ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΟ ΔΙΚΑΙΟ, ΤΗΝ ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΙΣΤΟΡΙΑ ΤΩΝ ΔΙΕΘΝΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ

ΤΑ ΤΡΙΑ ΣΥΣΤΑΤΙΚΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΤΩΝ ΔΙΕΘΝΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ

Ι. Ορίζοντας και οριοθετώντας τους Διεθνείς Οργανισμούς -
Διάκριση μεταξύ Διεθνών Οργανισμών και ΜΚΟ

1. Ένας ορισμός για τους διεθνείς οργανισμούς (αλλά τελικά τον χρειαζόμαστε;)

Έως σήμερα δεν έχει υπάρξει ένας γενικά αποδεκτός ορισμός για τους διεθνείς οργανισμούς (international organizations). Το γεγονός ότι οι διεθνείς οργανισμοί, ως ενεργοί πολυμερείς δρώντες (multilateral actors) και παίκτες (players) στο παγκόσμιο και στο περιφερειακό γίγνεσθαι, δημιουργούνται για να αντιμετωπίσουν ή/και για να ρυθμίσουν διαφορετικές και ανόμοιες μεταξύ τους καταστάσεις θα μπορούσε να δικαιολογήσει την έλλειψη ενός ορισμού.[38] Άλλωστε ούτε για τα κράτη, τους αρχικούς δημιουργούς των διεθνών οργανισμών, δεν υπάρχει γενικά παραδεκτός ορισμός, με αποτέλεσμα η απάντηση στο ερώτημα «Είναι η Παλαιστίνη κράτος;», «Είναι το Κοσσυφοπέδιο κράτος;», «γιατί η Αγία Έδρα θεωρείται κράτος;», κ.λπ. να δίνεται βάσει της πρακτικής που διαμορφώνεται από την συμπεριφορά των άλλων κρατών ή μόνο λίγων ισχυρών κρατών. Η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου (International Law Commission - ILC), επικουρικό όργανο της Γενικής Συνελεύσεως του ΟΗE, με αποστολή την κωδικοποίηση και την ανάπτυξη των κανόνων του διεθνούς δικαίου, έχει δώσει τον ακόλουθο ορισμό:[39]

Διεθνής οργανισμός είναι «ένας οργανισμός, ο οποίος ιδρύεται με συνθήκη ή με άλλο μέσον (instrument) διέπεται από (governed by) το διεθνές δίκαιο και διαθέτει την δική του διεθνή νομική προσωπικότητα (legal personality)».[40]

Από το περιεχόμενο, όμως, του ορισμού αυτού προκύπτει ότι πρόκειται πολύ περισσότερο για την επεξήγηση ενός θεσμού που ενυπάρχει και ρυθμίζεται από το δημόσιο διεθνές δίκαιο, παρά για ορισμό του συγκεκριμένου όρου, ο οποίος αποτελεί επιπλέον αντικείμενο της επιστήμης των διεθνών σχέσεων και της διεθνούς πολιτικής. Από την άλλη πλευρά, υπάρχει και ο ορισμός που δίδεται στο Άρθρο 1 της Συνθήκης της Βιέννης για την Εκπρο

σώπηση των Κρατών στις Σχέσεις τους με Διεθνείς Οργανισμούς Παγκόσμιου Χαρακτήρα: «‘international organization’ means an intergovernmental organization».[41] Ενδεχομένως, οι συντάκτες της Συνθήκης, η οποία βασίστηκε στο προηγούμενο έργο της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου,[42] ήθελαν να αποφύγουν τον σκόπελο της συντάξεως ενός ορισμού. Επειδή δεν υπάρχει ένας κοινά αποδεκτός ορισμός, είναι δύσκολο να υπολογιστεί με ακρίβεια πόσοι διεθνείς οργανισμοί υπάρχουν σήμερα.[43]

Θα επιχειρηθεί να δοθεί ένας ορισμός με βασικό γνώμονα να αναφερθούν οι βασικές παράμετροι των διεθνών οργανισμών, να προσδιοριστεί η ουσία του φαινομένου και να αντιμετωπιστεί η διάσταση τόσο του διεθνούς δικαίου όσο και των διεθνών σχέσεων / διεθνούς πολιτικής, αναδεικνύοντας ταυτόχρονα το γεγονός ότι ο διεθνής οργανισμός αποτελεί υπερεθνικό μόρφωμα:

Οι διεθνείς οργανισμοί αποτελούν μορφή της θεσμοθετημένης συνεργασίας μεταξύ τριών ή περισσοτέρων κρατών, ιδρύονται είτε με προκαθορισμένη είτε με αόριστη χρονική διάρκεια επί τη βάσει διεθνούς συνθήκης, η οποία ερείζεται στο διεθνές δίκαιο και περιέχει το καταστατικό τους κείμενο, και διαθέτουν ένα τουλάχιστον μόνιμο όργανο με δική του βούληση, ανεξάρτητη από αυτή των μελών, και με την εξουσία του πράττειν και του αποφασίζειν.[44]

