ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ Θ. ΑΝΤΩΝΙΟΥ IX

ΠΡΟΛΟΓΟΣ Γ. ΣΙΟΥΤΗ XI

ΠΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΣΥΓΓΡΑΦΕΑ XIII

ΠΙΝΑΚΑΣ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ XXIX

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΟ ΕΥΡΩ-ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ -
ΤΑ ΘΕΜΕΛΙΑ, Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ, Η ΕΝΩΣΙΑΚΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ,
ΟΙ ΑΡΧΕΣ ΚΑΙ ΟΙ ΠΗΓΕΣ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

I. Από την πολιτική περιβάλλοντος στην ΕΕ στο ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος 1

Α. Λόγοι ενασχόλησης με το ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος - ορίζοντας
το περιβάλλον στην «ενωσιακή σκακιέρα» 1

Β. Οι πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος - Το πρωτογενές
και παράγωγο ενωσιακό δίκαιο και το ήπιο δίκαιο 3

1. Οι ιδρυτικές Συνθήκες της ΕΕ 4

2. Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986-1987) 6

3. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992-1993) 7

4. Οι Συνθήκες του Άμστερνταμ (1997) και της Νίκαιας (2003) 7

5. Η Συνθήκη της Λισαβόνας (2007) 8

6. Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και το δικαίωμα στο περιβάλλον 11

7. Oι Κανονισμοί και οι Οδηγίες 13

α. Ο Κανονισμός 13

β. Η προτίμηση της Οδηγίας ως κατεξοχήν ενωσιακού περιβαλλοντικού
νομοθετήματος 14

8. Οι λοιπές πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος (hard & soft law) 15

α. Οι Αποφάσεις 15

β. Οι Συστάσεις και Γνώμες 15

γ. Τα Ψηφίσματα και οι Δηλώσεις 16

δ. Τα Προγράμματα Δράσης για το Περιβάλλον 16

II. Στόχοι της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον (άρθρο 191 ΣΛΕΕ) -
Η ενωσιακή περιβαλλοντική αρμοδιότητα 17

Α. Στόχοι της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον 17

Β. Η αρχή της ενσωμάτωσης 18

Γ. Η συντρέχουσα ενωσιακή αρμοδιότητα της ΕΕ στον τομέα
του περιβάλλοντος, οι αρχές της δοτής αρμοδιότητας,
της επικουρικότητας και της αναλογικότητας 21

1. Η αρχή της επικουρικότητας 22

2. Η αρχή της αναλογικότητας 24

Δ. Στοιχεία χάραξης της ενωσιακής περιβαλλοντικής πολιτικής
(άρθρο 191 παρ. 3 ΣΛΕΕ) 24

III. Οι παράλληλες εξελίξεις σε ευρωπαϊκό και παγκόσμιο επίπεδο -
Η σχέση ενωσιακού και διεθνούς δικαίου περιβάλλοντος 25

Α. Η Συνδιάσκεψη της Στοκχόλμης (1972) ως προϊόν πολιτικών
και ιδεολογικών εξελίξεων 26

Β. Εξελίξεις των ετών 1972-1992 27

Γ. Η Συνδιάσκεψη του Ρίο και η Σύμβαση Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών
για την Κλιματική Αλλαγή (1992) 28

Δ. Το Πρωτόκολλο του Κιότο 29

Ε. Η Συμφωνία των Παρισίων για την κλιματική αλλαγή (2015) 30

ΣΤ. Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (EU Green Deal) (2019) 31

Ζ. Η Σύνοδος Κορυφής COP27 50

Η. Η σύγκλιση και η διαφοροποίηση ενωσιακού και δημοσίου διεθνούς
δικαίου - ιδίως από τη σκοπιά των δικαιοδοτικών οργάνων 50

IV. Οι αρχές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος 52

Α. Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης 53

Β. Η αρχή της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος
κατά προτεραιότητα στην πηγή 55

Γ. Η αρχή υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος 56

Δ. Η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» 57

Ε. Οι αρχές/ρήτρες ευελιξίας 59

ΣΤ. Οι αρχές προφύλαξης και πρόληψης 61

1. Η αρχή της προφύλαξης 63

2. Η αρχή της πρόληψης 67

Ζ. Δικαστικός έλεγχος των γενικών αρχών περιβαλλοντικής προστασίας 70

V. Οι νομικές βάσεις της ενωσιακής περιβαλλοντικής πολιτικής 72

Α. Το άρθρο 192 ΣΛΕΕ 72

Β. Το άρθρο 194 παρ. 2 ΣΛΕΕ 73

Γ. Το άρθρο 114 ΣΛΕΕ 73

Δ. Διαδικαστική διάσταση της επιλογής νομικής βάσης - Η νομολογιακή εφαρμογή 74

VI. Το περιβάλλον στην εξίσωση των ενωσιακών πολιτικών 79

Α. Ελευθερία του ανταγωνισμού 80

Β. Ενέργεια και περιβάλλον: θέματα ενιαίας αγοράς και δημόσιας παρέμβασης 93

Γ. Κοινή αγροτική πολιτική (ΚΑΠ) και περιβάλλον 96

Δ. Ενωσιακή πολιτική μεταφορών και περιβάλλον - Τα Διευρωπαϊκά
δίκτυα μεταφορών 99

Ε. Ενωσιακή φορολογική πολιτική και περιβάλλον 100

VII. Η εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου από τα κράτη μέλη
και ο έλεγχός της - η διαδικασία επί παραβάσει 103

Α. Η μεταφορά της Οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη - ο ρόλος
της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και η κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει 104

Β. Η ιδιωτική επιβολή του ενωσιακού δικαίου 108

Γ. Τακτικές Συνεδριάσεις της Επιτροπής Περιβάλλοντος για την εφαρμογή
του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος 111

Δ. Άμεση Κοινοβουλευτική Διερεύνηση Περιβαλλοντικών Αναφορών -
Ενισχυμένα διαδικαστικά δικαιώματα των πολιτών να συμμετέχουν
στη διαδικασία παρακολούθησης 111

Ε. Πρόσβαση σε Μελέτες Συμμόρφωσης 114

ΣΤ. Δικαίωμα Συμμετοχής σε Διερευνητικές Αποστολές της Επιτροπής 115

Ζ. Μέτρα για την προώθηση μιας Ανοιχτής και Διαφανούς Ευρωπαϊκής Ένωσης 116

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΓΕΝΙΚΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

Εισαγωγή: Η διάκριση του γενικού από το ειδικό δίκαιο περιβάλλοντος
και η χαρτογράφηση των εργαλείων κρατικής ρύθμισης στον τομέα
του περιβάλλοντος 119

I. Η περιβαλλοντική πληροφόρηση 120

Α. Η Σύμβαση Aarhus: εισαγωγικά στοιχεία και ειδικώς η πρόσβαση
στην πληροφόρηση 120

Β. Οι Οδηγίες 90/313/ΕΟΚ και 2003/4/ΕΚ 123

Γ. Η πρόσβαση στα έγγραφα των ενωσιακών θεσμικών οργάνων
και ο Κανονισμός 1367/2006 127

Δ. Θεσμοί για τη διασφάλιση πρόσβασης στην περιβαλλοντική πληροφορία 129

Ε. Ενωσιακή νομολογία για την περιβαλλοντική πληροφόρηση 130

1. Εννοιολογική αντιμετώπιση της έννοιας της «δημόσιας αρχής» 130

2. Στάθμιση δημόσιας αρχής για την ικανοποίηση ή μη του αιτήματος
χορήγησης πρόσβασης 130

3. Πρόβλεψη τέλους για χορήγηση πρόσβασης σε περιβαλλοντική πληροφορία 131

4. Έννοια των «εσωτερικών επικοινωνιών» 131

5. Έννοια των «εκπομπών στο περιβάλλον» 131

6. Επιτακτικότητα της προθεσμίας του άρθρου 3 παρ. 3 Οδηγίας 90/313/ΕΟΚ 132

II. Η περιβαλλοντική ευθύνη 133

Α. Οδηγία 2004/35/ΕΚ και εφαρμογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» 133

Β. Πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας (άρθρο 3, Παράρτημα ΙΙΙ κλπ.) 135

Γ. Ορισμοί (άρθρο 2 κλπ.) 136

1. Η έννοια της «περιβαλλοντικής ζημίας» 136

2. Η έννοια του φορέα εκμετάλλευσης 137

Δ. Εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής (άρθρο 4) 138

Ε. Περιεχόμενο της περιβαλλοντικής ευθύνης 139

ΣΤ. Προληπτική δράση και μέτρα αποκατάστασης (άρθρα 6, 7, 8 κλπ.) 140

1. Οι υποχρεώσεις του φορέα εκμετάλλευσης 140

Ζ. Οι υποχρεώσεις των αρμοδίων αρχών 141

Η. Τα είδη αποκατάστασης (Παράρτημα ΙΙ) 142

Θ. Το κόστος πρόληψης και αποκατάστασης (άρθρο 8) 142

Ι. Σύστημα ασφάλισης και χρηματοοικονομικών εγγυήσεων (άρθρο 14) 143

ΙΑ. Έννομη και δικαστική προστασία (άρθρο 12) 144

1. Έννομο συμφέρον 144

2. Ένδικα βοηθήματα - Πρόσβαση στη δικαιοσύνη 145

ΙΒ. Ενωσιακή νομολογία για την περιβαλλοντική ευθύνη 145

1. Χρονικό πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2004/35 145

2. Εθνικές ρυθμίσεις αντίθετες στην Οδηγία 2004/35 146

3. Η «συνήθης διαχείριση των τοποθεσιών» όσον αφορά στην πρόληψη
και στην αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας 146

4. Η χρήση τεκμηρίου αιτιώδους συνάφειας 147

ΙΓ. Ενδιάμεσα συμπεράσματα - Αποτίμηση της αποτελεσματικότητας
της Οδηγίας 2004/35 148

III. Η περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση 149

Α. Οδηγία 2011/92/ΕΚ (Οδηγία ΕΠΕ) 150

1. Πεδίο εφαρμογής (Screening) 154

2. Scoping (Θεματικό περιεχόμενο) 155

3. Review (Ανασκόπηση) 155

Β. Οδηγία 2001/42 (Οδηγία ΣΠΕ) 156

1. Πεδίο εφαρμογής (Screening) 157

2. Στάδιο εκτίμησης 157

Γ. Ενωσιακή νομολογία για τις Οδηγίες ΕΠΕ και ΣΠΕ 159

1. Ευρύτητα του πεδίου εφαρμογής και του σκοπού
των Οδηγιών ΕΠΕ και ΣΠΕ 160

2. Γενικά κριτήρια για υπαγωγή ή μη στην ΕΠΕ - Διακριτική ευχέρεια
κρατών μελών 161

3. Ευρεία διακριτική ευχέρεια των κρατών για την υπαγωγή ή μη στην ΜΠΕ
και ειδικότερα όρια αυτής 161

4. Αυτόνομη ερμηνεία ενωσιακού δικαίου στη διαδικασία ΕΠΕ 163

5. Προληπτική και έγκαιρη διαδικασία ΕΠΕ 163

6. Κατώφλια του screening στη διαδικασία ΕΠΕ 163

7. Έννοια «ενδιαφερόμενου κοινού» 163

8. Έκταση και ένταση του δικαστικού ελέγχου στη δίκη της περιβαλλοντικής αδειοδότησης 165

9. Συνολικό περιεχόμενο και στόχευση της ΜΠΕ 166

10. Εξαιρέσεις από τη διαδικασία ΕΠΕ 167

11. «Ευρεία πρόσβαση στη δικαιοσύνη» 168

12. Locus standi των οργανώσεων για την προστασία του περιβάλλοντος
κατά το ενωσιακό δίκαιο 168

13. Αποζημιωτική ευθύνη λόγω μη διενέργειας ΕΠΕ 169

IV. Η πρόσβαση στη δικαιοσύνη για θέματα περιβάλλοντος 170

Α. Σύμβαση Aarhus και πρόσβαση στη δικαιοσύνη:
εχέγγυα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας 170

Β. Συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και πρόσβαση
στη δικαιοσύνη - Τεκμήριο γνώσης και ανάρτηση στο διαδίκτυο 174

