ΟΙ ΚΕΦΑΛΑΙΑΚΟΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΙ ΣΤΟ ΣΥΓΧΡΟΝΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
- Έκδοση: 2022
- Σχήμα: 17x24
- Βιβλιοδεσία: Εύκαμπτη
- Σελίδες: 480
- ISBN: 978-960-654-639-6
- Δείτε ένα απόσπασμα
Στο έργο «Οι κεφαλαιακοί περιορισμοί στο σύγχρονο ενωσιακό δίκαιο» αναλύονται με συστηματικό τρόπο και σε βάθος όλα τα ζητήματα που αφορούν την ελευθερία κυκλοφορίας κεφαλαίων και πληρωμών και τους περιορισμούς της, θέμα σύγχρονο και επίκαιρο, που εμφανίζει μεγάλο θεωρητικό και πρακτικό ενδιαφέρον.
Ειδικότερα, η μονογραφία εξετάζει μέσα από πλούσια νομολογία, βιβλιογραφία και επεξηγηματικούς πίνακες:
• το νομικό καθεστώς των Capital Controls
• την εφαρμογή των Capital Controls σε Ελλάδα, Κύπρο και Ισλανδία
• τη λειτουργία της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων
• την επιβολή ελέγχων κεφαλαίου σε ευρωπαϊκά κράτη με οικονομικά προβλήματα
• τον χαρακτήρα του ευρωπαϊκού οικονομικού συντάγματος
Σκοπός του βιβλίου είναι η εξοικείωση του αναγνώστη με το νομικό καθεστώς των κεφαλαιακών περιορισμών, μέσα από πρόσφατες περιπτώσεις εφαρμογής τους, καθώς και ο σχηματισμός μιας πληρέστερης εικόνας για τη νομική φύση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, ενός επίκαιρου ζητήματος με σοβαρές οικονομικές και κοινωνικές προεκτάσεις.
Το έργο απευθύνεται σε νομικούς, που ασχολούνται με διακίνηση κεφαλαίων και διενέργεια πληρωμών σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στελέχη και φορείς δημόσιας διοίκησης, οικονομολόγους και πολιτικούς επιστήμονες.
ΠΡΟΛΟΓΟΣ IX
ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΤΟΥ ΣΥΓΓΡΑΦΕΑ XIII
ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ XV
ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ XXV
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
I. Η παρουσίαση του θέματος 1
Α. Η οριοθέτηση του νομικού προβληματισμού 1
Β. Το πεδίο έρευνας και παρατηρήσεις 2
II. Η επεξεργασία του θέματος 5
Α. Οι ορισμοί των εννοιών 5
Β. Η μεθοδολογία 8
III. Τα capital controls στο διεθνές περιβάλλον 12
Α. Το ιστορικό πλαίσιο 12
Β. Το ισχύον καθεστώς 17
ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ
ΑΠΕΛΕΥΘΕΡΩΣΗ ΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΑΚΩΝ ΡΟΩΝ
ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΗΣ ΕΝΩΣΙΑΚΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ
ΚΑΙ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ
Η νομοθετική δράση περί κατάργησης
των κεφαλαιακών περιορισμών
I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 29
II. Η πρώιμη, άκρως ελεγχόμενη απελευθέρωση των κεφαλαίων 32
Α. Τα δειλά βήματα πριν τη Συνθήκη της Ρώμης 32
1. Το τελικό κεφάλαιο της έκθεσης Σπάακ 32
2. Οι ενδοιασμοί των κρατών για την απελευθέρωση 33
Β. Η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων στο πλαίσιο της ΕΟΚ 35
1. Η οικονομική ενοποίηση εντός των εδαφικών ορίων της ΕΟΚ 35
2. Οι κεφαλαιακοί περιορισμοί ως «κανόνας» 39
3. Η ελευθέρωση κεφαλαίων στο βαθμό του «αναγκαίου» για
την κοινή αγορά 40
4. Το ζήτημα της ελευθερίας των πληρωμών 43
5. Οι ιδιομορφίες του πρώιμου σταδίου της απελευθέρωσης 45
Γ. Οι πρώτες Οδηγίες του Συμβουλίου για τις ροές κεφαλαίων 47
1. Η υλοποίηση των κοινοτικών στόχων δια της εδραίωσης
ενός «status quo» 47
2. Η μακρά περίοδος στασιμότητας 51
III. Η ανάληψη περισσότερο φιλόδοξων νομοθετικών πρωτοβουλιών 54
Α. Η πρόοδος ενόψει της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς 54
1. Η ισχυρή ώθηση με τη Λευκή Βίβλο του 1985 και την Ενιαία
Ευρωπαϊκή Πράξη 54
2. Η επαναφορά στο προσκήνιο της κεφαλαιακής απελευθέρωσης 57
Β. Η αναβάθμιση του νομικού καθεστώτος της ελευθερίας κεφαλαίων
δια του παράγωγου δικαίου 59
1. Η υποχρέωση ελευθέρωσης ορισμένων κινήσεων κεφαλαίων 59
2. O εξελικτικός χαρακτήρας της Οδηγίας 88/361/ΕΟΚ 60
i. Η κατάργηση των περιορισμών «μεταξύ κατοίκων
των κρατών μελών» 60
ii. Το πρώτο στάδιο υλοποίησης της ΟΝΕ και λοιπές οικονομικές
εξελίξεις 61
iii. Η «Ονοματολογία» των κινήσεων κεφαλαίου 62
iv. Η κεφαλαιακή ελευθερία ως σαφώς επικρατούσα τάση 63
IV. Η οριστική κατάργηση των περιορισμών στο πρωτογενές δίκαιο 66
Α. Η εδραίωση της πλήρους κεφαλαιακής απελευθέρωσης
στη Συνθήκη του Μάαστριχτ 66
1. Η ελευθερία των κεφαλαίων ως «κανόνας» και η εξασφάλιση
ισότιμης θέσης με τις λοιπές οικονομικές ελευθερίες 66
2. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και η εξέλιξη της ΟΝΕ 69
3. Η προσωρινή διατήρηση περιορισμών σε μερικά κράτη μέλη 71
Β. Από το Άμστερνταμ στη Λισσαβώνα και την επικράτηση
του ρεαλισμού 73
1. Οι ήπιες αλλαγές και η κατάσταση της Ένωσης 73
2. Η διαπνεόμενη από τη λογική της συνέχειας Συνθήκη της Λισσαβώνας 75
i. Η τακτική των «μικρών βημάτων προόδου» 75
ii. Η εξέλιξη των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων 83
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ
Η επιρροή της νομολογίας στη διαμόρφωση
της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων
I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 87
II. Η επίδραση των θεμελιωδών ενωσιακών αρχών στη διακίνηση κεφαλαίων 93
Α. Η διατήρηση της ενότητας κατά την ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου 93
1. Η αυτονομία ως απόρροια της ιδιαίτερης φύσης της Ένωσης 93
2. Η υπεροχή δια της υπέρβασης εθνικών κανόνων ανεξαρτήτως
ιεραρχίας 100
3. Το άμεσο αποτέλεσμα ως «ψυχή» του ενωσιακού κανόνα 117
Β. Το άμεσο αποτέλεσμα στην ιδιαίτερη περίπτωση της ελεύθερης
κυκλοφορίας κεφαλαίων 124
1. Η αρχική διστακτικότητα του Δικαστηρίου δια της μη πρόσδοσης
άμεσου αποτελέσματος 124
2. Η βαθιά μεταβολή στάσης του δικαστή στη μετα-Μάαστριχτ εποχή 127
3. Η διχογνωμία περί του «οριζόντιου» άμεσου αποτελέσματος 131
III. Η ελευθέρωση των κεφαλαίων και πληρωμών 136
Α. Ο συνεχής διάλογος ενωσιακού δικαστή και νομοθέτη 136
Β. Το πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας 139
1. Το απαιτούμενο στοιχείο διασυνοριακότητας 139
2. Οι αποδέκτες και οι φορείς 141
3. Οι τρίτες χώρες, το κριτήριο του «τόπου συναλλαγής» και λοιπές ιδιαιτερότητες 142
4. Η εφαρμογή σε επίπεδο ΕΟΧ 145
Γ. Το περιεχόμενο της ελευθερίας 147
1. Οι κινήσεις κεφαλαίων 147
i. Η έννοια της «κίνησης κεφαλαίων» 147
ii. Οι κατηγορίες κεφαλαιακών ροών 148
iii. Η μη περιοριστική απαρίθμηση 153
2. Οι πληρωμές 155
i. Η ερμηνεία του κοινοτικού δικαστή 155
ii. Η έννοια της «πληρωμής» 158
3. Η απαγόρευση των περιορισμών 159
i. Η έννοια του «περιορισμού» 159
ii. Η παρεμπόδιση της πρόσβασης στην αγορά 162
iii. Ο καθολικός χαρακτήρας της απαγόρευσης 165
Δ. Η «ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων» και η «ελευθερία πληρωμών» 170
1. Η παλιά διάκριση στο πλαίσιο της ΣΕΟΚ 170
2. Μία ενιαία ελευθερία με δύο υποκατηγορίες 172
3. Η τέταρτη θεμελιώδης ελευθερία της ΣΛΕΕ 173
IV. Η σχέση της ελεύθερης διακίνησης κεφαλαίων με τις άλλες
ελευθερίες 176
Α. Η δυναμική των τεσσάρων οικονομικών ελευθεριών 176
1. Η βασική λειτουργία των θεμελιωδών ελευθεριών 176
2. Η αξία της ελευθέρωσης των κεφαλαίων επί των λοιπών ελευθεριών 178
Β. Η εξάλειψη της αβεβαιότητας για την εφαρμογή των ελευθεριών 179
1. Ο καθορισμός της εφαρμοστέας έκφανσης της ελεύθερης
κυκλοφορίας 179
2. Οι τομείς της συνήθους εφαρμογής της ελεύθερης διακίνησης
κεφαλαίων 183
Συμπεράσματα Πρώτου Μέρους 185
ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ
ΑΝΑΔΕΙΞΗ ΤΟΥ ΙΔΙΑΖΟΝΤΟΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ
ΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΑΚΩΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΩΝ ΣΤΟΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΧΩΡΟ
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ
Οι κεφαλαιακοί περιορισμοί ως εξαίρεση στον γενικό κανόνα
I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 191
II. Το διαμορφωθέν περιβάλλον ελεύθερης κυκλοφορίας 192
Α. Η απάλειψη των εμποδίων στην ενιαία αγορά 192
1. Η αγορά ως ακρογωνιαίος λίθος της ευρωπαϊκής ενοποίησης 192