Συγκρίνοντας τον ορισμό της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου με τον αυτόν, προκύπτει ότι ο πρώτος δεν εξηγεί την ουσία του όρου «διεθνής οργανισμός», έννοια την οποίαν προφανώς θεωρεί αυτονόητη, ενώ ο δεύτερος δεν αναφέρεται ρητά στην διάσταση της διεθνούς νομικής προσωπικότητος. Η μη αναφορά δεν αποτελεί παράλειψη. Αντιθέτως, δεν χρειάζεται να τονιστεί η συγκεκριμένη αυτή διάσταση. Και αυτό διότι από την στιγμή που οι διεθνείς οργανισμοί αποτελούν δημιουργήματα (ανεξαρτήτων και κυρίαρχων) κρατών, τα οποία έχουν πλήρη νομική προσωπικότητα στο διεθνές γίγνεσθαι και μπορούν να συναλλάσσονται (transact) χωρίς περιορισμούς, εντός πάντοτε των ορίων που θέτει το διεθνές δίκαιο, είναι λογικό να θεωρηθεί ότι το μόρφωμα, το οποίο έχει προκύψει απευθείας από την επιθυμία και την προαίρεσή τους, θα έχει προικιστεί με την ικανότητα του πράττειν, πάντοτε εντός του πλαισίου και των ορίων που προκύπτουν από την ιδρυτική συνθήκη.

Ακόμη και εάν για οποιονδήποτε λόγο δεν έχει προβλεφθεί στην ιδρυτική συνθήκη / καταστατικό χάρτη ρητά η διεθνής νομική προσωπικότητα, τα Κράτη Μέλη μπορούν ανά πάσα στιγμή να την αποδώσουν, για παράδειγμα καταρτίζοντας σχετική διεθνή συνθήκη μεταξύ τους[45] ή τροποποιώντας την ιδρυτική συνθήκη. Με τον τρόπο αυτόν, θα αρθούν τα εμπόδια που θα εμφανιστούν ή οι αμφιβολίες σχετικά με το δικαίωμα του διεθνούς οργανισμού στο δικαιοπρακτείν (και την έκτασή του) αλλά και για το δικαίωμα των τρίτων να στραφούν εναντίον του και να ζητήσουν αποζημίωση για συμβατική ευθύνη (contractual liability) ή για εξωσυμβατική ευθύνη (non-contractual liability),[46] αναφορά στην οποία θα γίνει και πιο κάτω.

Αυτό είναι ενδεχομένως δύσκολο να κατανοηθεί από εκείνους που ασχολούνται με τις διεθνείς σχέσεις και την διεθνή πολιτική και οι οποίοι στηρίζονται σε διαφορετικές θεωρίες και υποθέσεις εργασίας.Τα εργαλεία που χρησιμοποιούνται από μια επιστήμη δεν είναι αναγκαίο να χρησιμοποιούνται από άλλη επιστήμη, όσο σχετικές και εάν είναι μεταξύ τους. Για τους διεθνολόγους νομικούς, όμως, η αναφορά στην νομική προσωπικότητα θεωρείται απαραίτητη διότι η αντίθετη περίπτωση θα οδηγούσε σε επικίνδυνες ασάφειες όσον αφορά τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των διεθνών οργανισμών.[47] Και δεδομένης της τεράστιας σημασίας που έχουν αποκτήσει στην παγκόσμια σκηνή, αλλά και λόγω της εκτεταμένης

νομοπαραγωγικής δυνατότητος που ορισμένοι από αυτούς διαθέτουν,[48] αυτή η ασάφεια δεν θα επιτρεπόταν.

Μήπως, όμως, δεν χρειάζεται ένας ορισμός, διότι η απάντηση στο ερώτημα ποιο μόρφωμα αποτελεί «διεθνή οργανισμό» φαίνεται να οδηγεί σε ποικίλες απαντήσεις που όλες θα μπορούσαν να γίνουν αποδεκτές; Με άλλα λόγια, εάν μία ομάδα κρατών αποφασίσει να δημιουργήσει ένα (οποιοδήποτε) μόρφωμα και του προσδώσει τον χαρακτηρισμό του διεθνούς οργανισμού, ποιος θα το αμφισβητήσει; Η απάντηση είναι μάλλον κανείς, δεδομένου ότι το μόρφωμα αυτό θα αφορά τις σχέσεις μεταξύ των μελών και, κατ’ επέκταση, των πληθυσμών τους. Προφανή εξαίρεση αποτελεί το εάν, όπως εξηγείται και στην συνέχεια, ο σκοπός του μορφώματος θα ήταν παράνομος διότι θα καταπατούσε τους θεμελιώδεις κανόνες (peremptory rules) του διεθνούς δικαίου, π.χ. η ίδρυση ενός στρατιωτικού διεθνούς οργανισμού με στόχο την παραγωγή και αποθήκευση όπλων μαζικής καταστροφής για χρήση σε επιθετικό πόλεμο που θα διεξάγουν τα μέλη του κατά τρίτων κρατών.

