Η ΣΥΜΜΟΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΡΟΣ ΤΙΣ ΑΚΥΡΩΤΙΚΕΣ ΔΙΚΑΣΤΙΚΕΣ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΚΥΠΡΟ

Κεφάλαιο
1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Η συμμόρφωση της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις συνιστά την κατεξοχήν πτυχή και έκφανση της αρχής της νομιμότητας και του κράτους δικαίου. Η εν λόγω υποχρέωση της Διοίκησης δεν εξυπηρετεί, άλλωστε, μόνο τα ιδιωτικά συμφέροντα των ιδιωτών που εμπλέκονται στη συγκεκριμένη διαφορά, αλλά και το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου να υπάρχει μία ευνομούμενη πολιτεία.

Η υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφώνεται προς τις ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις, όντας άρρηκτα συνυφασμένη με την αποτελεσματικότητα της διοικητικής δικαιοσύνης, συμβάλλει παράλληλα στην εμπέδωση της αρχής της νομιμότητας της διοικητικής δράσης η οποία αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της δημοκρατικής διακυβέρνησης. Από την άλλη, η μη συμμόρφωση προς τις ακυρωτικές αποφάσεις αδυνατίζει την αντίληψη των πολιτών στην αίσθηση της δεσμευτικότητας των δικαστικών αποφάσεων, επί προφανή βλάβη της λειτουργίας του δημοκρατικού πολιτεύματος.

2. Πρόσβαση σε δικαστήριο και παροχή έννομης προστασίας

Πέραν από το ότι η δικαστική προστασία πρέπει να παρέχεται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα, θα πρέπει επίσης να παρέχεται και κατά τρόπο ώστε αυτή να είναι αποτελεσματική και να εξασφαλίζει, πράγματι, την απονομή της δικαιοσύνης. Έτσι, αποτελεσματική θεωρείται η πρόσβαση σε Δικαστήριο όταν εξασφαλίζεται η προστασία και η αποκατάσταση του δικαιώματος ή του εννόμου συμφέροντος που έχει τρωθεί.

Υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματικότητα αυτή εγγυάται (α) την έκδοση απόφασης με την οποία παρέχεται οριστική δικαστική προστασία (β) την παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας, με τη μορφή είτε του ανασταλτικού αποτελέσματος της άσκησης του ενδίκου βοηθήματος ή της χορήγησης ασφαλιστικών μέτρων ύστερα από αίτηση (γ) την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης με τη δικαστική απόφαση.

Η υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις συμπορεύεται με το δικαίωμα πρόσβασης σε Δικαστήριο που καθιερώνεται στο Άρθρο 30.1 του Συντάγματος, στο Άρθρο 6.1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, στο Άρθρο 14.1 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα και στο Άρθρο

47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Ειδικότερα, η διάταξη τόσο του Άρθρου 30.1 του κυπριακού Συντάγματος όσο και αυτή του Άρθρου 6.1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, δεν εγγυούνται απλώς τη δυνατότητα πρόσβασης σε Δικαστήριο αλλά ρητά και την παροχή έννομης προστασίας.

3. Η εκτέλεση της δικαστικής απόφασης σαν αναπόσπαστο μέρος της δίκης κατά το Άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων – η νομολογία του ΕΔΑΔ

Σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) το δικαίωμα πρόσβασης σε Δικαστήριο το οποίο εγγυάται το Άρθρο 6.1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων θα ήταν μάταιο, αν η εσωτερική έννομη τάξη ενός συμβαλλομένου κράτους επέτρεπε το να παραμείνει μία οριστική και υποχρεωτική δικαστική απόφαση ανενεργή σε βάρος ενός διαδίκου. Η εκτέλεση μιας απόφασης οποιουδήποτε δικαστηρίου πρέπει να θεωρείται ως αναπόσπαστο μέρος της «δίκης» υπό την έννοια του Άρθρου 6 της Σύμβασης. Το ΕΔΑΔ έχει ήδη αναγνωρίσει ότι η πραγματική προστασία του πολίτη και η αποκατάσταση της νομιμότητας εμπεριέχουν την υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφωθεί προς την απόφαση που έχει εκδοθεί από το ανώτερο εν προκειμένω διοικητικό δικαστήριο του κράτους.

Ακόμη, το Άρθρο 6.1 της Σύμβασης δεν κάνει διάκριση ανάμεσα στις αποφάσεις, που δέχονται και σε αυτές, που απορρίπτουν προσφυγή, που ασκήθηκε ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Στην πραγματικότητα, ανεξαρτήτως αποτελέσματος, πρόκειται πάντοτε για δικαστική απόφαση, η οποία πρέπει να είναι σεβαστή και να εφαρμοσθεί. Οι πράξεις ή οι παραλείψεις της Διοίκησης, συνεπεία δικαστικής απόφασης δεν μπορούν να έχουν συνέπεια ούτε να εμποδίσουν, ούτε ακόμα λιγότερο, να αμφισβητήσουν την ουσία της υπόθεσης αυτής.

Επιπλέον, το δικαίωμα εκτέλεσης δικαστικών αποφάσεων έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία στο πλαίσιο της διοικητικής δικαιοσύνης. Με την υποβολή αίτησης για δικαστικό έλεγχο

στο Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο του κράτους, ο διάδικος επιδιώκει όχι μόνο την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης αλλά κυρίως την άρση των επιπτώσεών της.

Η αποτελεσματική προστασία του διαδίκου και η αποκατάσταση της νομιμότητας προϋποθέτουν συνεπώς την υποχρέωση εκ μέρους των διοικητικών αρχών να συμμορφωθούν με την απόφαση. Επομένως, ενώ ορισμένες καθυστερήσεις στην εκτέλεση μιας απόφασης μπορεί να δικαιολογηθούν σε συγκεκριμένες περιστάσεις, η καθυστέρηση δεν μπορεί να είναι τέτοια που να επηρεάζει το δικαίωμα του διαδίκου στην εκτέλεση της απόφασης. Σε αντίθετη περίπτωση, οι πρόνοιες του Άρθρου 6.1 θα στερούνταν κάθε χρήσιμου αποτελέσματος. Συνεπώς, μια μη εύλογη μεγάλη καθυστέρηση στην εκτέλεση μιας δεσμευτικής απόφασης μπορεί να παραβιάσει τη Σύμβαση.

Υπό αυτή την έννοια, η εκτέλεση πρέπει να είναι πλήρης και εξαντλητική και όχι μόνο μερική και δεν μπορεί να παρεμποδισθεί, να ακυρωθεί ή να καθυστερήσει αδικαιολόγητα. Η άρνηση μιας διοικητικής αρχής να λάβει υπόψη μια απόφαση που εκδόθηκε από ένα ανώτερο δικαστήριο - που μπορεί ενδεχομένως να οδηγήσει σε μια σειρά αποφάσεων στο πλαίσιο της ίδιας διαδικασίας, παραμερίζοντας επανειλημμένα τις αποφάσεις που εκδόθηκαν - είναι επίσης αντίθετη με το Άρθρο 6.1.

Μια μη εύλογη μεγάλη καθυστέρηση στη συμμόρφωση με μια δεσμευτική απόφαση μπορεί να παραβιάσει τη Σύμβαση. Το εύλογο αυτής της καθυστέρησης πρέπει να προσδιοριστεί λαμβάνοντας ιδίως υπόψη την πολυπλοκότητα της διαδικασίας συμμόρφωσης, τη συμπεριφορά του ίδιου του Αιτητή και των αρμόδιων αρχών, καθώς επίσης και το ποσό και την φύση της δικαστικής απόφασης. Για παράδειγμα, το ΕΔΑΔ έκρινε ότι, αποφεύγοντας για περισσότερα από πέντε χρόνια τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για τη συμμόρφωση με οριστική, εκτελεστή δικαστική απόφαση, οι εθνικές αρχές είχαν στερήσει από τις πρόνοιες του Άρθρου 6.1 της Σύμβασης κάθε χρήσιμο αποτέλεσμα. Σε μια άλλη περίπτωση, η συνολική περίοδος των εννέα μηνών που χρειάστηκε από τις αρχές για την εκτέλεση μιας απόφασης διαπιστώθηκε ότι δεν ήταν μη εύλογη λόγω των συγκεκριμένων περιστάσεων.

