμόρφωση του περιεχομένου εγγράφου.

Κι έρχομαι τώρα σ’ ένα ζήτημα που θέλει ιδιαίτερη προσοχή. Στην ελάσσονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού τα πράγματα δεν είναι τόσο απλά όσο φαίνονται. Εκεί βρίσκεται, συχνά

«κρυμμένη», όλη η αποδεικτική διαδικασία, με τους κανόνες της, πολλοί από τους οποίους συνεφαρμόζονται στην ίδια υπόθεση, προκαλώντας ιδιαίτερους επιμέρους δικονομικούς συλλογισμούς, με τις δικές τους μείζονες και τις δικές τους ελάσσονες. Ο αναιρετικός έλεγχος εκτείνεται βέβαια και στους εν λόγω συλλογισμούς, και μάλιστα με την αδιάστικτη διατύπωση του αναιρετικού δικαίου του ΣτΕ (άρθρο 56 ΠΔ 18/1989), δίχως τους περιορισμούς των αντίστοιχων διατάξεων του ΚΠολΔ (άρθρο 559), που θεσπίζουν numerus clausus για τους δικονομικούς λόγους αναιρέσεως. Από τα σχετικά ζητήματα, θα σταθώ σε ένα με εντελώς ιδιαίτερη, κατά τη γνώμη μου, σημασία. Πρόκειται για τα διδάγματα της κοινής πείρας. Ως γνωστόν, τα διδάγματα της κοινής πείρας ούτε γεγονότα είναι ούτε αποδεικτικά μέσα με την έννοια των συγκεκριμένων αποδεικτικών στοιχείων. Αποτελούν, όπως λέγεται, τους «αποδεικτικούς λόγους», τουτέστιν την ίδια τη λογική της απόδειξης, συνιστώντας (μαζί με τα πασίδηλα) το γνωσιολογικό κεφάλαιο της κοινότητας, το προσιτό σε κάθε μέσο άνθρωπο, καθώς περιέχουν τις έγκυρες λογικές και εμπειρικές αρχές βάσει των οποίων αρθρώνονται οι επιμέρους αποδεικτικές προτάσεις, αξιολογούνται οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα και συνάγονται τα δικαστικά τεκμήρια, έτσι ώστε η απόδειξη να είναι έλλογη και να συγκροτείται η «ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία» που επιβάλλει το Σύνταγμα (άρθρο 93 παρ. 3) ως αναγκαίο στοιχείο κάθε δικαστικής απόφασης. Ενώ, λοιπόν, η χρήση των διδαγμάτων της κοινής πείρας, ως η αυτονόητη -συνταγματικά- αποδεικτική τεχνική, δεν θα είχε καν την ανάγκη καθιέρωσης από τον κοινό νομοθέτη, και ενώ θεσπίζεται, πάντως, και ρητώς στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας ως αυτεπάγγελτη υποχρέωση του δικαστηρίου (άρθρο 144 παρ. 3, σε συνδυασμό και με το άρθρο 147 παρ. 1 περί των αποδεικτικών μέσων και, ειδικότερα, των δικαστικών τεκμηρίων), συγκροτώντας, και ως εκ τούτου, νομική έννοια, η νομολογία, ακολουθώντας μια καθιερωμένη από πολύ παλιά αντίληψη, που εκφράζεται στη θεωρία αλλά και θα μπορούσε να συναχθεί από το γράμμα του άρθρου 559 παρ. 1 ΚΠολΔ -άρθρου, το οποίο δεν είναι, πάντως, εφαρμοστέο για το ΣτΕ-, φαίνεται συχνά να εξακολουθεί να δέχεται ότι δεν υπόκειται σε αναιρετικό έλεγχο η παράβαση των διδαγμάτων της κοινής πείρας, όταν αυτά χρησιμοποιούνται για την εκτίμηση των αποδείξεων. Με τη θέση όμως αυτή είναι, νομίζω, σαν να δέχεται κανείς είτε ότι ο αναιρετικός έλεγχος αρνείται το ένα από τα βασικά του αντικείμενα, δηλαδή τον έλεγχο της αιτιολογίας, και συνακόλουθα της ορθής εφαρμογής του νόμου, είτε ότι η αιτιολογία των δικαστικών αποφάσεων, ως βασική, κατά τ’ ανωτέρω, συνταγματική αρχή, που συνυφαίνεται με την ορθότητα και εγγυάται τον έλεγχο της δικαστικής κρίσης, δεν είναι άλλο παρά μια, επιμελής έστω, παράθεση ισχυρισμών και αποδεικτικών μέσων, πλην όμως όχι κατ’ ανάγκην λογικά συγκροτημένη διανοητική εργασία. Ευτυχώς, νομίζω ότι συχνά μόνον κατ’ όνομα έχουν έτσι τα πράγματα, και ότι υποστηρίζοντας κανείς τη θέση που διαγράφεται πιο πάνω πρωτοτυπεί κατ’ ουσίαν πολύ λιγότερο απ’ ό,τι φαίνεται. Γιατί, κοντά στις παγιωμένες εκφράσεις της νομολογίας περί αναιρετικώς ανελέγκτου της χρήσεως των διδαγμάτων της κοινής πείρας (κάποτε μάλιστα γινόταν λόγος και για ανέλεγκτο της λογικής!), η φύση του πράγματος -διότι περί αυτού πρόκειται- οδηγεί πολλές αναιρετικές αποφάσεις, χωρίς να το λεν ευθέως, ωστόσο να ασκούν, όπως πρέπει, τον έλεγχό τους στον τρόπο της λογικής κατάστρωσης των αποδεικτικών συλλογισμών των δικαστηρίων της ουσίας· και να θεωρούν «πλημμελώς αιτιολογημένες» ή «αντιφατικά αιτιολογημένες» (διότι λ.χ. από το τάδε που δέχθηκε το δικαστήριο δεν συναγόταν αναγκαίως το δείνα) δικαστικές κρίσεις των οποίων η πλημμέλεια δεν ήταν άλλη από την παραγνώριση των διδαγμάτων της κοινής πείρας [οι βασικοί αυτοί προβληματισμοί διατρέχουν

βέβαια ολόκληρο το παρόν έργο, βλ. όμως διεξοδικά ιδίως το Κεφάλαιο (στο Δεύτερο Μέρος) για την έκταση του αναιρετικού ελέγχου].

Οι σκέψεις αυτές εισάγουν γενικότερα σ’ ένα είδος αναιρετικού ελέγχου που, ξεπερνώντας είτε μια φορμαλιστική και ράθυμη νοοτροπία, είτε κάποιους -ως ένα σημείο κατανοητούς- δισταγμούς σε σχέση με τις λέξεις-ταμπού της «ανέλεγκτης ουσιαστικής κρίσης», οδηγεί, θεωρώ, πλησιέστερα στον ρόλο που πρέπει να διαδραματίζει για την έννομη τάξη το αναιρετικό δικαστήριο. Ο έλεγχος αυτός -το τονίζω- δεν είναι σε καμιά περίπτωση έλεγχος της ουσίας. Είναι όμως ασφαλώς έλεγχος της διαδρομής προς αυτήν. Όπως, με την οξυδέρκεια που διακρίνει τη σκέψη του, έχει αναδείξει ο καθηγητής Ανδρουλάκης, αξιοποιώντας, μεταξύ άλλων, μια πλουσιότατη νομολογία του γερμανικού ακυρωτικού, ο αναιρετικός δικαστής δεν ελέγχει την «αλήθεια» της ουσιαστικής κρίσης· ελέγχει όμως σε κάθε περίπτωση τη [μη] διαψευσιμότητά της. Αν ο δικαστής της ουσίας, χρησιμοποιώντας τους αποδεικτικούς κανόνες δίχως λογικά λάθη ή συλλογιστικά κενά, είδε όλα τα δυνατά σενάρια της πραγματικότητας που άνοιξε μπροστά του η συγκεκριμένη διαφορά και επέλεξε ένα από αυτά, ο αναιρετικός δικαστής, που τον παρακολούθησε σ’ όλη αυτή τη διαδρομή, τον αφήνει πια ελεύθερο στην επιλογή του. Επί το δικονομικότερον: Να σχηματίσει -ή όχι- τη δικανική του πεποίθηση. Αυτή είναι η πράγματι ανέλεγκτη ουσία, στην οποία ο αναιρετικός δικαστής δεν έχει την αρμοδιότητα αλλ’ ίσως ούτε και τη δυνατότητα να υποκαταστήσει τη δική του κρίση.