2. Η διασφάλιση της ελευθερίας των συναλλαγών 200
Β. Το συντακτικό οικονομικό πρότυπο της Ένωσης 205
1. Ο χαρακτήρας του ευρωπαϊκού οικονομικού συντάγματος 205
2. Ο προσανατολισμός στην αγορά και η κρατική συμπεριφορά 212
3. Η προώθηση των ορντολιμπεραλιστικών αρχών 217
Γ. Η μη επιβολή κεφαλαιακών περιορισμών ως κυρίαρχη νόρμα 228
1. Διαπιστώσεις περί αναγκαιότητας και σκοπιμότητας της ελευθέρωσης κεφαλαίων 228
2. Η κινητικότητα κεφαλαίων ως παράγων οικονομικής ανάπτυξης
και ευημερίας 230
III. Η δικαιολόγηση των περιορισμών της ελεύθερης διακίνησης
κεφαλαίων 232
Α. Οι συνήθεις μορφές των κεφαλαιακών περιορισμών 232
Β. Οι βασικές παρεκκλίσεις/εξαιρέσεις της ελεύθερης διακίνησης
κεφαλαίων 235
1. Οι εθνικοί περιορισμοί κατά το μέτρο των ρητών παρεκκλίσεων 235
i. Η φορολογική διαφοροποίηση 236
ii. Η πρόληψη, η διοικητική ενημέρωση και η δημόσια
πολιτική/ασφάλεια 239
α. Η αποφυγή παραβάσεως του εθνικού δικαίου 240
β. Οι διαδικασίες δήλωσης των κινήσεων κεφαλαίων 241
γ. Η δημόσια τάξη και η δημόσια ασφάλεια 242
2. Οι νομολογιακής προέλευσης «επιτακτικοί λόγοι γενικού
συμφέροντος» 248
Γ. Οι ειδικές παρεκκλίσεις/εξαιρέσεις της ελεύθερης διακίνησης
κεφαλαίων 255
1. Ο περιορισμός της διακίνησης κεφαλαίων από/προς τρίτες χώρες 255
i. Οι εξαιρέσεις ως προς ορισμένες κινήσεις κεφαλαίων 255
ii. Η θέσπιση περιοριστικών φορολογικών μέτρων 260
iii. Η λήψη προσωρινών μέτρων διασφάλισης 261
2. Οι λοιπές περιπτώσεις 262
i. Η πρόληψη/καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας 262
ii. Η ρήτρα διασφάλισης για τα κράτη μέλη εκτός Ευρωζώνης 266
IV. Τα όρια της δικαιολόγησης των κεφαλαιακών περιορισμών 267
Α. Οι ασφαλιστικές δικλείδες «περιορισμού των περιορισμών» 267
1. Οι προϋποθέσεις δικαιολόγησης των περιορισμών 267
2. Τα θεμελιώδη δικαιώματα του Χάρτη 269
3. Οι γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου 270
4. Η απαγόρευση αυθαίρετων διακρίσεων και συγκεκαλυμμένων
περιορισμών 272
Β. Ο σεβασμός της αρχής της αναλογικότητας 273
1. Το κατεξοχήν νομικό εργαλείο ελέγχου των εθνικών περιορισμών 273
2. Ο έλεγχος των περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων 280
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ
Ο ρόλος και η εφαρμογή των capital controls
σε ευρωπαϊκά κράτη
I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 287
II. Οι έλεγχοι κεφαλαίων εν καιρώ οικονομικής κρίσης 288
Α. Περί κρίσεων και χειρισμού των ευρωπαϊκών δοκιμασιών 288
1. Η διεθνής χρηματοπιστωτική κρίση (2007-2009) 288
2. Η κρίση της Ευρωζώνης (2010-2011) 290
3. Η ελληνική οικονομική κρίση 294
4. Η ευρωπαϊκή συνύπαρξη και συνεργασία σε περιόδους κρίσης 297
Β. Η σημασία των ελέγχων κεφαλαίων 309
1. Τα κίνητρα, οι μορφές και η λειτουργία των ελέγχων 309
2. H αποτελεσματικότητα των ελέγχων: τα πλεονεκτήματα και
τα μειονεκτήματα 311
3. Τα οφέλη από τη μείωση των ελέγχων σε ενωσιακό επίπεδο 315
Γ. Η περίπτωση των ισλανδικών capital controls (2008-2017) 317
1. Η ισλανδική οικονομική κρίση και η εισαγωγή ελέγχων 317
2. Η συμμόρφωση των ελέγχων με το δίκαιο ΕΟΧ 319
III. Η περίπτωση των κυπριακών capital controls (2013-2015) 323
Α. Οι πρώτοι έλεγχοι κεφαλαίων σε κράτος μέλος της Ευρωζώνης 323
1. Η κυπριακή οικονομική κρίση και η αντιμετώπισή της 323
2. Τα προσωρινά περιοριστικά μέτρα στις συναλλαγές 327
Β. Η νομιμότητα των ελέγχων βάσει του ενωσιακού δικαίου 332
1. Η Δήλωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τους περιορισμούς
κεφαλαίων 332
2. Η ενωσιακή νομολογία ως προς τα οικονομικά μέτρα
των κυπριακών αρχών 334
i. Οι διατάξεις του ΓΔΕΕ 334
ii. Οι αποφάσεις του ΔΕΕ 336
IV. Η περίπτωση των ελληνικών capital controls (2015-2019) 338
Α. Πρώτο στάδιο: η επιβολή των ελέγχων 338
1. Η πορεία προς την εισαγωγή ελέγχων 338
2. Τα προσωρινά περιοριστικά μέτρα της τραπεζικής αργίας
βραχείας διάρκειας 344
3. Η Δήλωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής & το ζήτημα της νομιμότητας
των ελέγχων βάσει του ενωσιακού δικαίου 346
4. Η θέσπιση περιορισμών στην ανάληψη μετρητών και τη μεταφορά κεφαλαίων 350
5. Η επίκληση του δικαίου της ανάγκης 352
Β. Δεύτερο στάδιο: η σταδιακή «χαλάρωση» των ελέγχων 365
Γ. Τρίτο στάδιο: η πλήρης άρση των ελέγχων 373
Συμπεράσματα Δεύτερου Μέρους 382
Γενικά Συμπεράσματα 385
ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 397
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ Γ.Ε. 412
ΠΙΝΑΚΕΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ κ.τλ. 414
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ 421
ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 447
Σελ. 1
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
I. Η παρουσίαση του θέματος
Α. Η οριοθέτηση του νομικού προβληματισμού
Με την παρούσα διατριβή επιχειρείται η ενδελεχής εξέταση, υπό νομική θεώρηση, της φυσιογνωμίας των κεφαλαιακών περιορισμών στο σύγχρονο ενωσιακό δίκαιο. Σκοπός είναι να αποδειχθεί, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη του ενωσιακού δικαιϊκού συστήματος πάνω στο οποίο βασίστηκε το ευρωπαϊκό οικοδόμημα, την ενοποίηση δια των διαφόρων ιστορικών σταδίων υλοποίησής της μέχρι και τις μέρες μας, καθώς και τη συνακόλουθη εγκαθίδρυση της πανευρωπαϊκής αγοράς, ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), μέσω μιας μακράς και επίμονης διαδικασίας, καθόρισε, με τις ρυθμίσεις του ενωσιακού νομοθέτη και τις αποφάσεις του ενωσιακού δικαστή, μια σταδιακή και ελεγχόμενη πορεία απελευθέρωσης της διακίνησης κεφαλαίων, αντιμετωπίζοντας τις σοβαρές προκλήσεις που παρουσίαζε εξαρχής το εν λόγω εγχείρημα. Υποστηρίζεται, ακόμη, ότι εκ των περιορισμών προκύπτουν ζητήματα που επηρεάζουν την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και, κατ’ ακολουθίαν, την ίδια την Ένωση. Αναλύοντας δε τα κύρια χαρακτηριστικά της νομικής φύσης των κεφαλαιακών περιορισμών, αλλά και τις πρόσφατες περιπτώσεις εφαρμογής τους εν καιρώ κρίσης στην Ελλάδα και την Κύπρο, θα καταστεί σαφές ότι πλέον η επιβολή τους επί των ελεύθερων διασυνοριακών ροών κεφαλαίου δεν αποτελεί ούτε την κοινή πρακτική, όπως συνέβαινε στο παρελθόν, ούτε μια εύκολη διέξοδο, από νομικής απόψεως, για τις χώρες της ΕΕ. Εντούτοις, θα αναδειχθεί ο ιδιαίτερος ρόλος και η χρησιμότητά τους, εφόσον δύνανται αποκλειστικώς κατ’ εξαίρεση να δικαιολογηθούν σε ορισμένες περιπτώσεις, με συνέπεια τα κράτη μέλη νομίμως να παρεκκλίνουν από τους σχετικούς απαγορευτικούς κανόνες του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου.
Σημειωτέον δε ότι, παρά τις αρχικές επιφυλάξεις εκ μέρους των κρατών μελών κατά τα πρώτα δειλά βήματα ελευθέρωσης των περιορισμών στη διασυνοριακή κυκλοφορία των κεφαλαίων, όταν δηλαδή τα εν λόγω εμπόδια -ως κοινό χαρακτηριστικό του παγκόσμιου οικονομικού συστήματος της μεταπολεμικής περιόδου- θεωρούνταν το κατεξοχήν εργαλείο άσκησης της εθνικής οικονομικής πολιτικής, θα καταδειχθεί πως μέχρι σήμερα η ελευθερία διακίνησης κεφαλαίων έχει υποστεί την πιο αξιοσημείωτη «μεταμόρφωση» μεταξύ των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς (των «θεμελιωδών ελευθεριών» ή «τεσσάρων ελευθεριών»), εξελισσόμενη σε ισχυρή δύναμη ελευθέρωσης τόσο εντός, όσο και εκτός της Ένωσης. Η νομοθετική και νομολογιακή «χαλάρωση» του καθεστώτος των ελέγχων στις διασυνοριακές ροές κεφαλαίου, δεδομένης της συγκρουσιακής κατάστα-
Σελ. 2
σης που επικρατούσε μεταξύ της τάσης περαιτέρω ενοποίησης αφενός, και του εθνικού προστατευτισμού αφετέρου, ήταν φιλόδοξος και δύσκολος στόχος. Θα ήταν σκόπιμο να διευκρινισθεί, όμως, ποια είναι τα οφέλη από τη διασφάλιση της κυκλοφορίας -δίχως φραγμούς- των κεφαλαίων, καθώς και αν είναι πράγματι καθοριστικής σημασίας για τα κράτη μέλη, ιδίως σε περιόδους κρίσεων, η δυνατότητα ελεγχόμενης επιβολής, με εθνικά μέτρα, κεφαλαιακών περιορισμών. Συναφώς, αποκαλύπτονται ενδιαφέρουσες πτυχές ως προς την κυριαρχία των κρατών μελών εν σχέσει προς τη δυναμική του ευρωπαϊκού θεσμικού και νομικού συστήματος.
