ΕΞΩΤΕΡΙΚΕΣ ΣΧΕΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ

Εισαγωγή

Στις σύγχρονες διεθνείς σχέσεις η πολιτική, η οικονομική και η θεσμική διάσταση συνδέονται στενά μεταξύ τους, αποτελώντας ένα ενιαίο όλο. Στη διεθνή έκφραση της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής ΕΕ) ο κύκλος δράσης των ευρωπαϊκών εξωτερικών σχέσεων τέμνεται αμοιβαία με αυτόν της κλασικής εξωτερικής πολιτικής. Ωστόσο το έλλειμμα της πολιτικής ασφάλειας και η υπό διαμόρφωση ευρωπαϊκή ταυτότητα άμυνας επιτρέπουν στις εξωτερικές σχέσεις να εξακολουθούν να διεκδικούν προτεραιότητα.

Η ιστορία των εξωτερικών σχέσεων γενικά των κρατών αναπτύσσεται από τους αρχαίους χρόνους όπως με την γνωστή Ανταλκίδειο Ειρήνη και την επίσης γνωστή pax romana.

Το 386 π.Χ. οι Αθηναίοι υπέγραψαν διεθνή συνθήκη με τους Πέρσες, την λεγόμενη Ανταλκίδειο Ειρήνη, και εγκατέλειψαν τον Ευαγόρα. Ο τελευταίος αναγκάστηκε έτσι να συνθηκολογήσει με τους Πέρσες, να διατηρήσει την εξουσία στο βασίλειό του (την Σαλαμίνα της Κύπρου), αλλά και να παραιτηθεί από το φιλόδοξο σχέδιό του για μια ελεύθερη Κύπρο, ενιαία κάτω από το σκήπτρο του, όπως συνέβη αργότερα υπό τον Μεγάλο Αλέξανδρο, τους βασιλείς των Ελληνιστικών Βασιλείων και αργότερα

υπό την κυριαρχία των Ρωμαίων που επέβαλαν την δική τους τάξη πραγμάτων στον τότε γνωστό αρχαίο κόσμο (pax romana).

Ήταν πάντοτε ζητούμενο στην ανθρώπινη ιστορία και στις διεθνείς σχέσεις των κρατών η συμφωνημένη ειρήνη βάσει κανόνων διεθνών συνθηκών.

Στο τέλος της δεκαετίας του 1940, η προσπάθεια ανασυγκρότησης της Δυτικής Ευρώπης σηματοδοτείται από την ίδρυση σειράς ευρωπαϊκών οργανισμών, που εγγράφονται σε δύο διαφορετικές τροχιές, αρχικά παράλληλες, στη συνέχεια όμως αποκλίνουσες και ανταγωνιστικές: η μία κινείται σε ένα διακυβερνητικό κλίμα, η άλλη σε ένα υπερεθνικό. Έτσι το 1948 ιδρύεται η Δυτική Ένωση, με τη Συνθήκη των Βρυξελλών, που αποτελεί επισφράγιση των σχέσεων μεταξύ Ηνωμένου Βασιλείου και Γαλλίας με παράλληλη διεύρυνση προς τις χώρες Benelux (Βέλγιο, Ολλανδία, Λουξεμβούργο). Η συμμαχία της Δυτικής Ένωσης είχε ουσιαστικό στόχο την αποτροπή μιας νέας απειλής της παγκόσμιας ειρήνης. Προασπίζεται τα ανθρώπινα δικαιώματα, τις δημοκρατικές αξίες και τις βασικές ελευθερίες. Ο οργανισμός αυτός το 1954 διευρύνεται καθώς προσχωρούν σε αυτόν η Δυτική Γερμανία και η Ιταλία και μετονομάζεται σε Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση. Η Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση (‘ΔΕΕν’) είχε κύριο στόχο την ανάπτυξη της αμυντικής πολιτικής στην ευρωπαϊκή κοινότητα. Το 1992 με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ αλλάζει μορφή, με την απονομή σε αυτή νέων αρμοδιοτήτων και προβλέπεται ότι συνεργάζεται ευθέως με το ΝΑΤΟ και την ΕΕ που θέτουν επίσης ως βασικό στόχο την προάσπιση της παγκόσμιας ειρήνης, την αποφυγή συγκρούσεων και την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Για πρώτη φορά συμμετέχει και η Ελλάδα στη Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση. Μάλιστα προβλέπεται στο άρθρο 17 ότι το Συμβούλιο ζητά και λαμβάνει υπ’ όψιν του τη γνώμη της ΔΕΕν για την εξωτερική πολιτική άμυνας. Το 2001 με την υπογραφή της Συνθήκης της Νίκαιας, ενισχύεται η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας της ΕΕ με στόχο μεγαλύτερη ασφάλεια των πολιτών της Ένωσης και την διασφάλιση της ειρήνης και μακροπρόθεσμα τη διαμόρφωση κοινής άμυνας, έτσι η σημασία της ΔΕΕν απομειώνεται. Με την προοδευτική ενίσχυση των πολιτικών για την ασφάλεια και την άμυνα, με δεδομένη και την παγκόσμια απειλή της τρομοκρατίας, και μετά την υπογραφή της Συνθήκης της Λισαβόνας, το 2010 η ισπανική προεδρία της ΔΕΕν, εξ ονόματος των 10 κρατών μελών της τροποποιημένης Συνθήκης των Βρυξελλών, ανακοίνωσε τη συλλογική απόφαση να αποχωρήσει από τη Συνθήκη η ΔΕΕν και να διαλύσει την οργάνωση μέχρι τον Ιούνιο του 2011. Στις 30 Ιουνίου 2011, η ΔΕΕν έπαψε επίσημα να υπάρχει.

