Η ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗ ΦΥΣΙΚΩΝ ΚΑΤΑΣΤΡΟΦΩΝ ΣΤΟ ΔΙΕΘΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ

Σύνοψη

Αντικείμενο της παρούσας έρευνας αποτελεί αφενός ο προσδιορισμός και οι καταβολές του καθεστώτος του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών (ΔΔΑΚ) και αφετέρου η ισχύς και εφαρμογή του. Σε αυτούς τους δύο άξονες εμβαθύνει η έρευνα, αναπτύσσοντας δύο παράλληλες προβληματικές. Συστατικά μέρη του ΔΔΑΚ αναγνωρίζονται τόσο η παροχή βοηθείας η οποία αποτελεί και εφαλτήριο του ΔΔΑΚ και αναπτύσσεται στο πρώτο μέρος της διατριβής, όσο και η έννοια της «καταστροφής», δηλαδή, σε ποιες περιπτώσεις εφαρμόζεται το ΔΔΑΚ, η οποία ερευνάται στο δεύτερο μέρος. Διευκρινίζεται ότι, η παρούσα μελέτη εξετάζει αποκλειστικά τις περιπτώσεις των φυσικών καταστροφών, όχι των ανθρωπογενών ή των πυρηνικών και υιοθετεί ως ορισμό εργασίας για την έννοια της «καταστροφής» τον ορισμό που εμπεριέχει το άρθρο 3 του «Σχεδίου Άρθρων για την Προστασία Ατόμων σε Περιπτώσεις Καταστροφών» της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου των ΗΕ (ΕΔΔ).

Ως raison d’être του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών αναφέρονται τρεις βασικοί λόγοι: οι ιστορικές καταβολές του, η υπόθεση Νικαράγουα και η συμβολή της, μεταξύ άλλων, στην ανάλυση της έννοιας της ανθρωπιστικής βοήθειας και τρίτον η ανάγκη ύπαρξης ενός νομικού πλαισίου για την αντιμετώπιση περιπτώσεων καταστροφών σε διεθνές επίπεδο. Συγκεκριμένα, το ΔΔΑΚ έχει ιστορικές καταβολές ήδη από τον 18ο και 19ο αιώνα με κύριους εκπροσώπους τον Emmerich De Vattel και τον Grotius, μέχρι και σύγχρονους, όπως o Bernard Kouchner και ο Mario Bettati, κύριοι εκφραστές της ύπαρξης ενός droit d’ingérence, δηλαδή ενός «δικαιώματος παρέμβασης» για την παροχή βοήθειας. Σε επίπεδο συμβατικού δικαίου έγιναν απόπειρες, για την υιοθέτηση διεθνών συμβάσεων κυρίως από το Διεθνές Κίνημα του Ερυθρού Σταυρού και τα Ηνωμένα Έθνη. Επιπλέον, η υπόθεση Νικαράγουα αναγνωρίζεται ως ο πυρήνας για την εξέλιξη του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών, καθώς στην παράγραφο 243 της απόφασης του 1986 το Διεθνές Δικαστήριο των Η.Ε. έδωσε ορισμό για το τι συνιστά παροχή βοηθείας και ανέλυσε και τις βασικές αρχές που διέπουν την παροχή βοήθειας.

Το Διεθνές Δίκαιο Αντιμετώπισης Καταστροφών, όμως, προέκυψε κυρίως ως ανάγκη λόγω έλλειψης διεθνών δεσμευτικών κειμένων ή/και μιας διεθνούς σύμβασης που να καθιερώνει υποχρεώσεις και δικαιώματα σε περίοδο ειρήνης και ιδίως σε περιπτώσεις φυσικών καταστροφών. Το Διεθνές Δίκαιο Αντιμετώπισης Καταστροφών είναι «κράμα» εθιμικών και συμβατικών κανόνων και «ήπιου δικαίου» (soft law), με κύριες πηγές του: το διεθνές εθιμικό δίκαιο, περιφερειακές διεθνείς συμβάσεις και πληθώρα κατευθυντήριων κειμένων ‘ήπιου δικαίου’. Καταλυτική για το ΔΔΑΚ είναι η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου των Ηνωμένων Εθνών, η οποία παρουσίασε το 2018 στην Γενική συνέλευση των Η.Ε. σχέδιο σύμβασης.

Από την έρευνα προκύπτει ότι δεν υφίσταται νομική υποχρέωση κράτους να προσφέρει βοήθεια μετά από φυσική καταστροφή, αλλά κατά κύριο λόγο ούτε και να την αποδεχθεί. Εξάλλου, η διαφορά μεταξύ του δικαιώματος παρέμβασης αφενός και την παροχή βοήθειας σε φυσικές καταστροφές αφετέρου ξεκαθαρίζεται στο Διεθνές Δίκαιο Αντιμετώπισης Καταστροφών, όπου παρατηρείται μία μεταστροφή της εφαρμογής της «ευθύνης προστασίας» σε μία τάση σύγκλισης και εφαρμογής μιας «υποχρέωσης συνεργασίας». Η αρχή της εθνικής κυριαρχίας παραμένει αδιαπραγμάτευτη στις περιπτώσεις των φυσικών καταστροφών.