Είναι, κατά τη γνώμη μου, προφανές, πόσο ο αναιρετικός έλεγχος του Ανωτάτου Δικαστηρίου, όπως προσπάθησα να τον σκιαγραφήσω, είναι ζωτικός για το δίκαιο εν γένει. Και μάλιστα -κάτι που συχνότατα παροράται- όχι μόνο σε σχέση με την ερμηνεία του δικαίου -και δη του ουσιαστικού-, στην οποία συνήθως εντοπίζεται η αξία του, με την ενοποίηση της νομολογίας, την ασφάλεια δικαίου, την ισότητα των διαδίκων κ.τ.λ.· αλλά, παράλληλα, θα τολμούσα να πω ακόμη περισσότερο, για ό,τι έχει να κάνει με τη διαρκή -το τονίζω αυτό- διαρκή άσκηση στην ορθή χρήση των κανόνων σχηματισμού της ουσιαστικής κρίσης, με επιστημονικά δομημένη επεξεργασία του αποδεικτικού υλικού και συναρμογή του σε πραγματικά αιτιολογημένη απόδειξη, την οποία, κατά το Σύνταγμα, οφείλει ο δικαστής της ουσίας στην έννομη τάξη. Έτσι όμως, ο κεντρικός συνταγματικός ρόλος του αναιρετικού δικαστηρίου, κι αν ακόμα δεν εξαγγελλόταν ρητά από τις διατάξεις περί του Συμβουλίου της Επικρατείας, θα διακρινόταν ίσως, όπως με οξυδέρκεια έχει από παλιά παρατηρηθεί, πίσω από τη συνταγματική απαίτηση για ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία των αποφάσεων των δικαστηρίων της ουσίας. Η σκέψη αυτή, που μπορεί ίσως να συντελέσει και σε μιαν απάντηση στο ερώτημα περί της συνταγματικής διάστασης της αναίρεσης και στην πολιτική δίκη, δείχνει, νομίζω, πόσο η αίτηση αναιρέσεως, εγγυώμενη την ορθότητα του τρόπου με τον οποίο διαμορφώνουν την κρίση τους τα δικαστήρια της ουσίας, μακράν του να αποτελεί ένα πολυτελές τρίτο δικαιοδοτικό στάδιο, συνδέεται αμέσως με το ίδιο το δικαίωμα αποτελεσματικής παροχής δικαστικής προστασίας. Αν βέβαια η τελευταία νοείται ουσιαστικά και όχι κατά το φαινόμενο.

Όλα αυτά έχουν ασφαλώς νόημα προκειμένου για ένα αναιρετικό δικαστήριο που είναι σε θέση να επιτελέσει την αποστολή του. Και όχι για ένα δικαστήριο που ασφυκτιά, κατακλυσμένο από όγκο υποθέσεων που είναι κυριολεκτικά αδύνατο να διαχειρισθεί. Την πραγματικότητα αυτή αντιμετωπίζει, ως γνωστόν, το Συμβούλιο της Επικρατείας εδώ και πολλά χρόνια. Τα αίτια πολλά, επιχειρήθηκε κατ’ επανάληψη να εντοπιστούν και να αντιμετωπισθούν. Αναδιφώντας την πρόσφατη ιστορία του Δικαστηρίου, 7 τουλάχιστον φορές η Διοικητική του Ολομέλεια συνήλθε για να δει τί θα κάνει μ’ αυτή την αίτηση αναιρέσεως, που κάνει τις αποφάσεις του να εκδίδονται σε χρόνους «που τις καθιστούν ντοκουμέντα πολύτιμα για τον ιστορικό του δικαίου»! (είναι έκφραση που χρησιμοποιήθηκε από την Επιτροπή Δεκλερή στην πρώτη τέτοια Ολομέλεια, το 1983). Διάφορα φίλτρα προτάθηκαν στις Ολομέλειες αυτές. Στην αρχή, το 1983, η παροχή άδειας από το Δικαστήριο, κάτι σαν την γερμανική Zulassung. Απορρίφθηκε με μεγάλη πλειοψηφία, ως αντιβαίνουσα στη συνταγματική κατοχύρωση της αναίρεσης. Ήταν νομίζω η τελευταία φορά που αυτό διακηρύχθηκε με τέτοιαν ένταση. Έπειτα, τα διάφορα, κατά καιρούς, κατώτατα χρηματικά όρια της διαφοράς, που έγιναν, όπως ξέρουμε, θετό δίκαιο απ’ το 1995 και δω. Αρχικά για το Δημόσιο και μεταβατικά, έπειτα για όλους και παγίως. Και, παράλληλα, επιβλήθηκε για ένα διάστημα στο αναιρεσείον Δημόσιο να συνοδεύει τα αναιρετήριά του, ως προϋπόθεση παραδεκτού, με θετικές γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Σχετικά με τα μέτρα αυτά διαμορφώνεται πλούσια νομολογία, με την οποία επιβεβαιώνεται η συνταγματική κατοχύρωση, πλην κρίνονται οι σχετικές ρυθμίσεις ανεκτές, τόσον από άποψη Συντάγματος όσο και από άποψη ΕΣΔΑ (υπάρχει, άλλωστε, και συναφής νομολογία του Στρασβούργου). Τα μέτρα όμως αποδεικνύονται ανεπαρκή. Και αναζητούνται καινούργια. Αυτή τη φορά τολμηρότερα. Αρχίζει να διαφαίνεται η τάση αποκλεισμού της αναίρεσης από κατηγορίες αποφάσεων. Η Διοικητική Ολομέλεια απέχει να αποφανθεί, καθώς εκκρεμεί στη Δικαστική το ζήτημα μήπως δεν υπάρχει καν συνταγματική κατοχύρωση, ζήτημα που έχει παραπεμφθεί, όπως αναφέραμε, με μιαν αιτιολογία που εκπλήσσει, πρέπει να πω, για την υπεραπλούστευσή της και την παραγνώριση όλης της προηγηθείσης νομολογίας. Η Ολομέλεια, για κάποιο τυπικό λόγο, δεν επιλύει το ζήτημα. Σε λίγο καιρό όμως ανοίγει το ζήτημα της αναθεώρησης του Συντάγματος. Και η Διοικητική Ολομέλεια εισηγείται μιαν αναδιατύπωση της σχετικής διάταξης που να διευκολύνει το νομοθέτη στη λήψη αποτελεσματικότερων μέτρων διήθησης. Ο συνταγματικός νομοθέτης ανταποκρίνεται και η διάταξη αναθεωρείται. Τώρα πια δεν υπάρχει ούτε το οριστικό άρθρο «των» αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων -η αίτηση αναιρέσεως στρέφεται απλώς «κατά τελεσίδικων αποφάσεων»- ούτε οι βασικοί λόγοι αναιρέσεως «υπέρβαση εξουσίας» η «παράβαση νόμου». Στη θέση τους η γενικολογία «όπως νόμος ορίζει». Τί να σημαίνουν αυτά; Κατά τις προπαρασκευαστικές, πάντως, εργασίες, έτσι «ο δικονομικός νομοθέτης έχει το περιθώριο να διαπλάσει το ένδικο μέσο και να αποκλείσει από τον αναιρετικό έλεγχο υποθέσεις άνευ σημασίας, μικρού οικονομικού αντικειμένου ή άνευ νομικών ζητημάτων, έτσι ώστε να αποσυμφορηθεί το ανώτατο δικαστήριο […]». Ακολουθούν δύο Διοικητικές Ολομέλειες. Στην πρώτη, το 2007, έρχεται μια ριζική πρόταση για εξαίρεση όλων σχεδόν των βασικών ουσιαστικών διαφορών από τον παραδοσιακό αναιρετικό έλεγχο, ο οποίος αντικαθίσταται από ένα σύστημα παροχής αδείας από το Γενικό Επίτροπο. Είναι τόσο ριζοσπαστική η πρόταση, ώστε πυροδοτεί μιαν έντονη συζήτηση για το κατά πόσον ο αναιρετικός χαρακτήρας του Συμβουλίου της Επικρατείας αποτελεί στοιχείο της φύσης του ως ανωτάτου δικαστηρίου· συζήτηση, ωστόσο, που δεν ολοκληρώνεται, καθώς,