Β. Το πεδίο έρευνας και παρατηρήσεις
Το ενωσιακό δίκαιο αποτελεί, αναμφισβήτητα, ένα πολύπλοκο και συναρπαστικό αντικείμενο μελέτης. Υπογραμμίζεται, εξαρχής, ότι το παρόν πόνημα απευθύνεται ιδίως στον μελετητή του δικαίου της Ένωσης, αλλά και του δικαίου εν γένει, που προσδοκά να αποκτήσει πολύτιμες γνώσεις για το νομικό καθεστώς των κεφαλαιακών περιορισμών, μέσα από τις περιπτώσεις εφαρμογής τους, καθώς και να σχηματίσει μια πληρέστερη εικόνα για τη νομική φύση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Σε αυτό το σημείο, θα αναφερθούν ουσιώδη ζητήματα, τα οποία αποτελούν κομβικό σημείο της διατριβής, πάντοτε με κεντρικό άξονα τη σαφήνεια, την πρωτοτυπία και την ποιοτική τεκμηρίωση της επιστημονικής έρευνας, κατά κύριο λόγο δια νομικών εργαλείων. Ειδικότερα, στο πλαίσιο της διεξοδικής εξέτασης περί της διαμόρφωσης της νομικής φυσιογνωμίας των κεφαλαιακών περιορισμών, βάσει της δράσης του νομοθέτη και του δικαστή της ΕΕ κατά τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, καταλήγοντας στην εξέταση της εφαρμογής περιορισμών δυνάμει του ισχύοντος ενωσιακού δικαίου και των πρόσφατων περιπτώσεων επιβολής capital controls σε κράτη μέλη, προσεγγίζονται κρίσιμα θέματα που άπτονται του αντικειμένου αυτού.
Πιο συγκεκριμένα, θα αναδειχθεί η ιστορική εξέλιξη του πρωτογενούς και παράγωγου δικαίου της ΕΕ, που διαμόρφωσε καθοριστικά την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, και η κατεύθυνση σταδιακής κατάργησης των κεφαλαιακών περιορισμών ανά τις δεκαετίες κατά τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, ώστε, μεταξύ άλλων, να διακριβωθεί εάν συνετελέσθη δια του δικαίου της Ένωσης μια άκρως ελεγχόμενη μεν, μη απολύτως «ευθύγραμμη» δε, απελευθέρωση της διασυνοριακής κίνησης κεφαλαίων, τόσο δια της νομοθετικής ρυθμίσεώς της, όσο και δια της νομολογιακής ερμηνείας. Είναι αναγκαίο δε να εξεταστούν τα ιδιάζοντα χαρακτηριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και οι παράγοντες που την καθιστούν ως τη «νεότερη» και την «ευρύτερη» εκ των τεσσάρων θεμελιωδών ελευθεριών της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Θα ληφθούν δεόντως υπόψη οι λόγοι που καθιστούν δυσχερή την παράκαμψη του ενωσιακού δικαίου από κράτη μέλη που επιδιώκουν να περιορίζουν κατά βούληση, με τη θέσπιση μέτρων δυνάμει εθνικών κανόνων δικαίου,
Σελ. 3
ανεξαρτήτως εσωτερικής ιεραρχίας, την κυκλοφορία των κεφαλαίων, ενώ θα καταδειχθεί η ιδιαιτερότητα της ελεύθερης διακίνησης κεφαλαίων όσον αφορά την αρχή του άμεσου αποτελέσματος. Αξίζει να σημειωθεί ότι θα δοθεί έμφαση επί της ανάλυσης και της νομολογιακής ερμηνείας της ελευθερίας, του πεδίου εφαρμογής της και του περιεχομένου της, καθώς και ως προς το τι ισχύει όταν εθνικά μέτρα περιορίζουν περισσότερες από μια θεμελιώδεις ελευθερίες κυκλοφορίας, ενώ θα εξεταστεί αν έχει ουσία, στη σημερινή εποχή, ο διαχωρισμός μεταξύ της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και της ελευθερίας πληρωμών.
Έπειτα, θα γίνει αναφορά στις συνήθεις μορφές των κεφαλαιακών περιορισμών, τους τρόπους δικαιολογημένης εφαρμογή τους στην ενωσιακή έννομη τάξη και τις σχετικές ασφαλιστικές δικλείδες του ενωσιακού δικαιϊκού συστήματος αναφορικά με τις οικείες παρεκκλίσεις/εξαιρέσεις της ελευθερίας. Θα πραγματοποιηθεί δε εις βάθος προβληματισμός σχετικά με το αν οι ενωσιακοί κανόνες περί επιβολής κεφαλαιακών περιορισμών είναι καταλλήλως σχεδιασμένοι ούτως ώστε να μπορούν τα κράτη μέλη να ανταπεξέλθουν σε περιόδους οικονομικής κρίσης. Ωστόσο, θα πρέπει να αναρωτηθεί κανείς ως προς τη σκοπιμότητα για την καθιέρωση της ελεύθερης διακίνησης κεφαλαίων και τον ρόλο της ως συνιστώσας της εσωτερικής αγοράς, και, κατ’ επέκταση, εάν ισχύει ότι η εξέλιξη του ενωσιακού νομικού καθεστώτος περί επιβολής κεφαλαιακών περιορισμών επηρεάστηκε βαθύτατα υπό το φως του επικρατούντος συντακτικού οικονομικού προτύπου στην Ένωση. Παρομοίως, διαπιστώνεται ανάγκη έρευνας σε σχέση με τον τυχόν σχηματισμό, βάσει της δράσης του ενωσιακού νομοθέτη και δικαστή, ενός νομικού περιβάλλοντος υπέρ της άμβλυνσης ή, αντιθέτως, της δυναμικής επαναφοράς των κεφαλαιακών ελέγχων στον ευρωπαϊκό χώρο. Με δεδομένη την αυξανόμενη σημασία της επιβολής capital controls εν καιρώ οικονομικής κρίσης, θα εξεταστούν, πέραν της πρωταρχικής για τα ευρωπαϊκά δεδομένα περίπτωσης της Ισλανδίας, οι περιπτώσεις της Κύπρου και της Ελλάδας, η νομική βάση των εφαρμοσθέντων capital controls για την αντιμετώπιση περιστάσεων εξαιρετικής ανάγκης σχετικά με την προστασία του εγχώριου χρηματοπιστωτικού συστήματος και της οικονομίας, τα ζητήματα που προέκυψαν από την εφαρμογή τους, αλλά και αν τα οικεία κράτη τήρησαν τα όρια που θέτει το ενωσιακό δίκαιο, μη λαμβάνοντας περιοριστικά μέτρα περί αντιμετώπισης κρίσεων κατά παράβασή του· ως προς το θέμα αυτό, χρήζει ιδιαίτερης μνείας το ελληνικό νομικό πλαίσιο όσον αφορά τους περιορισμούς στην ανάληψη μετρητών και τη μεταφορά κεφαλαίων, από την αρχική επιβολή έως τη χαλάρωση και την πλήρη άρση τους. Με αυτόν τον τρόπο, θα αναπτυχθούν και θα διευκρινιστούν ορισμένα εκ των κύριων στοιχείων της παρούσας μελέτης και θα αποδειχθεί πώς εφαρμόζονται οι γενικοί κανόνες σε πιο εξειδικευμένες περιπτώσεις.
Από τον συνδυασμό όλων όσων προαναφέρθηκαν, συνάγεται ότι τίθενται προς εξέταση, με επιμονή ως προς την επίτευξη υψηλής επιστημονικής ανάλυσης και εγκυρότητας, σύγχρονα νομικά ζητήματα, για την απάντηση των οποίων πρωταγωνιστική
Σελ. 4
θέση κατέχει η αναζήτηση της νομικής διάστασης των κεφαλαιακών περιορισμών στο πλαίσιο της εξέλιξης του κοινού ενωσιακού δικαιϊκού χώρου, καταλήγοντας στην ανάδειξη των περιπτώσεων επιβολής τους σε ευρωπαϊκά κράτη. Η αξιοποίηση όλων των διαθέσιμων -ενωσιακού δικαίου, και λοιπών- νομικών πηγών αποτελεί πυξίδα της μελέτης, για τη συγγραφή της οποίας χρησιμοποιήθηκε όσο περισσότερο διαθέσιμο υλικό κατέστη δυνατόν (από εκτενή αριθμό ξενόγλωσσων και ελληνόγλωσσων συγγραμμάτων, σημαντική ελληνική και ξένη επιστημονική αρθρογραφία, διαδικτυακό υλικό, νομολογία ενωσιακών δικαστηρίων και προτάσεις γενικών εισαγγελέων, ενωσιακή/διεθνή/εγχώρια νομοθεσία κ.ο.κ.). Πρέπει, παρόλα αυτά, να σημειωθεί ότι ως προς ορισμένες πτυχές της διατριβής, όπως περί των περιπτώσεων των capital controls που επιβλήθηκαν σε κράτη μέλη, δεν υφίσταται εκτενής ξενόγλωσση και ελληνική νομική βιβλιογραφία, γεγονός που ενέτεινε τη δυσκολία και συνάμα το ενδιαφέρον των αναδεικνυόμενων ερευνητικών προκλήσεων.