Τα Κράτη προβαίνουν σε παροχή βοηθείας για ανθρωπιστικούς λόγους ή ως έκφραση αλληλεγγύης, χωρίς να υφίσταται συγκεκριμένη νομική υποχρέωση. Εξετάζοντας όμως, το σύνολο των πηγών του ΔΔΑΚ, αλλά και την χρήση τους από τα κράτη σε επιχειρησιακό επίπεδο, παρατηρεί κανείς ότι αναδύεται ολοένα και περισσότερο ένα πλέγμα αρχών και κανόνων παροχής βοηθείας. Το κατά πόσο το πλέγμα αυτό θα οργανωθεί συστηματικά σε ένα πλαίσιο διεθνών κανόνων, ιδίως συμβατικών, είναι ο πυρήνας της τρέχουσας διαλεκτικής του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών.

Εισαγωγή

«Η ανθρωπιστική δράση έχει μακραίωνη παράδοση αλληλεγγύης από τότε που οι άνθρωποι δραστηριοποιούνται για να βοηθήσουν τα θύματα κρίσεων. Η ανθρωπιστική δράση είναι ηθική επιταγή και θεμελιώδης έκφραση της αξίας της αλληλεγγύης Κρατών προς τους λαούς που υποφέρουν».

Η παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας, κυρίως ως μέσο διεθνούς ανθρωπιστικής δράσης των Κρατών, συμβάλλει ενεργά στην προστασία των θυμάτων καταστροφών. Ειδικότερα, οι φυσικές καταστροφές, οι οποίες πλέον λαμβάνουν χώρα ολοένα και συχνότερα και οι συνέπειές τους έχουν αναθερμάνει το νομικό ενδιαφέρον στον τομέα αντιμετώπισης καταστροφών.

Το Διεθνές Δικαστήριο των Ηνωμένων Εθνών (εφεξής ΔΔΧ) έθιξε το ζήτημα της παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας στο πλαίσιο της εθνικής κυριαρχίας και της μη επέμβασης στην περίφημη υπόθεση Νικαράγουα. Εκεί το Δικαστήριο αναγνώρισε την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας ως προϋπόθεση της πρόληψης και της απάλειψης του ανθρώπινου πόνου.

Μέχρι πρότινος, δεν υπήρχε γενικά αποδεκτός ορισμός του όρου της ανθρωπιστικής βοήθειας. Επί του παρόντος, δεν υπάρχουν διεθνή δεσμευτικά κείμενα που να διέπουν το καθεστώς παροχής βοηθείας σε περίοδο ειρήνης. Δεν υφίσταται δηλαδή μία σύμβαση που να καθιερώνει υποχρεώσεις και δικαιώματα σε περίπτωση μιας φυσικής καταστροφής. Οι Συμβάσεις της Γενεύης του 1949 και τα Πρόσθετα Πρωτόκολλα του 1977 εμπεριέχουν σχετικές ρυθμίσεις, ωστόσο οι Συμβάσεις αυτές τυγχάνουν εφαρμογής κατά τη διάρκεια ένοπλων συρράξεων διεθνούς και μη χαρακτήρα. Και σε εθνικό επίπεδο, παρατηρείται συχνά ότι δεν υπάρχει νομοθεσία που να ρυθμίζει την παροχή βοήθειας σε περίπτωση φυσικής καταστροφής.

Κύρια πηγή κανόνων δικαίου για την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας και αντιμετώπισης φυσικών καταστροφών αποτελεί το διεθνές δίκαιο. Το θεμελιώδες χαρακτηριστικό του εξελισσόμενου αυτού δικαιϊκού κλάδου, του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών (εφεξής ΔΔΑΚ), είναι η ποικιλότητα των αρχών και κανόνων που τον συνθέτουν. Ρυθμίσεις του Διεθνούς Ανθρωπιστικού Δικαίου (εφεξής ΔΑΔ), του Διεθνούς Δικαίου Προστασίας Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (εφεξής ΔΔΠΑΔ) και του Δικαίου Προσφύγων εφαρμόζονται επάλληλα και διαμορφώνουν μαζί με κανονισμούς, κατευθυντήριες γραμμές και άλλες ρυθμίσεις «ήπιου» δικαίου το νομικό καθεστώς του ΔΔΑΚ.

Αντικείμενο της παρούσας έρευνας, θα αποτελέσει το αναδυόμενο νομικό καθεστώς του ΔΔΑΚ. Θα διερευνηθούν οι καταβολές, το «δικαίωμα παρέμβασης» (droit d’ ingérence) σε περιπτώσεις φυσικών καταστροφών, η έννοια της «ευθύνης προστασίας», καθώς και οι συνέπειες της άρνησης κράτους να αποδεχθεί ανθρωπιστική βοήθεια. Παράλληλα

εξετάζεται η αλληλεπίδραση και η επαλληλότητα αρχών και κανόνων άλλων καθεστώτων, στην διαμόρφωση ενός συνεκτικού διεθνούς νομικού πλαισίου για την αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών, καθώς και η ισχύς και εφαρμογή του.

H παρούσα έρευνα θα εμβαθύνει και θα κινηθεί πάνω σε δύο άξονες, αφενός της ανάδυσης του ΔΔΑΚ και αφετέρου του περιεχομένου του. Διευκρινίζεται, ότι δεν θα αποτελέσουν αντικείμενο της παρούσας μελέτης οι αποκαλούμενες «ανθρωπογενείς» ή «πυρηνικές» καταστροφές, αλλά μόνο οι φυσικές.