περιέργως, στην κρίσιμη συνεδρίαση δεν επιτυγχάνεται απαρτία. Πάντως, στη συνέχεια ψηφίζεται ο νόμος του 2009, με τον οποίο, παράλληλα με τα χρηματικά όρια, εισάγεται για πρώτη φορά, ως προϋπόθεση του παραδεκτού, η έννοια του «σπουδαίου νομικού ζητήματος» και της αντίθεσης στη νομολογία. Και ο νόμος όμως αυτός δεν θα ισχύσει για πολύ. Αντικαθίσταται ένα χρόνο αργότερα από τον ισχύοντα νόμο 3900/2010. Ο νόμος αυτός υπήρξε καρπός της δεύτερης Διοικητικής Ολομέλειας υπό το καθεστώς της αναθεωρημένης συνταγματικής διατάξεως. Στην Ολομέλεια εκείνη δυο ήταν βασικά τα προταθέντα φίλτρα: Ένα ουσιαστικό, περί χορηγήσεως αδείας για «σπουδαία νομικά ζητήματα» κι ένα τυπικό περί υπάρξεως νομολογίας ή αντιθέσεως σ’ αυτήν. Κέρδισε, ως γνωστόν, το δεύτερο και αποτελεί την ισχύουσα ρύθμιση. Εκτός από το ποσοτικό κριτήριο, που εξακολουθεί να σχηματίζει το αναιρετικό κατώφλι των χρηματικών διαφορών, τώρα πια απαιτείται μια προϋπόθεση που προκάλεσε -και προκαλεί- πολλές συζητήσεις, και επί της οποίας έχει ήδη παραχθεί πλούσια νομολογία: Η αίτηση είναι παραδεκτή, στο μέτρο που προβάλλεται με τρόπο συγκεκριμένο ότι για το κρίσιμο ζήτημα είτε δεν υπάρχει νομολογία του ΣτΕ είτε ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση έρχεται σε αντίθεση με τη νομολογία του ΣτΕ ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου ή προς ανέκκλητη απόφαση διοικ. δικαστηρίου. Από τα πολλά ζητήματα που θέτει η διάταξη αυτή, θα αρκεσθώ στα εξής: Κατ’ αρχάς, η διάταξη έχει ήδη κριθεί συνταγματική με παγιωμένη πλέον νομολογία. Όχι γιατί η αίτηση αναιρέσεως έχει πάψει να είναι συνταγματικά κατοχυρωμένη, αλλά γιατί, υπό τη νέα διατύπωση της αναθεωρημένης διάταξης, το συγκεκριμένο περιοριστικό μέτρο κρίνεται συνταγματικά ανεκτό. Οι σχετικές αιτιολογίες αναδεικνύουν προς τούτο τον αποσυμφορητικό σκοπό του μέτρου, συνδυασμένο με την ενοποιητική της νομολογίας αποστολή του αναιρετικού, την προηγηθείσα, πάντως, κρίση της υποθέσεως σε δύο βαθμούς, και την ύπαρξη εκ παραλλήλου και άλλων τρόπων να αχθούν ζητήματα σε αναιρετικό έλεγχο, όπως στην περίπτωση της κρίσης δικαστηρίου περί αντισυνταγματικότητας, που προβλέπει ο ίδιος ο νόμος, και της διατηρούμενης πάντοτε αιτήσεως αναιρέσεως υπέρ του νόμου. Από μερίδα του νομικού κόσμου κατακρίθηκε η ρύθμιση ότι παγιώνει και ανάγει τη νομολογία σε πηγή του δικαίου, μεταβάλλοντας ανεπιτρέπτως το δικαιοδοτικό μας σύστημα, σ’ ένα είδος αγγλοσαξωνικού case law. Ανεξάρτητα αν συμφωνεί κανείς με τις καινούργιες διατάξεις, η άποψη πάντως αυτή δεν φαίνεται ακριβής. Η νομολογία -και δη του ανωτάτου δικαστηρίου-, χωρίς να αποτελεί πηγή του δικαίου, παρήγε πάντοτε μιαν ιδιότυπη δεσμευτικότητα για τον δικαστή, συνταγματικά ανεκτή χάριν της ασφάλειας του δικαίου, και υποκείμενη σε άγραφους, κατά βάση εμπειρικά μεταδόσιμους κανόνες, με τελικό αποδέκτη τη δικαστική συνείδηση. Εκείνο που θα μπορούσε κανείς να πει ότι αλλάζει τώρα, είναι το εξής: Την πρωτοβουλία να προκαλέσει τον στοχασμό του δικαστή για την ανάγκη μεταβολής της νομολογίας του, την είχε υπό το παλαιό καθεστώς ο κάθε διάδικος. Αυτό πια η έννομη τάξη δεν το θέλει. Στις αυξημένες ανάγκες σταθερότητας της χαοτικής εποχής μας, ζητάει μείζονες εγγυήσεις σοβαρότητας και ευθύνης για τέτοιες αναμοχλεύσεις. Κι αυτές τις διαθέτει ο ίδιος ο δικαστής της ουσίας. Όταν ο νόμος μιλάει για αντίθεση της αναιρεσιβαλλομένης σε νομολογία του ΣτΕ, δεν έχει στο μυαλό του μονάχα τον δικαστή που αγνοεί τη νομολογία ή την παραβιάζει αστόχαστα. Αλλά και εκείνον, που με την ίδια σοβαρότητα και αίσθημα ευθύνης που θα είχε ως ανώτατος δικαστής στοχαζόμενος, όπως γινόταν πάντα, με βάση τους άγραφους, εμπειρικούς κανόνες που είπαμε, μήπως ήρθε η ώρα να μεταβάλει την νομολογία του, θα έγραφε μετά λόγου γνώσεως «contra ΣτΕ», γνωρίζοντας ότι ασκεί έτσι θεσμική αρμοδιότητα, παρέχοντας στον διάδικο, εκεί που χρειάζεται,