Θα μπορούσαν να δοθούν τα ακόλουθα παραδείγματα «διεθνών οργανισμών», οι οποίοι, σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό, διαφοροποιούνται από τα στοιχεία του ορισμού που δόθηκε πιο πάνω. Ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και την Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ) θεωρείται διεθνής οργανισμός, ενώ δεν υπάρχει συγκεκριμένο ιδρυτικό κείμενο / συστατικό έγγραφο παρά μόνο μια σειρά από διακηρύξεις και αποφάσεις που έχουν υιοθετηθεί από τα συμμετέχοντα κράτη.[49] Επίσης, η Ένωση Χωρών της Νοτιοανατολικής Ασίας (Association of South-East Asian Nations - ASEAN) θεωρήθηκε ως διεθνής οργανισμός

από την δημιουργία της με την Διακήρυξη της Μπακόνγκ (1967),[50] παρά το γεγονός ότι ο Χάρτης, ως νομικά δεσμευτική διεθνή συνθήκη, καταρτίστηκε 40 χρόνια αργότερα.[51]

Η περίπτωση του ΝΑΤΟ (χρησιμοποιείται στην Ελληνική η Αγγλική συντομογραφία του North Atlantic Treaty Organisation - στην Γαλλική είναι ΟΤΑΝ (Organisation du traité de l’Atlantique nord)), που γενικώς θεωρείται διεθνής οργανισμός, είναι περισσότερο σύνθετη. Όταν καταρτίστηκε η πολυμερής συμφωνία με την ονομασία «Βορειοατλαντική Συνθήκη» (αναφέρεται επίσης και ως «Βορειοατλαντικό Σύμφωνο»), προβλεπόταν η λειτουργία ενός οργάνου, του Συμβουλίου (North Atlantic Council - NAC).[52] Σύμφωνα με το Άρθρο 9 του Συνθήκης, όλα τα συμβαλλόμενα μέρη εκπροσωπούνται στο Συμβούλιο, αποστολή του οποίου είναι να συζητά ζητήματα που αφορούν την υλοποίησή της. Προβλέπεται δε να είναι οργανωμένο κατά τέτοιον τρόπο ώστε να είναι δυνατή η σύγκλησή του ανά πάσα στιγμή, ενώ του δόθηκε η ικανότητα (ταυτόχρονα και υποχρέωση) να συστήσει τα απαραίτητα επικουρικά σώματα (subsidiary bodies), μεταξύ των οποίων και επιτροπή άμυνας.[53]

Δύο χρόνια όμως αργότερα, τα συμβαλλόμενα κράτη υιοθέτησαν την Συμφωνία για το Καθεστώς του Οργανισμού της Βορειοατλαντικής Συνθήκης.[54] Με την λέξη «Οργανισμός» εννοούσαν το Συμβούλιο και τα βοηθητικά σώματα, ενώ με το Άρθρο VI προσέδωσαν στον «Οργανισμό» νομική προσωπικότητα με το λεκτικό που συνήθως χρησιμοποιείται στις ιδρυτικές συνθήκες - καταστατικούς χάρτες: «έχει την ικανότητα να συνάπτει συμβάσεις, να αποκτά και να διαθέτει κινητή και ακίνητη περιουσία και να κινεί νομικές διαδικασίες». Επιπλέον, είναι ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι το Συμβούλιο εμφανίζεται να είναι ο νόμιμος εκπρόσωπος του «Οργανισμού», ο οποίος όμως, στην ουσία, είναι το ίδιο το Συμβούλιο. Σύμφωνα με το Άρθρο XXV της Συμφωνίας, το Συμβούλιο, ενεργώντας εξ ονόματος του Οργανισμού, μπορεί να συνάψει συμπληρωματική συμφωνία με οποιοδήποτε συμμετέχον κράτος προκειμένου να τροποποιηθούν οι διατάξεις της όσον αφορά το κράτος αυτό.

Τέλος, η συμμετοχή των κρατών μερών στην Βορειοατλαντική Συνθήκη δεν φαίνεται να είναι υποχρεωτική στην εν λόγω Συμφωνία, ενώ η καταγγελία της είναι δυνατή σύμφωνα με τα αναφερόμενα στο Άρθρο XXVII, χωρίς όμως να προκύπτει σαφώς ότι θα επηρεάζεται η συμμετοχή του καταγγέλλοντος κράτους στον «Οργανισμό». Με βάση τα παραπάνω, θα μπορούσε κανείς να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα συμβαλλόμενα μέρη, όντας στην πραγματικότητα μια συμμαχία ασφάλειας (security alliance), δεν ήθελαν να δημιουργήσουν έναν ξεχωριστό διεθνή οργανισμό αλλά επιθυμούσαν στα πλαίσια και για τις ανάγκες της πολυμερούς τους συνθήκης να λειτουργήσει ένας «οργανισμός» με πιο προωθημένη και σύνθετη μορφή από αυτή που συνήθως έχει ένα όργανο.