Οι πιο πρόσφατες πρωτοβουλίες για τη διαμόρφωση του ΔΔΑΚ ελήφθησαν, πρώτον από τα Ηνωμένα Έθνη (ΟΗΕ) και ειδικότερα την Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου (ΕΔΔ), η οποία συμπεριέλαβε στις εργασίες της την θεματική: «η προστασία των ατόμων σε περίπτωση καταστροφών» από το 2006, και δεύτερον, από τη Διεθνή Ομοσπονδία Συλλόγων ΕΣ/ΕΗ, με την ανάπτυξη κατευθυντήριων γραμμών για την αντιμετώπιση καταστροφών διεθνούς δικαίου (International Disaster Response Law - IDRL) - τις αποκαλούμενες «Οδηγίες».

Προηγούμενες απόπειρες κωδικοποίησης της διεθνούς αντιμετώπισης φυσικών καταστροφών έχουν υπάρξει , κυρίως με την υιοθέτηση της Συνθήκης του 1927 για την ίδρυση

Διεθνούς Σωματείου Αρωγής στο πλαίσιο της Κοινωνίας των Εθνών και το Ινστιτούτο των Ηνωμένων Εθνών για την Κατάρτιση και την Έρευνα (United Nations Institute for Training and Research - UNITAR), καθώς και το Σχέδιο Κανόνων Επιχειρήσεων Ανακούφισης από Καταστροφές το 1982.

Παρά την αποτυχία αυτών των πρωτοβουλιών να παράγουν ένα συνολικό διεθνές νομικό πλαίσιο για την αντιμετώπιση καταστροφών, το διεθνές δίκαιο δεν περιέχει συγκεκριμένoυς νομικούς κανόνες για την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας, ωστόσο χρήσιμες αναλογίες μπορούν να εξαχθούν από άλλους κλάδους του διεθνούς δικαίου.

H έννοια της παροχής διεθνούς ανθρωπιστικής βοήθειας για την αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών αποτυπώνεται σε περιορισμένη κλίμακα σε διεθνή συμβατικά κείμενα. Πράγματι, το διεθνές νομικό πλαίσιο της ανθρωπιστικής βοήθειας και της προστασίας των ατόμων σε περίπτωση καταστροφών, εμπεριέχει ελάχιστες ρητά δεσμευτικές υποχρεώσεις, ωστόσο υπάρχει μία πληθώρα μη-δεσμευτικών αποφάσεων, οδηγιών και προτύπων (standards).

Επί παραδείγματι, καμία από τις ακόλουθες περιφερειακές Συμβάσεις, π.χ. (α) η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) 1950, (β) η Δι-Αμερικανική

Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (1969) και (γ) ο Αφρικανικός Χάρτης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Λαών του 1981, αλλά ούτε και οι Συμβάσεις και Διακηρύξεις: (α) 1969 OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa, (β) 1984 Διακήρυξη Καρθαγένη για τους Πρόσφυγες ή το γνωστό Περιφερειακό Σύμφωνο ASEAN δηλαδή το Association of Southeast Asian Nations Agreement on Disaster Management and Emergency Response (Νοτιοανατολικό Σύμφωνο Διαχείρισης Καταστροφής και Ανταπόκρισης στην Έκτακτη Ανάγκη, 2005), δεν προβλέπουν ειδικές ρυθμίσεις για την προστασία ατόμου, το οποίο εγκαταλείπει την χώρα του εξαιτίας ή εν αναμονή παρατεταμένης κρίσης.

Υπάρχουν ωστόσο διεθνείς συμβάσεις οι οποίες επιβάλλουν την υποχρέωση στα κράτη να βοηθούν τους γείτονές τους, όταν έχουν επίγνωση των περιβαλλοντικών ή βιομηχανικών κινδύνων που ενδέχεται να επιφέρουν διασυνοριακές ζημίες. Για παράδειγμα, ένα κράτος έχει την υποχρέωση να προειδοποιήσει γειτονικό κράτος για πυρηνικό ατύχημα, το οποίο θα μπορούσε να το απειλήσει, παρόλα αυτά δεν εδραιώνεται ρητή υποχρέωση παροχής βοηθείας στον πληγέντα πληθυσμό.

Σε εθνικό επίπεδο, η παροχή βοηθείας προς άλλα Κράτη δεν αποτελεί μια αρχή γενικά αποδεκτή ακόμη και στο εσωτερικό δίκαιο. Οι χώρες τις Κοινοπολιτείας, Αυστραλία,

Ηνωμένο Βασίλειο, Ηνωμένες Πολιτείες ή Καναδάς, δεν υιοθετούν ως νομική υποχρέωσή τους παραδείγματος χάριν, τη διάσωση, ενώ απεναντίας σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες υιοθετείται.