Το 1948 ιδρύεται επίσης ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας (‘ΕΟΟΣ’) με έδρα το Παρίσι, από δεκαέξι κράτη της Ευρώπης που αποδέχθηκαν τη βοήθεια

του γνωστού εκ των ΗΠΑ Σχεδίου Μάρσαλ και με σκοπό την αξιοποίησή της εν λόγω βοήθειας. Στη συνέχεια ο ΕΟΟΣ διαδραμάτισε σημαντικό έργο στην ελευθέρωση των εμπορικών συναλλαγών. Περαιτέρω το 1949 ιδρύεται το Συμβούλιο της Ευρώπης με σκοπό την πραγματοποίηση μιας στενότερης ένωσης μεταξύ των μελών του και την εξέταση θεμάτων κοινού ενδιαφέροντος μέσω της σύναψης συμφωνιών.

Εξ άλλου, οι εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ αποτελούσαν ζητούμενο ήδη από το 1951 (ΕΚΑΧ) και το 1957 (ΕΚΑΕ, ΕΟΚ). Στη συνέχεια η Ευρωπαϊκή Κοινότητα επινοεί ένα πρωτότυπο πολιτειακό παράδειγμα, το οποίο αφορά κυρίως στην οικονομία, αλλά διαθέτει μεγάλη πολιτική εμβέλεια, κυρίως λόγω του τρόπου με τον οποίο ασκείται η εξουσία. Η δημιουργία αυτής της νέας δύναμης που προέρχεται από συσπείρωση περισσοτέρων κρατών διαθέτει παγκόσμια εμβέλεια και επιδιώκει να αναπτύξει εξωτερικές σχέσεις.

Το ζήτημα του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ είναι σύνθετο. Είναι το πεδίο στο οποίο θέματα θεσμικά, συνταγματικά και ουσιαστικά συναντώνται με ερωτήματα που αφορούν την εφαρμογή του διεθνούς δικαίου και τη λειτουργία των διεθνών οργανισμών. Οι εξωτερικές σχέσεις συγκροτούν τη δυναμική ευρωπαϊκή παρουσία προς τα έξω, όπως εκφράζεται με όρους παγκόσμιας οικονομικής δύναμης. Η ΕΕ χρειάζεται σήμερα περισσότερο από ποτέ κοινούς στόχους για την εξωτερική πολιτική, ώστε να παρουσιάσει μια συνεκτική απάντηση στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει στον παγκοσμιοποιημένο κόσμο του 21 αιώνα. Το δίκαιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ διαδραματίζει κρίσιμο ρόλο στην επίτευξη των στόχων αυτών.

Η θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαβόνας, ήταν πολύ σημαντική στιγμή στην ιστορία της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και των εξωτερικών σχέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η ανάγκη για ενίσχυση των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ ήταν, από την αρχή, βασικός μοχλός στη «συνταγματική» αυτή μεταρρύθμιση.