Γ. Ο ιδιώτης ως διάδικος ενώπιον του εθνικού δικαστή 176

Δ. Ο ιδιώτης ως διάδικος ενώπιον του ευρωπαίου δικαστή 179

1. Υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ (άρθρο 267 ΣΛΕΕ) 179

2. Άσκηση προσφυγής κατά ενωσιακής πράξης (263 ΣΛΕΕ) 181

3. Αγωγή αποζημίωσης κατά της ΕΕ για βλάβη στο περιβάλλον (268 ΣΛΕΕ) 183

Ε. Κόστος δικαστικής διαδικασίας 185

ΣΤ. Ενδιάμεσα συμπεράσματα - Η διαδικαστική αυτονομία
των κρατών μελών και η αρχή της αποτελεσματικότητας 186

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

ΕΙΔΙΚΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ - Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ
ΤΩΝ ΚΑΤ’ ΙΔΙΑΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΑΓΑΘΩΝ ΚΑΙ Η ΕΙΔΙΚΗ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ

Εισαγωγή: Η διάκριση κανόνων περιβαλλοντικής προστασίας
επιμέρους αγαθών και διαχείρισης ανθρώπινων προϊόντων 187

I. Η προστασία της φύσης και της βιοποικιλότητας 187

A. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και η Σύμβαση CITES 189

B. Οδηγίες για το Δίκτυο Natura 2000: η εξέλιξη της ενωσιακής δικαιοπαραγωγής 190

1. Οδηγία 79/409 «περί διατήρησης των αγρίων πτηνών» και Οδηγία 2009/147/ΕΚ 190

2. Οδηγία 92/43/ΕΟΚ Natura 2000 «για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων
και της άγριας πανίδας και χλωρίδας» 195

3. Στρατηγική της ΕΕ για τη Βιοποικιλότητα ως το 2030 199

Γ. H διατήρηση των περιοχών του Δικτύου Natura 2000,
σύμφωνα με τις δύο Οδηγίες 200

Δ. Οδηγίες για την προστασία της Φύσης και περιβαλλοντική αδειοδότηση 207

1. Η Προκαταρκτική Εξέταση (Screening) 209

2. Η Δέουσα Εκτίμηση (Appropriate Assessment) 209

3. Οι εξαιρέσεις του άρθρου 6 παρ. 4 Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ 214

Ε. Η ενωσιακή νομολογιακή εφαρμογή των Οδηγιών για τη Φύση 218

1. Κριτήρια κατάταξης περιοχών σε ΖΕΠ 218

2. Μέθοδοι σύλληψης πτηνών και κίνδυνος βλάβης πτηνών 218

3. Χαρακτηρισμός και αποχαρακτηρισμός ΤΚΣ 219

4. Ευχέρεια ή μη του νομοθέτη να ορίζει μέτρα για συγκεκριμένα είδη 221

5. Ελευθερία κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δημόσιων αρχών
ως προς την εφαρμογή των μέτρων της Οδηγίας 92/43 221

6. Διαδικασίες επί παραβάσει 222

ΣΤ. Η ενωσιακή νομολογιακή εφαρμογή του άρθρου 6 παρ. 3, 4
της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ 225

1. Στόχευση του άρθρου 6 παρ. 3 Οδηγίας 92/43/EOK, σχέση της Δέουσας
Εκτίμησης με την αρχή της προφύλαξης 225

2. Διασταλτική προσέγγιση της έννοιας του «σχεδίου» 228

3. Περιεχόμενο και ανάγκη πληρότητας Δέουσας Εκτίμησης 231

4. Η «ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης» ως κριτήριο 232

5. Η συνεχιζόμενη εκμετάλλευση και η ανάγκη δέουσας εκτίμησης
στην περίπτωση αυτή 232

6. Κρατικές ρυθμίσεις/υποχρεώσεις και Δέουσα Εκτίμηση 233

7. Ερμηνευτική προσπέλαση της παρ. 4 του άρθρου 6 της Οδηγίας
για τους οικοτόπους 234

8. Το μεταβατικό καθεστώς προστασίας των οικοτόπων κατ’ εφαρμογή
των παρ. 2-4 άρθρου 6 235

Ζ. Η συνάρθρωση των ενωσιακών Οδηγιών: «παράλληλες» (;) αδειοδοτήσεις 236

Η. Η σωρευτική εφαρμογή των οδηγιών 2001/42 (Οδηγία ΣΠΕ) και 92/43 237

Θ. Η σωρευτική εφαρμογή των οδηγιών 2011/92 (Οδηγία ΕΠΕ) και 92/43 239

Ι. Ενδιάμεσα συμπεράσματα 240

II. Η προστασία των υδάτων 241

A. Προστασία των υδατικών πόρων: εισαγωγή 241

B. Η προστασία της Μεσογείου Θαλάσσης 242

Γ. Η εξέλιξη του ενωσιακού δικαίου για τα ύδατα 243

Δ. Ειδικώς η Οδηγία - πλαίσιο 2000/60/ΕΚ 246

1. Η Λεκάνη Απορροής Ποταμού 247

2. Η θέση περιβαλλοντικών στόχων για τα κράτη μέλη (άρθρο 4)
και η δυνατότητα εξαιρέσεων 247

3. Η ανάκτηση του κόστους του ύδατος (άρθρο 9) 250

4. Η εκπόνηση προγράμματος μέτρων (άρθρο 11) 251

5. Η εκπόνηση προγραμμάτων για την παρακολούθηση της κατάστασης
των επιφανειακών και των υπόγειων υδάτων και των προστατευόμενων
περιοχών (άρθρο 8) 252

6. Η εκπόνηση σχεδίων διαχείρισης λεκάνης απορροής (άρθρο 13) 253

7. Πληροφόρηση του κοινού και διαβουλεύσεις (άρθρο 14) 253

8. Αποτίμηση της Οδηγίας - Πλαίσιο για τα ύδατα 254

Ε. Η Οδηγία 91/676 για την προστασία των υδάτων από την νιτρορύπανση
γεωργικής προέλευσης 255

ΣΤ. Ενωσιακή νομολογία για τα ύδατα 255

1. Ποιοτικοί περιβαλλοντικοί στόχοι και παρεκκλίσεις 255

2. Υποχρέωση πρόληψης υποβάθμισης υδάτων 257

3. Καθορισμός λεκάνης απορροής ποταμού και συνοδές κρατικές υποχρεώσεις 257

4. Ανάκτηση κόστους ύδατος 258

5. Μεταφορά ύδατος 260

6. Ορθή γεωργική πρακτική - Οδηγία για προστασία των υδάτων
από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης 261

7. Κρατική ευθύνη λόγω μη κατάρτισης προγραμμάτων και σχεδίων
διαχείρισης υδάτων 261

8. Περιβαλλοντική ευθύνη και ενωσιακή νομοθεσία για τα ύδατα 263

9. Ενωσιακή αρμοδιότητα στον τομέα των υδάτων 263

10. Θέσπιση εκ των προτέρων ελέγχου τήρησης των υποχρεώσεων 263

11. Έννοια ποιοτικού στόχου 264

12. Επιφανειακά ύδατα 264

13. Παράλειψη μεταφοράς Οδηγίας για τα ύδατα στο εθνικό δίκαιο 265

Ζ. Ενδιάμεσα συμπεράσματα 265

III. Η προστασία από την ατμοσφαιρική ρύπανση 265

Α. Ο χάρτης των ενωσιακών νομοθετημάτων και πολιτικών 266

Β. Η Οδηγία 2008/50/ΕΚ 270

1. Η «οριακή τιμή» (άρθρο 2 παρ. 5) 272

2. Η «τιμή στόχος» (άρθρο 2 παρ. 9) 272

3. Το «κρίσιμο επίπεδο» (άρθρο 2 παρ. 6) 273

4. Τα «όρια ενημέρωσης ή συναγερμού»/«περιθώρια ανοχής» 273

5. Τοπικά, περιφερειακά ή εθνικά σχέδια για την ποιότητα του αέρα
για τη βελτίωση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα 274

6. Προσδιορισμός χώρου και τρόπου του ελέγχου (άρθρο 4) 276

7. Λοιπές κρατικές υποχρεώσεις - Τα Σχέδια βραχυπρόθεσμης δράσης (άρθρο 24) 276

8. Υποχρέωση εκπόνησης σχεδίων 276

Γ. Η Οδηγία 2016/2284 σχετικά με τη μείωση εθνικών εκπομπών
ορισμένων ατμοσφαιρικών ρύπων 277

Δ. Ενωσιακή νομολογία για την προστασία από την ατμοσφαιρική ρύπανση 278

1. Υπέρβαση οριακής τιμής - Σημεία δειγματοληψίας - Διακριτική
ευχέρεια κρατικών αρχών 278

2. Σχέδιο ποιότητας του αέρα 281

3. Δικαστική προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών: ειδικότερες πτυχές 281

4. Κατάρτιση και δημοσίευση προγραμμάτων σταδιακής μείωσης
επικίνδυνων αερίων 284

Ε. Ενδιάμεσα συμπεράσματα 285

IV. Η βιώσιμη διαχείριση αποβλήτων και προϊόντων 285

Α. Εισαγωγή 285

Β. Ενωσιακό δίκαιο για τα απόβλητα: γενική επισκόπηση 286

Γ. Ενωσιακό δίκαιο της Κυκλικής Οικονομίας - Ευρωπαϊκή στρατηγική
για τα απόβλητα και Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (European Green Deal) 287

Δ. Παλαιότερο νομικό πλαίσιο 290

1. Η αρχική Οδηγία 75/442/ΕΟΚ και οι τροποποιήσεις της - Ενσωμάτωση
στο εθνικό δίκαιο 290

2. Η Οδηγία 2006/12 291

3. Η Οδηγία 78/319/ΕΟΚ περί τοξικών και επικίνδυνων αποβλήτων 291

4. Η Οδηγία για τη διαχείριση των επικίνδυνων αποβλήτων 91/689 291

5. Η Οδηγία για την υγειονομική ταφή των αποβλήτων 1999/31/ΕΚ 292

6. Η Οδηγία για την καύση των αποβλήτων 2000/76 292

7. Η Οδηγία 2002/95/EK σχετικά με τον περιορισμό της χρήσης ορισμένων
επικίνδυνων ουσιών σε είδη ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού 292

8. Ο Κανονισμός για τη μεταφορά των αποβλήτων 1013/2006 293

9. Η Οδηγία για τη διάθεση των PCBs και PCTs 96/59 293

10. Η Οδηγία για τη διαχείριση των αποβλήτων από εξορυκτικές
βιομηχανίες 2006/21 293

11. Η Οδηγία για τις συσκευασίες και τα απόβλητα συσκευασιών 94/62 294

12. Οι Οδηγίες για τα απόβλητα ειδών ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού
εξοπλισμού 2002/96, 2002/95 και 2003/108 294

Ε. Ειδικώς η νέα Οδηγία - Πλαίσιο 2008/98 294

1. Στόχευση Οδηγίας (άρθρα 1 και 13) 294

2. Κρίσιμοι ορισμοί (άρθρα 3 και 5) 295

3. Αποχαρακτηρισμός αποβλήτων (άρθρο 6) 296

4. Κόστος διαχείρισης αποβλήτων - «κάτοχος/παραγωγός αποβλήτων» (άρθρο 14) 296

5. Αρχή της ιεράρχησης των αποβλήτων 297

6. Εξαιρέσεις (άρθρο 2) 297

7. Αδειοδότηση προσώπων σχετιζόμενων με επεξεργασία αποβλήτων -
Διαχείριση αποβλήτων 297

8. Σχέδια και προγράμματα διαχείρισης αποβλήτων (άρθρα 28, 29) 298

9. Περαιτέρω κρατικές υποχρεώσεις για τους παραγωγούς αποβλήτων
(άρθρο 15) - Διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού αποβλήτων 299

10. Επικίνδυνα απόβλητα (άρθρα 17-21) 299

ΣΤ. Η Οδηγία 2018/851 για την τροποποίηση της Οδηγίας 2008/98 299

Ζ. Η εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ 300

1. Ορισμός του αποβλήτου 300

2. Υποχρέωση επεξεργασίας των λυμάτων 304

3. Αρχή ιεράρχησης αποβλήτων 304

4. Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και προστασία του περιβάλλοντος 305

5. Ανταγωνισμός και προστασία του περιβάλλοντος 306

6. Εφαρμογή και πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2008/98 307

7. ΧΑΔΑ και ΧΥΤΑ 309

8. Μεταφορά αποβλήτων 311

9. Μη συμμόρφωση με τις Οδηγίες για τα επικίνδυνα απόβλητα 312

10. Μέθοδος προσδιορισμού τιμής αναφοράς 313

11. Χρήση βιοκαυσίμων 313

12. Στερεά απόβλητα 314

13. Χρηματοδότηση εκ μέρους των κρατών μελών του κόστους της διάθεσης
στερεών αποβλήτων 316