αναιρετικό βήμα. Τέλος, θυμίζοντας και όσα με έμφαση προσπάθησα να πω για τη μεγάλη σημασία του αναιρετικού ελέγχου στο ζήτημα της αιτιολογίας των δικαστηρίων της ουσίας, θεωρώ ότι ο Ν 3900 δεν αποκλείει καθόλου, το νομικό ζήτημα που τίθεται σε αναιρετικό έλεγχο, και που βέβαια πρέπει πάντοτε να έχει γενικότερο ενδιαφέρον και να υπερβαίνει την ατομική περίπτωση, να προκύπτει, ωστόσο, όχι μόνον από τη μείζονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού, αλλά και από υπαγωγικές κρίσεις της απόφασης, όπου και δοκιμάζεται, άλλωστε, στην πραγματικότητα, η ορθότητα της δικανικής κρίσης [ήδη, χωρίς ακόμα να έχει παγιωθεί η σχετική νομολογία, είναι πάντως ευδιάκριτος ο ευρύτερος τρόπος με τον οποίο όλο και συχνότερα αντιλαμβάνεται το ζήτημα, σε σχέση με την αρχή. Και περί αυτού, βλ. αναλυτικά στα οικεία σημεία του έργου, ιδίως στο Τρίτο Μέρος].

Με τις πιο πάνω σκέψεις, εκείνο που κυρίως προσπάθησα να δείξω είναι η μεγάλη σπουδαιότητα, καθώς μου φαίνεται, του αναιρετικού ελέγχου. Και πως ο χειρισμός των νέων περιοριστικών διατάξεων, πρέπει να γίνεται εν επιγνώσει της σπουδαιότητας αυτής, και της συνταγματικής της διάστασης. Γιατί, και όταν ακόμα αναγκαζόμαστε από τα πράγματα να θυσιάσουμε σε κάποιο βαθμό κάτι που είναι πολύτιμο, είναι, πάντως, αναγκαίο να γνωρίζουμε τί είναι εκείνο που χάνουμε, για να το προστατεύσουμε και να το συντηρήσουμε σε όποιο βαθμό μπορούμε.

Γ. Θα ήθελα, με τον πιο ουσιαστικό τρόπο, να ευχαριστήσω όλους τους συνεργάτες-συγγραφείς, που με την εξαιρετική δουλειά και την υπομονή τους δημιούργησαν το έργο αυτό. Τον Σύμβουλο κ. Β. Ανδρουλάκη και την Πάρεδρο κυρία Α.-Ε. Ανδρουτσοπούλου, η συμβολή των οποίων, εκτός των άλλων, στον συντονισμό των εργασιών και το τελικό αποτέλεσμα, ήταν πολύτιμη. Και τη Νομική Βιβλιοθήκη, ιδιαίτερα τις κυρίες Λίλα Καρατζά και Εύη Γαλάνη, που πίστεψαν, στήριξαν και τελικά έκαναν την όλη προσπάθεια απτή πραγματικότητα, περιβάλλοντάς την, όλον αυτό τον καιρό, με την υψηλή ποιότητα των υπηρεσιών τους και τη ζεστασιά της συνεργασίας τους. Κλείνοντας, μια σκέψη ακόμα, πολύ γενική σίγουρα, αλλά που την αισθάνομαι να διαπνέει ετούτο το βιβλίο: Ο σύγχρονος άνθρωπος συνήθισε, βιάζοντας τον καιρό, να γυρεύει ταχύτητα· ολοένα και παντού. Οι αλλεπάλληλες κρίσεις και το προστιθέμενο χάος δεν τον έκαναν ακόμα να ξαναδεί με προσοχή τον βηματισμό του. Η αναίρεση, εργαλείο της περισκέψεως, επιζητεί την καθαρότητα, για να λύνονται καλά οι διαφορές των ανθρώπων· εξασφαλίζοντας στο δίκαιο, όχι «ταχύτητα», αλλά ευρυθμία.

Τελειώνοντας τις γραμμές αυτές, έπεσε το βλέμμα μου σ’ ένα αντίγραφο χαρακτικού του Τάσσου που βρίσκεται καιρό τώρα στο γραφείο μου: «Το κορίτσι με τα μικρά δέντρα». Μου φάνηκε πως θα μπορούσε να εικονίζει την Αναίρεση, στο πνεύμα με το οποίο παρουσιάζεται εδώ. Όποιος το αισθάνθηκε, θα το δει. Ζήτησα λοιπόν, τελευταία στιγμή, να γίνει εξώφυλλο. Δεν ήταν εύκολο, αλλά έγινε. Ευχαριστώ γι αυτό τη Λίλα Καρατζά, για την απόφαση· τον Τάκη Τσίρη, για την πληροφορία· τον Μιχάλη Αλεβίζο, απόγονο του μεγάλου χαράκτη, για τα δικαιώματα· και τη Νεκταρία Καπογιάννη, για την ωραία μακέτα.

Αθήνα, 8 Ιουλίου 2022

Ι. Β. Γράβαρης

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Γενική επισκόπηση

Για μια συνολική εικόνα - Προσεγγίσεις από ιστορική, συνταγματική και συγκριτική άποψη

Στο Μέρος τούτο, σε αναζήτηση μιας κατά το δυνατόν συνολικής θεώρησης του θεσμού της αναίρεσης στο ΣτΕ, επιχειρείται η ανάδειξη της εισαγωγής του, της καταγωγής και της ιστορίας του, της θέσης του στην έννομη τάξη, και ειδικότερα της συνταγματικής του διάστασης, καθώς και ορισμένων βασικών χαρακτηριστικών του και της σχέσης τους με συγγενή ένδικα βοηθήματα και μέσα. Επίσης, παρουσιάζονται τρεις αντίστοιχοι, χαρακτηριστικοί θεσμοί άλλων δικαιικών συστημάτων (Γαλλία, Γερμανία, Ευρωπαϊκή Ένωση), ενδιαφέροντες καθεαυτοί και πρόσφοροι για συγκριτικές μελέτες.

Ι. Η αίτηση αναιρέσεως στο ΣτΕ. Οι απαρχές, οι εξελίξεις, τα βασικά χαρακτηριστικά