Η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν δημιούργησε ένα συνταγματικό πρότυπο για αυτό που αντιπροσωπεύει η ΕΕ και συνέχισε την παράδοση των αποσπασματικών, αν και μεγάλων

μεταρρυθμίσεων, αλλά με έναν ολοένα αυξανόμενο αριθμό επιλογών, προϋποθέσεων και ικανοτήτων στις αρχές, τις διαδικασίες και τους στόχους της. Ωστόσο, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί η συνεχιζόμενη κεντρική θέση των εξωτερικών σχέσεων στη σύγχρονη φύση και το έργο της ΕΕ και στις μεταρρυθμίσεις που εισήχθησαν στη Λισαβόνα. Η Συνθήκη της Λισαβόνας προώθησε την πληρέστερη ενσωμάτωση των εξωτερικών σχέσεων στο πεδίο εφαρμογής της κυρίως με  την αναγνώριση ότι η ΕΕ διαθέτει πλήρη νομική προσωπικότητα. Συνεπώς, η Ένωση μπορεί να υπογράφει διεθνείς συνθήκες στους τομείς των αρμοδιοτήτων που της έχουν εκχωρηθεί ή να συμμετέχει σε διεθνείς οργανισμούς, ενώ τα κράτη μέλη μπορούν να υπογράφουν μόνο διεθνείς συμφωνίες που συνάδουν με το κοινοτικό δίκαιο.

Στο παρόν έργο αναλύονται τα ζητήματα του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ, της λειτουργίας, της ερμηνείας και της εφαρμογής του. Περαιτέρω επιχειρείται να απαντηθούν ερωτήματα σχετικά με τις μεταρρυθμίσεις που θα πρέπει να γίνουν, προκειμένου να εφαρμοστεί η κοινή εξωτερική πολιτική της ΕΕ σε σχέση με ευρωπαϊκές και διεθνείς πολιτικές. Βεβαίως θα πρέπει να ληφθεί υπ’ όψη ότι η ουσία του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ δεν είναι μόνο το αποτέλεσμα των μεγάλων ιδεών της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Ο πυρήνας αυτού του δικαίου είναι η οργάνωση ενός διαφορετικού κοινωνικού μοντέλου μέσω της εφαρμογής των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ με απώτερο στόχο την αύξηση της επιρροής της ΕΕ παγκοσμίως και την εξασφάλιση της παγκόσμιας ειρήνης και της προάσπισης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Ιδιαίτερες ευχαριστίες οφείλω στο Τμήμα Διεθνών Ευρωπαϊκών και Περιφερειακών Σπουδών του Παντείου Πανεπιστημίου, που μου εμπιστεύτηκε τη διδασκαλία του σχετικού μαθήματος και αυτό αποτέλεσε το έναυσμα για την έρευνά μου.

Ευχαριστίες οφείλω βεβαίως στην οικογένεια Καρατζά και τον εκδοτικό οίκο της Νομικής Βιβλιοθήκης για την παρούσα έκδοση του έργου μου.

Το παρόν αφιερώνεται στον σύζυγό μου Χαράλαμπο Σταμέλο.

Ιούνιος 2020

Αθηνά Μωραΐτη

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Θεσμικές πτυχές των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ

Το ενωσιακό οικοδόμημα είναι δημιούργημα του κράτους. Ο προσδιορισμός, όμως, του τύπου της οργάνωσης που πραγματώνει η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν και παραμένει εξαιρετικά ασαφής, τόσο για την επιστήμη όσο και για την πολιτική. Η ασάφεια αυτή επιτείνεται στο μέτρο που το σημερινό ενωσιακό οικοδόμημα περιλαμβάνει το σύνολο, σχεδόν, των υπαρκτών και παραδεδεγμένων μορφών πολιτικής οργάνωσης, με κεντρικό, όμως, γνώρισμα την περίφημη «κοινοτική μέθοδο» της οποίας τα βασικά χαρακτηριστικά θεμελιώνουν την ιδιαιτερότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε σχέση τόσο με το κράτος, όσο και με τους κλασικούς διεθνείς οργανισμούς. Αναδύεται, έτσι, μία νέα σύνθετη μορφή οργάνωσης που διαθέτει τα βασικά γνωρίσματα ενός, κατά την εύστοχη διατύπωση των Hix και Høyland, «πολιτικού συστήματος, αλλά όχι κράτους», το οποίο, ενώ υπερβαίνει τα όρια του συγκεντρωτικού και εδαφικά προσδιορισμένου κράτους, συνυπάρχει στην εξέλιξή του με τα κρατικά πολιτικά συστήματα των κρατών-μελών που το συγκροτούν. Με άλλα λόγια, η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης αποτελεί το διαρκώς εξελισσόμενο πλαίσιο εντός του οποίου το κράτος, ως πολιτική οργάνωση μετασχηματίζεται διαμορφώνοντας το πολιτικό σύστημα της Ενωσιακής Ευρώπης και αντιστρόφως.