Προκύπτει ότι τα κράτη μπορούν να δημιουργήσουν μεταξύ τους μία απλής μορφής συνεργασία, και στην συνέχεια να την επεκτείνουν, να την διευρύνουν, να την ενδυναμώσουν, να την θεσμοθετήσουν, με άλλα λόγια να την διαμορφώσουν όπως τους συμφέρει καλύτερα, ώστε να εξασφαλίζονται οι κοινές τους επιδιώξεις, ακόμη και οι πολιτικές τους.[55] Η θεσμική μετεξέλιξη της ΕΟΚ σε ΕΚ και, αργότερα, σε ΕΕ υποδηλώνει ακριβώς την δυναμική που αναπτύσσεται (ή, καλύτερα, που δύναται να αναπτυχθεί) εντός ενός διεθνούς οργανισμού σε ένα σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα. Η σχετικά άχρωμη ΕΟΚ του 1957 οδηγήθηκε, μέσα από μια (συχνά ξέφρενη) κούρσα θεσμικού μετασχηματισμού, στην ΕΕ, έχοντας περάσει μέσα από το απαραίτητο ενδιάμεσο στάδιο της ΕΚ. Δεδομένου ότι η ΕΕ αποτελεί εξαιρετικά προωθημένη μορφή διεθνούς οργανισμού, ορισμένα από τα ερωτήματα που θα μπορούσαν να τεθούν σχετικά με το μέλλον της είναι τα εξής:[56] Θα υπάρξει «Ευρωστρατός» και συλλογική αμυντική και στρατιωτική πολιτική[57] ή μία πολύ στενότερη στρατιωτική συνεργασία μεταξύ των μελών ή ορισμένων εξ αυτών;[58] Θα αντικατασταθεί η υπηκοότητα των μεμονωμένων Κρατών Μελών από μια κοινή, ενιαία, και μοναδική

«υπηκοότητα της ΕΕ»,[59] όπως αντικαταστάθηκαν τα περισσότερα εθνικά νομίσματα (παραδοσιακό σύμβολο κρατικής κυριαρχίας) από το Ευρώ;[60]

Πλέον γίνεται λόγος για την ΕΕ ως «μετά-(διεθνή) οργανισμό», έννοια που μάλλον γίνεται πιο εύκολα αντιληπτή από την οπτική γωνία της κοινωνιολογίας.[61] Από την σκοπιά της επιστήμης του διεθνούς δικαίου, θα μπορούσε να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον τέτοιες έννοιες έχουν ουσιαστικό περιεχόμενο, το οποίο τις διαφοροποιηθεί από την έννοια του διεθνούς οργανισμού. Από την άλλη πλευρά, δεν θα πρέπει να παραληφθεί η διάσταση της θεωρίας περί οργανώσεως (organisation theory),[62] και οι σχετικοί όροι όπως «οργάνωση», «διεθνής οργάνωση», και «οργάνωση της διεθνούς κοινωνίας». Η σχέση μεταξύ των όρων αυτών και του όρου «διεθνής οργανισμός» ίσως δεν έχει ακόμη διευκρινισθεί πλήρως στην βιβλιογραφία. Αρκετές φορές ταυτίζεται η διεθνής οργάνωση με τους διεθνείς οργανισμούς ενώ, όπως αναφέρθηκε στον Πρόλογο, πρόκειται για διαφορετικές έννοιες, οι οποίες όμως συγκλίνουν μεταξύ τους.

Η αναφορά στα παραπάνω γίνεται και για έναν άλλο σκοπό: να καταδειχθεί ότι, τελικά, οι ορισμοί δεν έχουν και μεγάλη σημασία όταν αφορούν θεσμικά φαινόμενα της διεθνούς κοινωνίας, τα οποία χαρακτηρίζονται από μία δυναμική για (συνεχή) αλλαγή και ανανέωση. Ο αναγνώστης ορθά θα διερωτάτο: «και τελικά τι ισχύει;» Αυτό που ισχύει - και αυτό που ίσχυε πάντοτε - είναι ότι ο διεθνής οργανισμός αποτελεί έναν υπερκρατικό πολυμερή θεσμό τον οποίον τα μέλη του έχουν αποφασίσει να αποκαλούν «διεθνή οργανισμό». Επίσης, έχουν συναινέσει να συμπεριφέρονται με έναν συγκεκριμένο τρόπο τόσο στις μεταξύ

τους σχέσεις όσο και στις σχέσεις τους με τον πολυμερή θεσμό, ο οποίος καθίσταται ο δικός τους θεσμός. Με άλλα λόγια, ο διεθνής οργανισμός αποτελεί ιδιωτική κατασκευή μίας κλειστής ομάδος κρατών, η οποία έχει ήδη συμφωνήσει ποιες είναι οι επιδιώξεις και ποια τα μέσα για να επιτευχθούν. Συνεπώς, εάν το μόρφωμα - θεσμός που κατασκεύασαν αποκαλείται στην ορολογία του διεθνούς δικαίου ή των διεθνών σχέσεων ή της διεθνούς πολιτικής ή της διεθνούς πολιτικής οικονομίας ‘διεθνής οργανισμός’, είναι μάλλον ήσσονος σημασίας για τα συμμετέχοντα κράτη. Σε κάθε περίπτωση, η ύπαρξη και η λειτουργία αυτού του πολυμερούς θεσμού δεν θα επηρεαστεί από τον τρόπο με τον οποίο η επιστήμη θα τον αντιμετωπίσει.