Α. Σχεδίασμα για μιαν ιστορία της «διοικητικής αναίρεσης» στην Ελλάδα

Βιβλιογραφία-Αρθρογραφία: – Αγγελίδης Γ., Διοικητική Δικαιοσύνη, τεύχος Α - Μερικαί απλαί σκέψεις, 1971. – Αγγελόπουλος Θ., Ερμηνεία του όρου «ένδικον μέσον» κατά το άρθρον 46 § 1 του Ν 3713 περί ΣτΕ, σε: Αρχείον Νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας, εκδ. «Δικαστικής» 1929, 43 επ. (47). – Αλιβιζάτος Ν., Το Σύνταγμα και οι εχθροί του στη νεοελληνική ιστορία 1800-2010, 2011. – Αναστασιάδης Γ., Πολιτική και συνταγματική ιστορία της Ελλάδας 1821-1941, 2001. – Ανδρουλάκης Β., Το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα Ελληνικά Συντάγματα, στην έκδοση του ΣτΕ για τα 75 χρόνια της λειτουργίας του, «Το Συμβούλιο της Επικρατείας Ο θεσμός και τα πρόσωπα» Αθήνα 2005. – Βεγλερής Φ., Η διοικητική δικαιοσύνη υπό το Σύνταγμα, 1960. – Βεγλερής Φ., Η διοικητική δικαιοσύνη και τα προβλήματά της 1977.– Ο ίδιος, Η διοικητική δικαιοσύνη υπό το Σύνταγμα, 1960. – Γράβαρης Ι., Σκέψεις για τη φύση, τη σημασία και την εξέλιξη του αναιρετικού ελέγχου από το Συμβούλιο της Επικρατείας (Εισήγηση στο Σεμινάριο Διοικητικού Δικαίου 2014-2015 του Ιδρύματος Διοικητικού Δικαίου - Μ. Στασινόπουλου) - βλ. Εισαγωγή στο παρόν έργο υπό στοιχ. Β. – Δαγτόγλου Π., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 3η έκδ., 2004. – Δένδιας Μ., Διοικητικόν Δίκαιον, Τόμος Γ΄, Διοικητική Δικαιοσύνη 1965. – Δημακόπουλος Γ./Δημακοπούλου Χ., Η οργάνωσις της διοικητικής δικαιοσύνης κατά την περίοδον 1833-1844, Συμβολή εις την Ιστορίαν του Διοικητικού Δικαίου, 2018. – Ζώη Κ./Λασθιωτάκη Γ./Γιαννοπούλου Π., Η ιστορική εξέλιξη των διατάξεων του Συντάγματος (1822-1986), 1998. – Μιχόπουλος Μ., Η απονομή της δικαιοσύνης στην ελληνική συνταγματική ιστορία, 2005. – Νικολάκης Ν., σε Σπυρόπουλο Φ./Κοντιάδη Ξ./Ανθόπουλο Χ./Γεραπετρίτη Γ. (επιστημ. διευθ.), Σύνταγμα - Κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, Άρθρο 95 § 1 περ. β΄ Σ (αίτηση αναιρέσεως), σελ. 1479-1487. – Παναγοπούλου Μ.-Ε., Η αίτηση αναίρεσης ενώπιον του ΣτΕ, Β΄ έκδ., 2015. – Τσούτσος Άθ., Αναίρεσις και Συμβούλιον της Επικρατείας Ιστορικώς, Περιοδικό «Διοικητική Δικαιοσύνη», τεύχη 3ο και 4ο, 1981.

1. Εισαγωγή

Η ιστορική διαδρομή της αιτήσεως αναιρέσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας από ιδρύσεως του Ελληνικού κράτους έως την αποκατάσταση της δημοκρατίας και την ψήφιση του Συντάγματος του 1975 - αλλά και στη συνέχεια, ως τις μέρες μας - θα μπορούσε να χαρακτηριστεί περιπετειώδης. Συνυφαίνεται άρρηκτα αφ’ ενός με την υπόσταση και την ιστορία του Συμβουλίου της Επικρατείας ως θεσμού και δη ως θεσμού με δικαστικές αρμοδιότητες και την εξέλιξή του ως ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου, και αφ’ ετέρου με την υπόσταση, την ιστορία και τη θεσμική εξέλιξη των λοιπών διοικητικών δικαστηρίων στη χώρα μας. Και αυτά, στο πλαίσιο της ταραχώδους ιστορικής διαδρομής του νεοσύστατου ελληνικού κράτους από τα μισά του 19ου αιώνα και εντεύθεν έως την εδραίωση των θεσμών του.

Ιδιαίτερους σταθμούς σ’ αυτή την ιστορική διαδρομή αποτελούν τα συνταγματικά κείμενα της περιόδου 1844 έως 1952, καθώς και σημαντικά οργανωτικά νομοθετήματα. Η κατανόηση, εξ άλλου, και η αξιολόγηση της εισαγωγής και της πορείας της αναίρεσης στην Ελλάδα προϋποθέτει, εκτός των άλλων, γνώση του βασικού της προγόνου, που είναι ο αντίστοιχος γαλλικός θεσμός. Γιατί από το γαλλικό κατά βάση δίκαιο αντλήθηκαν, ήδη επί Όθωνος και Μάουρερ, οι πρώτες σχετικές εμπνεύσεις.

2. Η γαλλική κληρονομιά

Αν βασικό ειδοποιό γνώρισμα του ένδικου μέσου της αναίρεσης είναι η προσβολή δικαστικής απόφασης σε ανώτατο δικαστήριο για νομικά και μόνον σφάλματα, ήδη από την εποχή της βασιλείας διαμορφώνονται στη Γαλλία τέτοια μέσα, κυρίως για λόγους ισορροπιών μεταξύ δικαιοδοτικών οργάνων τελούντων υπό τον άμεσο έλεγχο του βασιλιά αφενός και των φεουδαρχών αφετέρου. Conseil du Roi και Parlements ασκούν τις αντίστοιχες αρμοδιότητες, προδιαγράφοντας την εξέλιξη, με την ιστορική μετάλλαξη οργάνων, ρόλων και σκοπών, στην κατοπινή αναίρεση ενώπιον του Conseil d’ État, που θα αποτελέσει και το πρότυπο για τα καθ’ ημάς. (Ανάλογης μορφής ένδικα μέσα, πλην εξαιρέσεων χωρίς ιδιαίτερη αξία, δεν εντοπίζονται σε προγενέστερα δικαιϊκά συστήματα, όπως το ρωμαϊκό, όπου η διάκριση νομικού και πραγματικού ζητήματος δεν ήταν σαφής, με αποτέλεσμα αντίστοιχα ένδικα μέσα, όπως η εισαχθείσα κατά τη διάρκεια των αυτοκρατορικών χρόνων δέησις (Supplicatio), να προσομοιάζουν στο ένδικο μέσον της εφέσεως).

Ειδικότερα, μετά την γαλλική επανάσταση και την κατάργηση του Συμβουλίου του Βασιλέως, ιδρύθηκε το Tribunal de Cassation, το οποίο ωστόσο δεν συμπεριλήφθηκε μεταξύ των δικαστικών οργάνων, αλλά θεωρήθηκε τμήμα του νομοθετικού σώματος, δοθέντος ότι το έργο του και αντιστοίχως το αντικείμενο της ενώπιόν του αιτήσεως αναιρέσεως αποτελούσε αποκλειστικά

ο έλεγχος των σαφών παραβάσεων του κειμένου των νόμων, αποκλειομένης της δυνατότητας ερμηνείας του, επί σκοπώ αποφυγής ενδεχόμενων καταχρήσεων, όπως είχε στο παρελθόν αποδοθεί στα Parlements του παλαιού καθεστώτος. Το αναιρετικό δικαστήριο της Επανάστασης, ωστόσο, δεν διήρκεσε για μεγάλο χρονικό διάστημα, καθώς το 1804, επί αυτοκρατορίας του Ναπολέοντα Βοναπάρτη, οργανώθηκε το Ακυρωτικό (Cour de Cassation), ως ανώτατο δικαστήριο της κοινής δικαιοδοσίας με προορισμό την εκδίκαση της αιτήσεως αναιρέσεως και κυρίαρχο σκοπό την εξασφάλιση της ομοιομορφίας στη νομολογία των δικαστηρίων ως προς την εφαρμογή των νόμων. Ρητώς, δε, η αίτηση αναιρέσεως προβλέφθηκε στον νόμο της 16ης Σεπτεμβρίου 1807 προκειμένου περί προσβολής αποφάσεων του γαλλικού Ελεγκτικού Συνεδρίου (Cour des Comptes).