14. «Παραγωγός αποβλήτου» - Διευρυμένη ευθύνη παραγωγού 316

15. Υποχρέωση κατάρτισης σχεδίων διαχείρισης αποβλήτων 317

16. Έργο διαχείρισης αποβλήτων που εμπίπτει στην έννοια του «πολυετούς
προγράμματος» κατά τον Κανονισμό ΕΚ (Euratom) 2988/95 318

17. Η νομολογιακή αντιμετώπιση των προϊόντων - λ.χ. τα ζωϊκά (υπο)προϊόντα 319

Η. Ενδιάμεσα συμπεράσματα 319

V. Η προστασία από τις βιομηχανικές εκπομπές & ειδικώς
η Οδηγία SEVESO III 320

Α. H Οδηγία 2010/75 περί βιομηχανικών εκπομπών 320

Β. Η Οδηγία 2012/18/ΕΕ (SEVESO III) 325

VI. Η προστασία των δασών 327

Α. Πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο 327

Β. Παράγωγο ενωσιακό δίκαιο 328

Γ. Κείμενα soft law 329

VII. Ενωσιακό δίκαιο για την κλιματική αλλαγή - Τα Εθνικά Σχέδια
για την Ενέργεια και το Κλίμα και το Σύστημα Εμπορεύσιμων
Εκπομπών Δικαιωμάτων Ρύπων (ΕΤS) 331

Α. Γενικά 331

Β. Εθνικά Σχέδια για την Ενέργεια και το Κλίμα (ΕΣΕΚ) 333

Γ. Ο Κανονισμός για «τη Διακυβέρνηση της Ενεργειακής Ένωσης
και της Δράσης για το Κλίμα» (2018/1899) 334

Δ. To Σχέδιο REPowerEU 335

1. Η εξοικονόμηση ενέργειας 336

2. Διαφοροποίηση προμηθειών και υποστήριξη των διεθνών εταίρων της ΕΕ 336

3. Επιτάχυνση της επικράτησης των ΑΠΕ 337

Ε. Ο Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος 341

ΣΤ. Νομικά κείμενα της ΕΕ για μείωση των εκπομπών του διοξειδίου του άνθρακα 343

Ζ. Το Σύστημα Εμπορεύσιμων Δικαιωμάτων Εκπομπών Ρύπων (ΣΕΔΕ/ΕTS) 344

1. Η ωρίμανση του Συστήματος (4 εξελικτικές φάσεις) 345

α. 1η φάση (2005-2007) 345

β. 2η φάση (2008-2012) 347

γ. 3η φάση (2013-2020) 347

2. Στόχευση της Οδηγίας στην παρούσα 4η φάση (2021-2030) 348

3. Επισκόπηση της τρέχουσας φάσης εξέλιξης του Συστήματος 353

4. Η εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ για την Οδηγία 2003/87 354

α. Έννοιες και όροι της Οδηγίας 2003/87 354

β. Επακριβής καταγραφή δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου 355

γ. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην Οδηγία 2003/87 356

δ. Δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων σε νεοεισερχόμενους 356

ε. Δικαίωμα κράτους να απαιτήσει πληροφορίες από επιχειρήσεις
που τυγχάνουν δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπών 356

στ. Αποφυγή διπλής κατανομής δικαιωμάτων εκπομπών 357

ζ. Ερμηνεία άρθρου 10 της Οδηγίας 2003/87 357

η. Παραγωγός ηλεκτρικής ενέργειας κατά την Οδηγία 2003/87 357

θ. Επιστροφή μη χρησιμοποιηθέντων δικαιωμάτων 358

VIII. Προς μία πολιτική χωροταξίας, πολεοδομίας και δόμησης στην ΕΕ; 358

Α. Η έλλειψη ρητής χωροταξικής και πολεοδομικής πολιτικής στην ΕΕ 358

Β. Σύνδεση στόχων πολεοδομικής πολιτικής με τον τομέα της ενέργειας
στην ΕΕ και η ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής συνιστώσας σε αμφότερες -
Κατ’ ιδίαν περιπτώσεις ενωσιακής πολεοδομικής νομοθεσίας 363

1. Πολεοδομικός σχεδιασμός και ενεργειακά έργα:
Η περίπτωση της Οδηγίας 2011/42/ΕΚ 364

2. Δομική νομοθεσία της ΕΕ: Η περίπτωση της ενεργειακής αναβάθμισης κτηρίων 364

Γ. Το δικαίωμα δόμησης στο ενωσιακό δίκαιο 365

Δ. Ο Θαλάσσιος Χωροταξικός Σχεδιασμός (ΘΧΣ) ως ενωσιακή πολιτική 367

IX. Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς στο δίκαιο της ΕΕ 368

X. Βιοτεχνολογία - Γενετικά Τροποποιημένοι Οργανισμοί -
Γενετικοί πόροι 371

Α. Οι γενετικοί πόροι στο δίκαιο της ΕΕ 371

Β. Η ενωσιακή νομοθεσία για τους Γενετικά Τροποποιημένους
Οργανισμούς (ΓΤΟ) 373

Γ. Νομολογιακά πορίσματα για το πλαίσιο των ΓΤΟ 373

1. Ορισμοί των ΓΤΟ 373

2. «Μέτρα έκτακτης ανάγκης» από την Επιτροπή - Ο ρόλος της αρχής
της προφύλαξης 374

3. «Τόπος στον οποίο θα πραγματοποιηθεί η ελευθέρωση» ΓΤΟ 375

4. Ερμηνεία άρθρου 3 παρ. 1 375

XI. Η προστασία από τον θόρυβο 376

A. H Οδηγία για τον περιβαλλοντικό θόρυβο 376

Β. Η νομολογιακή επεξεργασία της υποχρέωσης εκπόνησης
σχεδίων δράσης για τον θόρυβο 378

XII. Το οικολογικό σήμα (“EU Ecolabel”), η αντιμετώπιση
του greenwashing και ο Κανονισμός EMAS 378

Α. Το ευρωπαϊκό οικολογικό σήμα (EU Ecolabel) 378

Β. Το σύστημα Οικολογικής Διαχείρισης της ΕΕ και ο Κανονισμός
για το σύστημα ελέγχου (EMAS) 380

Γ. Η αντιμετώπιση του greenwashing 381

XIII. Χημικές ουσίες και περιβάλλον - Ο Κανονισμός REACH 382

Α. Ο Κανονισμός για την καταχώριση, την αξιολόγηση, την αδειοδότηση
και τους περιορισμούς των χημικών προϊόντων (REACH) 382

B. Νομολογία για τον Κανονισμό REACH 384

XIV. Πράσινες Δημόσιες Συμβάσεις (ΠΔΣ) 385

Α. Γενική προβληματική 385

Β. Νομικό πλαίσιο ΠΔΣ 387

Γ. Ενδεικτική νομολογία για τις ΠΔΣ 389

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ - ΕΝΑ ΣΥΝΘΕΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΕ ΔΙΑΡΚΗ ΩΡΙΜΑΝΣΗ

I. Η αναχαίτιση του προβλήματος εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος και η πρόσβαση στη δικαιοσύνη 391

II. Η ενίσχυση της διαφάνειας, της συμμετοχής και της δημοκρατίας
μέσω των μηχανισμών του ενωσιακού και διεθνούς
δικαίου περιβάλλοντος 394

III. Η ώσμωση του εθνικού δικαίου στο ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος 397

IV. Αντίθεση και σύνθεση των θεωρήσεων του ενωσιακού
δικαίου περιβάλλοντος 397

V. H διάπλαση του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος βάσει
των θεμελιωδών γενικών αρχών περιβαλλοντικής προστασίας 399

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ - ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ - ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ 401

ΓΕΝΙΚΕΣ ΙΣΤΟΣΕΛΙΔΕΣ ΕΡΕΥΝΑΣ ΥΛΙΚΟΥ 442

ΣΥΝΟΠΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 443

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΟ ΕΥΡΩ-ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ - ΤΑ ΘΕΜΕΛΙΑ, Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ, Η ΕΝΩΣΙΑΚΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ, ΟΙ ΑΡΧΕΣ ΚΑΙ ΟΙ ΠΗΓΕΣ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

I. Από την πολιτική περιβάλλοντος στην ΕΕ στο ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος

Α. Λόγοι ενασχόλησης με το ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος - ορίζοντας το περιβάλλον στην «ενωσιακή σκακιέρα»

Η ευρωπαϊκή ιδέα, μολονότι, ιστορικά επισκοπείται σε βάθος των αιώνων, μορφώθηκε σε ένα συγκεκριμένο κοινωνικοπολιτικό και οικονομικό πλαίσιο. Από τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η πορεία δηλ. προς την ευρωπαϊκή ενοποίηση ήταν μακρά, πολύπλοκη και πολυεπίπεδη.

Στην προσπάθεια οριοθέτησης ειδικά του ρυθμιστικού πεδίου του Ευρωπαϊκού Δικαίου Περιβάλλοντος, σημαίνοντα ρόλο διαδραματίζει η αποσαφήνιση του όρου «περιβάλλον» (με ερμηνεία της ανθρωποκεντρικής και της οικολογικής αντίληψης εξίσου). Η συστημική σχολή (περιβαλλοντοκεντρική) βρίσκεται πίσω από τη Διάσκεψη του Ρίο και ασκεί κριτική στην παραδοσιακή θεωρία, επειδή υπογραμμίζει πως δεχόμενη την αρμονική συνεργασία περιβαλλοντικής προστασίας και ανάπτυξης οδηγείται σε διπολισμό στα νομικά της θεωρήματα και τελικά ανάγει την περιβαλλοντική προστασία σε a posteriori αστυνόμευση της ανθρώπινης δράσης. Στόχος πρέπει να είναι η ανάδειξη της περιβαλλοντικής διάστασης σε κάθε όψη του βίου, όχι η επιλεκτική επικράτηση της μίας ή της άλλης άποψης.

Το αναντίλεκτο είναι πως η περιβαλλοντική προστασία είναι γενική, παγκόσμια, διαχρονική και αφορά τον δυτικό πολιτισμό εν συνόλω. Στο ενωσιακό δίκαιο (στην «ενωσιακή σκακιέρα») ο ορισμός είναι σύγχρονος και ευρύς.

Το αντικείμενο της περιβαλλοντικής προστασίας απασχολεί, όμως, και την πολιτική επιστήμη. Η πολιτική ως επιστήμη αντιμετωπίζει πραγματικά προβλήματα/απειλές/προκλήσεις σε κάθε επίπεδο, σοβαρές μελλοντικές συνέπειες για την υγεία και τη ζωή του ανθρώπου. Αποτελεί μία σύνθεση αρχών, στόχων και εργαλείων για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος. Σε επίπεδο ΕΕ, διακρίνουμε την εσωτερική από την εξωτερική πολιτική της. Η πολιτική πρέπει να διαπνέεται από μακρόπνοο, αλλά συνάμα ευέλικτο πνεύμα, να προωθεί πλαίσιο ανάπτυξης κοινών προσπαθειών σε κοινά προ-

βλήματα, να υπερβεί εγγενείς και εξωγενείς της αδυναμίες. Τούτου παρέπεται ότι το σύνολο των μέτρων που λαμβάνει η πολιτική, όπως για παράδειγμα εκτίμηση διά της εκπόνησης περιβαλλοντικών μελετών (π.χ. εκπόνηση ΜΠΕ) και πρέπει να συμβαδίζει με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, αλλά και να είναι ορθολογικό, ρεαλιστικό, να επιδιώκει τη συμμετοχή του κοινού, να συνάδει με τη λοιπή περιβαλλοντική και γενική νομοθεσία. Στο πλαίσιο αυτό είναι αυτονόητο ότι οι επιλογές του κοινωνικο-οικονομικού μοντέλου ιδίως σε επίπεδο ΕΕ είναι σημαίνουσες.

Ως γνωστόν, η διακυβέρνηση στηρίζεται σε πέντε αρχές: συμμετοχή, διαφάνεια, λογοδοσία, αποτελεσματικότητα, συνοχή. Στο πεδίο αυτό εμφανίζονται δύο αντίπαλες οπτικές:

– η οπτική της «ισχνής» συμμετοχής που, ως τεχνοκρατική σύλληψη, καθορά τη συμμετοχή ως εκφράζουσα πτυχές του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο με τη σειρά του συνιστά άθροισμα επιμέρους συμφερόντων

– η οπτική της «περιεκτικής» συμμετοχής που, ως αξιακή και ιδεολογική (ή ιδεοκρατική;) σύλληψη συναρθρώνει διαφορετικές αντιλήψεις σε ένα αρμονικό σύνολο, επιρρωνύοντας το δημοκρατικό πολίτευμα.