Θα δοθούν τα εξής παραδείγματα. Διεθνής οργανισμός είναι η Κεντρική Επιτροπή για την Ναυσιπλοΐα στον Ρήνο (Central Commission for the Navigation of the Rhine), η οποία, όπως εξηγείται στο Δεύτερο Μέρος, συστάθηκε με την Συνθήκη του Mainz της 31 Μαρτίου 1831, επειδή τα κράτη που συμμετείχαν στο Συνέδριο της Βιέννης (1815) αποφάσισαν να προωθήσουν, μεταξύ άλλων, έναν κοινό στόχο - πολιτική, την ελεύθερη ναυσιπλοΐα στους διεθνείς πλεύσιμους ποταμούς.[63] Διεθνής οργανισμός είναι και η Διεθνής Τηλεγραφική Ένωση (International Telegraphic Union), αναφορά στην οποία επίσης γίνεται στο Δεύτερο Μέρος. Δημιουργήθηκε ως διεθνής διοικητική ένωση το 1865,[64] όταν τα κράτη θέλησαν να εκμεταλλευθούν και να πολλαπλασιάσουν τα οφέλη από την τεχνολογική εξέλιξη του τηλεγράφου. Το παρακάτω ερώτημα από τον Γάλλο πολιτικό και διπλωμάτη Edouard Drouyn de Lhuys, Πρόεδρο της Διεθνούς Τηλεγραφικής Ενώσεως κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας της, αποκαλύπτει την τεράστια σημασία των διεθνών οργανισμών:

Παρόλο που είναι αλήθεια ότι ο πόλεμος προκαλείται συχνά από μια απλή παρανόηση, δεν είναι γεγονός ότι η αποφυγή μίας από τις αιτίες του [δηλαδή ότι δεν υπάρχουν πλέον παρανοήσεις μεταξύ των κρατών] καθιστά ευκολότερη για τα έθνη την ανταλλαγή ιδεών και φέρνει στην διάθεσή τους αυτό το υπέροχο μέσο επικοινωνίας, αυτό το ηλεκτρικό καλώδιο που μεταφέρει τις σκέψεις μέσω του διαστήματος με ταχύτητα αστραπής [δηλαδή ο τηλέγραφος], παρέχοντας έναν γρήγορο και αδιάκοπο σύνδεσμο για τα διάσπαρτα μέλη της ανθρώπινης φυλής;[65]

Και η Κεντρική Επιτροπή για την Ναυσιπλοΐα στον Ρήνο και η Διεθνής Τηλεγραφική Ένωση αφορούσαν την εξασφάλιση της επικοινωνίας μεταξύ των εθνών, στην μεν πρώτη περίπτωση μέσω ενός τρόπου γνωστού από την αρχαιότητα, δηλαδή τις εσωτερικές πλωτές μεταφορές (inland waterway transport), στην δε δεύτερη περίπτωση μέσω του ηλεκτρικού τηλεγράφου, της τελευταίας λέξεως της τεχνολογίας στα μέσα του 19ου αιώνα. Δεδομένου ότι τα κράτη διέθεταν διαφορετικά συστήματα τηλεγράφου δεν μπορούσαν να επικοινωνήσουν μεταξύ τους. Μετά από μόλις τρείς μήνες διαπραγματεύσεων, 20 χώρες υπέγραψαν την Διεθνή Τηλεγραφική Συνθήκη και θέσπισαν κοινές διαδικασίες για την διακίνηση των τηλεγραφικών μηνυμάτων και κοινούς κανόνες για τον εξοπλισμό.

Τέλος, διεθνής οργανισμός είναι τα Ηνωμένα Έθνη, ένας συνασπισμός κρατών που δημιουργήθηκε κατά την διάρκεια του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου. Αρχικά τα μέλη του συνασπισμού είχαν αποφασίσει να αντιταχθούν στις δυνάμεις του Άξονα.[66] Στην συνέχεια, πρόβαλε την εφαρμογή ενός συστήματος που θα διασφαλίζει την διαρκή ειρήνη και ασφάλεια μέσω της υποχρεωτικής επιλύσεως των διακρατικών διαφορών με ειρηνικά μόνο μέσα. Από αυτόν τον συνασπισμό προήλθε ο ΟΗΕ.[67] Νωρίτερα, την διαρκή ειρήνη είχε προωθήσει η Κοινωνία των Εθνών που όμως ζητούσε από τα μέλη της την δραστική μείωση των στρατιωτικών εξοπλισμών τους. Μετά το τέλος του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου, η Κοινωνία των Εθνών διακρίθηκε για πολλά πρωτοποριακά στοιχεία που όμως δεν υλοποιήθηκαν όλα. Τα μέλη της δεν ήταν αρκετά ώριμα για να καταλάβουν ότι οι πολύ σημαντικές αλλαγές που επέφερε η Κοινωνία των Εθνών στις διακρατικές σχέσεις ήταν προς όφελός τους και αντέδρασαν.