Το ΕΔΑΔ έκρινε ότι το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο σύμφωνα με το Άρθρο 6.1 είχε παραβιαστεί λόγω της άρνησης των αρχών, σε διάστημα περίπου τεσσάρων ετών, να χρησιμοποιήσουν αστυνομική βοήθεια για την εκτέλεση της διαταγής για κατοχή εναντίον

ενός ενοικιαστή, και λόγω αναστολής της εκτέλεσης -για περισσότερα από έξι χρόνια- που προέκυψε από την παρέμβαση του νομοθέτη που αμφισβητούσε δικαστική απόφαση για έξωση ενοικιαστή, ο οποίος συνεπώς στερήθηκε όλα τα χρήσιμα αποτελέσματα από τις επίμαχες νομοθετικές διατάξεις.

Μολονότι, το ΕΔΑΔ λαμβάνει δεόντως υπόψη τις εθνικές προθεσμίες που έχουν τεθεί για τις διαδικασίες συμμόρφωσης, η μη τήρησή τους δεν συνιστά αυτόματα παράβαση της Σύμβασης. Κάποια καθυστέρηση μπορεί να δικαιολογηθεί σε συγκεκριμένες περιστάσεις, αλλά σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να επηρεάσει την ουσία του δικαιώματος που προστατεύεται σύμφωνα με το Άρθρο 6.1. Το ΕΔΑΔ έκρινε στην υπόθεση Burdov v. Russia (No. 2), ότι η αποτυχία συμμόρφωσης με μια απόφαση για περίοδο έξι μηνών δεν ήταν από μόνη της μη εύλογη και στην υπόθεση Moroko v. Russia, ότι μια συνολική καθυστέρηση εννέα μηνών από τις αρχές στην εκτέλεση μιας απόφασης δεν ήταν εκ πρώτης όψεως (prima facie) μη εύλογη σύμφωνα με τη Σύμβαση. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι αυτές οι εκτιμήσεις δεν αποκλείουν την ανάγκη αξιολόγησης της διαδικασίας στο σύνολό της υπό το φως των προαναφερθέντων κριτηρίων και τυχόν άλλων σχετικών περιστάσεων.

Ειδικότερα, στην υπόθεση Gerasimov and Others v. Russia, το ΕΔΑΔ υπογράμμισε ότι εάν η απόφαση για εκτέλεση απαιτούσε από τις δημόσιες αρχές να λάβουν συγκεκριμένες ενέργειες αποφασιστικής σημασίας για τον Αιτητή (για παράδειγμα, επειδή οι καθημερινές συνθήκες διαβίωσης του Αιτητή θα επηρεάζονταν), μια καθυστέρηση στη συμμόρφωση για περισσότερο από έξι μήνες θα ήταν αντίθετη με την απαίτηση της Σύμβασης για ειδική επιμέλεια (special diligence).

Δεν μπορεί να αναμένεται από ένα Αιτητή ο οποίος έχει εξασφαλίσει υπέρ του απόφαση εναντίον του κράτους, στο τέλος της νομικής διαδικασίας να πρέπει να ξεκινήσει ξεχωριστές διαδικασίες εκτέλεσης. Αρκεί το ενδιαφερόμενο άτομο να ειδοποιήσει την αρμόδια κρατική αρχή με τον κατάλληλο τρόπο ή να προβεί σε ορισμένα διαδικαστικά βήματα τυπικού χαρακτήρα. Το βάρος για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με απόφαση εναντίον

του κράτους βαρύνει τις ίδιες τις κρατικές αρχές, ξεκινώντας από την ημερομηνία κατά την οποία η απόφαση καθίσταται δεσμευτική και εκτελεστή.

Το ΕΔΑΔ έκρινε, επίσης, ότι η στάση των αρχών να θεωρούν τον Αιτητή υπεύθυνο για την έναρξη διαδικασίας εκτέλεσης σχετικά με εκτελεστή απόφαση που είχε εξασφαλίσει υπέρ του, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι αγνόησαν την οικονομική του κατάσταση, συνιστούσε υπερβολικό βάρος και περιόριζε το δικαίωμα πρόσβασής του σε δικαστήριο στον βαθμό που έθιγε την ίδια την ουσία αυτού του δικαιώματος.

Πάντως, δεν είναι παράλογο, καταρχήν, η Διοίκηση να ζητά από τους ενδιαφερόμενους συμπληρωματικά έγγραφα προκειμένου να συμμορφωθεί εντός των καλύτερων δυνατών προθεσμιών προς μία δικαστική απόφαση που της επέβαλε τη λήψη ορισμένων θετικών μέτρων. Μία τέτοια απαίτηση δικαιολογείται όταν οι διοικητικές υπηρεσίες δεν έχουν στην κατοχή τους έγγραφα απαραίτητα για την εκτέλεση της δικαστικής απόφασης και τούτο, με σκοπό να επιταχυνθεί η εκτέλεσή της. Ένας τέτοιος λόγος είναι δίχως αμφιβολία ευνοϊκός για τον διοικούμενο. Αντιθέτως, όταν η εξέταση του φακέλου επιτρέπει να συμπεράνει κανείς ότι η Διοίκηση ζητά την προσκόμιση νομικών πράξεων ή οποιουδήποτε άλλου εγγράφου για να μην εκτελέσει μία οριστική δικαστική απόφαση ή να καθυστερήσει αδικαιολόγητα την εφαρμογή της, το πρόσφορο αποτέλεσμα του Άρθρου 6.1 μπορεί να μειωθεί σημαντικά.

Ο επιτυχών διάδικος δεν μπορεί να αποστερηθεί το όφελος, μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα, μιας τελικής απόφασης που του επιδικάζει αποζημίωση για ζημία ή στέγαση, ανεξάρτητα από την πολυπλοκότητα της εσωτερικής διαδικασίας εκτέλεσης ή του κρατικού δημοσιονομικού συστήματος. Δεν είναι δυνατό για μια κρατική αρχή να προβάλλει ως δικαιολογία για την μη εκτέλεση του εξ αποφάσεως χρέους την έλλειψη κεφαλαίων ή άλλων πόρων. Ούτε και μπορεί να αναφέρει την έλλειψη εναλλακτικών καταλυμάτων ως δικαιολογία για την μη συμμόρφωση με απόφαση.

Ο χρόνος που απαιτείται από τις αρχές για να συμμορφωθούν με μια απόφαση που διατάσσει την καταβολή χρηματικού επιδόματος θα πρέπει να υπολογίζεται από την ημερομηνία κατά την οποία η απόφαση κατέστη οριστική και εκτελεστή έως την ημερομηνία πληρωμής του ποσού που είχε επιδικαστεί. Η καθυστέρηση δύο ετών και ενός μηνός

στην καταβολή ποσού που είχε επιδικαστεί είναι στην όψη της ασυμβίβαστη με τις απαιτήσεις της Σύμβαση.

Αξίζει να σημειωθεί ότι σε εξαιρετικές περιπτώσεις η restitutio in integrum εκτέλεση δικαστικής απόφασης που κηρύσσει παράνομες και άκυρες διοικητικές πράξεις μπορεί, αυτή καθ’ εαυτή, να αποδειχθεί αντικειμενικά αδύνατη λόγω ανυπέρβλητων πραγματικών ή νομικών εμποδίων. Ωστόσο, σε τέτοιες περιπτώσεις, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του δικαιώματος πρόσβασης στο δικαστήριο, ένα κράτος μέλος πρέπει, καλόπιστα και αυτεπαγγέλτα, να εξετάσει άλλες λύσεις που θα μπορούσαν να αποκαταστήσουν τις ζημιογόνες συνέπειες των παράνομων πράξεών του, όπως είναι η καταβολή αποζημίωσης.