Το ενωσιακό πολιτικό σύστημα επιφυλάσσει κεντρική θέση στο κράτος, που είναι φορέας της ενοποιητικής διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, αφ’ ενός, λόγω της κυριαρχικής συμμετοχής του στην άσκηση της ενωσιακής εξουσίας και στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων και, αφ’ ετέρου, λόγω της αναγκαίας προσφυγής στην κρατική βούληση για την ενδεχόμενη αναθεώρηση των Συνθηκών.

Εξ άλλου, το κράτος αποτελεί, εκτός από φορέα, και υποκείμενο της ενοποιητικής διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, διότι οι δομές και η λειτουργία του επηρεάζονται άμεσα από την εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου και των ενωσιακών πολιτικών, καθώς και υφίσταται πιέσεις για την οργανωτική και λειτουργική αναδιάρθρωσή του, ώστε να μπορεί να διαχειριστεί αποτελεσματικά τον ρόλο του μέσα στο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της ΕE.

Η διεύρυνση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ και η σταδιακή απίσχνανση του εθνικού κράτους ως αποκλειστικού πεδίου άσκησης δημόσιας εξουσίας, δημιουργούν εύλογα την πεποίθηση ότι η δημοκρατική διακυβέρνηση και διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων δεν αρκεί να οργανώνεται σε κρατικό μόνο επίπεδο. Το ιδεώδες του ατομικού και συλλογικού αυτοκαθορισμού, ως περιεχόμενο του συνταγματισμού, μπορεί να υπηρετηθεί πλέον - μετά την εκχώρηση πλείστων αρμοδιοτήτων στα όργανα της ΕΕ - μόνο αν υλοποιείται και σε υπερκρατικό ευρωπαϊκό επίπεδο. Η δημοκρατικοποίηση και δη η κοινοβουλευτικοποίηση, της Ευρωπαϊκής Συμπολιτείας, αποτελεί την μόνη οδό διάσωσης της δημοκρατίας στην Ευρώπη.

Συνεπώς οι εσωτερικές πολιτικές της ΕΕ - για παράδειγμα, για το περιβάλλον, την ενέργεια, τον ανταγωνισμό, την γεωργία και την αλιεία, οι πολιτικές των μεταφορών, της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και της παράνομης μετανάστευσης, έχουν άμεση επίδραση στις διεθνείς σχέσεις και διαδραματίζουν ζωτικό ρόλο για την εξωτερική

επιρροή της ΕΕ. Αντίστροφα, πολλοί από τους στόχους της εσωτερικής πολιτικής της Ευρώπης εξαρτώνται από την αποτελεσματική χρήση των εξωτερικών πολιτικών.

Η παραδοχή αυτή σημαίνει ότι τα τρίτα κράτη στις σχέσεις τους με την ΕΕ πρέπει να είναι σε θέση να αποδέχονται ότι έχουν μόνο έναν αντισυμβαλλόμενο σε οποιονδήποτε κλάδο πολιτικής – και ότι η ΕΕ ως ένας διεθνής παράγοντας δεν εκφράζει συγχρόνως διαφορετικές απόψεις.

Στο πρώτο μέρος του βιβλίου θα εξετάσουμε πως διαμορφώθηκαν οι εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ με την πάροδο των ετών, ποιος είναι σήμερα ο διεθνής της ρόλος και η εξωτερική της δράση. Περαιτέρω αναλύονται τα θεσμικά όργανα που εμπλέκονται στην παραγωγή πολιτικής με εξωτερικές διαστάσεις, καθώς και τα είδη αρμοδιότητας της ΕΕ και πως αυτή επηρεάζει τη σύναψη διεθνών συμφωνιών.

Τέλος εξετάζονται και αναλύονται οι σχέσεις της ΕΕ με διεθνείς οργανισμούς, η συμμετοχή της σε αυτούς και οι σχέσεις μεταξύ της ΕΕ και τρίτων χωρών, οι οποίες δεν εντάσσονται στο πλαίσιο της αναπτυξιακής πολιτικής, καθώς αυτές οι σχέσεις εξετάζονται στο ειδικό κεφάλαιο.