Η συγγραφή μιας σύγχρονης διατριβής που παρουσιάζει ολοκληρωμένα τον όλως ιδιάζοντα χαρακτήρα και την εξελικτική πορεία των κεφαλαιακών περιορισμών στην Ένωση, δύναται να καλύψει ένα σημαντικό κενό στην υπάρχουσα βιβλιογραφία ενωσιακού δικαίου. Πρόκειται για ένα θέμα με ιδιαίτερη κοινωνική και επιστημονική βαρύτητα που απαιτεί διεξοδική έρευνα. Η ανάλυσή του εμπλουτίζεται, λαμβάνοντας υπόψη τα δεδομένα που προέκυψαν συνεπεία του ξεσπάσματος της οικονομικής κρίσης στην Ευρώπη και της εφαρμογής κεφαλαιακών περιορισμών στην Κύπρο και την Ελλάδα, που προσέλκυσαν παγκόσμιο ενδιαφέρον ως προς τις νομικές και οικονομικοπολιτικές πτυχές τους, αναδεικνύοντας δε τον εξέχοντα ρόλο της ενωσιακής έννομης τάξης στην επίλυση των πολιτικοοικονομικών κρίσεων. Η δε συμβολή στη νομική επιστήμη ενισχύεται, πράγματι, από το γεγονός ότι υφίσταται κατά κύριο λόγο διάσπαρτη βιβλιογραφία σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, ιδίως δε όσον αφορά την επιβολή των capital controls. Αξίζει να τονισθεί ότι το εύρος των νομικών πηγών, ελληνικών και ξενόγλωσσων, σχετικά με τις διασυνοριακές κινήσεις κεφαλαίων στον ευρωπαϊκό χώρο, είναι μάλλον σπανιότερο και πιο συνοπτικό συγκριτικά με άλλα νομικά ζητήματα ενωσιακού ενδιαφέροντος. Δυστυχώς, δεν έχει δοθεί η δέουσα προσοχή ως προς τη νομική ανάλυση των σχετικών διατάξεων των Συνθηκών της Ένωσης, και παλαιότερα της Κοινότητας, για την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, εν αντιθέσει με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων και των υπηρεσιών, αλλά και τους κανόνες του ανταγωνισμού που εμπλουτίζονται με πληθώρα νομικού υλικού. Επιπροσθέτως, η πρωτοτυπία του θέματος ενισχύεται έτι περισσότερο λόγω της απουσίας παρόμοιας σύνθεσης σε οποιοδήποτε άλλο έργο, ενώ προσδίδεται παράλληλα και μια νέα ανάγνωση στο ήδη γνωστό υλικό, οι σύγχρονες και κρίσιμες πτυχές του οποίου αναδεικνύονται καταλλήλως, καθώς εξετάζεται μεν η αρχική κοινοτική νομοθεσία και νομολογία που οδήγησε στην καθιέρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων,
Σελ. 5
με έμφαση όμως και ως προς τις νεότερες εξελίξεις σχετικά με την εφαρμογή των κεφαλαιακών περιορισμών.
Ενδεχομένως, ένας εκ των λόγων που εξηγεί τούτο το φαινόμενο της κάπως «φτωχής» -ιδίως εγχώριας- σχετικής βιβλιογραφίας είναι, όπως απορρέει από τα δεδομένα της ερευνητικής διαδικασίας, η αργή και επιφυλακτική πρόοδος που επετεύχθη κατά την πορεία προς την απελευθέρωση της διακίνησης κεφαλαίων, παρά το γεγονός ότι σήμερα η οικεία ελευθερία αποτελεί, αναμφιβόλως, απαραίτητη συνιστώσα της εσωτερικής αγοράς και μέρος των οικονομικών ελευθεριών βάσει των οποίων υλοποιήθηκε το όλο εγχείρημα της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Βεβαίως, αυτή η κατάσταση θα μπορούσε να θεωρηθεί απολύτως κατανοητή μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1980, αφού τα ουσιώδη βήματα περί απελευθέρωσης των κεφαλαίων δεν υπήρξαν ιδιαιτέρως σταθερά και ενισχυμένα, τόσο από νομοθετικής, όσο και από πολιτικής απόψεως. Παρόλα αυτά, υφίστανται κάποια διορατικά -πλην όμως παλαιότερα- έργα, ολίγες αξιοσημείωτες ξενόγλωσσες μονογραφίες, που αφιερώνονται ειδικά σε θέματα περί της ελεύθερης κίνησης των κεφαλαίων· βέβαια, στις περιπτώσεις των εν λόγω μονογραφιών, οι συγγραφείς επιλέγουν κατά βάση μια άκρως διεπιστημονική προσέγγιση, εστιάζοντας περισσότερο στο ιστορικό πλαίσιο ή σε πολιτικοοικονομικές αναλύσεις και θεωρίες, ενώ λιγότερη σημασία δίδεται στις αμιγώς νομικές πτυχές της απελευθέρωσης των κεφαλαιακών ροών στην Ένωση. Σε κάθε περίπτωση, ένα σημαντικό μέρος του προαναφερόμενου βιβλιογραφικού κενού καλύπτεται από την παρούσα μελέτη, η οποία εστιάζει στη θεματική των κεφαλαιακών περιορισμών, αποκτώντας τη δική της χροιά που σαφώς την ξεχωρίζει από τα λοιπά συναφή έργα.
II. Η επεξεργασία του θέματος
Α. Οι ορισμοί των εννοιών
Ο τίτλος της μελέτης θέτει, εκ προοιμίου, ορισμένα ζητήματα ορολογίας τα οποία είναι χρήσιμο να οριοθετηθούν -εν συντομία- σε ένα προκαταρκτικό στάδιο, ούτως ώστε να αποφευχθούν περιττές συγχύσεις και να καταστεί σαφής η νομική προσέγγιση επί του θέματος της προκείμενης διατριβής. Προς τούτο, επισημαίνεται, εξαρχής, ότι η Ένωση μετέβαλλε τη δομή και την ονομασία της με το πέρασμα του χρόνου· ως «Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα» από το 1958, ύστερα ως «Ευρωπαϊκή Κοινότητα» από τα τέλη του 1993, ενώ από την 1η Δεκεμβρίου 2009,
Σελ. 6
όταν ετέθη εν ισχύϊ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, την Κοινότητα διαδέχθηκε επισήμως η «Ευρωπαϊκή Ένωση». Σύμφωνα δε με τον Β. Χριστιανό, κοντολογίς, ως «ενωσιακό δίκαιο» δύναται να ορισθεί το σύστημα δικαιϊκών κανόνων, το οποίο διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία των ενωσιακών οργάνων, τη συμπεριφορά των υποκειμένων δικαίου της Ένωσης, καθώς και την επίλυση των διαφορών μεταξύ των υποκειμένων αυτών. Ο όρος «κοινοτικό δίκαιο» ανήκει, σήμερα, στην ευρωπαϊκή ιστορία δικαίου· χρησιμοποιείται κάποιες φορές, ωστόσο, όταν παρατίθεται η προγενέστερη της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας νομοθεσία ή, αντιστοίχως, η νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Η έννοια των «κεφαλαίων» σχετίζεται κατά κανόνα με την κυκλοφορία του χρήματος, ενώ έχει ερμηνευθεί ευρέως από το Δικαστήριο της ΕΕ ούτως ώστε να συμπεριλαμβάνει και μη χρηματικά μέσα, όπως μέσα σε είδος. Το κεφάλαιο είναι, θεωρητικά, ο πιο «κινητός» συντελεστής της παραγωγής, κυρίως χάρη στον «ρευστό» του χαρακτήρα, καθότι μπορεί να κυκλοφορήσει με τεράστια ταχύτητα πέρα από τα εθνικά σύνορα. Προκειμένου, δε, να περιοριστεί η άστατη φύση του, οι ευρωπαϊκές χώρες κατά παράδοση προσπάθησαν να ελέγξουν τις εισροές και τις εκροές κεφαλαίων. Στον παρόν νομικό πόνημα εξετάζεται, πάντως, η εμβέλεια της ελευθερίας διακίνησης κεφαλαίων, εστιάζοντας ειδικότερα στους περιορισμούς της. Ο όρος «ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων» αναφέρεται στη θεμελιώδη οικονομική ελευθερία του ενωσιακού δικαίου, η οποία έχει καθιερωθεί από το πρωτογενές και το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο, αλλά και από την πάγια νομολογία των ενωσιακών δικαιοδοτικών οργάνων. Ελλείψει οποιουδήποτε επίσημου γενικού ορισμού -εκ του ισχύοντος πρωτογενούς ή παράγωγου ενωσιακού δικαίου- των «κινήσεων κεφαλαίων», ως τέτοιες δύνανται να ορισθούν -ιδίως-
Σελ. 7
οι εν γένει μονομερείς μεταφορές αξιών σε χρήμα ή σε είδος (συνήθως για επενδυτικούς σκοπούς) από ένα κράτος μέλος σε κάποιο άλλο, καθώς και οι διασυνοριακές εν λόγω μεταφορές μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου των αναγκαίων πράξεων για την πραγματοποίηση αυτών των κινήσεων. Η απελευθέρωσή τους συνιστά ουσιώδη πτυχή της εσωτερικής αγοράς και απαραίτητο παράγοντα λειτουργίας εκάστης έκφανσης της ελεύθερης κυκλοφορίας στην Ένωση. Η διαμόρφωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, από την εγκαθίδρυση της πανευρωπαϊκής αγοράς μέχρι και τη σύγχρονη εποχή, υπήρξε σταδιακή και απόλυτα ελεγχόμενη, ενώ αξίζει να σημειωθεί ότι τούτη η ελευθερία συνιστά ταυτόχρονα τη νεότερη από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της ΣΛΕΕ, αλλά και την ευρύτερη, περιλαμβάνοντας και την κίνηση των κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χώρων. Όλες οι αναφορές στις κινήσεις κεφαλαίων, εν προκειμένω, εννοούν γενικώς τη διασυνοριακή ροή κεφαλαίων, εκτός αν άλλως ορίζεται. Επισημαίνεται δε ότι ένα μεγάλο μέρος του παρόντος έργου είναι αφιερωμένο στην εξέταση των ισχυόντων κανόνων που διέπουν την κίνηση κεφαλαίων στην Ένωση.