Τέλος, το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο προστατεύει επίσης την εφαρμογή των προσωρινών μέτρων που λαμβάνονται εν αναμονή της έκδοσης τελικής απόφασης. Έτσι, η κατεδάφιση ενός κτηρίου που χρησιμοποιείτο ως κατοικία παρά τα προσωρινά μέτρα που είχαν εκδοθεί από τα εθνικά δικαστήρια κρίθηκε ότι συνιστούσε παραβίαση του Άρθρου 6.1 της Σύμβασης.

4. Οι ακυρωτικές αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος

Οι διοικητικές διαφορές διακρίνονται σε ακυρωτικές και σε διαφορές ουσίας. Η διάκριση μεταξύ ακυρωτικών διαφορών και διαφορών ουσίας αφορά, τόσο την εξουσία του δικαστικού ελέγχου και την έκταση των στοιχείων που έχει την αρμοδιότητα να εξετάσει ο διοικητικός δικαστής, όσο και τις συνέπειες των αποφάσεων που εκδίδονται στις εν λόγω περιπτώσεις. Το κύριο κριτήριο της διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας είναι (α) η εξουσία του Δικαστηρίου για την κρίση της διαφοράς που του υποβάλλεται, δηλαδή, η έκταση του ελέγχου των στοιχείων της διαφοράς, στον οποίο μπορεί ή υποχρεούται το Δικαστήριο να προβεί και (β) οι συνέπειες της απόφασης που εκδίδει.

Η δικαστική προστασία που παρέχεται στο διοικούμενο στην περίπτωση της διοικητικής διαφοράς ουσίας, είναι πληρέστερη από εκείνη που παρέχεται στην περίπτωση της ακυρωτικής διαφοράς, δεδομένου ότι (α) ερευνάται και η ουσία της υπόθεσης, δηλαδή το Δικαστήριο εξετάζει και εκτιμά τα πραγματικά περιστατικά, ελέγχοντας τη διαπίστωση και την ουσιαστική εκτίμησή τους από το διοικητικό όργανο (β) τα μέσα αποκατάστασης της νομικής κατάστασης που έχει διαταραχθεί είναι περισσότερα και συνίστανται όχι μόνο στην

ακύρωση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ή παράλειψης αλλά και στην τροποποίηση της διοικητικής πράξης καθώς και στην επιδίκαση ορισμένου χρηματικού ποσού.

Στην κυπριακή έννομη τάξη ο έλεγχος που ασκεί το Διοικητικό Δικαστήριο είναι κατά κύριο λόγο ακυρωτικός έλεγχος. Με τον περί της 8ης Τροποποίησης του Συντάγματος Νόμο του 2015 (Ν. 130(Ι)/2015) τροποποιήθηκε η παράγραφος 1 του Άρθρου 146 του Συντάγματος κατά τρόπο ώστε να παύσει το Ανώτατο Δικαστήριο να έχει αποκλειστική αρμοδιότητα εκδίκασης προσφυγών σε πρώτο βαθμό. Η αποκλειστική δικαιοδοσία εκδίκασης προσφυγών σε πρώτο βαθμό ανατέθηκε στο Διοικητικό Δικαστήριο το οποίο εγκαθιδρύθηκε και λειτουργεί με βάση τον περί της Ίδρυσης και Λειτουργίας Διοικητικού Δικαστηρίου Νόμο του 2015 (Νόμος 131(Ι) του 2015). Η αποκλειστική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος έχει περιορισθεί στην εκδίκαση εφέσεων κατά αποφάσεων του Διοικητικού Δικαστηρίου.

Έτσι, το Διοικητικό Δικαστήριο έχει αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει σε πρώτο βαθμό για κάθε προσφυγή η οποία υποβάλλεται ενώπιόν του δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Το Διοικητικό Δικαστήριο όταν εκδικάζει μια προσφυγή ενεργεί, κατά κανόνα, ως ακυρωτικό δικαστήριο. Έχει τη δυνατότητα, με το Άρθρο 146.4 (α) να επικυρώσει, εν όλω ή εν μέρει, την προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη ή (β) να κηρύξει την προσβαλλόμενη πράξη εν όλω ή εν μέρει, άκυρη και στερημένη οποιουδήποτε αποτελέσματος (γ) να κηρύξει την παράλειψη εν όλω ή εν μέρει άκυρη. Δεν μπορεί κατά κανόνα να τροποποιήσει την προσβαλλόμενη πράξη ή να την αντικαταστήσει με άλλη.

Ωστόσο, κατ’ εξαίρεση, σύμφωνα με το Άρθρο 146.4 (δ) όπως αυτό έχει τροποποιηθεί με τον περί της 8ης Τροποποίησης του Συντάγματος Νόμο του 2015 (Νόμος 130 (Ι) του 2015), ενεργεί επίσης και ως Δικαστήριο ουσίας και έχει εξουσία να τροποποιήσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη, στις περιπτώσεις που απόφαση αφορά διαδικασίες διεθνούς προστασίας ή φορολογική διαφορά. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η αποκλειστική δικαιοδοσία εκδίκασης προσφυγών Αιτητών ασύλου σε πρώτο βαθμό ανατέθηκε στο Διοικητικό Δικαστήριο Διεθνούς Προστασίας, το οποίο εγκαθιδρύθηκε και λειτουργεί από τις 18 Ιουνίου 2019 με βάση τον περί της Ίδρυσης και Λειτουργίας Διοικητικού Δικαστηρίου Διεθνούς Προστασίας

Νόμο του 2018, Ν.73(I)/2018. Η αποκλειστική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος έχει περιορισθεί στην εκδίκαση εφέσεων κατά αποφάσεων του Διοικητικού Δικαστηρίου Διεθνούς Προστασίας. Έτσι, το Διοικητικό Δικαστήριο Διεθνούς Προστασίας έχει αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει σε πρώτο βαθμό επί πάσης προσφυγής Αιτητών ασύλου η οποία υποβάλλεται δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος εκδιδομένης δυνάμει του περί Προσφύγων Νόμου ή κατά παράλειψης οφειλόμενης ενέργειας δυνάμει του περί Προσφύγων Νόμου.

Ως έχουν τα πράγματα σήμερα, στην κυπριακή έννομη τάξη υπάρχουν μόνον δύο κατηγορίες διαφορών ουσίας ή ουσιαστικές διαφορές, αυτές δηλαδή που αφορούν φορολογικές διαφορές και αυτές που έχουν να κάνουν με διαδικασίες διεθνούς προστασίας. Έτσι, για τις μεν φορολογικές διαφορές αρμοδιότητα έχει το Διοικητικό Δικαστήριο, για τις δε διαφορές που αφορούν διαδικασίες διεθνούς προστασίας αρμοδιότητα έχει το Διοικητικό Δικαστήριο Διεθνούς Προστασίας.

Το αντικείμενο του παρόντος βιβλίου είναι η συμμόρφωση της Διοίκησης στην κυπριακή έννομη τάξη προς τις ακυρωτικές αποφάσεις που εκδίδονται από το Διοικητικό Δικαστήριο καθώς και από το Ανώτατο Δικαστήριο όταν ασκείται δικαιοδοσία δυνάμει των διατάξεων του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Όπως γίνεται αντιληπτό, η ανάγκη προστασίας του διοικούμενου, με την ύπαρξη ασφαλιστικών δικλείδων και διαδικαστικών εγγυήσεων, παρουσιάζεται περισσότερο επιτακτική στο πλαίσιο των ακυρωτικών αποφάσεων (όπου το Δικαστήριο περιορίζεται στην ακύρωση της προσβληθείσας πράξης) παρά στο πλαίσιο των αποφάσεων ουσίας όπου η δικαστική προστασία είναι πληρέστερη.

5. Το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης του Άρθρου 146 του Συντάγματος

Στο πεδίο του διοικητικού δικαίου και ιδιαίτερα στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η προσβολή προέρχεται από παράνομη διοικητική πράξη, η παροχή έννομης προστασίας επιτυγχάνεται κατά βάση με τη διαπλαστικού χαρακτήρα απόφαση του ακυρωτικού δικαστή. Στην κυπριακή έννομη τάξη αυτό διασφαλίζεται από το Άρθρο 146.4 του Συντάγματος το οποίο κατοχυρώνει τόσο τη δυνατότητα ακύρωσης εκτελεστών πράξεων της Διοίκησης όσο και το ακυρωτικό αποτέλεσμα των δικαστικών αποφάσεων. Η παράγραφος 4 του Άρθρου 146 προσδιορίζει τις θεραπείες που μπορεί να παρασχεθούν σε σχέση με το αντικείμενο της προσφυγής, δηλαδή την πράξη η οποία προσβάλλεται.