Ελλείψει, συνεπώς, διεθνών δεσμευτικών συμβάσεων σε περιβάλλον φυσικών καταστροφών, εξετάζεται στη μελέτη και το διεθνές εθιμικό δίκαιο, ως «απόδειξη γενικής πρακτικής που γίνεται δεκτή ως κανόνας δικαίου». Επί της αρχής, υπάρχουν σημαντικές δυσκολίες στον προσδιορισμό της ύπαρξης κανόνων του διεθνούς εθιμικού δικαίου. Στο διεθνές δίκαιο, όμως, υπάρχουν παραδείγματα, όπου η υποχρέωση παροχής βοηθείας επιβάλλεται, όπως, λόγου χάριν, στο δίκαιο της θάλασσας, όπου υπάρχει υποχρέωση για τα πλοία και τα παράκτια κράτη να παράσχουν βοήθεια σε ανθρώπους που κινδυνεύουν

στη θάλασσα. Αυτή η υποχρέωση είναι εδραιωμένη και σε διεθνείς συμβάσεις και στο διεθνές εθιμικό δίκαιο.

Το γεγονός ότι υφίστανται αυτές οι διεθνείς υποχρεώσεις -όπως θα διαφανεί και από την παρούσα έρευνα- δεν συνεπάγεται, ότι θεσπίζεται και ένας γενικός κανόνας, ότι ένα κράτος πρέπει να παρέχει βοήθεια σε ένα άλλο. Στην πραγματικότητα, όπως έχει υποστηριχθεί, αυτές οι διεθνείς συμβάσεις, «θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως μια ‘αντανάκλαση’ της έλλειψης κανόνα διεθνούς δικαίου». Το γεγονός, επίσης, ότι οι συμβάσεις δημιουργούν μία υποχρέωση στα συμβαλλόμενα μέρη (για παράδειγμα, τα παράκτια κράτη) και σε περιορισμένες περιπτώσεις, δεν επιβεβαιώνει την υπόθεση ότι η διεθνής κοινότητα έχει αποδεχθεί μια ως γενική νομική υποχρέωση, την παροχή διεθνούς βοήθειας σε άλλο κράτος. Εξετάζοντας λοιπόν, τις «γενικές αρχές που αναγνωρίζουν τα πολιτισμένα έθνη» δεν επιβεβαιώνεται ότι θεμελιώνεται ως νομική υποχρέωση κράτους σε κράτος η παροχή βοηθείας.

Παράλληλα, έχει αναπτυχθεί μία πληθώρα κειμένων «ηπίου δικαίου» τα οποία συνεισφέρουν στην παροχή διεθνούς ανθρωπιστικής βοήθειας. Μολονότι πρόκειται για μη δεσμευτικά κανονιστικά πρότυπα, με περιορισμένη ισχύ απέναντι στους δικαιούχους και με εθελοντική εφαρμογή, αποτελούν σημαντικά κατευθυντήρια πρότυπα στην παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας.

Παρά την έλλειψη νομικής ισχύος, ειδικά μη κανονιστικά πρότυπα, μπορούν να επηρεάσουν άμεσα τις δράσεις των κρατικών και μη-κρατικών παραγόντων. Αναλύσεις κειμένων που αφορούν στην πρακτική παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας βελτιώνουν

την κατανόησή μας για τις ανθρωπιστικές αξίες και τα πρότυπα εκτέλεσης στην αντιμετώπιση καταστροφών.

Και ενώ η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου πραγματεύθηκε πρόσφατα σχέδιο μιας Διεθνούς Συνθήκης για την Προστασία των Ατόμων σε Περιπτώσεις Καταστροφών (βλ. τελευταίο σχετικό Ψήφισμα -Δεκέμβριος 2018- Γ.Σ. Η.Ε A/RES/73/209 και Παράρτημα IV), τα ανωτέρω μη-δεσμευτικά κανονιστικά πρότυπα είναι σημαντικά για την ανάπτυξη ενός διεθνώς αποδεκτού νομικού πλαισίου για την προστασία των θυμάτων φυσικών καταστροφών.

Ειδική μνεία θα γίνει στην έρευνα, στον προσδιορισμό του όρου «καταστροφή», και στην περίπτωση του κυκλώνα Ναργκίς στη Μιανμάρ, η οποία συνεισέφερε σε μεγάλο βαθμό στην εξέλιξη των πρακτικών πτυχών του ΔΔΑΚ.

Το 2008, η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου με Ειδικό Εισηγητή τον Eduardo Valencia-Ospina, ο οποίος και ορίστηκε για την εν λόγω θεματική το 2007, επεξεργάστηκε και μελέτησε το σχέδιο άρθρων. Σημειώνεται, ότι η παρούσα έρευνα υιοθετεί ως ορισμό εργασίας για τον ορισμό του όρου «καταστροφή», όπως αποτυπώνεται στο άρθρο3 (α) του Σχεδίου Άρθρων της ΕΔΔ:

‘’Disaster” means a calamitous event or series of events resulting in widespread loss of life, great human suffering and distress, mass displacement, or large-scale material or environmental damage, thereby seriously disrupting the functioning of society’’.

Πολλά μέλη της Επιτροπής τόνισαν, ότι το σχέδιο άρθρων θα πρέπει να επικεντρωθεί στον προσδιορισμό της «προστασίας». Μια τέτοια προσέγγιση θα καθορίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των διαφόρων δρώντων σε μια κατάσταση καταστροφής, ακόμη και τη συμπερίληψη δικαιωμάτων και υποχρεώσεων της διεθνούς κοινότητας στο σύνολό της, βοηθώντας έτσι να διευκρινιστεί το περιεχόμενο των υποχρεώσεων erga omnes.