Κεφάλαιο Α

Η έννομη τάξη της ΕΕ και οι εξωτερικές σχέσεις

1. Τα κράτη μέλη της ΕΕ και η ύπαρξη εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ

α. Οι εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ

Όταν την 9 Νοεμβρίου 1989 κατέρρευσε το τείχος του Βερολίνου, σύμβολο της ψυχροπολεμικής διαίρεσης της Ευρώπης σε Ανατολή και Δύση μαζί με το τείχος κατέρρευσε και ολόκληρος ο ανατολικός συνασπισμός: Η ίδια η Σοβιετική Ένωση διαλύθηκε σε περισσότερες ανεξάρτητες χώρες, αποκαταστάθηκε η εθνική κυριαρχία σε χώρες της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης, διαλύθηκαν οι διεθνείς οργανισμοί του ανατολικού συνασπισμού. Μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, οι παγκόσμιες ισορροπίες άλλαξαν πολύ γρήγορα. Αποτέλεσμα της κατάρρευσης του ανατολικού συνασπισμού είναι η προσχώρηση των χωρών του στο πολιτικό και οικονομικό καθεστώς του δυτικού συνασπισμού. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ υπογράφεται το 1992 και διανοίγει την πρόοδο της ενοποιητικής διαδικασίας και την εισαγωγή της πολιτικής διάστασης της Ένωσης που συνίσταται στην εξωτερική ασφάλεια, εξωτερική πολιτική, άμυνα και αμυντική πολιτική.

Το 2004 η Κύπρος και εννέα κράτη μέλη, πολλά εξ αυτών του πρώην ανατολικού μπλοκ εντάθηκαν στην ΕΕ, ενώ το 2007 το ίδιο συνέβη με δύο βαλκανικά κράτη, την Βουλγαρία και την Ρουμανία. Τη δεκαετία του 2010 η Ευρώπη ήρθε αντιμέτωπη με ισχυρό οικονομικό ανταγωνισμό και νέες απειλές για την ασφάλειά της. Η οικονομική ισορροπία δυνάμεων έχει πλέον σήμερα μετατοπιστεί. Κράτη όπως η Κίνα και η Ινδία αναπτύσσονται γρήγορα και υπάρχει αύξηση του ανταγωνισμού για την πρόσβαση σε πρώτες ύλες, ενεργειακούς πόρους και αγορές. Η τρομοκρατία, η διάδοση των όπλων μαζικής καταστροφής, οι περιφερειακές συγκρούσεις, και το οργανωμένο έγκλημα παραμένουν για όλο τον κόσμο και όχι μόνο για την Ευρώπη, πιεστικά προβλήματα που χρειάζονται επίλυση.

Η Ευρώπη έχει τη δυνατότητα να ανταποκριθεί στις προκλήσεις αυτές και να συμμετάσχει στις νέες ευκαιρίες που δημιουργούνται από τις αναδυόμενες αγορές και την παγκοσμιοποίηση. Έχει μια ανοιχτή κοινωνία που μπορεί να ενσωματώσει ανθρώπους, ιδέες και νέες τεχνολογίες. Το γεγονός ότι η Ένωση διευρύνθηκε διαδοχικά τις τελευταίες τρεις δεκαετίες, έχει καταδείξει την ικανότητα της ΕΕ να προάγει τη

σταθερότητα και την ευημερία και την επιτυχία της ως μοντέλο περιφερειακής ολοκλήρωσης. Με συνολικό πληθυσμό άνω των τετρακοσίων εβδομήντα εκατομμυρίων και παράγοντας το ένα τέταρτο του παγκόσμιου εισοδήματος, η ΕΕ κατέχει πλέον το ένα πέμπτο του παγκόσμιου εμπορίου. Παρέχουμε ως ΕΕ περισσότερα από το ήμισυ της ανάπτυξης και της ανθρωπιστικής βοήθειας παγκοσμίως. Τα ευρωπαϊκά κράτη έχουν κεντρική συμβολή σε όλους τους σημαντικούς διεθνείς οργανισμούς. Το πρότυπο της ΕΕ για συνεργασία και η ένταξη σε αυτή αποτελεί πόλο έλξης για τα γειτονικά κράτη και πέραν αυτής.

Το σημερινό σύνολο των εξωτερικών πολιτικών και μέσων της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι το αποτέλεσμα των διεργασιών και συμφωνιών για την Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση που διήρκεσαν περισσότερα από εξήντα έτη.