Στην υπόθεση Επαμεινώνδας Τάκη Επαμεινώνδα ν. Δήμος Λεμεσού κ.α., είχαν υπογραμμισθεί τα ακόλουθα: «Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου [πλέον του Διοικητικού Δικαστηρίου] είναι ακυρωτικής φύσεως και, όπως έχει ήδη επισημανθεί, περιορίζεται αποκλειστικά στα οριζόμενα από το Άρθρο 146.4 του Συντάγματος. Όπως ελέχθη στη Θαλασσινού, η πρόνοια αυτή «εξαντλητικά δίδει την έκταση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστηρίου και καμμιά άλλη εξουσία και ειδικότερα τη δυνατότητα σε ένα αιτητή να εκτελέσει τέτοια απόφαση».

Με την υποβολή της προσφυγής του Άρθρου 146 του Συντάγματος (αίτηση ακυρώσεως) στο Διοικητικό Δικαστήριο, ο Αιτητής δεν επιδιώκει μόνο την ακύρωση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, αλλά κυρίως την άρση των επιπτώσεών ή/και των συνεπειών της και την επαναφορά στην προτέρα κατάσταση η οποία ίσχυε πριν από την έκδοση της. Υπό την έννοια αυτή, η διάταξη του Άρθρου 146 γίνεται αντιληπτή και ως ειδικότερη πτυχή του θεμελιώδους δικαιώματος παροχής έννομης προστασίας, όπως αυτό προστατεύεται τόσο από το Άρθρο 30.1 του κυπριακού Συντάγματος όσο και από το Άρθρο 6.1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

Στο πεδίο του διοικητικού δικαίου και ειδικότερα, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η προσβολή προέρχεται από παράνομη διοικητική πράξη, το αποτέλεσμα αυτό επιτυγχάνεται, όπως προαναφέρθηκε με την ακυρωτική απόφαση η οποία έχει διαπλαστικό χαρακτήρα. Με τη διαπλαστική απόφαση επέρχεται άμεση τροποποίηση της έννομης τάξης, δηλαδή δημιουργείται, τροποποιείται ή καταργείται δίκαιο. Στην κυπριακή έννομη τάξη αυτό διασφαλίζεται με το Άρθρο 146 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει τόσο τη δυνατότητα ακύρωσης των εκτελεστών πράξεων της Διοίκησης, όσο και το ακυρωτικό αποτέλεσμα των δικαστικών ακυρωτικών αποφάσεων.

Η ακύρωση της απόφασης ή πράξης από το Δικαστήριο καθιστά υποχρέωση της αρχής που την εξέδωσε να εξαλείψει την πράξη και όλες τις συνέπειές της. Η υποχρέωση αυτή συναρτάται αφενός, με την προστασία των δικαιωμάτων του Αιτητή (περιλαμβανομένων και των δικαιωμάτων του κάτω από το Άρθρο 146.6) και αφετέρου, με τη διασφάλιση της νομιμότητας στη δημόσια λειτουργία.

Παράλληλα, όπως έχει λεχθεί, η ακυρωτική δικαστική απόφαση είναι άρρηκτα συνυφασμένη και με τη θεμελιώδη συνταγματική αρχή της νομιμότητας. Η δικαστική απόφαση εντάσσεται στην αποστολή της δικαιοσύνης τόσο από συνταγματική όσο και από δικαιοπολιτική σκοπιά, να άρει και να αποκαταστήσει τη νομιμότητα, η οποία ετρώθη από την

παράνομη πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια στην οποία προέβη η Διοίκηση, ώστε να συμβάλει στην αδιατάρακτη εφαρμογή της. Τούτο σημαίνει ότι στοιχείο της δικαιοδοτικής αποκατάστασης της νομιμότητας συνιστά όχι μόνον η ακύρωση της παράνομης διοικητικής πράξης ή παράλειψης, αλλά και η αναδρομική άρση των πάσης φύσεως δυσμενών πραγματικών αποτελεσμάτων και συνεπειών που απέρρευσαν από αυτή.

Συνεπώς, ένας Αιτητής ο οποίος θέτει σε λειτουργία το μηχανισμό της διοικητικής δίκης αποβλέπει, σε τελευταία ανάλυση, σε μια απόφαση για την ουσία των δικαιωμάτων που έχουν προσβληθεί από τη διοικητική δράση. Έτσι, η δικαστική απόφαση υπό το φως της παροχής της έννομης προστασίας που κατοχυρώνεται τόσο στο Άρθρο 30.1 του κυπριακού Συντάγματος όσο και στο Άρθρο 6.1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, δεν αρκεί να προσεγγίζεται μόνο ως διαπίστωση απλώς της παράνομης συμπεριφοράς που έλαβε χώρα στο πεδίο του δημοσίου δικαίου και στην ακύρωση της σχετικής διοικητικής πράξης. Η ακυρωτική απόφαση δύναται, στο πλαίσιο βέβαια του υποβληθέντος αιτήματος, να επιτάσσει την πλήρη και όχι τη μερική αποκατάσταση της νομιμότητας, δηλαδή του θιγέντος δικαιώματος ή εννόμου συμφέροντος.

6. Βασικές συνέπειες των ακυρωτικών αποφάσεων

Οι βασικές συνέπειες των ακυρωτικών αποφάσεων που εκδίδονται από το Διοικητικό Δικαστήριο καθώς και από το Ανώτατο Δικαστήριο όταν ασκείται δικαιοδοσία δυνάμει των διατάξεων του Άρθρου 146 του Συντάγματος είναι (α) το ακυρωτικό αποτέλεσμα (β) το δεδικασμένο και (γ) η υποχρέωση συμμόρφωσης.

Η απόφαση η οποία κάνει δεκτή την προσφυγή του Άρθρου 146 του Συντάγματος (αίτηση ακυρώσεως), έχει ως αναπόδραστο αποτέλεσμα την ακύρωση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, δηλαδή την εξαφάνισή της από την κυπριακή έννομη τάξη. Η ακυρωτική απόφαση αναθεωρητικού Δικαστηρίου επενεργεί έναντι πάντων (erga omnes) και καταργεί την πράξη, η οποία ακυρώνεται. Ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως σημαίνει τη νομική της εξαφάνιση, την κατάργησή της δηλαδή έναντι πάντων (ιδιωτών-διαδίκων ή μη - διοικητικών αρχών και δικαστηρίων οποιασδήποτε δικαιοδοσίας), ανεξαρτήτως αν πρόκειται για ατομική ή κανονιστική πράξη. Η ακύρωση είναι αναδρομική, ανατρέχει δηλαδή στον χρόνο εκδόσεως της ακυρούμενης πράξεως και επαναφέρει τους διαδίκους στην κατάσταση στον οποία βρίσκονταν πριν εκδοθεί η πράξη (status quo ante).

Η ακυρωτική απόφαση, πέραν από τη βασική συνέπεια του διαπλαστικού αποτελέσματος της ακύρωσης αναπτύσσει και ισχύ δεδικασμένου, το οποίο συνίσταται στη δεσμευτική ενέργεια του κριθέντος διοικητικής φύσεως ζητήματος. Το δεδικασμένο έχει διττή έννοια, δηλαδή αφενός εμποδίζει το ίδιο ή άλλο Δικαστήριο να επανέλθει επί του κριθέντος ζητήματος και αφετέρου υποχρεώνει τόσο το Δικαστήριο της επόμενης δίκης (για παράδειγμα επί αιτήσεως ακυρώσεως ή αγωγής αποζημίωσης σύμφωνα με το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος), όσο και τη Διοίκηση να λάβουν ως βάση του συλλογισμού τους όσα έχουν διαγνωσθεί και κριθεί σχετικά. Ο εξοπλισμός μιας απόφασης του Διοικητικού Δικαστηρίου με το πέπλο του δεδικασμένου σημαίνει την άμεση υποχρέωση όλων των Δικαστηρίων αλλά και των διοικητικών οργάνων ή αρχών στην Κυπριακή Δημοκρατία να λαμβάνουν υπόψη σε κάθε μελλοντική περίπτωση το δεδικασμένο αυτό.