Η επιλογή της μίας ή της άλλης οπτικής επιφέρει σημαντικές συνέπειες, διόλου ευκαταφρόνητες σε επίπεδο οικονομικής, πολιτικής και δικαίου.

Λόγοι ενασχόλησης με το ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος είναι – μεταξύ άλλων – οι ακόλουθοι:

– επιδρά καταλυτικά στη διαμόρφωση των εθνικών δικαίων των κρατών μελών (και στο δικό μας δίκαιο περιβάλλοντος), αφού στην πλειονότητά τους οι σχετικοί νόμοι φέρουν ενωσιακή έμπνευση και σφραγίδα

– παρουσιάζει πλούσια νομολογία, που απορρέει από τον μηχανισμό συμμόρφωσης των εθνικών δικαίων με το ενωσιακό δίκαιο

– υποβοηθά νομοθέτη, δικαστή και διοίκηση στην υλοποίηση των συνταγματικά ανατεθειμένων σε αυτούς αρμοδιοτήτων («λειτουργιών» σε μία συντεταγμένη, δημοκρατική Πολιτεία)

– συνδέεται άμεσα με το διεθνές δίκαιο περιβάλλοντος και την υλοποίηση των (πολυμερών) περιβαλλοντικών συμφωνιών.

Σταθμό της ανάλυσής μας αποτελεί η επισκόπηση της πορείας ωρίμανσης της ενωσιακής περιβαλλοντικής πολιτικής, η οποία διαπνέεται από ορισμένες αρχές, που φέρουν και δικαϊκό συνάμα χαρακτήρα. Σήμερα, η ΕΕ διεκδικεί πρωτεύοντα ρόλο στην περιβαλλοντική προστασία. Ταυτόχρονα, η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου (εσωτερική και εξωτερική) συζευγνύεται με την ανάγκη και την πραγματικότητα της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Παράλληλα, κομβική είναι και η αρχή της αμεσότητας, τόσο υπό την έννοια της αναγνώρισης περιβαλλοντικών δικαιωμάτων στους πολίτες της ΕΕ, όσο και ως προς τις επιταγές που απευθύνονται στα εθνικά όργανα. Ιδίως η αναγνώριση των διαδικαστικών δικαιωμάτων ευθέως σε ιδιώτες, αναβαθμίζει τον ρόλο τους στην ενωσιακή δικαιοταξία.

To ευρωπαϊκό δίκαιο περιβάλλοντος είναι ένα τομέας εξαιρετικά πλούσιος, ταχύτατα ενηλικιούμενος και στον οποίο συγκεντρώνονται και επικεντρώνονται οι απαιτήσεις και προσδοκίες πλείστων επιστημονικών κλάδων (π.χ. μηχανικών, νομικών, διεθνολόγων, πολιτικών κλπ.). Αποτελεί πεδίο αντιπαράθεσης, σύγκρουσης ή σύμπλευσης κοινών συμφερόντων. Αναμένεται το «έξω και από πάνω» στις διδόμενες λύσεις. Συγκεντρώνει μεγάλο αριθμό δρώντων και εμπλεκομένων, διαφορετικής τάξης και αφετηρίας. Κείται δε στον χώρο όπου αναζητούνται λύσεις μεταξύ οικονομίας, πολιτικής, ενώ έχει την ικανότητα να συνθέτει αρχές, στόχους, μέσα και εργαλεία, όπου grand design, πολιτική και διακυβέρνηση φαίνεται να εναλλάσσονται. Εμφανίζει ταυτόχρονα εσωτερική και εξωτερική διάσταση, αφού τίθενται αρκετοί στόχοι διαφορετικοί, αλλά αλληλεξαρτώνται τα επιμέρους συστήματα. Τέλος, τα αποτελέσματα της πολιτικής δεν είναι εφικτό λόγω εγγενών, συστημικών αδυναμιών, να ποσοτικοποιηθούν πλήρως, όπως ούτε να γίνουν συσχετίσεις αιτίου-αιτιατού.

Β. Οι πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος - Το πρωτογενές και παράγωγο ενωσιακό δίκαιο και το ήπιο δίκαιο

Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) συνιστά Ένωση που βασίζεται στο κράτος δικαίου και έχει θεσπίσει ένα πλήρες σύστημα ένδικων μέσων και διαδικασιών, που έχουν σχεδιαστεί, για να επιτρέπουν στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ (άρθρο 263 ΣΛΕΕ).

Βασίζεται δε σε ένα ιεραρχημένο σύνολο κανόνων δικαίου. Οι Συνθήκες και οι γενικές αρχές βρίσκονται στην κορυφή της ιεραρχίας αυτής και είναι γνωστές ως πρωτογενής νομοθεσία/πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο. Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας την 1η Δεκεμβρίου 2009, η ίδια ισχύς δόθηκε και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Οι δε διεθνείς συμφωνίες που συνάπτει η Ευρωπαϊκή Ένωση υπάγονται στην πρωτογενή νομοθεσία. Το παράγωγο δίκαιο είναι το επόμενο επίπεδο

κάτω στην ιεραρχία και ισχύει μόνο εάν είναι συνεπές με τις πράξεις και τις συμφωνίες που έχουν προτεραιότητα έναντι αυτού.

Το δόγμα, η αρχή της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ αποτελεί θεμελιώδη πυλώνα της έννομης τάξης της ΕΕ και αποσκοπεί στη διασφάλιση της ενότητας και της συνέπειας του δικαίου της ΕΕ. Το ΔΕΕ επιμένει επισήμως ότι το δίκαιο της ΕΕ έχει απόλυτη υπεροχή έναντι των εθνικών νόμων των κρατών μελών και ανέκαθεν διεκδίκησε την τελική εξουσία για τον καθορισμό της σχέσης μεταξύ του ενωσιακού και του εσωτερικού δικαίου. Στις υποθέσεις ορόσημο van Gend en Loos κατά Nederlandse Administratie der Belastingen και Costa κατά ENEL, το ΔΕΕ ανέπτυξε τα θεμελιώδη δόγματα του άμεσου αποτελέσματος και της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ. Σύμφωνα με αυτές τις αρχές, το δίκαιο της ΕΕ έχει απόλυτη υπεροχή έναντι του εσωτερικού δικαίου και αυτή η υπεροχή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από τα εθνικά δικαστήρια στις αποφάσεις τους. Το ΔΕΕ υποστήριξε αυτές τις αρχές σε μεταγενέστερες υποθέσεις που ήχθησαν ενώπιόν του. Συγκεκριμένα, υποστήριξε στην Internationale Handelsgesellschaft ότι το δίκαιο της ΕΕ απολαμβάνει υπεροχής ακόμη και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στα εθνικά συντάγματα.

Ως εκ τούτων, πηγές του Ενωσιακού Δικαίου γενικώς συνιστούν σχηματικώς:

Α. Το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο: Οι Συνθήκες (ήτοι η Συνθήκη για την ΕΕ, η Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων), ήτοι το πρωτογενές Ενωσιακό Δίκαιο

Β. Οι Συνθήκες στις οποίες έχει προσχωρήσει η Ένωση (άρθρο 216 ΣΛΕΕ) και οι οποίες δεσμεύουν τα θεσμικά της όργανα και τα κράτη μέλη

Γ. Η παράγωγη ενωσιακή νομοθεσία, ήτοι το δευτερογενές Ενωσιακό Δίκαιο, που αποτελείται από τις Οδηγίες, τους Κανονισμούς και τις Αποφάσεις των Ενωσιακών Οργάνων

Δ. Η νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης (ΔΕΕ και Γενικό Δικαστήριο). Η νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ ανέκαθεν αναφερόταν στον «ουσιώδη στόχο» της ενοποίησης

Ε. Οι γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου που περιλαμβάνουν τα θεμελιώδη δικαιώματα και τους γενικούς κανόνες δικαίου που δεν ταυτίζονται με αυτά.

1. Οι ιδρυτικές Συνθήκες της ΕΕ

Ωστόσο, στις ιδρυτικές Συνθήκες (1957) δεν είχε περιληφθεί αυτοτελώς η περιβαλλοντική προστασία, μόνο κάποιες πτυχές οικονομικού ιδίως χαρακτήρα, π.χ. απόκλιση από την ελευθερία των εμπορευμάτων. Στο αρχικό κείμενο της Συνθήκης της Ρώμης, δεν περιείχετο ρητή αναφορά για το περιβάλλον, αλλά με διασταλτική ερμηνεία εδύνατο να συναχθεί εκ της «ποιότητας ζωής» η νομική αναγκαιότητα περιβαλλοντικής προστασί-

ας. Η τότε συνθήκη ΕΟΚ δεν παρείχε νομική βάση για την υιοθέτηση πράξεων παραγώγου δικαίου και τα νομικά εργαλεία της δεκαετίας του 1970 εκδόθηκαν βάσει του άρθρου 100 ΣυνθΕΟΚ (νυν 115 ΣΛΕΕ) μόνο ή μαζί με το άρθρο 235 ΣυνθΕΟΚ (νυν 352 παρ. 1 ΣΛΕΕ). Το μεν άρθρο 100 (κοινή αγορά μόνο!) ήταν ανεπαρκές, όταν τα κοινοτικά όργανα δεν ήθελαν να λάβουν μέτρα για το περιβάλλον που δεν είχαν σχέση με την κοινή αγορά, ενώ το άρθρο 235 σκοπούσε σε κάλυψη των κενών του πρωτογενούς περιβαλλοντικού δικαίου. Η νομολογία έκρινε ότι κανονιστικές διατάξεις που αφορούν στο περιβάλλον και τη δημόσια υγεία μπορούν να ενταχθούν στο άρθρο 100, στο μέτρο που ενδέχεται να συνιστούν εμπόδια στη δράση των εμπορικών επιχειρήσεων και άρα στον ελεύθερο ανταγωνισμό. Και πάντως, η περιβαλλοντική προστασία αποτελεί έναν από τους ουσιώδεις στόχους της Κοινότητας. Διεθνή δράση η Κοινότητα μπορεί να αναλάβει, όταν έχει ήδη λάβει στο εσωτερικό της μέτρα επί ενός αντικειμένου.

Η κοινή γνώμη άρχισε να ευαισθητοποιείται ήδη από το 1960 και ύστερα υιοθετήθηκε το Πρώτο Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον. Ακολούθως, εκδίδονταν οι πρώτες Οδηγίες για τις επικίνδυνες ουσίες, τη διαχείριση αποβλήτων κλπ. με βάση το άρθρο 100 ΣΕΟΚ, ενίοτε εν συνδυασμώ με το άρθρο 235 ΣΕΟΚ.

Οι εξαιρέσεις αυτές ερμηνεύτηκαν συσταλτικά, αφού «επιτρέπεται απλώς η εισαγωγή εξαίρεσης από τα κράτη» και όχι «η εισαγωγή αποκλειστικής αρμοδιότητάς τους». Η διατύπωση αυτή δεν γίνεται επ’ ουδενί με τρόπο εξαντλητικό.

Το 1971, από την Επιτροπή επισημάνθηκε η ανάγκη συλλογικής αντιμετώπισης της περιβαλλοντικής υποβάθμισης και προτάθηκε στα κράτη η ανάληψη συλλογικής δράσης.

Η ωρίμανση του ενωσιακού δικαίου για το περιβάλλον επέρχεται ως απόρροια και των εξελίξεων σε διεθνές επίπεδο, η οποία θα εξεταστεί σε επόμενο υποκεφάλαιο.

2. Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986-1987)

Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ) (1986) δόθηκε ρητή ανάθεση στα κράτη μέλη να ρυθμίσουν θέματα σχετικά με το περιβάλλον (άρθρο 25 ΕΕΠ). Εισήχθη για πρώτη φορά η αρχή της επικουρικότητας στον τομέα του περιβάλλοντος, αναγνωρίστηκε η αυτόνομη δράση της Κοινότητας στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας, ενώ καθορίστηκαν και τα συγκεκριμένα αντικείμενα της κοινοτικής δράσης στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας. Επίσης, τέθηκε με το άρθρο 130 Ρ η αρχή της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής προστασίας στις λοιπές κοινοτικές πολιτικές. Η ωρίμανση της περιβαλλοντικής προστασίας συνδέθηκε με την αντίστοιχη πρόοδο στην ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς.