Παράλληλα, σε επιχειρησιακό επίπεδο, η ετοιμότητα και η αντιμετώπιση των κρίσεων στην πράξη συνιστούν παράγοντες βασικής σημασίας για την σωτηρία ανθρώπινων ζωών. Η συνοχή στα μέσα διαχείρισης κρίσεων και η ανάπτυξη της συνεργασίας των ανθρωπιστικών δρώντων είναι καθοριστικοί παράγοντες για την αποτελεσματικότητα στην αντιμετώπιση καταστροφών.

Επομένως, με τη νομική διάσταση του ΔΔΑΚ στην παρούσα έρευνα αναπτύσσεται και η επιχειρησιακή εκδοχή του, δεδομένου ότι αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μιας επαρκούς επιχείρησης συντονισμού παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας στη διάρκεια φυσικών καταστροφών. Εξάλλου, το ειδικό χαρακτηριστικό του επείγοντος της ανθρωπιστικής βοήθειας σε φυσικές καταστροφές τη διαφοροποιεί από άλλα είδη παροχής βοηθείας στο ότι στόχος είναι πρωτίστως η διάσωση ανθρώπινων ζωών και η ανακούφιση του ανθρώπινου πόνου κάθε φορά που παρίσταται ανάγκη, όταν οι τοπικοί φορείς αδυνατούν, είναι απρόθυμοι να δράσουν ή όταν υπάρχει περιορισμένη ανταπόκριση πληγέντος κράτους.

Ειδικότερα, μετά από την Παγκόσμια Διάσκεψη για τη μείωση των καταστροφών, που πραγματοποιήθηκε στο Χιόγκο (Ιαπωνία) τον Ιανουάριο 2005 και αργότερα στην Σεντάι (Ιαπωνία, Μάρτιος 2015), αναζωπυρώθηκε η διεθνής κινητοποίηση για την εξεύρεση αποτελεσματικότερων στρατηγικών για τη μείωση και το μετριασμό των κινδύνων καταστροφών (MKK γνωστό ως DRR). Η ανάκαμψη και η ανασυγκρότηση των χωρών μετά από μια καταστροφή αποτελεί μία πρόκληση, η οποία απαιτεί διαρθρωτική και αναπτυξιακή δράση πέραν της επείγουσας άμεσης βοήθειας.

Από την παρούσα έρευνα και ανάλυση ουσιαστικά αναγνωρίζονται δύο ερμηνείες και προσεγγίσεις για την εφαρμογή ή επίκληση του δικαιώματος παροχής διεθνούς ανθρωπιστικής βοηθείας. Η πρώτη, έχοντας μία χροιά αλληλεγγύης αναγνωρίζει ότι τα κράτη δύνανται να επικαλεστούν παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων που τελούνται στην επικράτεια άλλων κρατών και τούτο όχι μόνο σε ότι αφορά κανόνες jus cogens, και η

δεύτερη σύμφωνα με την οποία θεμελιώνεται δικαίωμα «συνεργασίας» των κρατών με άλλα κράτη, η οποία τελικά υπερκέρασε την πιο παραδοσιακή προσέγγιση της «ευθύνης προστασίας».

Τονίζεται ότι σε περιπτώσεις φυσικών καταστροφών το πληγέν Κράτος διατηρεί την πρωταρχική υποχρέωση να προστατεύει του υπηκόους του και όσους βρίσκονται στην επικράτειά του και να συνεργάζεται, εφόσον κρίνεται απαραίτητο με τρίτα κράτη, πάντα εντός του πλαισίου της εθνικής του κυριαρχίας, της εδαφικής του ακεραιότητας ή της πολιτικής του ανεξαρτησίας. Τρίτα Κράτη έχουν υποχρέωση να παρέχουν ανθρωπιστική βοήθεια και επιτρέπεται η χρήση μη ενόπλων μέσων παροχής βοήθειας, ωστόσο η χρήση βίας παραμένει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου Ασφαλείας, υπό το Κεφ. VII του Χάρτη των Η.Ε. Και βεβαίως, στην περίπτωση κατά την οποία η παραβίαση στοιχειοθετεί και πληροί την αντικειμενική υπόσταση των διεθνών εγκλημάτων δηλαδή εγκλημάτων κατά της ανθρωπότητας, ή γενοκτονίας.

Εν κατακλείδι, το διεθνές δίκαιο ασχολείται περιορισμένα με τις φυσικές καταστροφές, καθώς δεν υφίσταται lex specialis. Η έννοια «δίκαιο» σε ένα περιβάλλον φυσικών καταστροφών παρουσιάζει αρκετές επιλογές -μεταξύ εθνικού ή διεθνούς δικαίου- οι οποίες εκφράζονται μέσω δεσμευτικών κανόνων, κατευθυντηρίων γραμμών, «ηπίου» δικαίου, χωρίς όμως να έχουν ρητές υποχρεώσεις και δικαιώματα. Συνεπώς θα πρέπει να δοθούν λύσεις και απαντήσεις από νομικούς και ακαδημαϊκούς του διεθνούς δικαίου, καθώς η αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών ενέχει ακόμη αρκετές αμφιλεγόμενες πτυχές, οι οποίες χρήζουν επίλυσης.