Η γενική έννοια των «κεφαλαιακών περιορισμών» εμπεριέχει ένα ευρύ φάσμα διαφοροποιημένων και συχνά ειδικών για κάθε χώρα μέτρων. Η δε νομική συζήτηση για το τι συνιστά «περιορισμό» στη ροή κεφαλαίων, ιδίως επί οριακών περιπτώσεων, συνεχίζεται εις το διηνεκές. Το γεγονός αυτό, όμως, δεν προκαλεί έκπληξη· η δε έννοια του «περιορισμού» είναι θεμελιώδες στοιχείο της ελεύθερης κυκλοφορίας στον ευρωπαϊκό χώρο. Μολονότι δύναται να αποτελέσει αθέμιτο εμπόδιο οτιδήποτε καθιστά την ελεύθερη διακίνηση κεφαλαίων δυσχερή, απαιτείται ικανοποιητική δικαιολόγηση ως προς τους νόμιμους περιορισμούς της, καθώς υφίστανται παρεκκλίσεις/εξαιρέσεις της θεμελιώδους αυτής αρχής του ενωσιακού δικαίου. Οι νόμιμοι περιορισμοί στα κεφάλαια εφαρμόζονται συνήθως σε περιόδους εκτάκτων συνθηκών, εφόσον βεβαίως διασφαλίζεται η μη παραβίαση των διατάξεων του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου. Ειδικότερα, όσον αφορά τους κεφαλαιακούς ελέγχους που επιβλήθηκαν πριν κάποια χρόνια στην Κύπρο και την Ελλάδα, δηλαδή τα συχνώς αποκαλούμενα «capital controls» -δια της αγγλικής τους ορολογίας-, έτσι ορίζονται γενικώς τα πάσης φύσεως περιοριστικά μέτρα αυτού του είδους που εφαρμόζονται κατόπιν ενεργειών κυβέρνησης, κεντρικής τράπεζας ή/και άλλης εθνικής ρυθμιστικής αρχής, και δη στο πλαίσιο δέσμης οικονομικών μέτρων έκτακτης ανάγκης, ως εργαλεία πρόληψης της επιδείνωσης
Σελ. 8
μιας οικονομικής κρίσης. Συναφώς, επισημαίνεται ότι είναι θεμελιώδους σημασίας για τη διασφάλιση της πανευρωπαϊκής αγοράς, του οικονομικού προτύπου της ΕΕ, αλλά και των δικαιωμάτων που απορρέουν εκ της ενωσιακής έννομης τάξης, να εξετάζονται οι περιπτώσεις στις οποίες εφαρμόστηκαν περιορισμοί. Τέλος, ως «κεφαλαιακή απελευθέρωση» νοείται η χαλάρωση και κατάργηση των περιορισμών και των διοικητικών ελέγχων στις χρηματοοικονομικές διασυνοριακές συναλλαγές.
Β. Η μεθοδολογία
Στην προκειμένη διατριβή επιχειρείται η παρουσίαση των αποτελεσμάτων της ερευνητικής διαδικασίας όσον αφορά τη διαμόρφωση της νομικής φυσιογνωμίας των κεφαλαιακών περιορισμών στην Ένωση διαχρονικά, μέσω της αναδρομής στις ενωσιακές πηγές δικαίου, την εμπειρική πραγματικότητα των ενδίκων διαφορών που αποτυπώθηκε στην προοδευτικά εξελισσόμενη ενωσιακή νομολογία, καθώς και τις επιστημονικά έγκυρες βιβλιογραφικές πηγές. Ο σκοπός της παρούσας μελέτης καθόρισε τη μέθοδο εις ό,τι αφορά τις αναλύσεις που επιχειρήθηκαν. Προκειμένου δε να επιτευχθεί η ορθή διαδικασία συγγραφής και ολοκλήρωσης της μελέτης, θεωρήθηκε, εκ των προτέρων, ότι θα αποτελέσει στην τελική της μορφή ένα συνεκτικό πόνημα, προεχόντως νομικού χαρακτήρα, επί τη βάσει πλάνου δομημένου σε δύο ισοκατανεμημένα μέρη. Όσον αφορά το κυρίως μέρος της διατριβής, το περιεχόμενο οργανώνεται σε δύο βασικά Μέρη. Στο Πρώτο Μέρος εξετάζεται η νομοθετική και νομολογιακή καθιέρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και, ως εκ τούτου, η μετεξέλιξη των κεφαλαιακών περιορισμών από «κανόνα» σε «εξαίρεση» για τις ευρωπαϊκές χώρες. Το Δεύτερο Μέρος επικεντρώνεται στο ζήτημα της κατ’ εξαίρεση πλέον δικαιολόγησης περιορισμών στις κινήσεις κεφαλαίων, στο πλαίσιο ενός ευρωπαϊκού περιβάλλοντος ελεύθερης κυκλοφορίας, καταλήγοντας στην ανάδειξη των περιπτώσεων επιβολής «capital controls» σε κράτη μέλη της ΕΕ/ΕΟΧ που αντιμετώπισαν σημαντικά προβλήματα στην εγχώρια οικονομία τους. Αξίζει, επομένως, όλα τα ως άνω να εξεταστούν προσεκτικά.
Το Πρώτο Μέρος, περί της απελευθέρωσης των ροών κεφαλαίου υπό το πρίσμα του ενωσιακού νομοθέτη και δικαστή, διαρθρώνεται σε δυο Κεφάλαια, κάθε ένα εκ των οποίων υποδιαιρείται σε τέσσερις ενότητες, που έκαστη -πλην των εισαγωγικών παρατηρήσεων- είναι αφιερωμένη σε ένα ειδικότερο ζήτημα. Στο Πρώτο Κεφάλαιο θα ερευνηθεί η νομοθετική πρόοδος ως προς τη ρύθμιση των κεφαλαιακών ροών στην ΕΕ, από την πρώιμη και άκρως ελεγχόμενη απελευθέρωση των κινήσεων κεφαλαίων (δεκαετίες 1950-1970) έως την ανάληψη περισσότερο φιλόδοξων νομοθετικών πρωτοβουλιών (δεκαετία 1980) και την οριστική κατάργηση των περιορισμών στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο (δεκαετίες 1990-2000), εστιάζοντας στις σημαντικότερες διατάξεις του πρωτογενούς και παράγωγου κοινοτικού-ενωσιακού δικαίου δια των οποίων επετεύχθη η κεφαλαιακή απελευθέρωση.
Σελ. 9
Στο Δεύτερο Κεφάλαιο θα εξεταστεί πώς η Ένωση, βάσει δε των εγγυήσεων που απορρέουν από τις νομολογιακώς διατυπωθείσες θεμελιώδεις αρχές της, οδηγήθηκε προς μια κατεύθυνση περαιτέρω άμβλυνσης των κεφαλαιακών περιορισμών δια των αποφάσεων των δικαιοδοτικών της οργάνων, μετά από αρκετές διακυμάνσεις κατά την ευρωπαϊκή ενοποίηση, μέσω της ανάλυσης της νομολογιακής ερμηνείας της ελεύθερης διακίνησης κεφαλαίων και πληρωμών, καθώς και της σχέσης της με τις άλλες ελευθερίες.
Το Δεύτερο Μέρος, περί της ανάδειξης του ιδιάζοντος χαρακτήρα των κεφαλαιακών περιορισμών στον ευρωπαϊκό χώρο, ακολούθως, διαρθρώνεται σε δυο Κεφάλαια, κάθε ένα εκ των οποίων υποδιαιρείται σε τέσσερις ενότητες, που έκαστη -πλην των εισαγωγικών παρατηρήσεων- πραγματεύεται ένα ειδικότερο θέμα. Στο Πρώτο Κεφάλαιο θα ερευνηθούν κρίσιμα ζητήματα ως προς την απάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία και την κυριάρχηση του «ordoliberal μοντέλου» στην εσωτερική αγορά, τις συνήθεις μορφές των περιορισμών, τις βασικές και ειδικές παρεκκλίσεις/εξαιρέσεις της ελεύθερης διακίνησης κεφαλαίων, καθώς και τα όρια της δικαιολόγησης των κεφαλαιακών περιορισμών. Στο Δεύτερο Κεφάλαιο θα εξεταστούν οι περιπτώσεις επιβολής capital controls σε δύο κράτη μέλη της Ένωσης (στην Κύπρο, από τον Μάρτιο του 2013 έως τον Απρίλιο του 2015, και την Ελλάδα, από τον Ιούνιο του 2015 έως τον Σεπτέμβριο του 2019), καθώς και σε ένα κράτος μέλος της ΕΖΕΣ/ΕΟΧ (στην Ισλανδία, από τον Νοέμβριο του 2008 έως τον Μάρτιο του 2017), ο ρόλος των ελέγχων εν καιρώ οικονομικής κρίσης και τα σχετικά νομικά ζητήματα που προέκυψαν.
Με τη χρήση του εν λόγω ισομερούς διμερούς πλάνου αξιοποιείται στον βέλτιστο βαθμό η αποτύπωση των χρήσιμων πορισμάτων που προέκυψαν εκ της διεξοδικής έρευνας, βάσει της σχετικής επιστημονικής βιβλιογραφίας (των ελληνόγλωσσων και ξενόγλωσσων πηγών), δια μιας προσπάθειας σύνθεσης κατά το γαλλικό πρότυπο. Τα ζητήματα προς διερεύνηση εξετάζονται τόσο από θεωρητική άποψη, όσο και με βάση την πάγια νομολογία και την έως τώρα πρακτική των ενωσιακών οργάνων. Δια της ανωτέρω μεθοδολογικής προσέγγισης επί του ερευνητικού αντικειμένου της παρούσας διατριβής, πρωταρχικός στόχος είναι να διασφαλισθεί, κατόπιν περίσσιας προσπάθειας, η ποιοτική και συνεκτική επιστημονική εξέταση του κυρίου νομικού προβληματισμού. Η δε οργάνωση μέσω της χρήσης του πλάνου τούτου ανταποκρίνεται πλήρως, λόγω της συγκροτημένης και στέρεης δομής που διασφαλίζει την ομαλή μετάβαση από την έρευνα στην ανάλυση των πορισμάτων της, ούτως ώστε να εξεταστούν προσεκτικά τα ερευνητικά δεδομένα και οι επίμαχες έννοιες της μελέτης, καθώς και να διευκολυνθεί ο αναγνώστης ως προς την πρόσληψη με εύληπτο τρόπο της πληροφορίας.