Τα τελευταία εξήντα έτη, η ΕΕ έχει αναπτύξει μια σειρά μέσων εξωτερικής πολιτικής, οικονομικών, εμπορικών, πολιτικών, τα οποία έχουν βοηθήσει στην προστασία και προώθηση των συμφερόντων και αξιών της. Πιο πρόσφατα, αυτά τα μέσα έχουν διαφοροποιηθεί σε τομείς στους οποίους τα κράτη μέλη θεώρησαν ότι έπρεπε να εργαστούν από κοινού και έτσι ορίστηκε ο Ύπατος Εκπρόσωπος για την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας, προκειμένου να ενισχυθεί το πεδίο εφαρμογής και η αποτελεσματικότητα της εξωτερικής δράσης της ΕΕ.

Οι εσωτερικές πολιτικές της ΕΕ - για παράδειγμα, για το περιβάλλον, την ενέργεια, τον ανταγωνισμό, τη γεωργία και την αλιεία, οι πολιτικές των μεταφορών, της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και της παράνομης μετανάστευσης, έχουν άμεση επίδραση στις διεθνείς σχέσεις και διαδραματίζουν ζωτικό ρόλο για την εξωτερική επιρροή της ΕΕ. Αντίστροφα, πολλοί από τους στόχους της εσωτερικής πολιτικής της Ευρώπης εξαρτώνται από την αποτελεσματική χρήση των εξωτερικών πολιτικών.

Η πρόκληση της συνοχής των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ αποτελεί διαχρονικό πρόβλημα. Στην ουσία σημαίνει ότι τα τρίτα κράτη στις σχέσεις τους με την ΕΕ πρέπει να είναι σε θέση να αποδέχονται ότι έχουν μόνο έναν αντισυμβαλλόμενο σε οποιονδήποτε κλάδο πολιτικής – και ότι η ΕΕ ως ένας διεθνής παράγοντας δεν εκφράζει συγχρόνως διαφορετικές απόψεις.

Σύμφωνα με την Ανακοίνωση της Επιτροπής του Ιουνίου 2006 «Η Ευρώπη στον Κόσμο, Μερικές Πρακτικές Προτάσεις για Μεγαλύτερη Συνοχή, Αποτελεσματικότητα και Προβολή»: «Όπως και στις εθνικές διοικήσεις, ακόμη και όταν υπάρχει επαρκής

πολιτική βούληση, η επιρροή της ΕΕ δεν επαρκεί, όταν υπάρχουν ανεπίλυτες εντάσεις ή έλλειψη συνοχής μεταξύ διαφορετικών πολιτικών. Υπάρχει ανάγκη για ισχυρές και μόνιμες προσπάθειες για την ενίσχυση της αλληλεπίδρασης των διαφόρων δράσεων πολιτικής και για τον συγκερασμό των διαφορετικών στόχων (π.χ. εμπόριο, γεωργία, ανάπτυξη, περιβάλλον ή μετανάστευση). Για την ΕΕ, υπάρχει η πρόσθετη πρόκληση για τη διασφάλιση της συνοχής μεταξύ των ενεργειών της ΕΕ και των εθνικών ενεργειών». Και συνεχίζει η Επιτροπή διαπιστώνοντας πως «ο μη ικανοποιητικός συντονισμός μεταξύ διαφόρων παραγόντων και πολιτικών σημαίνει ότι η ΕΕ χάνει δυνητική επιρροή σε διεθνές επίπεδο, τόσο πολιτικά όσο και οικονομικά. Παρά την πρόοδο με τη βελτίωση του συντονισμού, υπάρχει σημαντικό περιθώριο συγκέντρωσης διαφορετικών μέσων και περιουσιακών στοιχείων, είτε εντός της Επιτροπής είτε μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ή μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ και των κρατών μελών. Επιπλέον, η επιρροή της πολιτικής της ΕΕ αποδυναμώνεται από την έλλειψη εστίασης και συνέχειας στην εξωτερική της εκπροσώπηση. Μέσα στο πλαίσιο των υφιστάμενων συνθηκών. οι κοινοτικές και διακυβερνητικές μέθοδοι πρέπει να συνδυάζονται επί τη βάσει του τι επιτυγχάνει καλύτερα το επιθυμητό αποτέλεσμα παρά με βάση τη θεσμική θεωρία ή δόγμα».