Στην ΕΕΠ η αρχή της επικουρικότητας έφερε το περιεχόμενο ότι η κοινοτική δράση στον περιβαλλοντικό τομέα ελάμβανε χώρα, εφόσον οι στόχοι μπορούν να πραγματοποιηθούν καλύτερα στο κοινοτικό επίπεδο.

Πριν τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, μόνο το Συμβούλιο ήταν αρμόδιο για τη λήψη των σχετικών αποφάσεων. Παραγκωνίζετο το Κοινοβούλιο. Το πρώην άρθρο 130 Σ ΕΚ προέβλεπε ότι...«1. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 189 Γ και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, αποφασίζει τις δράσεις που πρέπει να αναλάβει η Κοινότητα για την υλοποίηση των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 130 Ρ. 2. Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία λήψης απόφασης της παρ. 1 και με την επιφύλαξη του άρθρου 100 Α, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα προτάσει της Επιτροπής και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, θεσπίζει:

– διατάξεις κυρίως φορολογικού χαρακτήρα,

– τα μέτρα που αφορούν στη χωροταξία, στις χρήσεις της γης, εξαιρουμένης της διαχείρισης των αποβλήτων και των μέτρων γενικού χαρακτήρα, καθώς και στη διαχείριση των υδάτινων πόρων,

– τα μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού

Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας υπό τους όρους του πρώτου εδαφίου, μπορεί να καθορίζει τα θέματα της παρούσας παρ., για τα οποία οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία. 3. Σε άλλους τομείς, τα προγράμματα γενικών δράσεων που θέτουν τους επιδιωκόμενους πρωταρχικούς στόχους θεσπίζονται από το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει με τη διαδικασία τον άρθρου 189 Β και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή».

3. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992-1993)

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) ανήγαγε την περιβαλλοντική προστασία σε ρητή κοινοτική πολιτική και ιδίως η αρχή της ενσωμάτωσης κατέστη θεμελιώδης αρχή, απαιτώντας τη συνολική προσέγγιση στα περιβαλλοντικά προβλήματα, αλλά και κατά τρόπο που επιβάλλεται η γενίκευσή της, για να ενσωματωθεί στις λοιπές απαιτήσεις. Το κομβικό σημείο της Συνθήκης αυτής εντοπίζεται στην αποσύνδεση της προστασίας του περιβάλλοντος από οικονομικού και εμπορικού χαρακτήρα επιδιώξεις, στην κατεύθυνση μιας «υψηλού επιπέδου» περιβαλλοντικής προστασίας.

Επίσης, διευρύνθηκε η χρήση της «κοινοτικής μεθόδου» και η ενισχυμένη πλειοψηφία για τη λήψη απόφασης για το περιβάλλον.

4. Οι Συνθήκες του Άμστερνταμ (1997) και της Νίκαιας (2003)

Οι Συνθήκες του Άμστερνταμ (1997) και της Νίκαιας (2003) ανέδειξαν το περιβάλλον σε πρωταρχικό μέλημα της Κοινότητας.

Πριν την αναθεώρηση του Άμστερνταμ, τονιζόταν ότι το επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας δεν μπορεί να είναι χειρότερο από το υπάρχον σε επίπεδο κρατών μελών. Ετίθετο με την ΕΕΠ ένα σχετικό κατώτατο ποιοτικό όριο, όχι, όμως, σε απόλυτα μεγέθη. Μετά την αναθεώρηση του Άμστερνταμ, τέθηκε η «υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος» που αφορά και στη βελτίωσή του, οπότε και γεννήθηκε στη θεωρία ο διάλογος περί του αν εννοείται υψηλή ή ύψιστη περιβαλλοντική προστασία. Το 1998 εξαίρεται η σπουδαιότητα του αγαθού για την Κοινότητα και η ιδιαιτερότητά του. Εισάγονται επιταγές ενσωμάτωσης και γενικότητας της περιβαλλοντικής προστασίας.

Μετά το Άμστερνταμ, η κοινοτική πολιτική για το περιβάλλον απεξαρτάται από το «άρμα» της οικονομίας και καθίσταται αυτοτελής επιδίωξη μιας Ευρωπαϊκής Κοινότητας με γενική αποστολή. Η λογική της βιωσιμότητας ανάγεται σε κανόνα της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Υιοθετείται ένας ορισμός του περιβάλλοντος που ενώνει την κλασική

προσέγγιση με τη βιωσιμότητα. Η περιβαλλοντική προστασία αποκτά γενικότητα, παγκοσμιότητα, διαχρονικότητα. Αφορά σε όλους τους τομείς της δημόσιας δράσης (και στην υγεία του ανθρώπου), ενώ επίσης εκτείνεται εκτός των ορίων της Κοινότητας και γίνεται λόγος για διατήρηση και βελτίωση του περιβάλλοντος. Φέρει δε ενεργητικό περιεχόμενο («βελτίωση», υψηλή προστασία περιβάλλοντος). Η αειφορία αποτελεί την «αιχμή του δόρατος» της κοινοτικής πολιτικής. Ταυτόχρονα, δεν απεμπολείται η κλασική αντίληψη για το περιβάλλον. Μετά την αναθεώρηση της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η πολιτική της Κοινότητας για το περιβάλλον στηριζόταν πλέον σε σαφείς συνταγματικές βάσεις, ανεξαρτήτως αν ασκείτο στο εσωτερικό της Κοινότητας ή σε διεθνή κλίμακα. Η Συνθήκη αυτή πυροδότησε μία σειρά σημαντικών περιβαλλοντικών νομοθετημάτων, όπως λ.χ. η Οδηγία 97/11 που τροποποίησε την αρχική Οδηγία 85/337 για την περιβαλλοντική εκτίμηση.

Η δε Συνθήκη της Νίκαιας δεν ενίσχυσε ούτε εξασθένησε την περιβαλλοντική προστασία, αλλά και στο άρθρο 175 ΣΕΚ επέκτεινε την ειδική πλειοψηφία. Κατά γενική ομολογία, δεν επέφερε κάποια μεταβολή στο σύστημα περιβαλλοντικής προστασίας.

5. Η Συνθήκη της Λισαβόνας (2007)

Τέλος, η Συνθήκη της Λισαβόνας (2007) συνιστά την πλέον καινοτόμα έκφανση των Συνθηκών, η οποία επικαιροποιεί την περιβαλλοντική πολιτική και δικαιοθεσία. Η Συνθήκη επανέλαβε το προγενέστερο καθεστώς, αλλά προσέθεσε την αειφόρο ανάπτυξη σε κύρια επιδίωξη (άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ) και αναφέρθηκε ρητά στην κλιματική αλλαγή.

Ξεκινώντας, ωστόσο, από την πολιτική διάσταση του θέματος, το προοίμιο της ΣΕΕ υποστηρίζει την αναφορά στη βιώσιμη ανάπτυξη με τον ίδιο αδύναμο τρόπο, όπως η ισχύουσα Συνθήκη ΕΕ το πράττει. Δεδομένου ότι η αειφόρος ανάπτυξη συνεπάγεται ήδη τη συνεκτίμηση άλλων παραγόντων της οικονομικής ανάπτυξης, λαμβάνοντας υπόψη τη βιωσιμότητα, σχεδόν δεν ισοδυναμεί με αναμφισβήτητη δέσμευση για την προστασία του περιβάλλοντος καθ’ αυτή ή ακόμη και για τη βιωσιμότητα.

Παρόλα αυτά, οι στόχοι της Ένωσης (άρθρο 2 ΕΕ) επεκτάθηκαν. Αυτό σημαίνει ότι το άρθρο 3 ΣΕΕ περιλαμβάνει πλέον τρίτη παράγραφο που περιέχει μια ελαφρώς διαφορετι-

κή διατύπωση του άρθρου 2 ΣΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 2 της ΣΕΕ. Αυτό ουσιαστικά επαναλαμβάνει τη δέσμευση της Ένωσης για βιώσιμη ανάπτυξη και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Είναι ενδιαφέρον ότι το άρθρο 2 ΕΚ αναφέρεται στη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη και σε επιμέρους δραστηριότητες, ενώ το άρθρο 3 ΣΕΕ ορίζει ότι η ΕΕ «εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης». Αυτό καθιστά τη βιώσιμη ανάπτυξη περισσότερο από ό, τι προηγουμένως έναν εγκάρσιο ή οριζόντιο στόχο, που δεν περιορίζεται μόνο στην οικονομική ανάπτυξη, αλλά δύναται, επίσης, να σχετίζεται με την τεχνολογική ανάπτυξη.

Οι στόχοι της Ένωσης έχουν επίσης επικαιροποιηθεί, με την ενσωμάτωση της ατζέντας για τις σχέσεις μεταξύ της ΕΕ και του υπόλοιπου κόσμου. Σύμφωνα με αυτή την ατζέντα, η ΕΕ θα «συμβάλει στη...βιώσιμη ανάπτυξη της γης, ... στο ελεύθερο και δίκαιο εμπόριο». Το τελευταίο είναι ιδιαίτερα σημαντικό εν όψει του σημαντικού ρόλου που οι αναπτυσσόμενες χώρες δύνανται να διαδραματίσουν για την επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης.

Όσον αφορά στις αρχές ολοκλήρωσης, η Συνθήκη της Λισαβόνας παρουσιάζει ενδιαφέρον, διότι περιέχει τρεις αρχές περιβαλλοντικής ολοκλήρωσης. Αυτό αποκλείει πολυάριθμες αναφορές στη βιώσιμη ανάπτυξη, οι οποίες βασικά συνεπάγονται από την ενσωμάτωση στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ: Η πρώτη αρχή περιβαλλοντικής ολοκλήρωσης βρίσκεται στο άρθρο 11 της ΣΛΕΕ. Αυτή η διάταξη αποτελεί κυριολεκτική μεταφορά του ισχύοντος άρθρου 6 ΕΚ. Ακολούθως, το άρθρο 13 ΣΛΕΕ που περιέχει μια αρχή ολοκλήρωσης για την καλή διαβίωση των ζώων. Τέλος, το άρθρο 194 παρ. 2 της ΣΛΕΕ προβλέπει μια εξειδικευμένη αρχή περιβαλλοντικής ολοκλήρωσης για την πολιτική της Ένωσης. Στα άρθρα 7 – 13 ΣΛΕΕ συναντάται μια γενική αρχή ένταξης, μια αρχή ενσωμάτωσης της ισότητας των φύλων, μια κοινωνική αρχή ολοκλήρωσης, η οποία αποσκοπεί και στην προστασία των καταναλωτών.

Στην παρούσα κατάσταση μπορεί να διακριθεί η αρχή της περιβαλλοντικής ολοκλήρωσης από όλες τις άλλες αρχές ολοκλήρωσης λόγω της μοναδικής της θέσης ως γενικής αρχής. Η Συνθήκη της Λισαβόνας προωθεί περισσότερες αρχές ολοκλήρωσης στο καθεστώς «διατάξεων γενικής εφαρμογής».

Η αυξημένη ισότητα των αρχών ένταξης επιβεβαιώνεται από το άρθρο 7 της ΣΛΕΕ. Η διάταξη αυτή μπορεί να ονομαστεί «ρήτρα υπερέντασης», διότι απαιτεί από την Ένωση να διασφαλίζει τη συνοχή μεταξύ όλων των πολιτικών και δραστηριοτήτων. Το συμπέρασμα πρέπει, επομένως, να είναι ότι δεν υπάρχει ιεραρχία μεταξύ των διαφόρων αρχών ολοκλήρωσης που αναφέρονται στον τίτλο II της ΣΛΕΕ. Αυτό μπορεί να είναι διαφορετικό για τις αρχές ένταξης που δεν προωθήθηκαν, για παράδειγμα, τη ρήτρα πολιτιστικής ολοκλήρωσης.

Η ρήτρα ολοκλήρωσης της βιομηχανικής πολιτικής και η αρχή της ολοκλήρωσης της συνοχής παραμένουν στο Μέρος 3 της ΣΛΕΕ.

Ταυτόχρονα, η τρέχουσα ευρωπαϊκή ενεργειακή πολιτική έχει κωδικοποιηθεί στη Συνθήκη της Λισαβόνας. Η ΣΛΕΕ περιέχει έναν ενεργειακό τίτλο με ρητή αρμοδιότητα που καθορίζει τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων μιας ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ.