Η Διοίκηση στο πλαίσιο εφαρμογής των αρχών του κράτους δικαίου, της χρηστής διοίκησης και της αρχής της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, οφείλει να συμμορφώνεται άμεσα και χωρίς προφάσεις προς τις ακυρωτικές αποφάσεις. Η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη, με άλλα λόγια, να συμμορφώνεται, με πράξη ή παράλειψη, με όλα όσα απορρέουν από τις ακυρωτικές αποφάσεις, κατά τα ρητώς προβλεπόμενα στο Άρθρο 146.5 του Συντάγματος, στα άρθρα 57-59 του Νόμου 158(Ι)/1999 αλλά και στη σχετική νομολογία. Αξίζει να αναφερθεί, ότι υποχρέωση συμμόρφωσης δεν έχει μόνο η διάδικη διοικητική αρχή ή το διάδικο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, αλλά λόγω της erga omnes ισχύος της ακυρωτικής κρίσης του Διοικητικού Δικαστηρίου η Διοίκηση στο σύνολό της και συνεπώς και οι διοικητικοί φορείς που δεν ήταν διάδικοι. Σε συμμόρφωση προς την υποχρέωση που απορρέει από το Άρθρο 146.5 του Συντάγματος, οι διοικητικές αρχές είναι υποχρεωμένες να συμμορφώνονται, ανάλογα με κάθε περίπτωση, με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο της ακυρωτικής απόφασης ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη με όσα κρίθηκαν από αυτή.

Όπως έχει επισημανθεί στην υπόθεση Κώστας Βύρωνας ν. Δημοκρατίας, «Απόφαση, η οποία εκδίδεται βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος, δεν είναι δηλωτική δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά, αφ’ εαυτής, καθοριστική για την υπόσταση πράξης ή απόφασης. Η εξαφάνισή της από το διοικητικό πεδίο αποτελεί υποχρέωση παντός αρμοδίου. Το καθήκον εκπηγάζει από τη φύση και το χαρακτήρα της ακυρωτικής απόφασης και τη ρητή υποχρέωση, που επιβάλλει η παράγραφος 5 του Άρθρου 146 στον καθένα που έχει λόγο στην εξάλειψή της, «εις ενεργόν συμμόρφωσιν προς ταύτην».

Όπως γίνεται αντιληπτό, ο συντακτικός νομοθέτης έχοντας πλήρη επίγνωση της θεσμικής απαξίας που ενέχει η μη συμμόρφωση προς τις ακυρωτικές αποφάσεις για το κράτος δικαίου και τη συντεταγμένη Πολιτεία την ανήγαγε σε συνταγματική υποχρέωση. Συνεπώς, η υποχρέωση της ενεργούς συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις αποτελεί ρητή συνταγματική επιταγή. Το Άρθρο 146.5 του Συντάγματος καθιερώνει ως γενικό κανόνα την υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφώνεται στις ακυρωτικές αποφάσεις. Ο κανόνας αυτός είναι γενικός, απόλυτος και άμεσης εφαρμογής, δηλαδή δεν τελεί υπό την επιφύλαξη του νόμου. Η συμμόρφωση αυτή που επιβάλλεται από την πέμπτη παράγραφο του άρθρου 146 έχει ως σκοπό την διασφάλιση της αρχής της νομιμότητας αλλά και της έννομης προστασίας του προσώπου έναντι της διοικητικής δράσης.

Η συνταγματική επιταγή προς συμμόρφωση της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις στο πεδίο των ακυρωτικών διαφορών δημιουργεί διπλή υποχρέωση: (α) το αρμόδιο κατά περίπτωση διοικητικό όργανο πρέπει αφενός να προβαίνει στις απαραίτητες ενέργειες σε σύντομο χρονικό διάστημα μετά την έκδοση της ακυρωτικής απόφασης προς έκδοση νέας διοικητικής πράξης και (β) αφετέρου να εξετάζει προσεκτικά τα λειτουργικά ευρήματα που περιέχονται στο σκεπτικό της ακυρωτικής απόφασης ενόψει δεν αυτών να επεξεργάζεται το σκεπτικό και να καταλήγει στο διατακτικό της νέας πράξης. Σκοπός πρέπει να είναι η πραγματική αποκατάσταση της νομιμότητας και όχι η τυπική ή προσχηματική συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση η οποία είναι πολύ πιθανόν να οδηγήσει σε νέα αμφισβήτηση και στην έναρξη μιας ακόμη ενώπιον του Διοικητικού Δικαστηρίου. Συναφώς, η αρχή της καλής πίστης συνιστά αδιαπραγμάτευτη συνιστώσα της όποιας προσπάθειας πραγματικής συμμόρφωσης με το πλέγμα των υποχρεώσεων που δημιουργούνται με τις ακυρωτικές αποφάσεις.

7. Αποζημιώσεις σύμφωνα με το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος

Στη γενική αξίωση που έχει ο επιτυχών διάδικος της αποκατάστασης του δικαιώματος ή του εννόμου συμφέροντος που προσβλήθηκε, μπορεί να βρει έρεισμα και μια επιμέρους αξίωση ανόρθωσης ζημίας, όταν υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις της υπόθεσης, η προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη επιφέρει και οικονομική βλάβη, γενικότερα δε, όταν οι δυσμενείς για τον Αιτητή συνέπειες δεν μπορούν να αρθούν πραγματικά χωρίς την αποκατάσταση της θέσης του και κατά το οικονομικό σκέλος. Μπορεί δε να υποστηριχθεί ότι η αποζημίωση, υπό τις περιστάσεις που αναφέρονται στο Άρθρο 146.6, είναι συνάρτηση του καθήκοντος συμμόρφωσης της Διοίκησης με την ακυρωτική απόφαση.

Το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος, δίδει το δικαίωμα, κατόπιν ακυρωτικής απόφασης, σε άτομο που ζημιώθηκε και η αξίωση του οποίου μένει ανικανοποίητη από το υπεύθυνο όργανο ή αρχή ή πρόσωπο, να επιδιώξει δικαστικά αποζημίωση ή άλλη θεραπεία από το Δικαστήριο.

Το Δικαστήριο στο οποίο αναφέρεται η εν λόγω διάταξη είναι το πολιτικό δικαστήριο που έχει τις εξουσίες να επιδικάσει δίκαιη και εύλογη αποζημίωση.

Η παράγραφος 6 του Άρθρου 146 του Συντάγματος συνιστά ρητή συνταγματική διάταξη που παρέχει σε άτομο που ζημιώθηκε από απόφαση, πράξη ή παράλειψη που κηρύχθηκε άκυρη σύμφωνα με την παράγραφο 4 του Άρθρου 146, το δικαίωμα να επιδιώξει δικαστικά αποζημίωση ή άλλη θεραπεία από πολιτικό Δικαστήριο, το οποίο έχει εξουσία να παράσχει δίκαιη και εύλογη αποζημίωση εφόσον η αξίωση του Αιτητή δεν ικανοποιήθηκε από το όργανο, την αρχή ή το πρόσωπο εναντίον του οποίου εκδόθηκε η ακυρωτική απόφαση. Η αξίωση, που εφόσον δεν ικανοποιηθεί δημιουργεί δικαίωμα επιδίκασης αποζημίωσης, πρέπει να θεμελιώνεται στην ίδια την απόφαση που κηρύχθηκε άκυρη. Τίθεται ζήτημα αποζημίωσης, μόνον εφόσον η ζημία προκλήθηκε από την ακυρωθείσα απόφαση ή προέκυψε ως άμεση συνέπειά της.