ΜΕΡΟΣ I

Η ανάδυση του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών (ΔΔΑΚ)

Ρυθμίσεις που αφορούν ή συνθέτουν το ΔΔAΚ, βρίσκονται διάσπαρτες σε ένα μωσαϊκό 130 περίπου δεσμευτικών και μη δεσμευτικών κειμένων. Αυτά περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων, πολυμερείς και διμερείς διεθνείς συμβάσεις, ψηφίσματα της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, αποφάσεις της Διεθνούς Διάσκεψης Ερυθρού Σταυρού και της Ερυθράς Ημισελήνου, ψηφίσματα του (ECOSOC), κατευθυντήριες γραμμές και πλαίσια δράσης. Επί του παρόντος, δεν υπάρχει πολυμερής συνθήκη εν ισχύ που να ρυθμίζει συνολικά την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας σε περίπτωση φυσικών καταστροφών.

Κεφάλαιο Πρώτο

Οι καταβολές του Διεθνούς Δικαίου Αντιμετώπισης Καταστροφών

Οι έννοιες της κρατικής κυριαρχίας και της μη επέμβασης αποτελούν ιστορικά την κύρια αιτία αντιπαράθεσης, αλλά παράλληλα και την κινητήρια δύναμη για τη δημιουργία ενός κανονιστικού καθεστώτος για την παροχή και αποδοχή διεθνούς ανθρωπιστικής βοηθείας. Ο διαχωρισμός του «δικαιώματος παρέμβασης» (droit d’ingérence) από την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας συνιστά και τον πυρήνα του ΔΔΑΚ.

1. Η Θεμελίωση του δικαίου για την αντιμετώπιση καταστροφών

Η προθυμία των κρατών να παρέχουν βοήθεια δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη και την κατοχύρωση ενός δικαιώματος, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο για τα θύματα των φυσικών καταστροφών να λαμβάνουν ανθρωπιστική βοήθεια. Και ενώ πληγέντα κράτη αδυνατούν συχνά να παράσχουν βοήθεια στα θύματα των φυσικών καταστροφών, είναι απρόθυμα να επιτρέψουν την παροχή έξωθεν ανθρωπιστικής βοήθειας ή/και να την αποδεχθούν.

Α. Η αρχή της παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας ως υπόβαθρο

Η ανάπτυξη τόσο των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όσο και του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου επέφεραν έναν περιορισμό στην ιδέα της απόλυτης κρατικής κυριαρχίας. Το Διεθνές ∆ικαστήριο της Χάγης στην υπόθεση της Νικαράγουα (1989) αποφάνθηκε ότι:

«Δεν υπάρχει καμία αμφιβολία, ότι η παροχή αμιγώς ανθρωπιστικής βοήθειας σε άτομα ή δυνάμεις που βρίσκονται σε άλλο κράτος, δε µπορεί να θεωρηθεί ως παράνομη επέμβαση ή αντίθετη προς το διεθνές δίκαιο».

Στην «σύγκρουση» μεταξύ της κρατικής κυριαρχίας και της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, είναι απαραίτητος ο «συμβιβασμός» μεταξύ των δύο. Το δικαίωμα παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας εμφανίζεται στο διεθνές εθιμικό δίκαιο, ωστόσο, η αβεβαιότητα σχετικά με το περιεχόμενο των δικαιωμάτων των πληγέντων πληθυσμών και τις υποχρεώσεις των πληγέντων κρατών σε περίπτωση φυσικών καταστροφών, προβληματίζει τον νομικό κόσμο ήδη από το 17ο και 18ο αιώνα.

Ο E. de Vattel θεωρούσε ότι:

«Το φυσικό δίκαιο δεσμεύει τόσο τα πρόσωπα όσο και τα κράτη και οι κανόνες καθορίζονται από την παρατήρηση της φύσης των προσώπων».

Παρατηρούσε ότι κάθε άνθρωπος συνειδητοποιεί ότι δεν θα μπορούσε να ζήσει ευτυχισμένα ή να βελτιώσει την κατάστασή του χωρίς τη βοήθεια και την επαφή με άλλους ανθρώπους.

Ο Vattel υποστήριζε ότι άνθρωποι και κράτη ζουν σε ένα ηθικά «ισοδύναμο» κόσμο και ότι τα κράτη όπως και οι άνθρωποι, έχουν μια υποχρέωση ατελώς να βοηθούν άλλα κράτη σε στιγμές ανάγκης. Η υποχρέωση αυτή είναι ατελής, δεδομένου ότι εναπόκειται σε κάθε κράτος να καθορίσει τι είδους βοήθεια δύναται οικονομικά να παρέχει και παράλληλα, ότι κανένα κράτος δεν απαιτείται να θυσιάσει τη δική του αυτοσυντήρηση ή τις ανάγκες του για κάποιο άλλο. Παρά το γεγονός ότι ένα πληγέν κράτος μπορεί να ζητήσει βοήθεια, εναπόκειται στον δυνητικό δωρεοδόχο να καθορίσει τι είδους βοήθεια, αν την παρείχε, θα προσέφερε.