Όπως αναφέρθηκε ως άνω, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και ειδικότερα στο ευρωπαϊκό περιβαλλοντικό δίκαιο. Η Συνθήκη της Λισαβόνας επιφυλάσσει μια ενδιαφέρουσα «έκπληξη» από αυτή την άποψη, διότι απλοποιεί τη διαδικασία επί παραβάσει και, ως εκ τούτου, μπορεί να εξασφαλίσει την επιβολή της ευρωπαϊκής (περιβαλλοντικής) νομοθεσίας πιο αποτελεσματικά. Η τρέχουσα διαδικασία του άρθρου 226 έχει μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ. Η καινοτομία αφορά στο άρθρο 260 ΣΛΕΕ. Αυτό συνιστά μία απλοποιημένη έκδοση του ισχύοντος άρθρου 228 ΕΚ. Η πρώτη παρ. θετικοποιεί το καθήκον για τα κράτη μέλη να συμμορφωθούν με τις αποφάσεις του ΔΕΚ, κάτι που συνδυάζεται στη δεύτερη παράγραφο με διαδικασία που επιτρέπει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να προσφύγει ενώπιον του Δικαστηρίου, αφού πρώτα δώσει στο εν λόγω κράτος μέλος τη δυνατότητα να αντιδράσει. Τούτο, όπως θα αναλυθεί παρακάτω, συνεπάγεται ότι η ισχύουσα διαδικασία με κοινοποίηση αιτιάσεων και αιτιολογημένη γνώμη περιορίζεται σε δίκαιη ανταλλαγή απόψεων μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους. Το υπόλοιπο της διαδικασίας είναι πανομοιότυπο, με την Επιτροπή να αιτείται και το Δικαστήριο να επιβάλλει κατ’ αποκοπή ποσό ή χρηματική ποινή. Η χρηματική ποινή ποικίλλει ανάλογα με τη σοβαρότητα και τη διάρκεια της παράβασης, αλλά και την ανάγκη να εξασφαλιστεί το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της κύρωσης για να μην υπάρξουν μελλοντικές υποτροπές.

Οι στόχοι που αναλύονται κάτωθι στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ και τα μέσα υλοποίησής τους εφαρμόζονται αυτόματα και στο πεδίο του εκάστοτε προστατευτέου περιβαλλοντικού αγαθού, συνεκτιμώντας τη φύση ενός εκάστου αυτών.

Εξάλλου, κατά το άρθρο 17 παρ. 1 ΣΕΕ, η Επιτροπή, ως «θεματοφύλακας των Συνθηκών» μεριμνά για την εφαρμογή των Συνθηκών καθώς και των μέτρων που θεσπίζονται βάσει αυτών από τα θεσμικά όργανα. Επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης υπό τον έλεγχο του ΔΕΕ.

6. Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και το δικαίωμα στο περιβάλλον

Κατά το άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης. Το άρθρο 37 συνιστά μια καινοτόμο, αλλά ταυτόχρονα περίπλοκη νομική διάταξη για διάφορους λόγους. Δεν εκφράζεται ως «δικαίωμα», αλλά περιλαμβάνεται σε έναν Χάρτη δικαιωμάτων. Η διατύπωσή του είναι παρόμοια με την αρχή της ολοκλήρωσης του άρθρου 11 της ΣΛΕΕ, αλλά η διατύπωσή του δεν είναι ισοδύναμη. Το νομικό και συνταγματικό καθεστώς του Χάρτη εξακολουθεί να διερευνάται και να κατανοείται ως κεφαλαιώδες ζήτημα του δικαίου της ΕΕ. Η τελευταία πτυχή της διατύπωσης του άρθρου 37 που είναι αξιοσημείωτη είναι το πώς διαφέρει από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ. Παρά τις ομοιότητες στη διατύπωση αυτών των δύο διατάξεων, φέρουν ορισμένες δυνητικά σημαντικές διακρίσεις. Ειδικότερα, το άρθρο 11 αναφέρεται σε «απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας» που πρέπει να ενσωματωθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και δραστηριοτήτων της ΕΕ, ενώ το άρθρο 37 του Χάρτη αναφέρεται σε υψηλό επίπεδο προστασίας και όχι σε οποιοδήποτε σύνολο «απαιτήσεων». Όσον αφορά την πιθανή εμβέλεια του άρθρου 37 ως γενικής εγγύησης για την προστασία του περιβάλλοντος στο δίκαιο της ΕΕ, το άρθρο 11 ΣΛΕΕ (γενικής εφαρμογής διάταξη) και το άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ είναι αναμφισβήτητα πιο σχετικές διατάξεις για την εξήγηση του άρθρου 37. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι αποτελούν γενικές διατάξεις που επηρεάζουν όλους τους τομείς δραστηριότητας της ΕΕ. Υπό το πρίσμα της περιορισμένης αλλά σκόπιμης αναφοράς στη διάκριση δικαιωμάτων – αρχών στον Χάρτη, ένα κεφαλαιώδες ερώτημα είναι πώς δύναται να προσδιοριστεί εάν συγκεκριμένα άρθρα του Χάρτη περιέχουν δικαιώματα ή αρχές. Τα κράτη σκοπίμως απέφυγαν να προσδιορίσουν ποιες διατάξεις του Χάρτη περιέχουν αρχές σε αντίθεση με τα δικαιώματα, καταλείποντας αυτό στη δικαστική ερμηνεία, αν και ορισμένες διατάξεις εμπεριέχουν προφανώς δικαιώματα λόγω της διατύπωσής τους («δικαίωμα στο άσυλο», «δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης», άρθρο 38 κλπ.). Το Δικαστήριο, στο πλαίσιο της έκφρασης της «ενωσιακής ενοποίησης» υπογράμμισε, επίσης, και μεταγενέστερα στην απόφαση της 14ης Μαΐου 1974, Nold (Slg. 1974, 491), ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του δικαίου, την τήρηση των οποίων διασφαλίζει το Δικαστήριο, το οποίο υποχρεούται να καθοδηγείται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, κατά τρόπον ώστε να μην επιτρέπονται στην Κοι-

νότητα μέτρα ασυμβίβαστα με τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τα συντάγματα των κρατών αυτών, ενώ και οι διεθνείς συμβάσεις που αναφέρονται στην προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου, στην κατάρτιση των οποίων συνεργάστηκαν τα κράτη μέλη ή στις οποίες προσχώρησαν, μπορούν επίσης να παράσχουν ενδείξεις οι οποίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη εντός του πλαισίου του κοινοτικού δικαίου. Η αντίληψη αυτή αναγνωρίστηκε αργότερα με την κοινή δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 5ης Απριλίου 1977, η οποία, στηριχθείσα στη νομολογία του Δικαστηρίου, αναφέρεται αφενός στα δικαιώματα που εξασφαλίζονται από τα συντάγματα των κρατών μελών, αφετέρου στην ΕΣΔΑ.

Το γραπτό δίκαιο δεν περιέχει ρητώς ένα αναγνωρισμένο δικαίωμα στο περιβάλλον. Ωστόσο το περιβαλλοντικό φαινόμενο δέον όπως αντιμετωπίζεται και ατομικιστικά, με την αναγνώριση αμυντικής διάστασης. Αναφορικά με τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών, σε λίγα κράτη στο Σύνταγμα περιέχεται ρητό δικαίωμα στο περιβάλλον (π.χ. Ισπανία, Πορτογαλία, Ελλάδα από το 2001 κλπ.). H δε απλή υποβολή καταγγελίας δεν γεννά υποχρέωση της Επιτροπής. Οι προσπάθειες του Κοινοβουλίου για εισαγωγή ρητού δικαιώματος ναυάγησαν. Στην ίδια κατεύθυνση, ο δικαστής δεν έχει ξεκαθαρίσει ακόμα αν αναγνωρίζει ρητό δικαίωμα στο περιβάλλον. Για δε την αναγνώριση σε διάταξη του πρωτογενούς ή παραγώγου ενωσιακού δικαίου απαιτείται η διάταξη να είναι ανεπιφύλακτη και επαρκώς ακριβής.

Το άρθρο 37 του Χάρτη αντιπροσωπεύει ένα βήμα στη συνταγματική ιστορία της προστασίας του περιβάλλοντος στο δίκαιο της ΕΕ. Το πόσο σημαντικό θα είναι αυτό το βήμα ως θέμα νομικής συλλογιστικής δεν έχει φανεί ακόμη, αλλά το ζήτημα της νομικής του ισχύος είναι πιο περίπλοκο από το να διερευνηθεί απλώς εάν το άρθρο 37 αντιπροσωπεύει ένα «δικαίωμα» στο δίκαιο της ΕΕ. Ο ίδιος ο Χάρτης καθιστά σαφές ότι το άρθρο 37 δεν αποτελεί νόμιμο δικαίωμα με τους δικούς του όρους. Η υπόθεση μερίδας της θεωρίας είναι ότι η διάθεσή του ως «αρχή» του Χάρτη κινδυνεύει να καταστήσει το άρθρο αυτό λιγότερο σημαντικό ως εργαλείο ή νομική βάση για την προστασία του περιβάλλοντος. Ενώ, σε κάθε περίπτωση, είναι πολύ απίθανο ένα «δικαίωμα» στην προστασία του περιβάλλοντος να ισοδυναμεί με μια απλή εγγύηση ευεργετικών αποτελεσμάτων προστασίας του περιβάλλοντος, το άρθρο 37 είναι ένα διαφορετικό είδος «νομικού πλάσματος». Αυτοί οι περιορισμοί δεν καθορίζονται με σαφήνεια στον Χάρτη, καθώς η νομική φύση των αρχών του είναι ανεπαρκώς καθορισμένη, αλλά η εμπειρία των περιβαλλο-

ντικών αρχών της ΕΕ μέχρι σήμερα υποδηλώνει πώς αυτοί οι περιορισμοί θα μπορούσαν να λειτουργήσουν στη νομική συλλογιστική.

Συμπερασματικά, το άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, ο οποίος είναι ισόκυρος των Συνθηκών είναι αντιφατική διάταξη. Φαίνεται γεμάτο υποσχέσεις ως μια αυστηρά διατυπωμένη διάταξη για την προστασία του περιβάλλοντος που περιλαμβάνεται σε έναν χάρτη δικαιωμάτων. Αποτελεί πηγή έμπνευσης για όσους ενδιαφέρονται για την ανάπτυξη ενός παραδείγματος για τα περιβαλλοντικά δικαιώματα και τη νομολογία στο πλαίσιο του δικαίου της ΕΕ και παγκοσμίως.

7. Oι Κανονισμοί και οι Οδηγίες

Η ΕΕ ασκεί την περιβαλλοντική νομοθετική της δραστηριότητα μέσω Κανονισμών, Οδηγιών και Αποφάσεων, ήτοι μέσω του παραγώγου ενωσιακού δικαίου.

α. Ο Κανονισμός

Ο Κανονισμός είναι μια νομική πράξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης που καθίσταται άμεσα εκτελεστή ως νόμος σε όλα τα κράτη μέλη, ταυτόχρονα. Οι Κανονισμοί μπορούν να διακριθούν από τις Οδηγίες που, τουλάχιστον καταρχήν, πρέπει να μεταφερθούν στο εθνικό δίκαιο. Οι Κανονισμοί είναι κατά κάποιο τρόπο ισοδύναμοι με τις νομοθετικές πράξεις των κρατών μελών, με την έννοια ότι αυτό που ορίζουν είναι νόμος και δεν χρειάζεται να διαμεσολαβούνται στο εθνικό δίκαιο μέσω εκτελεστικών μέτρων. Ως εκ τούτου, οι Κανονισμοί αποτελούν μια από τις πιο ισχυρές μορφές δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και απαιτείται μεγάλη προσοχή στη σύνταξη και τη διατύπωσή τους.

Ο Κανονισμός έχει άμεση ισχύ, είναι πράξη γενικής ισχύος, δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της, ενώ τα πρόσωπα στα οποία εφαρμόζεται πρέπει να συμμορφώνονται πλήρως με αυτόν (ιδιώτες, κράτη μέλη, όργανα της ΕΕ). Δεν απαιτείται για να εφαρμοστεί η μεταφορά του στο εκάστοτε εθνικό δίκαιο. Εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ αμέσως μετά την έναρξη ισχύος του (την ημέρα που συμφωνείται ή, εάν αυτό δεν είναι δυνατόν, την εικοστή ημέρα μετά από τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ). Ως προς τη θέση του στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου, υπερισχύει έναντι οποιασδήποτε αντίθετης διάταξης του εθνικού δικαίου.