Μελετώντας την ως άνω ανακοίνωση της Επιτροπής, διαπιστώνουμε ότι η νομική και πολιτική διαφοροποίηση εντός των κρατών μελών της ΕΕ αυξάνει την πρόκληση της επίτευξης, τόσο της πολιτικής, όσο και της νομικής συνοχής.

Τα ερωτήματα που γεννώνται ωστόσο είναι αρκετά. Πως πρέπει να δρα η ΕΕ στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων; Θα πρέπει να λειτουργήσει μέσω υπερεθνικών οργανισμών μιας ξεχωριστής νομικής οντότητας, ή να ακολουθήσει την πιο κλασσική προσέγγιση του διεθνούς δικαίου που βασίζεται στις διακρατικές σχέσεις; Ο συμβιβασμός μεταξύ αυτών των δύο μεθοδολογικών προσεγγίσεων για την προώθηση του ευρωπαϊκού συμφέροντος στον κόσμο, τέθηκε πρωτίστως στο ευρωπαϊκό δίκαιο και αποτελεί τμήμα του πυρήνα της εσωτερικής διάστασης του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ.

Περαιτέρω ό,τι ισχύει γενικώς για οποιοδήποτε κλάδο δικαίου, ισχύει και για το δίκαιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ· το δίκαιο αυτό δηλαδή είναι το σύνολο εκείνο των κανόνων δικαίου που διέπει τις δράσεις της ΕΕ στον κόσμο σε πολλά επίπεδα: αποτελείται από κανόνες που διέπουν τους ευρωπαϊκούς θεσμούς και τα κράτη μέλη όταν χαράσσουν την πολιτική κατεύθυνση που πρέπει να ασκηθεί, κανόνες που ρυθμίζουν ποια μέσα πρέπει ή δεν πρέπει να υιοθετηθούν από την ΕΕ εντός της ευρωπαϊκής ή της διεθνούς έννομης τάξης κλπ. Κατά βάση δύο είναι οι κυρίαρχες τάσεις που διαμορφώνουν το δίκαιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ: αφ’ ενός η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και αφ’ ετέρου το οικονομικό-κοινωνικό και γεωπολιτικό πλαίσιο.

Η εξέταση και κατανόηση των τάσεων αυτών, θα μας βοηθήσει να κατανοήσουμε εις βάθος τη φύση και τη λειτουργία του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ.

β. Ο διεθνής ρόλος της ΕΕ και η εξωτερική της δράση

Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί μια μοναδική οικονομική και πολιτική Ένωση είκοσι επτά (με το Ηνωμένο Βασίλειο είκοσι οκτώ ως το 2020 και πριν την έξοδό του από την ΕΕ, το γνωστό Brexit) ευρωπαϊκών κρατών που όλες μαζί καλύπτουν ένα μεγάλο μέρος της ευρωπαϊκής ηπείρου.

Η ΕΕ στην αρχική της μορφή δημιουργήθηκε μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο. Πρώτο της μέλημα ήταν η ενίσχυση της οικονομικής συνεργασίας με το σκεπτικό ότι οι εμπορικές συναλλαγές μεταξύ κρατών δημιουργούν οικονομική αλληλεξάρτηση, γεγονός που ελαχιστοποιεί το ενδεχόμενο συγκρούσεων. Έτσι, το 1958 δημιουργήθηκε η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (στο εξής ΕΟΚ) που αρχικά στόχευε στην προώθηση της οικονομικής συνεργασίας ανάμεσα σε έξι κράτη: το Βέλγιο, τη Γερμανία, τη Γαλλία, την Ιταλία, το Λουξεμβούργο και τις Κάτω Χώρες. Έκτοτε, προσχώρησαν είκοσι δύο ακόμη κράτη μέλη και έτσι δημιουργήθηκε μια μεγάλης γεωγραφικής έκτασης και αξίας ενιαία αγορά (αποκαλούμενη και «εσωτερική αγορά»), η οποία εξακολουθεί να αναπτύσσεται δυναμικά.

Αυτό που αρχικά ήταν μια καθαρά οικονομική ένωση μετεξελίχθηκε σε έναν οργανισμό που δραστηριοποιείται σε ποικίλους τομείς πολιτικής, από το κλίμα, το περιβάλλον και την υγεία μέχρι τις εξωτερικές σχέσεις και την ασφάλεια, τη δικαιοσύνη και τη μετανάστευση. Η μετεξέλιξη αυτή αντικατοπτρίζεται και στην σταδιακή μετεξέλιξη που εκκινεί το 1993, της Κοινότητας από Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα σε Ευρωπαϊκή Ένωση (στο εξής ΕΕ).