Προπομπό, ωστόσο, του εν Ελλάδι ιδρυθέντος στην πρώτη περίοδο της Βασιλείας του Όθωνα Συμβουλίου της Επικρατείας αποτέλεσε το ιδρυθέν από τον Ναπολέοντα γαλλικό Conseil d’ État, στους κόλπους του οποίου δημιουργήθηκε το 1806 δικαστικό τμήμα, αρχομένης από του σημείου τούτου της διαμόρφωσης της διοικητικής δικαιοδοσίας. Ενώπιον του ανωτέρω σχηματισμού ασκείτο ακυρωτική προσφυγή κατά πράξεων της ενεργού διοικήσεως, η οποία ωστόσο παρίστατο εμφανώς επηρεασμένη από την παλαιότερη αίτηση αναιρέσεως, εν όψει και της σύγχυσης που επικρατούσε την εποχή εκείνη μεταξύ της έννοιας της ακυρώσεως των διοικητικών πράξεων και εκείνης της αναιρέσεως των δικαστικών αποφάσεων. Αποφασιστικής σημασίας ρόλο για τη διαμόρφωση της αιτήσεως αναιρέσεως διαδραμάτισε το σύγγραμμα του E. Laferrière υπό τον τίτλο Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (πρώτη έκδοση 1887), στο οποίο διατυπώθηκε πλέον σαφώς η διάκριση μεταξύ της αιτήσεως ακυρώσεως κατά των διοικητικών πράξεων και της αιτήσεως αναιρέσεως κατά των δικαστικών αποφάσεων.

3. Περίοδος 1835-1844

Η οργάνωση της δικαιοσύνης ­- όπως και του κράτους εν γένει - ήταν από τα σημαντικότερα εγχειρήματα και συνάμα μια διόλου ευκαταφρόνητη πρόκληση για την Αντιβασιλεία των Βαυαρών αξιωματούχων που ανέλαβαν τα ηνία του ελληνικού κράτους μέχρι την ενηλικίωση του Όθωνα. Και ενώ στο πεδίο της πολιτικής δικαιοσύνης υφίστατο ήδη ένα κατεστρωμένο δίκτυο τακτικών δικαστηρίων με κορυφή, ως αναιρετικό δικαστήριο, τον Άρειο Πάγο, η διοικητική δικαιοσύνη, που βρισκόταν σε ένα ατελέστερο, εμβρυικό στάδιο, όπως άλλωστε ήταν εύλογο σε ένα απολυταρχικό καθεστώς, άρχιζε πάντως κι εκείνη να αποκτά τη δική της, αντίστοιχη δυναμική. Με το ΒΔ της 3ης/15ης Απριλίου 1833 (ΦΕΚ A΄ 12/6.4.1833) περί διαιρέσεως του Βασιλείου και της διοικήσεως αυτού στο όνομα του Βασιλιά, η Αντιβασιλεία εξήγγειλε (άρθρο 15) την πρόθεση για ίδρυση του Συμβουλίου Επικρατείας «προς συζήτησιν των σπουδαιοτέρων του Κράτους υποθέσεων και λύσιν διοικητικών αμφισβητήσεων», πρόθεση η οποία υλοποιήθηκε έτι περαιτέρω με το ΒΔ της 18ης Σεπτεμβρίου 1835 (ΦΕΚ Α΄ 8/9.3.1835) «Οργανικόν

Διάταγμα περί συστάσεως Συμβουλίου της Επικρατείας» [συμπληρωθέν δια του ΒΔ/τος της 12 Οκτωβρίου του ιδίου χρόνου], κατά τα γαλλικά κυρίως πρότυπα. Στο νεοσύστατο τότε Συμβούλιο Επικρατείας ανατίθενται, εκτός των συμβουλευτικών και νομοπαρασκευαστικών αρμοδιοτήτων, και δικαστικές αρμοδιότητες με την ίδρυση, μεταξύ άλλων, τμήματος αμφισβητουμένου διοικητικού, το οποίο κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 51 του προαναφερθέντος διατάγματος «(..) αποφασίζει ανεκκλήτως επί των αμφισβητουμένου διοικητικού υποθέσεων (..)», επί των υποθέσεων δηλαδή εκείνων που επρόκειτο να υπαχθούν στη δικαιοδοσία του. Εντούτοις, η αρχειακή έρευνα έχει επισημάνει λίγες μόνο αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (Τμήμα Δικαστικόν) επί αιτήσεων αναιρέσεως κατά των πρωτοβάθμιων και δευτεροβάθμιων ειδικών διοικητικών δικαστηρίων, με τρόπο που δεν επιτρέπει να συναχθεί σαφής εικόνα για την εφαρμογή και την έκταση των πρώτων αυτών ρυθμίσεων του διοικητικού δικονομικού δικαίου.

Ακολούθως, με τον Ν 2531 της 19ης Ιουλίου 1838 (ΦΕΚ Α΄ 29/19.7.1838) με τίτλο «Περί συστάσεως διοικητικών δικαστηρίων, προς εκδίκασιν των περί εγκτητικών και επί των ζώων φόρων διαφορών» τέθηκε σε εφαρμογή το πρόγραμμα της Αντιβασιλείας για τη διοικητική δικαιοσύνη με τη συγκρότηση πρωτοβάθμιων και δευτεροβάθμιων διοικητικών δικαστηρίων «προς εκδίκασιν των εγκτητικών και επί των ζώων φόρων διαφορών». Με το ίδιο αυτό νομοθέτημα, προβλέφθηκε το ένδικο μέσο της αιτήσεως αναιρέσεως κατά «αναιρεσίμων» αποφάσεων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και ειδικότερα η εκδίκαση αυτών από το

τμήμα αμφισβητουμένου διοικητικού αυτού (άρθρο 4). Μεταξύ άλλων, σχετικά με την αίτηση αναιρέσεως, προβλέφθηκε ότι κατά ανεκκλήτων αποφάσεων αυτή επιτρέπεται για το λόγο της αναρμοδιότητας, δηλαδή για την εκδίκαση αντικειμένων μη υπαγομένων στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων (άρθρο 25). Επιπρόσθετα, ο Ν της 25.4 (7.5)/1839 (ΦΕΚ Α΄ 9/8.5.1839) με τίτλο «Περί συμπληρώσεως τινών διατάξεων αφορωσών την διεκδίκασιν ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας» όρισε, στο άρθρο 1, ότι: «Η εις το Συμβούλιον της Επικρατείας χορηγουμένη εξουσία του να εξετάζη και να κρίνη τας αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς την παράβασιν των τύπων και του Νόμου ή της εφαρμογής του δεν εκτείνεται και εις την του πραγματικού μέρους αυτών εξέτασιν», στο άρθρο 3, ότι: «Ο υπόλογος, όστις […] κάμνει χρήσιν του δικαιώματος της αναιρέσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας […] . Η περί αναιρέσεως αίτησις θέλει διαλαμβάνει τα εν τω άρθρω 819 της πολιτικής Δικονομίας περιεχόμενα προσόντα [...]», και στο άρθρο 10, ότι: «Ανίσως η λογιστική απόφασις του Ελεγκτικού Συνεδρίου αναιρεθή από το Συμβούλιον της Επικρατείας, η υπόθεσις παραπέμπεται εκ νέου εις το Ελεγκτικόν Συνέδριον· και αν μεν η αναίρεσις έγεινε διά παράβασιν τύπων, το Ελεγκτικόν Συνέδριον διορθώνει τας ανακαλυφθείσας παραβάσεις των τύπων, επαναμβάνει την επεξεργασίαν της υποθέσεως, καθόσον αύτη έγεινεν αναγκαία εκ της συμβάσης ακυρώσεως των τύπων, και αποφασίζει οριστικώς· αν δε η αναίρεσις έγεινε διά παράβασιν Νόμου, ή κακήν εφαρμογήν αυτού, το Ελεγκτικόν Συνέδριον άνευ νέας επεξεργασίας διασκέπτεται και εφαρμόζει το κατάλληλον άρθρον του Νόμου».