Όταν ένας Κανονισμός τίθεται σε ισχύ, υπερισχύει όλων των εθνικών νόμων που αφορούν το ίδιο θέμα και η μεταγενέστερη εθνική νομοθεσία πρέπει να είναι συνεπής και να εκπονείται υπό το φως του Κανονισμού. Ενώ τα κράτη μέλη απαγορεύεται να φαλκιδεύουν το άμεσο αποτέλεσμα των κανονισμών, είναι κοινή πρακτική η θέσπιση νομοθεσίας που αφορά συνακόλουθα ζητήματα που προκύπτουν από την έναρξη ισχύος ενός Κανονισμού.

Στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος, η χρήση Kανονισμών φέρει θετικά γνωρίσματα, αλλά και ενέχει επικινδυνότητα σύμφωνα με τα κάτωθι:

– αφενός διασφαλίζει εναργέστερα την ευρωπαϊκή εναρμόνιση σε τομείς, που απαιτούν άμεση δράση και όπου η καθυστέρηση εθνικής νομοθέτησης θα έθετε σε κίνδυνο ευαίσθητα περιβαλλοντικά αγαθά, π.χ. Κανονισμός για τα χημικά REACH,

– αφετέρου λόγω της οριζόντιας ισχύος του, ενίοτε δεν λαμβάνει υπόψη ιδιαιτερότητες του κράτους – μέλους στον τομέα της κατάστρωσης της περιβαλλοντικής έννομης προστασίας, π.χ. το στάδιο εξέλιξής του, τη διοικητική του οργάνωση, την ετοιμότητά του κλπ.

β. Η προτίμηση της Οδηγίας ως κατεξοχήν ενωσιακού περιβαλλοντικού νομοθετήματος

Μολονότι ο Κανονισμός αποτελεί το πλέον δεσμευτικό νομοθέτημα σε επίπεδο ενωσιακής έννομης τάξης, λόγω της δεσμευτικότητάς του, αλλά και της γενικής, άμεσης ισχύος και εφαρμογής του στα κράτη μέλη, η Οδηγία αποτελεί το πλέον προσφιλές ενωσιακό νομοθέτημα στο πεδίο του περιβαλλοντικού δικαίου.

Και τούτο οφείλεται σε σειρά παραγόντων:

– Οι Οδηγίες απευθύνονται στα κράτη μέλη και τους ζητούν να επιτύχουν ένα συγκεκριμένο αποτέλεσμα, αφήνοντάς τους την επιλογή της μορφής και των μεθόδων για την επίτευξη αυτού του αποτελέσματος.

– Παραμένουν δεσμευτικές ως προς την επίτευξη των τιθέμενων στόχων τους.

– Ορίζουν προθεσμία για την ενσωμάτωσή τους στην εθνική έννομη τάξη.

– Υφίσταται υποχρέωση πλήρους, ορθής και έγκαιρης μεταφοράς του περιεχομένου τους στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών: Πρέπει να ληφθεί πρόνοια για την ύπαρξη επακριβούς νομικού πλαισίου στον οικείο τομέα.

– Υφίσταται υποχρέωση σεβασμού μη ακόμη μεταφερθείσας Οδηγίας.

– Υφίσταται υποχρέωση ανακοίνωσης των ληφθέντων μέτρων, ειδάλλως στοιχειοθετείται παράλειψη.

– Υφίσταται υποχρέωση εκπόνησης οικολογικών προγραμμάτων για την επίτευξη του οικολογικού στόχου, υποχρέωση που ερμηνεύεται αυστηρά.

– Υφίσταται υποχρέωση θέσπισης κυρωτικού μηχανισμού σε εθνικό επίπεδο για την εφαρμογή της Οδηγίας. Οι κυρώσεις πρέπει να έχουν χαρακτήρα αποτελεσματικό, ανάλογο, αποτρεπτικό. Η μη μεταφορά Οδηγίας δεν γεννά ποινική, όμως, ευθύνη, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν μπορεί ή δεν πρέπει να επαπειλούνται αυτές από την εθνική νομοθεσία. Με την έννοια της επιβολής ή της συμμόρφωσης εννοούνται τα μέτρα που λαμβάνονται από τις αρμόδιες ενωσιακές αρχές για τη διασφάλιση της ορ-

θής εφαρμογής των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου. Τα πλείστα αναφυόμενα ζητήματα κατά τη μεταφορά Οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών δύνανται να σχετίζονται με την ασάφεια των διατάξεων της μεταφερόμενης οδηγίας, την έλλειψη ακριβούς συμφωνίας των μηχανισμών της Οδηγίας με το ισχύον διοικητικό σύστημα της χώρας, αλλά και με ενδεχόμενη ασυμφωνία μεταξύ ερμηνειών εκ μέρους των εθνικών και των ενωσιακών αρχών.

Το μεγαλύτερο τμήμα των ενωσιακών νομοθετικών πράξεων έχει νομοθετηθεί με τις Οδηγίες για τους ως άνω λόγους, βλ. ενδεικτικώς Οδηγία-πλαίσιο για τα απόβλητα, τα ύδατα, την ατμοσφαιρική ρύπανση και το EU ETS, όπως θα εξετάσουμε παρακάτω.

8. Οι λοιπές πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος (hard & soft law)

Εκτός από τις Συνθήκες, τους Κανονισμούς και τις Οδηγίες, άλλες πηγές του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος συνιστούν: Οι Αποφάσεις, οι Συστάσεις και οι Γνώμες, τα Ψηφίσματα, οι Δηλώσεις και τα Προγράμματα Δράσης για το Περιβάλλον. Άλλες από αυτές είναι νομικά δεσμευτικές ως αυστηρό δίκαιο (hard law) (Αποφάσεις), άλλες εμπεριέχουν ήπιο δίκαιο (soft law) (π.χ. Συστάσεις, Γνώμες, Δηλώσεις, Προγράμματα Δράσης).

α. Οι Αποφάσεις

Η Απόφαση ως πηγή του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος θεσμοθετήθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας και αποτελεί δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο. Έχουν υπάρξει Αποφάσεις για θέματα ερμηνείας των Συνθηκών, για τη θέσπιση κανόνων ενδοοργανικών και διοργανικών κανόνων δικαίου κλπ. Δύνανται είτε να έχουν ως αποδέκτες συγκεκριμένα πρόσωπα (με αυτές το Συμβούλιο και η Επιτροπή ασκούν την εκτελεστική τους αρμοδιότητα), από τα οποία ζητείται να προβούν σε πράξη ή παράλειψη, και στα οποία απονέμουν δικαιώματα, επιβάλλουν υποχρεώσεις κλπ. κατά τρόπο νομικά άμεσο και νομικά δεσμευτικό είτε να μην έχουν συγκεκριμένο αποδέκτη. Παρότι είναι δεσμευτικές νομικά γενικώς, δεν προκύπτει ρητά ποιοι δεσμεύονται από αυτές (άρθρο 288 παρ. 3 ΣΛΕΕ).

β. Οι Συστάσεις και Γνώμες

Στο πλαίσιο της ενίσχυσης της σημασίας των μη νομικών πηγών του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος, εμφανίζεται επαυξημένη η σημασία πηγών μη νομικά δεσμευτικών, αλλά με πολιτική και ηθική σημασία.

Οι Συστάσεις υποδεικνύουν μια ορισμένη συμπεριφορά στους αποδέκτες τους και δίδονται αυτοβούλως, δίχως ωστόσο να είναι νομικά δεσμευτικές.

Εν αντιθέσει, οι Γνώμες υποβάλλονται από τα όργανα της ΕΕ, για την εκτίμηση της τρέχουσας κατάστασης στην Ένωση ή στα κράτη μέλη (άρθρο 288 παρ. 4 ΣΛΕΕ).

γ. Τα Ψηφίσματα και οι Δηλώσεις

Τα Ψηφίσματα εκδίδονται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το περιεχόμενό τους εξαντλείται στην έκφραση πολιτικών απόψεων και προθέσεων της ενωσιακής ολοκλήρωσης.

Οι Δηλώσεις είναι είτε εκείνες που αφορούν στη μελλοντική εξέλιξη της Ένωσης είτε οι ερμηνευτικές δηλώσεις που αποτελούν πάγια πρακτική στο Συμβούλιο της ΕΕ και αναγκαίο μέσο για την επίτευξη συμβιβασμών.

Κατά τη νομολογία, απαιτείται να μην αντίκεινται στις ιδρυτικές Συνθήκες και να μην προσβάλλουν τις έννομες αξιώσεις και τα δικαιώματα ιδιωτών.

δ. Τα Προγράμματα Δράσης για το Περιβάλλον

Τα Προγράμματα Δράσης καταρτίζονται από το Συμβούλιο της ΕΕ και την

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με ιδία πρωτοβουλία ή ύστερα από πρόταση του Ευρωπαϊκού

Συμβουλίου. Με αυτά, εξειδικεύονται τα νομοθετικά κείμενα και οι Συνθήκες της ΕΕ.

Προσδιόριζαν το ειδικότερο περιεχόμενο της περιβαλλοντικής προσπάθειας. Στερούνταν, όμως, επαρκούς νομικής βάσης για τη θεμελίωση της κανονιστικής και ρυθμιστικής δράσης των κοινοτικών οργάνων, γιατί δεν περιέχουν υπέρτερους κανόνες δικαίου. Θα μπορούσε να λεχθεί πως – ως εδώ – ομιλούσαμε για «αφανή» περίοδο στο κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος.

Ιστορικά ιδωμένα, το 1973 η Agenda 21 αποτελεί πρόγραμμα δράσης στους τομείς της βιώσιμης ανάπτυξης, ενώ μέχρι τα τέλη του 1980, η Κοινότητα έθετε περισσότερο ρυθμιστικά μέτρα για την περιβαλλοντική προστασία. Όμως, το 1990 έγινε αντιληπτό ότι ναι μεν τα παραδοσιακά κανονιστικά μέτρα ισχύουν, όμως πρέπει να συμπληρώνονται με άλλα οικονομικά και δημοσιονομικά μέτρα. Μέχρι σήμερα το μοντέλο διαταγής και ελέγχου (command and control policy) θέσπιζε όρια εκπομπών στα διάφορα περιβαλλοντικά αγαθά. Απαιτούνταν, όμως, και πρόσθετα εργαλεία. Το 1990 στο Δουβλίνο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υιοθέτησε στη δήλωσή του σχετικά με τα περιβαλλοντικά θέματα την υιοθέτηση προτύπων υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας.

Ειδικότερα, το περιεχόμενο των Προγραμμάτων Δράσης είναι το κάτωθι:

1. Το Πρώτο Πρόγραμμα Δράσης (1973-1976) θέτει τις θεμελιώδεις αρχές προστασίας και εμπεριέχει την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».

2. Το Δεύτερο Πρόγραμμα Δράσης (1977-1981) διευρύνει την πολιτική της Κοινότητας στη διασφάλιση των φυσικών πόρων.

3. Το Τρίτο Πρόγραμμα Δράσης (1982-1986) εισάγει την προβληματική της περιβαλλοντικής προστασίας και σε άλλους τομείς, όπως ενέργεια, βιομηχανία, τουρισμός κλπ.

4. Το Τέταρτο Πρόγραμμα Δράσης (1987-1993) επιβεβαιώνει τα προγενέστερα αυτού και ενισχύει τα προληπτικά μέτρα και την προστασία των φυσικών πόρων.

5. Το Πέμπτο Πρόγραμμα Δράσης (1993-2002) θέτει ως στόχο τη διαρκή ανάπτυξη χωρίς επιβλαβείς επιπτώσεις στο περιβάλλον και στους φυσικούς πόρους. Η Agenda 21 εξειδικεύει τις αρχές της διακήρυξης του Ρίο και καταγράφει πολλαπλά εργαλεία, νομικά, βοηθητικά, ενώ διευρύνει και τις αρχές περιβαλλοντικής προστασίας.

6. Το Έκτο Πρόγραμμα Δράσης (2002-2012) στηρίζεται σε αρχές και στρατηγικά σχέδια περιβαλλοντικής πολιτικής, ενώ αναφέρεται και στη λήψη αποφάσεων σχετικώς.