Σχετικά με το θεωρητικό πλαίσιο της διατριβής, δέον να επισημανθεί πως τούτο οριοθετείται υπό το πρίσμα της εν γένει ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας. Είναι αληθές ότι η πολιτιστική κληρονομιά των λαών της γηραιάς ηπείρου,
Σελ. 10
τόσο οι ιστορικές, όσο και οι πνευματικές ρίζες της, καθόρισαν τη σημερινή πολιτισμική της φυσιογνωμία. Υπ’ αυτή την έννοια, η ευρωπαϊκή νομική ιστορία είναι η ιστορία ενός κοινού πολιτισμού, έχοντας τις ρίζες της στο αρχαιοελληνικό δίκαιο, το ρωμαϊκό δίκαιο και τον χριστιανισμό. Η διαδικασία της οικονομικής και πολιτικής ενοποίησης που πραγματοποιήθηκε στην Ευρώπη κατά το δεύτερο μισό του 20ου αιώνα, και εξακολουθεί να εξελίσσεται μέχρι και σήμερα, αποτέλεσε ένα διαχρονικό όραμα πολλών ιστορικών προσωπικοτήτων
Σελ. 11
/, προήλθε δε σε μεγάλο βαθμό από τα μέσα που προσφέρει το δίκαιο. Διάφορες έννοιες, δε, όπως αυτές περί «κράτους», «κοινωνίας» και «αγοράς», περικλείουν την έννοια της «Πολιτείας της Ευρώπης»· δια της επίδειξης μιας γνήσιας και τολμηρής πολιτικής βούλησης κάποιων ευρωπαϊκών χωρών, δράττοντας την ιστορική ευκαιρία για τη δημιουργία πιο δίκαιων, ευνομούμενων, βιώσιμων και ευημερουσών κοινωνιών, καθιερώθηκε μια νέα, ιδιαίτερη έννομη τάξη, η ενωσιακή, που έχει ως στόχο την «ενοποίηση δια του δικαίου». Η πολυπλοκότητα του ενωσιακού συστήματος οφείλεται στη συνύπαρξη και αλληλοδιείσδυση της ενωσιακής και των εθνικών εννόμων τάξεων, ενώ, κατ’ επέκταση, η αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό, η οποία δεσμεύει τα κράτη μέλη και την Ένωση, αποτελεί εξωτερίκευση του οικονομικού προτύπου της. Υπό το φως των ως άνω, παρουσιάζει ιδιάζουσα σημασία το να εστιάσει κανείς στη διερεύνηση ενός μείζονος νομικού ζητήματος μεν, με σοβαρές όμως οικονομικές, κοινωνικές, πολιτικές και πανευρωπαϊκές προεκτάσεις, όσον αφορά δηλαδή το νομικό καθεστώς του πλαισίου λήψης περιοριστικών μέτρων ως προς την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, μιας εκ των τεσσάρων θεμελιωδών ελευθεριών των ευρωπαϊκών Συνθηκών.
Ως προελέχθη, για τους σκοπούς της συγγραφής αξιοποιούνται όλες οι διαθέσιμες πηγές, προκειμένου να ενισχυθεί, κατά το δυνατό, η εγκυρότητα και η αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της έρευνας με τέτοιο τρόπο ώστε να επιδειχθούν
Σελ. 12
ανάγλυφα τα μοναδικά χαρακτηριστικά της. Η ενδεικνυόμενη μέθοδος προσέγγισης, εντασσόμενη στο πεδίο της σύγχρονης δικαιϊκής πραγματικότητας, έχει ως βασικό στόχο την αποτελεσματική τεκμηρίωση. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι δεν θεωρήθηκε σκόπιμο και, κατά συνέπεια, δεν υφίσταται συστηματική προσπάθεια προσέγγισης με αμιγώς θεωρητικές κατασκευές ή αναλύσεις, που προσιδιάζουν περισσότερο στην οπτική γωνία των πολιτικών, οικονομικών ή άλλων επιστημών, επί του επίμαχου θέματος. Το παρόν πόνημα καταλήγει, εν κατακλείδι, σε χρήσιμες συμπερασματικές παρατηρήσεις ως προς τα ζητήματα προς διερεύνηση τα οποία αποτέλεσαν εν προκειμένω αντικείμενο νομικού προβληματισμού.
Καθίσταται από τα ανωτέρω σαφές ότι η παρούσα διατριβή αποσκοπεί στο να παρουσιασθεί μια συστηματική μελέτη περί της νομικής φυσιογνωμίας των κεφαλαιακών περιορισμών στο σύγχρονο ενωσιακό δίκαιο, για να τεθεί στην κρίση της ακαδημαϊκής κοινότητας, προκειμένου να προαχθεί η επιστημονική γνώση. Κατά την οπτική του συγγραφέως, το θέμα της διατριβής δεν δύναται να θεωρηθεί ούτε υπερβολικά γενικό, ούτε σε ακραίο βαθμό εξειδικευμένο. Πρέπει δε να διευκρινιστεί ότι στο παρόν πόνημα οι όποιες περιγραφές, αναφορές ή παρατηρήσεις περί των οικονομικών και λοιπών πτυχών των κεφαλαιακών περιορισμών, αποτελούν κατά κύριο λόγο χρήσιμα συμπληρωματικά εργαλεία για την περαιτέρω επεξήγηση των σχετικών νομικών ζητημάτων, ενώ για τους σκοπούς της συγγραφής, εν πάση περιπτώσει, δεν επιδιώκεται η μετάβαση σε απολύτως ειδικές οικονομικές προσεγγίσεις επί του θέματος.
III. Τα capital controls στο διεθνές περιβάλλον
Α. Το ιστορικό πλαίσιο
Πριν από τον 19ο αιώνα, υπήρχε γενικώς μικρή ανάγκη για επιβολή ελέγχων επί των κεφαλαιακών ροών, λόγω του χαμηλού επιπέδου του διεθνούς εμπορίου και της χρηματοπιστωτικής ολοκλήρωσης. Έπειτα, και στην πρώτη εποχή της παγκοσμιοποίησης, η οποία χρονολογείται από το 1870 έως το 1914, οι έλεγχοι κεφαλαίου απουσίαζαν σε μεγάλο βαθμό. Ας σημειωθεί δε ότι ορισμένοι εκ των ελάχιστων ελέγχων πριν από τον Α’ Παγκόσμιο Πόλεμο είχαν κατά κανόνα πολιτικά -και όχι τόσο οικονομικά- κίνητρα (όπως συνέβη π.χ. μεταξύ Γερμανίας και Γαλλίας μετά τον γαλλοπρωσικό πόλεμο, από Ιούλιο του 1870 έως Μάιο του 1871), παρότι πραγματοποιήθηκαν και κάποιοι έλεγχοι κατόπιν οικονομικής δικαιολόγησης, αν και η άποψη περί της χρησιμότητάς τους δεν υιοθετήθηκε από τους διάσημους οικονομολόγους της εποχής. Το κλίμα άλλαξε άρδην όταν εισήχθησαν υπερβολικά περιοριστικοί έλεγχοι με το ξέσπασμα του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου. Στη δεκαετία του 1920 ήταν πιο χαλαροί, μόνο για να ενισχυθούν και πάλι μετά
Σελ. 13
την παγκόσμια οικονομική ύφεση του 1929, περισσότερο ως μια ad hoc απάντηση σε δυνητικά ζημιογόνες ροές, αντί βάσει μιας ριζικής μεταβολής στην επικρατούσα οικονομική θεωρία. Ενώ, λοιπόν, οι ελεύθερες κινήσεις κεφαλαίων διαδραμάτισαν σημαίνοντα ρόλο στην οικονομική ολοκλήρωση και παγκοσμιοποίηση του 19ου αιώνα (μέχρι το τέλος του αιώνα παρατηρούνταν ροές κεφαλαίων σε αξιοσημείωτη κλίμακα), η χρήση ελέγχων χρονολογείται από τη δεκαετία του 1930. Έχει υποδηλωθεί, ακόμη, ότι η επιβολή τέτοιων ελέγχων κορυφώθηκε κατά τη διάρκεια του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου. Ωστόσο, μετά τη «Διάσκεψη του Bretton Woods» καθιερώθηκε εν τοις πράγμασι μια πιο εκτεταμένη εφαρμογή τους. Αμέσως μετά τη λήξη του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου, διοργανώθηκαν σημαντικές διασκέψεις και συζητήσεις στην επιστημονική κοινότητα, οι οποίες κατέληξαν με σαφήνεια και ομοφωνία στο ότι οι επικρατούσες οικονομικές θεωρίες που ασχολούνταν με τις διεθνείς κινήσεις κεφαλαίων είχαν ανάγκη επανεξέτασης και επαναξιολόγησης. Ομολογουμένως, επικράτησε έντονος προβληματισμός εκείνη τη χρονική περίοδο όσον αφορά τη μεταφορά οικονομικών πόρων πέρα από τα εθνικά σύνορα και τις διεθνείς οικονομικές σχέσεις, όπως διαμορφώνονταν εν γένει.
Οι ευρωπαϊκές χώρες, αρχικά, υιοθέτησαν διαφορετική στάση εν σχέσει προς τον περιορισμό κεφαλαίων ως μέσο οικονομικής πολιτικής. Κατά τους πρώτους μήνες μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, διέθεταν μια εκτεταμένη γκάμα ελέγχων,
Σελ. 14
λόγω της μεγάλης ανάγκης που ευλόγως προέκυψε, κυρίως μέχρι τα τέλη του 1958. Ορισμένα, όμως, κράτη, όπως η Γερμανία, απελευθέρωσαν σύντομα τις περισσότερες συναλλαγές. Βεβαίως, η μεγάλη πλειοψηφία των κρατών του ευρωπαϊκού χώρου επέλεξε να διατηρήσει κεφαλαιακούς περιορισμούς. Ας αναφερθεί μόνο σε αυτό το σημείο, καθώς θα εξεταστεί εκτενώς στο πρώτο κεφάλαιο του πρώτου μέρους του παρόντος πονήματος, ότι δια της Συνθήκης της Ρώμης συμφωνήθηκε, μεταξύ των τότε κρατών μελών, η υποχρέωση ελευθέρωσης των κινήσεων κεφαλαίων, η οποία όμως περιορίστηκε με ρήτρα διαφυγής, προβλέποντας ότι η εν λόγω ελευθέρωση έπρεπε να πραγματοποιηθεί μόνο στο βαθμό που ήταν αναγκαίο για την εξασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της κοινής αγοράς. Τη δεκαετία του ‘80, η Κοινότητα κάνει τελικά το μεγάλο άλμα προς την απελευθέρωση των κινήσεων κεφαλαίων. Είναι δε εντυπωσιακό το γεγονός ότι τα ευρωπαϊκά κράτη, ως επί το πλείστον, ασπάστηκαν και υιοθέτησαν, με αποφασιστικότητα και γενναιότητα, τις πολιτικές περί μιας πιο ανοιχτής και φιλελεύθερης κατεύθυνσης, ξεπερνώντας τις αντιλήψεις περί εθνικού απομονωτισμού, σε ιστορικές περιόδους που υπήρχαν μάλιστα περιοριστικές εμπορικές και λοιπές οικονομικές πρακτικές, δίχως να αντισταθούν εν τέλει στην ευρύτερη ευρωπαϊκή στρατηγική περί οικονομικής ενοποίησης.