8. Πενιχρή κωδικοποίηση των αρχών που διέπουν τη συμμόρφωση με τις ακυρωτικές αποφάσεις στην κυπριακή έννομη τάξη

Σύμφωνα με το Άρθρο 146.5 του Συντάγματος «H κατά την τετάρτην παράγραφον του παρόντος άρθρου απόφασις ή, σε περίπτωση που έχει ασκηθεί έφεση, η απόφαση επί της έφεσης δεσμεύει παν δικαστήριον, όργανον ή αρχήν εν τη Δημοκρατία, και τα περί ων πρόκειται όργανα, αρχαί ή πρόσωπα υποχρεούνται εις ενεργόν συμμόρφωσιν προς ταύτην».

Πέραν από αυτή τη συνταγματική διάταξη, το θέμα της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις και του δεδικασμένου πραγματεύονται τα άρθρα 57-59 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(I)/1999), στο Μέρος ΧΙ. Ωστόσο, ο νόμος εμφανίζεται λακωνικός στο σημείο αυτό αφού μόνον επιγραμματικά ρυθμίζει το συγκεκριμένο θέμα. Επομένως, ο νόμος δεν προσεγγίζει σφαιρικά ή/και αποτελεσματικά το ζήτημα αφού με αυτά τα άρθρα δεν μπορεί να ρυθμιστεί ένα, εκ των πραγμάτων, πολύπλοκο και ενίοτε στρυφνό ζήτημα που αρκετά συχνά αποδεικνύεται ιδιαιτέρως προβληματικό στην πράξη.

Λόγω του λειψού νομοθετικού πλαισίου στο εν λόγω ζήτημα αλλά και της πενιχρής κωδικοποίησης των αρχών που διέπουν το ζήτημα της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις στο Νόμο 158(Ι)/1999 τα κυπριακά Δικαστήρια είναι αναγκασμένα να ανατρέχουν στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, χωρίς την επίκληση της οποίας πολύ συχνά οι κυπριακές αποφάσεις δεν μπορούν να σταθούν. Θα μπορούσε, κανείς να ισχυριστεί χωρίς καμία αίσθηση υπερβολής ότι ενδεχομένως να μην υπάρχει υπάρχει πεδίο του κυπριακού δημοσίου δικαίου που να είναι τόσο έντονα εξαρτημένο από το

ελληνικό δημόσιο δίκαιο όσο αυτό του ζητήματος της συμμόρφωσης της Διοίκησης με τις ακυρωτικές αποφάσεις.

Στην πράξη καθημερινά γίνονται αναφορές ενώπιον τόσο του Διοικητικού Δικαστηρίου πρωτόδικα όσο και του Ανωτάτου Δικαστηρίου κατ’ έφεση σε συγγράμματα Ελλήνων δημοσιολόγων που αφορούν το ζήτημα της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις. Αποσπάσματα από τα εν λόγω συγγράμματα παρατίθενται τόσο στις αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου όσο και σε αυτές του Διοικητικού Δικαστηρίου. Στη σχετική κυπριακή νομολογία κυριαρχούν οι αναφορές κυρίως στο σύγγραμμα Κοντόγιωργα- Θεοχαροπούλου, Δ., Αι συνέπειαι της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, Εκδόσεις Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1988 (ανατύπωση), στο οποίο πολύ συχνά τα κυπριακά Δικαστήρια ανατρέχουν προκειμένου να θεμελιώσουν τις αποφάσεις τους στα ζητήματα που εγείρονται ενώπιόν τους σε σχέση με τη συμμόρφωση της Διοίκησης με τις ακυρωτικές αποφάσεις.

Η απουσία σοβαρής κωδικοποίησης των αρχών του διοικητικού δικαίου όπως αυτές αναδύονται μέσα από τη νομολογία και αφορούν το ζήτημα της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις οδηγεί στην αβεβαιότητα και στην έλλειψη ασφάλειας δικαίου με προφανή βλάβη επί του δικαιώματος αποτελεσματικής παροχής έννομης προστασίας.

9. Το φαινόμενο της μη συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις

Η παροχή δικαστικής προστασίας δεν μπορεί να σημαίνει την ατέρμονα απασχόληση των δικαστηρίων με μία διαφορά. Κάθε δικαστική έριδα πρέπει για λόγους ασφάλειας δικαίου, πραγματώσεως του συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας και για πρακτικούς λόγους λειτουργικότητας των Δικαστηρίων, να έχει ένα τέρμα, πέρα από το οποίο η απόφαση δεν μπορεί πια να προσβληθεί αλλά και που θα σημαίνει την πραγματική συμμόρφωση της Διοίκησης προς την ακυρωτική απόφαση.

Οι διαδοχικές ακυρωτικές δίκες οι οποίες προκύπτουν από την αδυναμία της Διοίκησης, ενίοτε και εσκεμμένης, να συμμορφωθεί προς τις ακυρωτικές αποφάσεις σημαίνουν ότι ο ενδιαφερόμενος Αιτητής εξαντλείται σε ατέρμονες δικαστικές διαμάχες κατά παράβαση ασφαλώς του πραγματικού περιεχομένου του συνταγματικού δικαιώματος της έννομης προστασίας και αφετέρου επιβαρύνεται η λειτουργία του Διοικητικού Δικαστηρίου με σειρά υποθέσεων που δεν θα έπρεπε να το απασχολήσουν αν η Διοίκηση λειτουργούσε με την απαιτούμενη σοβαρότητα.

Επιπλέον, πλήττεται το κύρος και υποβαθμίζεται η σημασία των δικαστικών αποφάσεων εφόσον αυτές παραμένουν ανεκτέλεστες. Θα πρέπει, επίσης, να επισημανθεί ότι ένα Δικαστήριο είναι διστακτικό στο να εκδώσει ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις οι οποίες θα παραμείνουν ανεκτέλεστες από τη Διοίκηση ή/και στις οποίες η Διοίκηση δεν πρόκειται να συμμορφωθεί. Κατ’ επέκταση η αδράνεια ή/και δυστροπία της Διοίκησης θα οδηγούσε το

Διοικητικό Δικαστήριο σε αδυναμία να ασκήσει την κατά το Άρθρο 146 του Συντάγματος αρμοδιότητά του αλλά και να παράσχει παράλληλα στο διοικούμενο την έννομη προστασία που του εγγυάται το Άρθρο 30.1 του κυπριακού Συντάγματος.

Ωστόσο, η ίδια η ακυρωτική απόφαση, λόγω των εγγενών δεσμεύσεων του ακυρωτικού ελέγχου και των πεπερασμένων αποτελεσμάτων του, δεν μπορεί συνήθως να εξασφαλίσει από μόνη της πλήρη προστασία. Αντίθετα, η πλήρης προστασία θα παρασχεθεί κατά κανόνα από τη Διοίκηση, η οποία θα πρέπει να επιληφθεί εκ νέου της υπόθεσης στο πλαίσιο συμμόρφωσης της προς την ακυρωτική απόφαση σύμφωνα με το Άρθρο 146.5 του Συντάγματος. Τελεί, ως εκ τούτου, η προστασία, ανάλογα με την περίπτωση, υπό την αίρεση της ορθής ανταπόκρισης της Διοίκησης στη συνταγματική της υποχρέωση. Εντούτοις, δεν είναι δυνατό να γίνει λόγος για αποτελεσματική δικαστική προστασία, όταν τα όσα το Δικαστήριο δια των αποφάσεών του έκρινε ως νόμιμα μείνουν ανεφάρμοστα.

Η αποτελεσματική προστασία ενός διάδικου, ειδικά σε διοικητικές δικαστικές διαδικασίες, και η αποκατάσταση της νομιμότητας προϋποθέτουν την υποχρέωση των διοικητικών αρχών να συμμορφωθούν με τις δικαστικές αποφάσεις. Όταν οι διοικητικές αρχές αρνούνται ή αποτυγχάνουν ή καθυστερούν να συμμορφωθούν, οι εγγυήσεις, που απολαμβάνει ο διάδικος δυνάμει του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκή Σύμβαση κατά τη δικαστική φάση της διαδικασίας στερούνται του σκοπού τους (devoid of purpose).

Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η απουσία σοβαρής κωδικοποίησης των νομολογιακών αρχών για το ζήτημα της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι στην κυπριακή έννομη τάξη ένας επιτυχών διάδικος ο οποίος έχει εξασφαλίσει την έκδοση ακυρωτικής απόφασης αλλά δεν ικανοποιείται στην πράξη από την μετά την έκδοση της απόφασης διοικητική δράση ή παράλειψη, δεν έχει τη δυνατότητα να εξαναγκάσει τη Διοίκηση σε συμμόρφωση (διότι δεν υπάρχει ένας αποτελεσματικός μηχανισμός ή/και οποιαδήποτε απειλή προς τη δυστροπούσα να συμμορφωθεί

Διοίκηση) έχουν εκθρέψει μια κουλτούρα υποβάθμισης της δεσμευτικότητας των ακυρωτικών αποφάσεων.

Η παράβαση της υποχρέωσης προς συμμόρφωση γεννά ευθύνη για κάθε όργανο, αρχή ή πρόσωπο, το οποίο είναι αρμόδιο για την πραγματοποίηση της συμμόρφωσης και παραβιάζει την υποχρέωση της ενεργούς συμμόρφωσης προς ακυρωτική απόφαση που εκδίδεται από το Δικαστήριο.

10. Νομοσχέδιο για τη συμμόρφωση της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις

Για έξι ολόκληρες δεκαετίες, από την ίδρυση της Κυπριακής Δημοκρατίας μέχρι και σήμερα, ένας επιτυχών διάδικος ο οποίος είχε εξασφαλίσει την έκδοση ακυρωτικής απόφασης αλλά δεν ικανοποιούνταν στην πράξη από την μετά την έκδοση της απόφασης διοικητική δράση ή παράλειψη, δεν είχε τη δυνατότητα να εξαναγκάσει τη Διοίκηση σε συμμόρφωση, διότι δεν υπήρχε ένας αποτελεσματικός μηχανισμός ή/και οποιαδήποτε απειλή προς τη δυστροπούσα να συμμορφωθεί Διοίκηση. Από την άλλη πλευρά, η δυστροπία της Διοίκησης ή/και η παράλειψη της να συμμορφωθεί δεν σήμαινε τις οποιεσδήποτε συνέπειες εναντίον της Διοίκησης.

Η απουσία ειδικής νομοθετικής ρύθμισης για το ζήτημα της μη συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις είχε διαπιστωθεί ήδη στις υποθέσεις Θαλασσινού και Βύρωνας, όπου υπογραμμίσθηκε ότι «για τη δίωξη για περιφρόνηση του Δικαστηρίου απαιτείται ειδική νομοθετική ρύθμιση, αφού ισχύει η αρχή nulla poena, nulla crimen, sine lege. Οι συνταγματικές πρόνοιες δεν είναι αρκετές για τη δημιουργία ποινικού αδικήματος. Απαιτείται νόμος που να προβλέπει τις προϋποθέσεις του αδικήματος και την ποινή. Στο Σύνταγμα παρέχεται μόνο η εξουσιοδότηση για τη νομοθετική ρύθμιση του θέματος. Ίσως μάλιστα να είναι ώριμος ο χρόνος για σχετικό προβληματισμό».

Η Κυπριακή Δημοκρατία με καθυστέρηση δεκαετιών από την έκδοση των εν λόγω αποφάσεων και τη συνακόλουθη διαπίστωση της απουσίας ειδικής νομοθετικής ρύθμισης για το ζήτημα της μη συμμόρφωσης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις, έχει σχετικά πρόσφατα, προβεί σε δύο βασικές ενέργειες προκειμένου να καλυφθεί αφενός το νομοθετικό κενό και να αντιμετωπισθεί αφετέρου, έστω και κατά ένα βαθμό το φαινόμενο της μη συμμόρφωσης στις ακυρωτικές αποφάσεις.

Η πρώτη βασική κίνηση προς την κατεύθυνση αυτή ήταν η τροποποίηση της ίδιας της συνταγματικής διάταξης του Άρθρου 146.5, με την προθήκη της παραγράφου 5Α, προκειμένου

να δοθεί στο Διοικητικό Δικαστήριο αρμοδιότητα ή/και δικαιοδοσία να εξετάζει και να αποφασίζει κατά πόσον υπήρξε ενεργός συμμόρφωση σε απόφασή του, έχοντας παράλληλα τη δυνατότητα να επιβάλλει κυρώσεις στην περίπτωση που κρίνει ότι δεν υπάρχει συμμόρφωση.

Παράλληλα, σε εκτέλεση του Άρθρου 146.5Α του Συντάγματος έχει ετοιμασθεί το νομοσχέδιο με τίτλο «ο περί Συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος Νόμος του 2017». Το νομοσχέδιο έχει κατατεθεί στη Βουλή των Αντιπροσώπων στις 3 Ιανουαρίου 2018 και εκκρεμεί επί του παρόντος ενώπιον της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών. Σκοπός του νομοσχεδίου αυτού είναι ο καθορισμός, αφενός, διαδικασίας διαπίστωσης της μη συμμόρφωσης της Διοίκησης με αποφάσεις του Διοικητικού Δικαστηρίου καθώς και του Ανώτατου Δικαστηρίου όταν ασκείται δικαιοδοσία δυνάμει των διατάξεων του Άρθρου 146 του Συντάγματος και αφετέρου, διαδικασίας παροχής καθοδηγητικών οδηγιών συμμόρφωσης προς τη Διοίκηση.

Κεφάλαιο 2
Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΑΦΟΡΑ: ΕΝΝΟΙΑ ΚΑΙ ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Με το Σύνταγμα του 1960 βάσει του οποίου εγκαθιδρύθηκε η Κυπριακή Δημοκρατία, επρονοείτο η ίδρυση και λειτουργία τόσο ενός Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου (Supreme Constitutional Court) σύμφωνα με το Άρθρο 133, όσο και ενός Ανωτάτου Δικαστηρίου (High Court) σύμφωνα με το Άρθρο 153. Παράλληλα, με το Άρθρο 146 του Συντάγματος ανατίθετο στο Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο η εκδίκαση του συνόλου των διοικητικών διαφορών.

Από το συνδυασμό των πιο πάνω άρθρων του κυπριακού Συντάγματος προκύπτουν ορισμένα πολύ βασικά συμπεράσματα. Εν πρώτοις, με το Σύνταγμα του 1960 εισάγεται στην κυπριακή έννομη τάξη ο δικαστικός έλεγχος της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης, θεσμός που ήταν, όπως μπορεί να γίνει αντιληπτό, άγνωστος κατά την περίοδο της αγγλοκρατίας. Ωστόσο, το Σύνταγμα αυτό δεν καθιέρωνε σύστημα ενιαίας δικαιοδοσίας, σύμφωνα με το οποίο ο δικαστικός έλεγχος της Διοίκησης ανήκει κατά γενική δικαιοδοσία στα πολιτικά δικαστήρια.

Αντίθετα, ο συντακτικός νομοθέτης επέλεξε να συγκροτήσει στην Κυπριακή Δημοκρατία το οργανωτικό σχήμα των χωριστών δικαιοδοσιών, να δημιουργήσει, δηλαδή, δυαδικό σύστημα δικαιοδοσιών. Αξίζει να σημειωθεί, ότι η διάκριση μεταξύ συστημάτων δυαδικής και ενιαίας δικαιοδοσίας σχετίζεται με αυτήν ανάμεσα στο λεγόμενο σύστημα του διοικητικού δικαίου όπως είναι το γαλλικό και το ελληνικό σύστημα και αυτό του κοινοδικαίου που ακολουθεί η αγγλική έννομη τάξη καθώς και άλλες έννομες τάξεις που ανήκουν στο σύμπλεγμα των χωρών του κοινοδικαίου.