4. Σύνταγμα του 1844

Η έναρξη, ωστόσο, του συνταγματικού βίου της χώρας δεν προοιωνιζόταν καλά για τη νεογέννητη Διοικητική Δικαιοσύνη. Τόσο το Συμβούλιο Επικρατείας όσο και τα διοικητικά δικαστήρια, με το πρώτο Σύνταγμα (1844) του ελληνικού κράτους, καταργήθηκαν. Και τούτο διότι αυτή ήταν η τάση που επεκράτησε στα πλαίσια της Α΄ Εθνικής Συνέλευσης, και δικαιολογήθηκε εκ του λόγου ότι τα διοικητικά δικαστήρια και το Συμβούλιο Επικρατείας θεωρήθηκαν θεσμοί εμπνευσμένοι από την προηγηθείσα απολυταρχία. Η θέση αυτή βρήκε τη συνταγματική έκφρασή της στο άρθρο 101 § 1 του ως άνω Συντάγματος, το οποίο όρισε ότι τα υφιστάμενα τότε διοικητικά δικαστήρια καταργούνται, οι υπαχθείσες δε, σε αυτά υποθέσεις αμφισβητουμένου

διοικητικού μεταφέρονται στην τακτική δικαιοδοσία των δικαστηρίων και ότι προς το σκοπό αυτό θα ακολουθούσε η έκδοση νόμων για την υπαγωγή του συνόλου των υποθέσεων αμφισβητουμένου διοικητικού στα τακτικά δικαστήρια. Ομοίως, με το άρθρο 102 του ως άνω Συντάγματος καταργήθηκε (ως θεσμός «απεχθής» και φιλομοναρχικός) και το Συμβούλιο Επικρατείας καθ’ όλες τις αρμοδιότητές του (δικαστικές και νομοπαρασκευαστικές). Σύμφωνα με ορισμένη γνώμη, η κατάργηση των νομοτεχνικών αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου Επικρατείας έθεσε εν αμφιβόλω το ενδεχόμενο διατήρησης των δικαστικών του αρμοδιοτήτων και οδήγησε τελικώς στην κατάργηση και των δεύτερων. Ειδικώς δε όσον αφορά στην αναιρετική αρμοδιότητα του Συμβουλίου Επικρατείας επί των υποθέσεων που υπήγοντο αναιρετικά σε αυτό, με το με αρ. ΣΤ’ ψήφισμα της Α΄ Εθνικής Συνέλευσης αποφασίσθηκε ότι θα υπήγοντο εφεξής στην αρμοδιότητα του Αρείου Πάγου. Τέλος, αξίζει να σημειωθεί ότι παρά την κατάργηση της διοικητικής δικαιοδοσίας με το Σύνταγμα του 1844, στο άρθρο 101 § 3 αυτού προβλέφθηκε ότι άνευ νόμου δεν δύναται να υπάρξει δικαστήριο και δικαιοδοσία του αμφισβητουμένου διοικητικού. Είναι πάντως αμφίβολο αν το κενό που επέφερε η κατάργηση των διοικητικών δικαστηρίων, στην προστασία των διοικουμένων καλύφθηκε πράγματι με την επέκταση της δικαιοδοσίας των τακτικών δικαστηρίων ή αν αυτή αφέθηκε στην κρίση διοικητικών αρχών, στερουμένων μοιραίως των εγγυήσεων του δικαιοδοτικού θεσμού.

5. Σύνταγμα του 1864

Στο Σύνταγμα που ακολούθησε το 1864 και στη νέα περίοδο του συνταγματικού βίου της χώρας, αυτή της βασιλευομένης δημοκρατίας, ανασυστάθηκε το Συμβούλιο Επικρατείας αποκλειστικώς με νομοπαρασκευαστικές αρμοδιότητες (άρθρα 83-86). Περί υιοθετήσεως εκ νέου του θεσμού ο εισηγητής του οικείου άρθρου Ν.Ι. Σαρίπολος ανέφερε χαρακτηριστικά «(..) αυτή λοιπόν η αρμονία, ήτις απαιτείται εις πάσαν νομοθεσίαν και ήτις μέχρι τούδε ελλείπει από της ημετέρας (..) πρόκειται να επέλθη εις το μέλλον δια της συστάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας (..)». Ωστόσο, στο ίδιο συνταγματικό κείμενο το άρθρο 108 επέτρεψε την αναθεώρηση των άρθρων περί του Συμβουλίου Επικρατείας, το οποίο καταργήθηκε τελικώς με το Ν ΡΙΒ’ της 25ης.11.1865 (ΦΕΚ 55/26.11.1865) περί καταργήσεως του Συμβουλίου Επικρατείας και ακυρώσεως των άρθρων 83, 84, 85 και 86 του Συντάγματος. Τέλος, ρύθμιση ανάλογη με εκείνη του προηγούμενου Συντάγματος, με την οποία επετράπη κατηγορίες διοικητικών διαφορών πλήρους δικαιοδοσίας να υπάγονται με ειδικούς νόμους σε ιδρυόμενα διοικητικά δικαστήρια ή ιδρυόμενες διοικητικές δικαιοδοσίας, συμπεριελήφθη καίτοι με διαφορετική διατύπωση στο άρθρο 101 του Συντάγματος του 1864.

6. Σύνταγμα του 1911

Το Συμβούλιο της Επικρατείας ιδρύεται για τρίτη φορά –κι αυτό θα είναι η αρχή της νεότερης, έως σήμερα εξελισσόμενης, ιστορίας του θεσμού, με το Σύνταγμα του 1911. Καρπός του πνεύματος του Ελευθερίου Βενιζέλου για την ανανέωση και την εμπέδωση του Κράτους Δικαίου, ιδρύεται τη φορά αυτή, αφού κάμφθηκαν ισχυρές αντιστάσεις, ως δικαστήριο μαζί και νομοπαρασκευαστικό σώμα, («αντίρροπον» έναντι «μιας κυβερνήσεως συρούσης όπισθεν αυτής κραταιάν πλειοψηφίαν»), και με βασικό πάντοτε πρότυπο τον αντίστοιχο γαλλικό θεσμό. Μαζί, αποκαθίσταται και η αρμοδιότητά του για την εκδίκαση αιτήσεων αναιρέσεως κατά αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων. Ωστόσο, καίτοι δημοσιεύθηκε ο προβλεπόμενος στο άρθρο 86 § 3 του Συντάγματος νόμος περί οργανώσεως και λειτουργίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ν 290/1914 [ΦΕΚ Α’/16.9.1914]), οι έκρυθμες συνθήκες της εποχής εκείνης (μεσούντος του Α΄ Παγκοσμίου Πολέμου) δεν επέτρεψαν την έκδοση του αναγκαίου για την εφαρμογή του βασιλικού διατάγματος. Κατά τα λοιπά δε, ως προς τη διοικητική δικαιοδοσία, στο άρθρο 101 του Συντάγματος σημειώνεται - με κάποια διάθεση προσωρινότητας ως μαρτυρεί η διατύπωση [«Αι του αμφισβητουμένου διοικητικού υποθέσεις εξακολουθούσιν υπαγόμεναι εις τα τακτικά δικαστήρια, υφ’ων δικάζονται ως κατεπείγουσαι, πλην εκείνων, δι’ ας ειδικοί νόμοι συνιστώσι διοικτικά δικαστήρια, παρ’ οις τηρούνται αι διατάξεις των άρθρων 92 και 93. Μέχρι της εκδόσεως ειδικών νόμων ισχύουσιν οι υφιστάμενοι περί διοικητικής δικαιοδοσίας (..)»]-ότι οι υποθέσεις αμφισβητούμενου διοικητικού εξακολουθούν να υπάγονται στα τακτικά δικαστήρια .