Πρέπει δε να ληφθεί υπόψη ότι η δύναμη που οδήγησε στην πλήρη απελευθέρωση των κεφαλαίων ήταν η ενδογενής διαδικασία στις χρηματοπιστωτικές αγορές και την πραγματική οικονομία προς μια αυξημένη διεθνοποίηση. Ας παρατεθούν, όμως, τα γεγονότα από την αρχή. Παρότι το ιστορικό πλαίσιο συχνά παραβλέπεται, είναι αλήθεια, επί του θέματος, πως οι συντάκτες της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΣΕΟΚ), ιδίως κατά τα έτη 1956-1957, δεν ξεκινούσαν τις ενοποιητικές προσπάθειές τους από μηδενική βάση. Τα συμβαλλόμενα κράτη μέλη της Συνθήκης ΕΟΚ ήταν ήδη συμβαλλόμενα κράτη της «Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου» (ΓΕΣΔΕ) του 1947, γνωστότερης διεθνώς ως «GATT» (εκ της ονομασίας της στην αγγλική: «General Agreement on Tariffs and Trade»), και του «Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης» (ΟΟΣΑ, στα αγγλικά: «OECD»), ο οποίος δημιουργήθηκε το 1948 ως «Οργανισμός Ευρωπαϊκής Οικονομικής Συνεργασίας», γνωστότερος διεθνώς ως «OEEC» (με πρώτο γενικό του γραμματέα τον R. Marjolin), στοχεύοντας στην ορθή διαχείριση του «σχεδίου Μάρσαλ» για την οικονομική ενίσχυση και ανοικοδόμηση της Ευρώπης μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο. Η GATT θεωρείται ως ο πρόδρομος του «Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου» (ΠΟΕ, στα αγγλικά:
Σελ. 15
«WTO»), αλλά, στο αρχικό αυτό στάδιο, αφορούσε μόνο το εμπόριο αγαθών, ενώ βασική της κατεύθυνση αποτέλεσε κατ’ ουσίαν η πραγματική μείωση των δασμών και λοιπών εμποδίων στο εμπόριο, καθώς και η εξάλειψη της διακριτικής μεταχείρισης στο διεθνές εμπόριο. Ο δε ΟΟΣΑ, ευθύς εξαρχής, βασίστηκε στη φιλοσοφία της ελεύθερης και ανοιχτής αγοράς. Τα συμφέροντα του τότε OEEC μπορούν να θεωρηθούν ως ευρύτερα εν σχέσει με τα αντίστοιχα της GATT, περιλάμβαναν δε θέματα στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης σχετικά με το κεφάλαιο, την εγκατάσταση και τις υπηρεσίες. Έπειτα, ένας κώδικας ελευθέρωσης του εμπορίου, που εγκρίθηκε το 1950, αφορά άδηλες πράξεις τρεχουσών συναλλαγών, ιδίως όσες σχετίζονται με τις οικονομικές δραστηριότητες και το διεθνές εμπόριο. Οι διαπραγματεύσεις συνεχίστηκαν, κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του ’50, για έναν «Κώδικα Απελευθέρωσης Κεφαλαιακών Κινήσεων», που τελικά υλοποιήθηκε το 1959, υπό το φως ενός ισορροπημένου πλαισίου για τη βαθμιαία πρόοδο προς την ελευθέρωση εντός μιας ανοιχτής αγοράς. Επιπλέον, υπήρχαν και τα προηγούμενα της οικονομικής ένωσης Βελγίου-Λουξεμβούργου που χρονολογείται από το 1921, καθώς και η τελωνειακή ένωση των χωρών «Μπενελούξ» (Benelux), η συνθήκη για την ίδρυση της οποίας υπογράφηκε (στην αρχική της μορφή) στις 5 Σεπτεμβρίου του 1944, από τις εξόριστες κυβερνήσεις στο Λονδίνο, και τέθηκε εν ισχύϊ την 1η Ιανουαρίου του 1948. Μέλος της βελγικής κυβέρνησης εν εξορία ήταν, μάλιστα, ο P.-H. Spaak, ο οποίος αργότερα προέδρευσε στην Επιτροπή, μια σημαντική έκθεση της οποίας -η περίφημη «έκθεση Spaak»- αποτέλεσε τη βάση για τη Συνθήκη ΕΟΚ. Αξίζει να τονισθεί πως οι διαπραγματευτές της Συνθήκης ΕΟΚ ήταν ενήμεροι ως προς το ότι οι όροι της έπρεπε να είναι συμβατοί με τη GATT, όσον αφορά τα εμπορεύματα, καθώς και ότι, όσον αφορά τα εμπορεύματα και τα κεφάλαια, οι όροι της Συνθήκης έπρεπε να συμφωνούν με τις κατευθύνσεις του OEEC.
Μερικές φορές, πιθανώς, δίνεται η εντύπωση ότι η παγκοσμιοποίηση των χρηματοπιστωτικών αγορών είχε τις ρίζες της στη Συμφωνία του Bretton Woods του 1944. Με τη σύσταση της μεταπολεμικής διεθνούς οικονομικής τάξης, εικάζεται
Σελ. 16
ότι η Συμφωνία του Bretton Woods προήγαγε τη φιλελεύθερη τάξη στο διεθνές εμπόριο και την οικονομία. Στην πραγματικότητα, όμως, φαίνεται ότι θέσπισε μια μάλλον «περιοριστική» οικονομική τάξη, στην οποία οι έλεγχοι κεφαλαίου, όχι μόνο επιτρέπονταν, αλλά ενθαρρύνονταν. Ως εκ τούτου, απείχε πολύ από το να τεθεί σε πραγματική βάση η παγκοσμιοποίηση των χρηματοπιστωτικών αγορών, ενώ ήταν μια δραματική απόρριψη των φιλελεύθερων οικονομικών πολιτικών που είχαν εμφανιστεί πριν από το 1930. Πράγματι, ο κλασικός κανόνας του χρυσού («gold standard») που ίσχυε για τις συναλλαγματικές ισοτιμίες στο διεθνές εμπόριο, λειτουργώντας ικανοποιητικά έως τον Α’ Παγκόσμιο Πόλεμο, είχε παρόμοιες κανονιστικές βάσεις με τις, από το ’80 και μετά, περί κεφαλαιακής ελευθερίας πεποιθήσεις, καθόσον κατά τη διάρκεια αυτής της προπολεμικής περιόδου οι κυβερνήσεις αντιλήφθηκαν ότι ήταν υποχρεωμένες να διατηρήσουν τη μετατρεψιμότητα των νομισμάτων και μια σταθερή τιμή για το νόμισμά τους σε όρους χρυσού, ενώ η χρήση ελέγχων κεφαλαίου παραβίαζε εν τοις πράγμασι αυτούς τους (άγραφους) κανόνες. Επομένως, με γνώμονα όσα ήδη αναφέρθηκαν, οι έλεγχοι κεφαλαίου αποτέλεσαν αναπόσπαστο μέρος του «συστήματος Bretton Woods», το οποίο εδραιώθηκε μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο και διάρκεσε μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του ‘70. Αυτή η χρονική περίοδος έμελλε να είναι η πρώτη φορά που οι εν λόγω έλεγχοι επιδοκιμάστηκαν από τις γενικά αποδεκτές οικονομικές θεωρίες. Τη δεκαετία του ’70, αντιθέτως, μπορούσε να διακρίνει κανείς μια μεταβολή στις κρατούσες αντιλήψεις. Διάσημοι οικονομολόγοι, υποστηρικτές της «ελεύθερης αγοράς», κατάφεραν να πείσουν τους συναδέλφους τους ως προς το ότι οι έλεγχοι αυτοί ήταν κατά κύριο λόγο επιβλαβείς. Κατ’ ακολουθία, δέον όπως αναφερθεί ότι οι ΗΠΑ, καθώς και άλλες δυτικές χώρες και πολυμερείς χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί, όπως το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ, στα αγγλικά: IMF) και η Παγκόσμια Τράπεζα, άρχισαν να εκφράζουν
Σελ. 17
κριτική άποψη έναντι των ελέγχων κεφαλαίων και, ως εκ τούτου, έπεισαν πολλές χώρες να τους εγκαταλείψουν σταδιακά για να διευκολυνθεί η οικονομική παγκοσμιοποίηση.