Το 19ο αιώνα το φυσικό δίκαιο του E. de Vattel έδωσε την θέση του τόσο στο θετικό δίκαιο, το οποίο εξέταζε το διεθνές δίκαιο εν τη γενέσει του ως την πρόθεση των κρατών, αλλά και σε μεταγενέστερες θεωρίες που αναπτύχθηκαν για το διεθνές δίκαιο. O Hugo

Grotius, μάλιστα έκανε λόγο για το «δικαίωμα παρέμβασης» προς διάσωση υπηκόων που καταπιέζονταν από τον μονάρχη τους, έστω και αν οι ίδιοι δεν είχαν δικαίωμα εξέγερσης ή επανάστασης.

Μεταξύ του 19ου αιώνα και της σύστασης της Κοινωνίας των Εθνών μετά τον Α’ Παγκόσμιο Πόλεμο, δεν υπάρχουν κανόνες που να διέπουν την παροχή διεθνούς βοήθειας. Χωρίς καμία δεσμευτική νομική υποχρέωση, τα κράτη ήταν ελεύθερα να αιτούνται ή να παρέχουν βοήθεια, όποτε κρίνεται αναγκαίο.

Σε επίπεδο συμβατικού δικαίου ιστορικά, οι προσπάθειες για την αντιμετώπιση φυσικών κατά στροφών ξεκίνησαν ήδη από τα τέλη του 19ου αιώνα, με το Κίνημα του Ερυθρού Σταυρού να προσκαλεί τα κράτη για την εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης για την προστασία των θυμάτων του πολέμου και στα θύματα των φυσικών καταστροφών. Η ΙV Σύμβαση της Γενεύης 1949 περί Προστασίας των Αμάχων κατά τη διάρκεια ένοπλων συρράξεων και τα Πρόσθετα Πρωτόκολλα I και II 1977, αποτελούν τις μοναδικές διεθνείς συμβάσεις, οι οποίες αναγνωρίζουν στις διατάξεις τους, ρητώς, το δικαίωμα στην ανθρωπιστική βοήθεια για τους αμάχους, έστω και αν το δικαίωμα αυτό περιορίζεται σε έκταση και εφαρμόζεται μόνο σε ένοπλες συρράξεις.

Συγκεκριμένα, οι διατάξεις της IV Σύμβασης και του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αναφέρουν ότι τα μέρη των ένοπλων συρράξεων πρέπει να επιτρέπουν στους διεθνείς οργανισμούς να παρέχουν ανθρωπιστική βοήθεια στον άμαχο πληθυσμό.

Έως το 1921, ο Ερυθρός Σταυρός είχε εισηγηθεί την εκπόνηση διεθνούς συνθήκης για τις καταστροφές, γεγονός το οποίο οδήγησε στην σύσταση της Διεθνούς Ένωσης Αρωγής -η οποία δεν επιβίωσε ούτε ως τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο, κυρίως λόγω έλλειψης χρηματοδότησης, αλλά και λόγω αδυναμίας θέσπισης κανόνων και προτύπων παροχής βοηθείας στο πεδίο. Διάδοχος της Διεθνούς Ένωσης Αρωγής ήταν ο Συντονιστής για

την Παροχή Βοήθειας των Ηνωμένων Εθνών, γνωστός πλέον ως Γραφείο Συντονισμού Ανθρωπιστικών Υποθέσεων των Η.Ε. (OCHA).

Το 1921, μετά τον σεισμό στη Μέσσινα, ο πρόεδρος του Ιταλικού Ερυθρού Σταυρού, -Γερουσιαστής Giovanni Ciraolo- πρότεινε στη διεθνή κοινότητα να συστήσει την «International Federation for Mutual Relief to Peoples Overtaken by Disaster». Η πρότασή του υιοθετήθηκε από την Κοινωνία των Εθνών το 1927 και στις 27 Δεκεμβρίου 1932 τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη και το Καταστατικό Σύστασης Ενώσεως Παροχής Διεθνούς Ανθρωπιστικής Βοηθείας (γνωστή ως «η Ένωση»).

«Η Ένωση» στόχευε στο να χρησιμεύσει ως κέντρο για τη διεθνή βοήθεια. Ζητείται από τα κράτη μέλη να κάνουν μία αρχική συνεισφορά, αργότερα ωστόσο, η Ένωση θα χρηματοδοτούνταν από εθελοντικές δωρεές. Τα κράτη που προσέβλεπαν σε βοήθεια θα υπέβαλαν αίτηση στην Ένωση και η παροχή βοηθείας θα γινόταν σύμφωνα με την Συνθήκη, εδραιώνοντας με αυτό τον τρόπο την ιδέα ότι «η παρεχόμενη βοήθεια αποτελεί όχι πράξη φιλανθρωπίας αλλά δικαιοσύνης». Η ενίσχυση θα παρεχόταν από τη διεθνή κοινότητα, μέσω της Ένωσης, και όχι από τις άμεσες κρατικές ενισχύσεις κράτους προς κράτος, προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι η παροχή της βοήθειας αναγνωρίζεται ως ανθρωπιστική και μόνο και δεν δημιουργεί κανένα δεσμό υποχρέωσης.

Το άρθρο 3 της συνθήκης προβλέπει ότι η «Ένωση» θα ενεργεί εις όφελος όλων των πληγέντων, ανεξαρτήτως εθνικότητας ή άλλων διακρίσεων, ενώ παράλληλα περιόριζε τις δράσεις της Ένωσης σε περιπτώσεις καταστροφών, εντός της επικράτειας των κρατών μελών.