Τα «κατοχυρωμένα συμφέροντα» (vested interests) είναι για την διεθνή κοινότητα ένας σημαντικός παράγοντας που δρα ανασταλτικά στην εξέλιξή της αλλά και στην ικανότητά της να αντιμετωπίζει εγκαίρως και αποτελεσματικά τα προβλήματα και τις προκλήσεις που συνεχώς εμφανίζονται. Από την άλλη πλευρά, οι συμμετέχοντες (stakeholders) στην διεθνή κοινότητα είναι πολλοί, και διαρκώς εμφανίζονται νέοι: (α) οι κρατικοί δρώντες (ή πράττοντες) (state actors), (β) οι μη κρατικοί δρώντες (non-state actors) και εδώ ορισμένοι μελετητές εντάσσουν τους διεθνείς οργανισμούς,[68] (γ) οι πολυεθνικές εταιρείες (multinational

corporations / multinational enterprises/ transnational corporations),[69] (δ) οι διεθνείς μη κυβερνητικές οργανώσεις, αναφορά στις οποίες γίνεται πιο κάτω, και (ε) οι διεθνικές τρομοκρατικές οργανώσεις που επιθυμούν να αποκτήσουν κρατική υπόσταση και να αποτελέσουν πολιτειακές οντότητες (π.χ. τo αυτοαποκαλούμενο «Ισλαμικό Κράτος» (Islamic State in Iraq and the Levant (ISIL / ISIS), Islamic State (IS)). Όλοι αυτοί, άμεσα ή έμμεσα, εν γνώσει τους ή χωρίς να το συνειδητοποιούν, με τις ενέργειές τους ή με την απραξία τους, διαμορφώνουν νέες συνθήκες και δημιουργούν νέα δεδομένα. Στο βιβλίο αυτό θα επιχειρηθεί να εξηγηθεί πως οι διεθνείς οργανισμοί λειτουργούν και πράττουν εντός της αεί μεταβαλλόμενης διεθνούς κοινωνίας.

2. Τα τρία συστατικά στοιχεία των διεθνών οργανισμών

Από τον ορισμό που δόθηκε πιο πάνω, προκύπτει ότι οι διεθνείς οργανισμοί χαρακτηρίζονται από τα ακόλουθα τρία βασικά, συστατικά, στοιχεία.

Το πρώτο στοιχείο είναι η συνεργασία (cooperation) μεταξύ μίας ομάδος κρατών. Δεν πρόκειται για γενικής φύσεως συνεργασία. Αντιθέτως, έχει σαφή και προκαθορισμένη μορφή και, το πιο σημαντικό, διαθέτει θεσμική οργάνωση. Αποτελεί, δηλαδή, ο διεθνής οργανισμός έναν πολυμερή διεθνή θεσμό (multilateral international institution) μέσω του οποίου επιδιώκεται συγκεκριμένη συνεργασία μεταξύ όλων των κρατών που έχουν την ιδιότητα του μέλους. Σε αυτού του είδους την συνεργασία αναφέρεται, μεταξύ άλλων συνταγματικών κειμένων, και το Σύνταγμα της Ελλάδος.[70] Ειδικότερα, σύμφωνα με το Άρθρο 28 παρ. 2, η προαγωγή της, σε συνδυασμό με την εξυπηρέτηση σπουδαίου εθνικού συμφέροντος, επιτρέπουν την μεταφορά των προβλεπόμενων στο Σύνταγμα κρατικών αρμοδιοτήτων και εξουσιών στα όργανα των διεθνών οργανισμών.

Έχει υποστηριχθεί ότι το Άρθρο 28 παρ. 2 αφορά τόσο τις νομοθετικές όσο και τις εκτελεστικές και δικαστικές αρμοδιότητες, ενώ η μεταφορά τους στα όργανα των διεθνών οργανισμών «μπορεί να συνεπάγεται την πλήρη απογύμνωση των … ελληνικών οργάνων από τις αρμοδιότητες αυτές».[71] Σύμφωνα με την άποψη αυτή, και σαφώς θα ήταν ένα ακραίο σενάριο, η άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής της χώρας θα μπορούσε να μεταφερθεί στα όργανα ενός διεθνούς οργανισμού που θα διέθετε τις σχετικές αρμοδιότητες.[72] Προϋπόθεση

θα ήταν η ύπαρξη συμφωνίας μεταξύ της Ελλάδος και του εν λόγω διεθνούς οργανισμού, η οποία θα κυρωνόταν με την πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών (δηλαδή από 180 βουλευτές, ανεξαρτήτως του αριθμού που θα ήταν παρόντες κατά την ψηφοφορία), όπως ειδικότερα προβλέπεται στο Άρθρο 18 παρ.1 του Συντάγματος.