Β. Το ισχύον καθεστώς
Το καθεστώς ως προς τη διεθνή κινητικότητα των κεφαλαίων είναι ζωτικής σημασίας. Γενικώς, όμως, παρατηρείται αδυναμία εύρεσης οριστικής λύσης εν σχέσει προς τον ακριβή καθορισμό της έννοιας των «ελέγχων κεφαλαίου», η πολυπλοκότητα της οποίας καθίσταται έτι περαιτέρω εμφανής όσον αφορά την περιγραφή των πολιτικών διαχείρισης που αποσκοπούν στον έλεγχο των χρηματοοικονομικών ροών που εισέρχονται ή/και εξέρχονται από μια οικονομία, ούτως ώστε να διασφαλιστεί η χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Αναντίρρητα, είναι βέβαιο ότι οι έλεγχοι περιορίζουν, σε ένα μεγάλο ή μικρότερο βαθμό, την κυκλοφορία των κεφαλαίων. Η χρήση τους, δια εθνικών μέτρων, ενδείκνυται προκειμένου να μειωθούν οι άστατες κινήσεις, τόσο των εισροών (εισόδου), όσο και των εκροών (εξόδου) κεφαλαίων από μια χώρα. Τούτες οι αυξημένες και μεταβλητές κινήσεις μπορούν να αποδοθούν κατά κύριο λόγο στην επέκταση της παγκόσμιας οικονομίας και στην προθυμία του κάθε κράτους να ελευθερώσει το χρηματοπιστωτικό του σύστημα. Μπορούν δε, ακόμη και σήμερα, να τεθούν υπό προϋποθέσεις περιορισμοί στις εισροές και εκροές κεφαλαίων στις περισσότερες χώρες παγκοσμίως. Άλλωστε, αρκετές χώρες κατά το παρελθόν, επέβαλλαν ελέγχους εισροών για να ανταποκριθούν στις μακροοικονομικές επιπτώσεις του αυξανόμενου μεγέθους και της μεταβλητότητας των εισροών κεφαλαίων, ενώ οι έλεγχοι στις εκροές εφαρμόζονταν κυρίως σε βραχυπρόθεσμες κεφαλαιακές συναλλαγές για την αντιμετώπιση κερδοσκοπικών ροών που απειλούσαν να υπονομεύσουν τη σταθερότητα της συναλλαγματικής ισοτιμίας και να εξαντλήσουν τα συναλλαγματικά αποθέματα. Η αποτελεσματικότητα των ελέγχων, ως προς την επίτευξη των στόχων τους, ήταν ως επί το πλείστον ασαφής, αφού για τις περισσότερες χώρες, ακόμη και αν είχαν βραχυπρόθεσμα θετικές επιπτώσεις, μάλλον απέτυχαν να εκπληρώσουν τον συνολικό σκοπό τους. Σε κάθε περίπτωση, οι έλεγχοι/περιορισμοί περιλαμβάνουν ένα ευρύ φάσμα διαφοροποιημένων και ειδικών μέτρων για κάθε χώρα. Εντούτοις, παρατηρείται ότι λαμβάνουν συχνά δύο ευρείες μορφές, ως εξής: α) «Διοικητικοί» ή «άμεσοι» έλεγχοι. Περιορίζουν τις κεφαλαιακές συναλλαγές, τις συναφείς πληρωμές και κάθε μεταφορά κεφαλαίου μέσω αυστηρών απαγορεύσεων. Τούτοι οι έλεγχοι έχουν σχεδιαστεί για να επηρεάζουν άμεσα τον όγκο των διασυνοριακών χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Συνήθως, επιβάλλουν διοικητικές υποχρεώσεις στο τραπεζικό σύστημα μιας χώρας για τον έλεγχο των ροών κεφαλαίου. β) «Βασισμένοι στην αγορά» ή «έμμεσοι» έλεγχοι.
Σελ. 18
Καθιστούν τις συναλλαγές πιο δαπανηρές, με αποτέλεσμα να αποθαρρύνεται η κίνηση κεφαλαίων και οι σχετικές με αυτήν συναλλαγές. Οι εν λόγω έλεγχοι μπορούν να λάβουν τη μορφή διπλών ή πολλαπλών συστημάτων συναλλαγματικών ισοτιμιών, ρητής ή έμμεσης φορολόγησης των διασυνοριακών χρηματοοικονομικών ροών, καθώς και άλλων έμμεσων ρυθμιστικών ελέγχων. Οι διοικητικοί/άμεσοι και οι βάσει της αγοράς/έμμεσοι έλεγχοι εφαρμόζονται δε κατά τη διάρκεια μιας αυξημένης κίνησης κεφαλαίων, είτε ξεχωριστά, είτε σε συνδυασμό, και μπορεί να ισχύουν για όλα τα είδη κεφαλαιακών ροών ή να διαφοροποιούνται ανάλογα με τον τύπο ή τη διάρκεια της κίνησης.
Η αυξανόμενη βαρύτητα ως προς την τάση απελευθέρωσης της διεθνούς διακίνησης κεφαλαίου αντικατοπτρίζεται στις διεθνείς και διακρατικές συμφωνίες. Η αντιμετώπιση της εν γένει κεφαλαιακής απελευθέρωσης, ωστόσο, δεν προϋποθέτει ότι όλες οι απελευθερώσεις ήταν/είναι παρόμοιες στην ένταση και την ταχύτητά τους διεθνώς. Εξυπακούεται, μάλιστα, ότι δεν είναι, καθόσον η εμπειρία κάθε χώρας είναι διαφορετική. Φυσικά, όπως προκύπτει εκ των όσων ήδη αναφέρθηκαν, υφίστανται ακόμη διάφοροι τύποι ελέγχων που μπορούν να επιβάλλονται, με διαφορετικές επιπτώσεις, κίνητρα εισαγωγής ή διατήρησής τους, ενώ σαφώς εντοπίζει κανείς διαφορές μεταξύ των ελέγχων στις εκροές κεφαλαίων εν αντιθέσει προς τους ελέγχους επί των εισροών. Εν πάση περιπτώσει, τα μειονεκτήματα των περιορισμών και των πάσης φύσεως εμποδίων στα κεφάλαια οδήγησαν στη σταδιακή απομάκρυνσή τους στην Ευρώπη, όπως συνέβη και διεθνώς σε κάποιο βαθμό, καθώς υπερίσχυσε το γενικό αξίωμα ότι η απρόσκοπτη λειτουργία των αγορών δύναται να αποφέρει τα βέλτιστα οικονομικά αποτελέσματα, εκτός εάν έκτακτες και εξαιρετικές οικονομικοπολιτικές συνθήκες δικαιολογήσουν την προσωρινή επαναφορά τους. Βεβαίως, ακόμη και στην τελευταία περίπτωση, τα κράτη μέλη της ΕΕ πάντοτε επιδιώκουν την κατάργηση των περιορισμών/ελέγχων με ρεαλιστικά βήματα, ανάλογα με την προοδευτική επίτευξη των συνθηκών οικονομικής ισορροπίας. Στη συνέχεια, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων, ως ένας από τους κύριους πυλώνες του φιλελευθερισμού, έχει θεσμοποιηθεί περαιτέρω από το ΔΝΤ.
Σελ. 19
Σε αυτό το σημείο θα σκιαγραφηθεί, εν συντομία, ο συμπληρωματικός ρόλος της «Διεθνούς Συμφωνίας για το ΔΝΤ», προκειμένου να καταδειχθεί ότι η νομιμότητα της επιβολής κεφαλαιακών περιορισμών σε χώρες της ΕΕ οριοθετείται, όχι μόνο από τις διατάξεις των Συνθηκών και τη νομολογία της Ένωσης, αλλά και από τα άρθρα της οικείας Συμφωνίας, όπως ισχύει για όλες σχεδόν τις χώρες σε διεθνές επίπεδο. Καταρχάς, είναι ευρέως γνωστό ότι το ΔΝΤ συνιστά θεμελιώδη θεσμό όσον αφορά το διεθνές νομισματικό σύστημα, διαθέτοντας ρόλο διαχειριστή και εγγυητή της διεθνούς νομισματικής τάξης και του ελεύθερου διεθνούς εμπορίου, προσφέροντας -όταν του ζητείται- οικονομική και τεχνική βοήθεια. Σημειωτέον, εξαρχής, ότι τα άρθρα της Συμφωνίας του ΔΝΤ, εγκρίθηκαν κατά την πραγματοποίηση της «Νομισματικής και Χρηματοοικονομικής Διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών», στο Bretton Woods, ενώ τέθηκαν εν ισχύϊ στις 27 Δεκεμβρίου του 1945. Πρέπει να επισημανθεί, ασφαλώς, ότι έχουν έκτοτε επιτευχθεί εκτεταμένες τροποποιήσεις στη Συμφωνία, αντανακλώντας τις εκάστοτε ανάγκες αντιμετώπισης των προκλήσεων που παρουσιάζονταν σε διάφορες ιστορικές και χρονικές περιόδους. Εξάλλου, ένα διεθνές περιβάλλον ελεύθερων κινήσεων κεφαλαίου προσφέρει μεν τεράστιες ευκαιρίες, συνεπάγεται δε σημαντικές προκλήσεις και κινδύνους για όλες τις χώρες και το διεθνές νομισματικό σύστημα. Πάντως, ήδη από τη δεκαετία του ‘80 και του ‘90, η επιλογή περί εφαρμογής
Σελ. 20
ελέγχων κεφαλαίου, κάποτε μέρος της «οικονομικής ορθοδοξίας», κατέληξε να θεωρείται μάλλον ως η «αιρετική άποψη». Είναι αληθές δε ότι οι παγκόσμιες ροές κεφαλαίων πολλαπλασιάστηκαν τις τελευταίες δεκαετίες, κυρίως και προεχόντως, μεταξύ των προηγμένων οικονομιών, όλο δε και περισσότερο και στις αναδυόμενες αγορές, αντανακλώντας τη γενική μείωση των ρυθμιστικών και πληροφοριακών εμποδίων. Τυχόν, όμως, ανατροπές ως προς το καθεστώς (μη) περιορισμού στις διασυνοριακές ροές κεφαλαίων δεν πρέπει να προκαλούν έκπληξη, καθώς οι διεθνείς ανακατανομές έχουν σημαντικές και αλυσιδωτές επιπτώσεις, όχι μόνο στην παγκόσμια οικονομία εν γένει, αλλά και στην ευρωπαϊκή.
Οι διατάξεις της Συμφωνίας του ΔΝΤ ισχύουν, καταρχήν, για όλα τα κράτη μέλη του. Κατ’ ακολουθία, όπως απορρέει εν προκειμένω, εφαρμόζονται στο σύνολο των κρατών μελών της Ευρωζώνης. Ειδικότερα, οι διατάξεις της Συμφωνίας, που αναφέρονται στην «εφαρμογή capital controls από κράτος μέλος του ΔΝΤ», δύνανται να χωριστούν σε δύο κατηγορίες. Η πρώτη κατηγορία αφορά τους ελέγχους επί των κεφαλαίων, ενώ η δεύτερη αναφέρεται στους ελέγχους όσον αφορά τις πληρωμές για τρέχουσες συναλλαγές. Σχετικά με τους ελέγχους στη διακίνηση κεφαλαίων, το άρθρο VI (3) της Συμφωνίας δίδει τη δυνατότητα εφαρμογής ελέγχων στα κράτη μέλη του ΔΝΤ, κατά την κρίση τους, που σχετίζονται με τις διεθνείς ροές κεφαλαίων, ενώ δεν τους επιτρέπει την επιβολή ελέγχων σχετικά με τις τρέχουσες συναλλαγές, όπως τις πληρωμές που έχουν σχέση με το εξωτερικό εμπόριο, τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των βραχυπρόθεσμων τραπεζικών λειτουργιών και τις πληρωμές των τόκων ή του εισοδήματος που παράγεται από επενδύσεις κεφαλαίων.