Το άρθρο 4 επίσης προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις της Ένωσης θα λαμβάνονταν μόνο με την συναίνεση του πληγέντος κράτους. Αυτά τα δύο άρθρα ενσάρκωσαν τις δύο βασικές αρχές της Συνθήκης, δηλαδή την εδαφική εθνική κυριαρχία των κρατών και την αρχή της

μη-διάκρισης στην παροχή βοηθείας. Η Συνθήκη δεν διατύπωνε όμως ρητώς «δικαίωμα της παροχής βοηθείας».

Η Διεθνής Ένωση Παροχής Βοηθείας παρείχε επιχειρησιακή βοήθεια σε δύο περιπτώσεις φυσικών καταστροφών, το 1934 στην Όρισα και το 1935 στο Βελουχιστάν/ Baluchistan. Η Ένωση συνέχισε, τουλάχιστον θεωρητικά, μετά την σύσταση των Ηνωμένων Εθνών, αλλά οι προσπάθειες αναβίωσης της ήταν ανεπιτυχείς και τα περιουσιακά στοιχεία και οι λειτουργίες της «Ένωσης» τελικά μεταφέρθηκαν στο Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο των Ηνωμένων Εθνών το 1967.

Ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών υπήρξε ο πρώτος μόνιμος διεθνής οργανισμός που είχε ως αποστολή την προστασία των ευάλωτων πληθυσμών και τη διατήρηση της ειρήνης. Το 1948, ο ΟΗΕ υιοθέτησε την Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, κείμενο που εμπεριείχε, για πρώτη φορά αναφορά σε δικαίωμα επέμβασης κατά τη διάρκεια εμφυλίων και διεθνών συρράξεων, κυρίως ως απότοκο του 2ου Παγκοσμίου Πολέμου. Ταυτόχρονα, συστάθηκαν και λοιποί οργανισμοί του ΟΗΕ, όπως η UNICEF, ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας (ΠΟΥ) και η ΄Ύπατη Αρμοστεία των Η.Ε. για τους Πρόσφυγες (UNHCR), ως διεθνείς μηχανισμοί στήριξης και προστασίας ευάλωτων ομάδων όπως το παιδί, οι πρόσφυγες ή θεσμοί προστασίας της διεθνούς υγείας από εξάπλωση επιδημιών.

Μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, υπήρξε μία ξαφνική και άνευ προηγουμένου ανάπτυξη των μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ), με πάνω από 200 οργανώσεις να αναπτύσσονται

για τα επόμενα 4 χρόνια. Γεωγραφικά, το πεδίο δράσης στην παροχή βοηθείας μετατοπίζεται από την Ευρώπη σε λιγότερο ανεπτυγμένα μέρη του κόσμου.

Επομένως, κυρίως την μεταψυχροπολεμική περίοδο (1947-1991) η ανθρωπιστική βοήθεια άρχισε να επικεντρώνεται στις χώρες που ονομάζονται «τρίτες χώρες», καθώς οι ιδέες ανάπτυξης και υπανάπτυξης άρχισαν να λαμβάνονται υπόψη στην σύγχρονη κοινωνία. Αφότου οι ΜΚΟ πολλαπλασιάστηκαν, οι διαφημιστικές εκστρατείες με εικόνες από παιδιά που λιμοκτονούσαν κυρίως από την Αφρική εδραίωσαν μία κυρίαρχη δυτική ιδέα για την ανθρωπιστική βοήθεια.

Σε επίπεδο διεθνών συμβάσεων, κατά την μεταπολεμική περίοδο, οι προσπάθειες εντάθηκαν κυρίως προς την υιοθέτηση περιφερειακών διμερών συνθηκών για την αντιμετώπιση καταστροφών. Δυστυχώς, κατέληξαν και αυτές ελλιπείς ως προς το σκοπό τους, τουλάχιστον σε αρχικά στάδια, ωστόσο, χρονικά εξελισσόμενες, διεύρυναν τόσο το σκοπό τους, αλλά και την εφαρμογή τους κυρίως στα πεδία ευθύνης και συντονισμού, πρόσβασης του ανθρωπιστικού προσωπικού, υλικού και στα έξοδα των σχετικών επιχειρήσεων.

Το 1984, όμως, υπήρξε ένα προτεινόμενο σχέδιο συνθήκης το οποίο ασχολείται με την παράδοση της διεθνούς βοήθειας, το οποίο όμως δεν υιοθετήθηκε. Το σχέδιο σύμβασης δεν προέβλεπε ότι η παροχή βοήθειας στα πληγέντα κράτη ή η αποδοχή βοήθειας, συνιστά νομική υποχρέωση. Η προσφορά της βοήθειας είχε εθελοντικό χαρακτήρα, ενώ γινόταν αναφορά στις αρχές της κυρίαρχης ισότητας και της μη επέμβασης, επιβεβαιώνοντας ότι η αποδοχή της βοήθειας ήταν ζήτημα για το πληγέν κράτος.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον προκαλεί, η χρονικά παράλληλη εξέλιξη του «δικαιώματος παρέμβασης» (droit d’ ingérence) και της παροχής βοήθειας μέσω των Η.Ε και του Ε.Σ, αλλά και η αναφορά τους ακόμη σε διεθνείς συμβάσεις, όπως αυτή του Ταμπέρε.