Η θεσμική συνεργασία μεταξύ των Κρατών Μελών είναι διακριτή από οποιαδήποτε άλλη μορφή συνεργασίας προωθείται από έναν τρίτο διεθνή οργανισμό, ακόμη και εάν σε αυτόν συμμετέχουν τα ίδια κράτη. Με άλλα λόγια, ο κάθε διεθνής οργανισμός αποτελεί μια ιδιαίτερη και μοναδική νομική οντότητα υπερεθνικού (supranational) χαρακτήρα, η οποία δρα και λειτουργεί εντός της διεθνούς κοινότητος ανεξάρτητα από κάθε άλλη νομική οντότητα. Επειδή δε, εκ των πραγμάτων, συνυπάρχει με όλους τους άλλους διεθνείς οργανισμούς, είναι πιθανόν να τους επηρεάζει αλλά και να επηρεάζεται από αυτούς. Μπορεί να παρατηρηθεί, λοιπόν, ένας διεθνής οργανισμός να δραστηριοποιείται σε έναν συγκεκριμένο τομέα δραστηριοτήτων, για παράδειγμα στην οικονομική ολοκλήρωση, στην προώθηση των εμπορικών σχέσεων, στην προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου, στην αμυντική συνεργασία και την συλλογική ασφάλεια, κ.ο.κ., και αργότερα να δημιουργηθούν άλλοι διεθνείς οργανισμοί, οι οποίοι αναπτύσσουν την ίδια ή παρόμοια δράση και των οποίων τα μέλη προέρχονται από την ίδια γεωγραφική περιοχή ή περιφέρεια.

Για παράδειγμα, το Συμβούλιο της Ευρώπης ασχολείται με τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες, με το κράτος δικαίου (rule of law) και με τα δημοκρατικά ιδεώδη (democratic ideals).[73] Με τα ίδια αντικείμενα ασχολείται και η Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως προκύπτει από την Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση[74] και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, νομικά δεσμευτικό κείμενο τόσο για τα Κράτη Μέλη όσο και για τα όργανα της ΕΕ.[75] Μάλιστα αυτό το τρίπτυχο «δημοκρατία - κράτος δικαίου - δικαιώματα του ανθρώπου»

διέπει την δράση της ΕΕ στην διεθνή σκηνή.[76] Το Συμβούλιο της Ευρώπης, πρωτίστως με την Συνθήκη για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (ΕΣΔΑ),[77] ένα «ζωντανό κείμενο» (living instrument),[78] έχει επηρεάσει την Ευρωπαϊκή Ένωση[79] και την δράση των οργάνων της.[80]

Αντιθέτως, ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (ΕΚΧ) του Συμβουλίου της Ευρώπης δεν φαίνεται να έχει επηρεάσει σε μεγάλο βαθμό την ΕΕ.[81] Εκείνοι δε που πρεσβεύουν ότι η ΕΕ θα πρέπει να προσχωρήσει στον ΕΚΧ μάλλον υπερβάλλουν.[82] Ενδεχομένως, παρασύρονται από την πολυσυζητημένη προσχώρηση της ΕΕ στην ΕΣΔΑ, την οποία αναγγέλλει μεν η δεύτερη

παράγραφος του Άρθρου 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση («Η Ένωση προσχωρεί στην [ΕΣΔΑ]») αλλά δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί.[83]

Θεωρητικά, δεν υπάρχει μέγιστος αριθμός διεθνών οργανισμών που θα μπορούσαν να ιδρυθούν εφόσον μια ομάδα κρατών επιθυμεί να τους συστήσει. Στην πράξη, όμως, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι θα υπάρξει ένα σημείο κορεσμού (saturation) στην δημιουργία νέων, το οποίο θα επέλθει όταν δεν θα μπορούν να υλοποιήσουν την αποστολή και να εκπληρώσουν τους στόχους τους, επειδή άλλοι διεθνείς οργανισμοί το έχουν ήδη πράξει. Εάν και το επιχείρημα αυτό βασίζεται στην οικονομική θεωρία και στην έννοια του ανταγωνισμού, θα μπορούσε να εφαρμοστεί και στις σχέσεις μεταξύ διεθνών οργανισμών.

Το δεύτερο στοιχείο είναι η ύπαρξη ενός ιδρυτικού (γραπτού) κειμένου, το οποίο τις περισσότερες φορές ενσωματώνεται σε μια πολυμερή διεθνή συνθήκη (multilateral international treaty). Είναι δυνατόν, όμως, να έχει την μορφή διακηρύξεως που υιοθετείται από τα ιδρυτικά κράτη κατά την διάρκεια συνόδων κορυφής. Το κείμενο αυτό θα αποτελέσει τον χάρτη / καταστατικό / καταστατική πράξη (charter, constitutive instrument, constitutive act) του διεθνούς οργανισμού. Είναι πολύ σημαντικό η ιδρυτική συνθήκη να διέπει όλες τις εκφάνσεις του διεθνούς οργανισμού και να ρυθμίζει κατά τρόπο συγκεκριμένο όλες τις πτυχές της λειτουργίας του. Κατά την διάρκεια της ζωής της, είναι πιθανόν να δεχθεί αλλαγές, να υποστεί τροποποιήσεις, ακόμη και ριζική αναθεώρηση. Και αυτό διότι θα πρέπει, ανά πάσα στιγμή, να συμβαδίζει πλήρως με την εξελικτική πορεία του και να αντανακλά την πραγματικότητα που κάθε φορά ισχύει. Αυτό εξασφαλίζει την εύρυθμη λειτουργία του διεθνούς οργανισμού και περιορίζει τις αστοχίες και τα λάθη. Το καταστατικό, είτε ως διεθνής συνθήκη είτε ως διακήρυξη, αποτελεί τον θεμελιώδη νόμο (Grundgesetz) του διεθνούς οργανισμού και ρυθμίζει την σχέση των Κρατών Μελών μαζί του αλλά και μεταξύ τους.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα διεθνούς οργανισμού, του οποίου το καταστατικό κείμενο έχει δεχθεί πάρα πολλές αλλαγές είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι αλλαγές ήταν απαραίτητες προκειμένου να (μετ)εξελιχθεί από την ΕΟΚ στην ΕΕ. Αντιθέτως, καταστατικά κείμενα τα