Η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη του Συντάγματος του 1960 για το σύστημα της διοικητικής δικαιοσύνης ήταν σαφής. Ήθελε τη δημιουργία ενός Ανωτάτου και ειδικά εξοπλισμένου ανεξάρτητου Δικαστηρίου, το οποίο θα ήταν αποκλειστικά αρμόδιο για την εκδίκαση όλων των διοικητικών διαφορών, ώστε να προστατεύονται αποτελεσματικά τα δημόσια δικαιώματα και έννομα συμφέροντα των ιδιωτών και να ελέγχεται δραστικά η νομιμότητα της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης.

Στην περίπτωση της δυαδικής δικαιοσύνης τα διοικητικά δικαστήρια καθίστανται αρμόδια για την επίλυση διαφορών σε σχέση με το διοικητικό δίκαιο, το οποίο οφείλουν να κατανοούν επαρκώς ώστε να μπορούν να το ερμηνεύουν και να το εφαρμόζουν. Τα πολιτικά δικαστήρια αναλαμβάνουν, ασφαλώς, τις διαφορές του ιδιωτικού δικαίου. Συνεπώς, στην κυπριακή έννομη τάξη τα επαρχιακά δικαστήρια της Κυπριακής Δημοκρατίας (πολιτικά ή ποινικά δικαστήρια) δεν μπορούν να ακυρώσουν εκτελεστές πράξεις της Διοίκησης διότι η αρμοδιότητα αυτή ανήκε σύμφωνα με το Άρθρο 146 του Συντάγματος αποκλειστικά

στο Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο και τώρα πια αποκλειστικά στο Διοικητικό Δικαστήριο.

Εφόσον, λοιπόν, το κυπριακό Σύνταγμα καθιερώνει σύστημα δυαδικής δικαιοδοσίας και προβαίνει σε διάκριση ανάμεσα σε διοικητική και αστική δικαιοδοσία, δεν μπορεί παρά να υπονοεί και τη διάκριση των διαφορών σε διοικητικές και ιδιωτικές. Επομένως, ο χαρακτηρισμός μιας διαφοράς ως διοικητικής ή ιδιωτικής έχει σημαντικές δικονομικές συνέπειες, αφού μόνον η διοικητική διαφορά μπορεί να αχθεί ενώπιον του Διοικητικού Δικαστηρίου (ενώ αρχικά όπως έχει ήδη εξηγηθεί ενώπιον του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου και ακολούθως ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου).

2. Δικαιοδοσία του Διοικητικού Δικαστηρίου

Το κυπριακό Σύνταγμα περιορίζει τη δικαιοδοσία του Διοικητικού Δικαστηρίου στην εκδίκαση των διοικητικών διαφορών, ενώ αναθέτει κατ’ αποκλειστικότητα στα πολιτικά δικαστήρια την επίλυση των ιδιωτικών διαφορών. Η κατανομή της δικαιοδοσίας μεταξύ του Διοικητικού Δικαστηρίου και των πολιτικών δικαστηρίων πραγματοποιείται από το ίδιο το Σύνταγμα με κριτήριο τη διοικητική ή ιδιωτική φύση της διαφοράς.

Η διάγνωση μιας διαφοράς ως διαφοράς που εμπίπτει στο ιδιωτικό ή στο δημόσιο δίκαιο (και έτσι και στο διοικητικό δίκαιο), δεν είναι αναγκαία μόνο για να εντοπισθούν οι εφαρμοστέοι κανόνες του ουσιαστικού δικαίου, αλλά έχει επιπλέον άμεσες συνέπειες για τον καθορισμό της έννομης προστασίας που μπορεί να αναζητηθεί. Η ανεύρεση των κρίσιμων κανόνων του ουσιαστικού δικαίου και η επιλογή της ορθής δικαστικής οδού εξαρτώνται από τον ιδιωτικό ή δημόσιο χαρακτήρα της υπό κρίση διαφοράς. Ο επηρεαζόμενος διοικούμενος είναι υποχρεωμένος να αντιμετωπίσει τη δικονομική διάσταση της διάκρισης μεταξύ ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου πριν από την ουσιαστική της πτυχή, εφόσον θα πρέπει πρώτιστα να αποφασίσει ενώπιον ποιου δικαστηρίου θα προσφύγει προκειμένου να διεκδικήσει έννομη προστασία.

Σύμφωνα με το κυπριακό σύστημα απονομής της δικαιοσύνης, τα πολιτικά (επαρχιακά) δικαστήρια επιλύουν τις ιδιωτικές διαφορές, ερμηνεύοντας και εφαρμόζοντας τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, ενώ το Αναθεωρητικό ή Διοικητικό Δικαστήριο εκδικάζει τις διοικητικές διαφορές ερμηνεύοντας και εφαρμόζοντας τους κανόνες του διοικητικού και γενικότερα του δημοσίου δικαίου.

Συνεπώς, ο προσδιορισμός της ακριβούς έννοιας της διοικητικής διαφοράς είναι εξαιρετικής σημασίας αφού από αυτόν εξαρτάται η δικαιοδοσία του Διοικητικού Δικαστηρίου. Και τούτο διότι, σύμφωνα με την κυπριακή νομολογία, μόνον πράξεις που εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου μπορούν να προσβληθούν διά προσφυγής, βάσει του Άρθρου

146 του Συντάγματος. Αξίζει να αναφερθεί ότι η εξέταση της δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου είναι ζήτημα δημόσιας τάξης και εξετάζεται αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο, ακόμα και αν δεν αμφισβητηθεί από τους διαδίκους. Το συγκεκριμένο ζήτημα, λοιπόν, ανεξάρτητα από το αν εγερθεί από τους διαδίκους, μπορεί να εξεταστεί, ως ζήτημα αντικειμενικής προϋπόθεσης του παραδεκτού της προσφυγής του Άρθρου 146, αυτεπάγγελτα από το Διοικητικό Δικαστήριο σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας.

Στην υπόθεση Γενικός Εισαγγελέας ν. Αρτεμίου κ.ά., υπογραμμίστηκε ότι προϋπόθεση για την ανάληψη και άσκηση δικαιοδοσίας από το Δικαστήριο, αποτελεί η ύπαρξη προς τούτο δικαιοδοσίας. Το ζήτημα της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου να επιληφθεί της προσβαλλόμενης απόφασης εξετάζεται αυτεπάγγελτα. Εξάλλου, σε περίπτωση που εγείρεται προδικαστική ένσταση σε σχέση με το ζήτημα της δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου, αυτή εξετάζεται κατά προτεραιότητα οποιουδήποτε άλλου εγειρόμενου λόγου ακυρώσεως, αφού η εξέταση αυτών γίνεται μόνον εφόσον το Δικαστήριο έχει τέτοια δικαιοδοσία.

Είναι, λοιπόν, σαφώς νομολογημένο ότι η εξέταση της δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου είναι ζήτημα δημόσιας τάξης και εξετάζεται αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο, ακόμα και αν δεν αμφισβητηθεί από τους διαδίκους. Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, η εξέταση της δικαιοδοσίας μπορεί να γίνει οποτεδήποτε, ακόμα και κατ’ έφεση και κατ’ επανεξέταση, μάλιστα ακόμα και αν πρωτοδίκως δεν αμφισβητήθηκε. Στην υπόθεση Αγγλική Σχολή ν. Δώρας Χασαποπούλου και Άλλης, η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, είχε διαπιστώσει κατ’ έφεση, την έλλειψη δικαιοδοσίας, παρόλο που επρόκειτο για απόφαση που λήφθηκε κατ’ επανεξέταση και παρόλο που το θέμα εξεταζόταν αυτεπαγγέλτως κατ’ έφεση.

Έτσι, η εξέταση ενός ισχυρισμού ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί πράξη που εμπίπτει στη σφαίρα του δημοσίου αλλ’ αντίθετα, στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου προέχει, ως θέμα δημόσιας τάξεως που εξετάζεται και αυτεπαγγέλτως από το Διοικητικό Δικαστήριο, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας. Πρόκειται, βεβαίως, για ένα καίριο ζήτημα, η έκβαση του οποίου δύναται να επιδράσει καταλυτικά στην έκβαση της προσφυγής, εφόσον μόνο πράξεις που εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου μπορούν να προσβληθούν δια προσφυγής, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.