7. Το Έβδομο Πρόγραμμα Δράσης (2012-2020) προσδιορίζει τρεις βασικούς στόχους: την προστασία, τη διατήρηση και την ενίσχυση του φυσικού κεφαλαίου της Ένωσης, τη μετατροπή της σε μια αποδοτική από πλευράς πόρων, πράσινη και ανταγωνιστική οικονομία χαμηλών εκπομπών άνθρακα, την προστασία των πολιτών της Ένωσης από τις περιβαλλοντικές πιέσεις και τους κινδύνους για την υγεία και την ευημερία. Αυτό θα επιτευχθεί με καλύτερη εφαρμογή της νομοθεσίας, καλύτερη πληροφόρηση με τη βελτίωση της βάσης γνώσεων, περισσότερες και πιο βιώσιμες επενδύσεις για την περιβαλλοντική και κλιματική πολιτική, πλήρη ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών απαιτήσεων και εκτιμήσεων στις άλλες πολιτικές. Δύο επιπλέον οριζόντιοι στόχοι προτεραιότητας ολοκληρώνουν το πρόγραμμα: να γίνουν πιο βιώσιμες οι πόλεις της Ένωσης και να ενισχυθεί η Ένωση να αντιμετωπίσει αποτελεσματικότερα τις διεθνείς περιβαλλοντικές και κλιματικές προκλήσεις.

8. Το Όγδοο Πρόγραμμα Δράσης (2020-2030) επαναλαμβάνει το μακροπρόθεσμο όραμα της ΕΕ για το 2050 να ζήσει βιώσιμα, εντός πλανητικών ορίων. Καθορίζει τους στόχους προτεραιότητας για το 2030 και τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την επίτευξή τους. Με βάση την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, το πρόγραμμα δράσης στοχεύει να επιταχύνει τη μετάβαση σε μια κλιματικά ουδέτερη οικονομία με αποδοτική χρήση των πόρων, αναγνωρίζοντας ότι η ανθρώπινη ευημερία και μακροημέρευση του πλανήτη εξαρτώνται από υγιή οικοσυστήματα. Καλεί την ενεργό δέσμευση όλων των ενδιαφερομένων σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ για το κλίμα και το περιβάλλον. Αποτελεί τη βάση της ΕΕ για την επίτευξη της Ατζέντας 2030 των Ηνωμένων Εθνών και των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης (SDGs).

II. Στόχοι της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον (άρθρο 191 ΣΛΕΕ) - Η ενωσιακή περιβαλλοντική αρμοδιότητα

Α. Στόχοι της ενωσιακής πολιτικής για το περιβάλλον

Η ενωσιακή πολιτική για το περιβάλλον περιέχει επιμέρους συνιστώσες για την περιβαλλοντική πολιτική, όπως αυτές αποτυπώνονται και εξειδικεύονται στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ:

1. Διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος: δεν αρκούν τα αρνητικά μέτρα, απαιτούνται θετικά μέτρα και πολιτικές, όχι απλώς για την προστασία, αλλά για την ανάδειξη αυτού.

2. Προστασία της υγείας του ανθρώπου: η διαφύλαξη του περιβάλλοντος προασπίζει την ανθρώπινη υγεία. Όταν κράτος μέλος εισάγει περιορισμούς για τη διασφάλιση του περιβάλλοντος, το κράτος μπορεί να ισχυρισθεί ότι εμπίπτουν στην προστασία της υγείας του ανθρώπου. Η «υγεία» είναι ισοδύναμη προς τη «δημόσια υγεία».

3. Συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων: ο όρος «φυσικοί πόροι» εμπεριέχεται στη Διακήρυξη της Στοκχόλμης («γήινοι πόροι»), αλλά και στα Προγράμματα Δράσης. Δεν εννοούνται μόνο όσοι έχουν οικονομικό/εμπορικό ενδιαφέρον, αλλά εμπίπτει εδώ και η διαχείριση αποβλήτων, η εξοικονόμηση ενέργειας, η ανάπτυξη γεωργικής εκμετάλλευσης φιλικής προς το περιβάλλον.

4. Προώθηση σε διεθνές επίπεδο μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων και ιδίως την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος.

Εκτενέστερη ανάπτυξη των στόχων αυτών θα επιχειρηθεί στα επιμέρους κεφάλαια.

Β. Η αρχή της ενσωμάτωσης

Η αρχή της ενσωμάτωσης ορίζει ότι το περιβάλλον αποτελεί ουσιώδη στόχο της Ένωσης και ως εκ τούτου θεωρήθηκε πως επιβάλλει την εκτίμηση των περιβαλλοντικών αναγκών κατά την εν γένει διαμόρφωση ενωσιακών πολιτικών. Επί παραδείγματι, η διαδικασία της Εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, της Στρατηγικής Εκτίμησης και της Δέουσας Εκτίμησης, όπως έχει υποστηριχθεί, δίδει έδαφος εφαρμογής στην αρχή της ενσωμάτωσης, καθώς ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να διαχειρίζονται τις εθνικές τους περιοχές με βιώσιμο τρόπο και θέτει τα όρια ανάπτυξης δραστηριοτήτων που δύνανται να επιδράσουν αρνητικά σε αυτές, ενώ επιτρέπονται ορισμένες παρεκκλίσεις, υπό αυστηρότατες προϋποθέσεις.

Οι ανάγκες της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν αυτονόητη συνιστώσα των άλλων ενωσιακών πολιτικών. Η ιδέα ότι ένας στόχος, όπως είναι η διασφάλιση της προστασίας του περιβάλλοντος, υπεισέρχεται σε άλλους τομείς ενωσιακού ενδιαφέροντος και, κατά κάποιον τρόπο, τους «διαβρώνει», έχει πρωταρχική σημασία για την ανάπτυξη πλήρους και ορθολογικής περιβαλλοντικής πολιτικής.

Η ενσωμάτωση αποτελεί και όριο της ενωσιακής δράσης. Η προαγωγή και βελτίωση, όμως, έχουν θετικοποιηθεί στη σημερινή Συνθήκη. Η αρχή της ενσωμάτωσης αποκτά νομική διάσταση. Η αρχή της ενσωμάτωσης κατά τη λειτουργική προσέγγιση, έχει δεσμευτικό χαρακτήρα και άμεσο αποτέλεσμα. Αποτελεί και έννοια δυναμική, που προσαρμόζεται στις ανάγκες των καιρών. Ωστόσο, παλαιόθεν κρίθηκε ότι δεν είναι απαραίτητο κάθε ρυθμιστικό αντικείμενο της περιβαλλοντικής νομοθεσίας να βρίσκει έδαφος στα 130Πεπ. (πρώην) ΕΟΚ, ενώ σε υπόθεση χορήγησης κοινοτικής χρηματοδότησης εκρίθη ότι οι ενέργειες που αποτελούν αντικείμενό της πρέπει να συνάδουν με τις κοινοτικές πολιτικές, αλλά και όσες αφορούν στην περιβαλλοντική προστασία.

Στο σημείο τούτο πρέπει να αντιδιασταλεί η στενή από την ευρεία αντίληψη της αρχής της ενσωμάτωσης:

1. Η «στενή» αντίληψη πρεσβεύει ότι η ενσωμάτωση όλων των περιβαλλοντικών επιπτώσεων διενεργείται κατά την εξέταση ενός νέου έργου (η Οδηγία της ΕΕ για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης – «Οδηγία IPPC»).

2. Η «ευρεία» αντίληψη, αντιθέτως, πρεσβεύει ότι η ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών/αειφόρων αναπτυξιακών στόχων πρέπει να λαμβάνει χώρα ήδη κατά την αναπτυξιακή διαδικασία, και συνεπώς στον καθορισμό και την εφαρμογή της πολιτικής διαφόρων οικονομικών και κοινωνικών τομέων.

Η αρχή της ενσωμάτωσης συνεπάγεται όχι μόνο ότι τα περιβαλλοντικά ζητήματα και οι επιπτώσεις πρέπει να αξιολογούνται και να λαμβάνονται υπόψη από τις τομεακές αρχές, αλλά ότι ο στόχος και το περιεχόμενο σημαντικών πολιτικών στην πραγματικότητα πρέπει να τροποποιηθούν ουσιαστικά, προκειμένου να διασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη προστασία του περιβάλλοντος και η αειφόρος ανάπτυξη. Η ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών στόχων και εκτιμήσεων απαιτεί από τις τομεακές αρχές να εργάζονται με στόχους, ζητήματα και προβλήματα που δεν γνωρίζουν απαραίτητα ή τα οποία δεν ταυτίζονται με αυτά που θεωρούν ως πρωταρχικό καθήκον και «αποστολή» τους ή που συχνά θεωρούνται αντίθετα προς τα συμφέροντα του αντίστοιχου προσωπικού τους συμφέροντος. Η ευθύνη για το «περιβάλλον» βαρύνει πολλούς διαφορετικούς θεσμούς και διοικητικές αρχές.

Η εξουσία κατανέμεται, επίσης, μεταξύ πολλών επιπέδων διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένης της τοπικής αυτοδιοίκησης, με σημαντική ανεξαρτησία και αυτοδιάθεση – που θεωρείται από μόνη της σημαντική αξία.

Ωστόσο, τούτο προϋποθέτει:

– Μια ανοιχτή, διαφανή δημόσια διοίκηση και συμμετοχή, που αποτελούν ουσιαστικά στοιχεία, αλλά όχι επαρκή.

– Πρόσβαση στα δικαστήρια, ιδίως για ομάδες περιβαλλοντικών συμφερόντων που είναι απαραίτητη, αλλά συνήθως δεν επαρκεί.

– Ισχυρές αρχές προστασίας του περιβάλλοντος που εξακολουθούν να είναι πολύ σημαντικές και απαραίτητες. Τίθεται, βεβαίως, το ζήτημα κατά πόσον οι αρχές είναι «ανεξάρτητοι» θεσμοί, όπως οι «περιβαλλοντικοί ελεγκτές», ο «διαμεσολαβητής για τις μελλοντικές γενιές», αλλά και κατά πόσον συνιστούν ρεαλιστικές εναλλακτικές λύσεις ή βρίσκονται σε αντίθεση με τη δημοκρατία.

Αναφορικά με το βάθος περιβαλλοντικής προστασίας, αναφέρονται οι επιμέρους περιβαλλοντικές γενικές αρχές κάτωθι, ως βασικοί άξονες της διαγραφόμενης πολιτικής.

Η αρχή της ολοκλήρωσης (άρθρο 11 ΣΛΕΕ) επιτάσσει οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας να ενσωματώνονται στον καθορισμό και την εφαρμογή άλλων πολιτικών της ΕΕ. Επί παραδείγματι, όσον αφορά στην απαίτηση προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος από την ατμοσφαιρική ρύπανση, ο δεσμευτικός χαρακτήρας των οριακών τιμών της Οδηγίας για την ποιότητα του αέρα 2008/50/ΕΚ έχει ορισμένες επιπτώσεις σε άλλους τομείς πολιτικής της ΕΕ: Πρώτον, οι άδειες για βιομηχανικές εγκαταστάσεις δεν χρειάζεται να τηρούν τους περιορισμούς που καθορίστηκαν για τα εθνικά ανώτατα όρια εκπομπών στην αντίστοιχη Οδηγία της ΕΕ (υπόθεση C-167/09, Stichting Natuur en Milieu κλπ.). Αντίθετα, οι άδειες για τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις που ρυθμίζονται σε επίπεδο ΕΕ πρέπει να τηρούν τις ισχύουσες οριακές τιμές (Οδηγία 2010/75/ΕΚ). Δεύτερον, οι τοπικές αρχές έχουν τη δυνατότητα να περιορίσουν ή να απαγορεύσουν την κυκλοφορία των οχημάτων σε περιοχές όπου σημειώνεται υπέρβαση των οριακών τιμών της Οδηγίας για την ποιότητα του αέρα 2008/50/ΕΚ (άρθρο 24 παρ. 2 και άρθρο 23 παρ. 1). Δεν υπάρχει παρόμοια απαίτηση για την ατμοσφαιρική ρύπανση από αεροσκάφη ή από σιδηροδρόμους. Τρίτον, όσον αφορά στον θόρυβο, δεν απαιτείται η τήρηση των ορίων θορύβου της ΕΕ, καθώς τα κράτη μέλη έλαβαν τη ρητή άδεια να λαμβάνουν, στα σχέδια μείωσης του θορύβου, εκείνα τα μέτρα που έκριναν κατάλληλα. Οι διατάξεις για τις μεταφορές – οδικές, σιδηροδρομικές ή αεροσκάφη – δεν αναφέρονται σε θέματα μείωσης του θορύβου βάσει της Οδηγίας για τον θόρυβο 2002/49/ΕΚ.