οποία έχουν υποστεί ελάχιστες μόνο αλλαγές είναι ο Χάρτης του ΟΗΕ[84] και ο Χάρτης του Συμβουλίου της Ευρώπης. Και οι δύο υπογράφηκαν το δεύτερο μισό της δεκαετίας του 1940 και επηρεάστηκαν από τον ανελέητο Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Όπως αναφέρθηκε, η εύρυθμη και αποτελεσματική λειτουργία ενός διεθνούς οργανισμού απαιτεί η ιδρυτική συνθήκη - καταστατικό να συμβαδίζει με τις εκάστοτε επικρατούσες συνθήκες τόσο στο εσωτερικό του όσο και στην περιοχή εντός της οποίας δραστηριοποιείται, εάν πρόκειται για περιφερειακό οργανισμό, ή στην παγκόσμια κοινότητα, εάν πρόκειται για οικουμενικό οργανισμό. Μετά από ένα ορισμένο σημείο, η τροποποίηση του καταστατικού μπορεί να καθίσταται αδύνατη. Και αυτό διότι, μέσα από την λειτουργία του διεθνούς οργανισμού, έχει δημιουργηθεί ένα status quo το οποίο, ακόμη και εάν έχει ελαττώματα, κρίνεται ικανοποιητικό. Επίσης, και κυρίως στους διεθνείς οργανισμούς με οικουμενική συμμετοχή, η παρουσία πάρα πολλών μελών με αντίθετες επιδιώξεις, ακόμη και με συγκρουόμενα συμφέροντα,[85] υπονομεύει κάθε καλώς εννοούμενη προσπάθεια για ουσιώδεις αλλαγές.

Στην περίπτωση των περιφερειακών διεθνών οργανισμών, ο χώρος στον οποίο δραστηριοποιούνται θα είναι μια ήπειρος ή μία συγκεκριμένη περιοχή / γεωγραφικός χώρος. Κυρίως στην δεύτερη περίπτωση συναντάμε πολλά κοινά στοιχεία μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών. Αυτά προσφέρουν τους απαραίτητους ισχυρούς συνδετικούς δεσμούς, οι οποίοι, βέβαια, πρέπει να αποδειχθούν ικανοί να συντηρήσουν και να προάγουν την θεσμική συνεργασία. Η περιοχή / περιφέρεια στην οποία δραστηριοποιείται ένας διεθνής οργανισμός δεν είναι απαραίτητο να αποτελεί μια γεωγραφική συνέχεια (στην περίπτωση των ηπείρων αυτή υπάρχει). Περιφερειακοί διεθνείς οργανισμοί έχουν συσταθεί στην Αφρική (Αφρικανική Ένωση (African Union)), στην Αμερική (Οργανισμός Αμερικανικών Κρατών (Organization of American States)), στον Αραβικό κόσμο (Λίγκα των Αραβικών Κρατών ή Αραβικός Σύνδεσμος (League of Arab States) τα μέλη της οποίας βρίσκονται σε δύο ηπείρους (Ασία και Αφρική)), στον Ισλαμικό κόσμο (Οργανισμός Ισλαμικής Συνεργασίας (Organisation of Islamic Cooperation) τα μέλη του οποίου προέρχονται από όλες τις ηπείρους πλην της Ωκεανίας), στην περιοχή της Νοτιοανατολικής Ασίας (Ένωση των Χωρών της Νοτιοανατολικής Ασίας (ASEAN)), στην περιοχή της Καραϊβικής (Κοινότητα της Καραϊβικής (Caribbean Community)), κ.λπ.

Το τρίτο στοιχείο είναι η δημιουργία και λειτουργία ενός ή περισσότερων οργάνων (organs). Αυτά θα πρέπει να διαθέτουν αυτόνομη βούληση (autonomous volition), η οποία θα είναι ανεξάρτητη από τις προθέσεις και την προαίρεση των Κρατών Μελών. Τα όργανα έχουν ως αποστολή την υλοποίηση των στόχων (aims) και των σκοπών (objectives)