7. Σύνταγμα του 1927

Στο Σύνταγμα του 1927, οι σχετικές ρυθμίσεις ως προς τη διοικητική δικαιοσύνη δεν απέστησαν των συνταγματικών ρυθμίσεων που προηγήθησαν, πλην της αρμοδιότητας εκείνης του Συμβουλίου της Επικρατείας -το οποίο αυτή τη φορά άρχισε να λειτουργεί - για την επεξεργασία των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων, αρμοδιότητα η οποία παραλείφθηκε ενόψει ιδρύσεως της Γερουσίας. Κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 105 § 1 του Συντάγματος τούτου, οι υποθέσεις αμφισβητουμένου διοικητικού εξακολουθούν επί του παρόντος να υπάγονται στα τακτικά δικαστήρια πλην εκείνων για τις οποίες ειδικοί νόμοι συνιστούν διοικητικά δικαστήρια, ενώ κατά τα οριζόμενα στην § 2 του προαναφερθέντος άρθρου, στο Συμβούλιο της Επικρατείας ανήκει μεταξύ άλλων και η αναίρεση αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων,.

Ωστόσο, υπήρχε μία διαφορά σε σχέση με τη διατύπωση της αντίστοιχης συνταγματικής ρύθμισης του 1911, με την προσθήκη της φράσης «επί του παρόντος» ως προς την υπαγωγή των υποθέσεων αμφισβητουμένου διοικητικού στα τακτικά δικαστήρια, εν είδει εντονότερης τη φορά αυτή υπογράμμισης της προσωρινότητας ή και ευχής για τη σύσταση διοικητικών δικαστηρίων προς εκδίκαση των διοικητικών διαφορών. Σε νομοθετικό επίπεδο, ο Ν 3713/1928 «Περί Συμβουλίου Επικρατείας» (ΦΕΚ Α΄ 273/24.12.1928) όρισε ότι οι αιτήσεις αναιρέσεως κατ’ αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων, όπου προβλέπονται «εκ της υφεστώσης νομοθεσίας» (άρθρο 42), εκδικάζονται από το Β’ Τμήμα αυτού. (Το Β΄Τμήμα που, μέχρι σήμερα, παρά τη διάχυση αναιρετικών διαφορών και στα άλλα Τμήματα, εξακολουθεί να θεωρείται το κατ’ εξοχήν αναιρετικό Τμήμα του ΣτΕ).

Eξ άλλου, όπως είπαμε, το Συμβούλιο της Επικρατείας άρχισε πλέον να λειτουργεί (πρώτη συνεδρίαση 17 Μαΐου 1929). Και με μια από τις πρώτες αποφάσεις του τοποθετήθηκε επί του εύρους της αναιρετικής του αρμοδιότητας, ενόψει των ως άνω ορισμών του Συντάγματος του 1927 και δη του άρθρου 105 § 2 αυτού, κρίνοντας (ΣτΕ 5/1929) τα ακόλουθα: «[…] ούτε δύναται να συναχθεί, ότι εισάγεται γενικώς το ένδικο μέσον της αιτήσεως αναιρέσεως κατά των αποφάσεων παντός διοικητικού δικαστηρίου εκ μόνης της διατάξεως του άρθρου 105 του εν ισχύϊ Συντάγματος, καθ’ ην και αιτήσεις αναιρέσεως κατά των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται από της λειτουργίας του ΣτΕ εις την δικαιοδοσίαν αυτού. Διότι η διάταξις αύτη έχει την έννοιαν μεταβιβάσεως δικαιοδοσίας από άλλου δικαστηρίου εις την δικαιοδοσίαν του ΣτΕ του κατά την υφισταμένην νομοθεσίαν επιτετραμμένου ενδίκου μέσου της αναιρέσεως και ότι του λοιπού εάν και εφ’ όσον ήθελε νομοθετηθή το ένδικον μέσον της αναιρέσεως είτε γενικώς κατά των αποφάσεων παντός διοικητικού δικαστηρίου, είτε καθ’ ωρισμένων τοιούτων, αρμόδιον δικαστήριον να δικάση επ αυτού θα είναι το Συμβούλιο της Επικρατείας (..)». Χαρακτηριστικές, μάλιστα, είναι οι σκέψεις του εισηγητή της υπόθεσης Π. Τριανταφυλλάκου, οι οποίες έγιναν δεκτές με την ως άνω απόφαση και έχουν ως εξής: «(..) ούτε δύναται να στηριχθή η άσκησις του ενδίκου μέσου της αιτήσεως αναιρέσεως επί μόνου του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 105 του Συντάγματος, καθ’ ο αι αιτήσεις αναιρέσεως κατά των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται από της λειτουργίας του ΣτΕ εις την δικαιοδοσίαν αυτού. Διότι εκ της διατάξεως ταύτης του Συντάγματος, πραγματικώς και λογικώς ερμηνευομένης και εν αλληλουχία προς το υφιστάμενον δίκαιον, εξάγεται, ότι δεν θεσμοθετείται γενικώς το ένδικον μέσον της αναιρέσεως κατά των αποφάσεων παντός διοικητικού δικαστηρίου αλλ’ ότι έχει την έννοιαν μεταβιβάσεως δικαιοδοσίας από άλλου τυχόν δικαστηρίου εις την δικαιοδοσίαν του ΣτΕ του να αποφαίνεται επί αιτήσεων αναιρέσεως, εφ’ όσον κατά την κρατούσαν νομοθεσίαν επιτρέπεται τούτο, και ότι του λοιπού, εάν ήθελε νομοθετηθή το ένδικον μέσον της αναιρέσεως κατ’ αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων, αρμόδιον δικαστήριον διά να αποφανθή επ’ αυτών θα είναι το ΣτΕ, και ότι τέλος δύναται να θεωρηθεί ως υπόδειξις του συνταγματικού νομοθέτου περί της ανάγκης εισαγωγής τοιούτου νομοθετικού μέτρου, αλλ’ όχι ότι εισήχθη ήδη διά του Συντάγματος. Ότι τοιαύτη και μόνη είναι η πρόθεσις του νομοθέτου προκύπτει εκ του ότι ουδεμίαν ούτος πρόνοιαν έλαβε ούτε να προσδιορίση τας αποφάσεις, καθ’ ών θα επιτρέπεται το ένδικον μέσον της αναιρέσεως, ούτε προθεσμίαν τινά έταξε προς άσκησιν αυτού εις τρόπον, ώστε, γενομένης δεκτής της αντιθέτου εκδοχής, να δύναται να ασκηθή τούτο επ’ αόριστον χρόνον.