Όσο η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση προχωρούσε, η ΕΕ αποκτούσε αρμοδιότητες σε τομείς, που αφορούν την εξωτερική πολιτική ασφαλείας, την περιβαλλοντική πολιτική, την ενεργειακή πολιτική. Οι διεθνείς εξελίξεις επηρεάζουν τις πολιτικές της ΕΕ. Πώς όμως καθίσταται η ΕΕ διεθνής παράγων δράσης; Σε ό,τι αφορά το δίκαιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ, θα πρέπει να διευκρινιστεί ποια ακριβώς είναι η φύση της ΕΕ ως διεθνής παράγων δράσης. Είναι ένας διεθνής παράγων δράσης με

ξεχωριστή νομική ύπαρξη, όπως τα κράτη μέλη της ΕΕ, ή ένας διεθνής οργανισμός, όπως για παράδειγμα ο ΟΗΕ; Τι ακριβώς σημαίνει ότι η ΕΕ είναι διεθνής παράγων;

Στη βιβλιογραφία των πολιτικών επιστημών υπάρχει πληθώρα ορισμών για την πολιτική και νομική φύση της ΕΕ στις πολιτικές επιστήμες, οι οποίοι προσπαθούν να κατηγοριοποιήσουν το είδος της εξουσίας που διαθέτει η ΕΕ στις εξωτερικές της σχέσεις. Πολιτική αρμοδιότητα, ήπια (soft) αρμοδιότητα, κανονιστική αρμοδιότητα και ούτω καθ’ εξής. Για τους νομικούς ωστόσο, το γεγονός ότι η ΕΕ ενεργεί ως παγκόσμιος παράγων σημαίνει ότι έχει νομική προσωπικότητα (τουλάχιστον κατά την κρατούσα νομική θεωρία του νομικού θετικισμού). Αυτό περαιτέρω σημαίνει ότι, παρ’ όλο που η ΕΕ δεν αποτελεί κράτος, υπόκειται στους κανόνες του διεθνούς δικαίου, όταν συμμετέχει στο παγκόσμιο γίγνεσθαι.

Η «ομοσπονδίζουσα» ΕΕ που αποτελεί sui generis διεθνή οργανισμό με στοιχεία διακρατικά, διεθνικά και υπερεθνικά ενδέχεται στο μέλλον να καταστεί ομοσπονδιακό κράτος. Αυτή η «ενδεχομενικότητα» συχνά δημιουργεί ασάφειες και αμφιβολίες ή και αμφισβητήσεις για την στιβαρότητα του οικοδομήματος της ΕΕ.

Άλλωστε, όπως είναι γνωστό η ΕΕ είναι ένα δημιούργημα του διεθνούς δικαίου, καθώς δημιουργήθηκε από την αρχική ιστορική συμφωνία έξι ανεξάρτητων και κυρίαρχων κρατών. Το βασικό χαρακτηριστικό ενός διεθνούς οργανισμού ωστόσο, είναι ότι αποτελεί μια θεσμοθετημένη διακυβερνητική συνεργασία και οι αποφάσεις των οργάνων του για να δεσμεύουν τα όργανά του, πρέπει να λαμβάνονται με ομοφωνία. Το πιο σημαντικό όμως είναι ότι σε έναν διεθνή οργανισμό τα κράτη παραμένουν κυρίαρχα και ανεξάρτητα και εξακολουθούν να είναι υποκείμενα του διεθνούς δικαίου. Στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν απαιτούνταν ομοφωνία αλλά πλειοψηφία για την λήψη των αποφάσεων. Οι Συνθήκες ωστόσο δεν διευκρινίζουν επακριβώς την φύση της ΕΕ. Ειδικότερα το άρθρο 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (στο εξής ΣΕΕ) προβλέπει: «τα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη ιδρύουν μεταξύ τους μία Ευρωπαϊκή Ένωση, εφ’ εξής καλούμενη «Ένωση», στην οποία τα κράτη μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών τους στόχων».

Παρόλα αυτά, η διατύπωση δεν απαντά στο κλασσικό ερώτημα, εάν η ΕΕ είναι ένας διεθνής οργανισμός ή κάτι διαφορετικό. Η φύση της διεθνούς παρουσίας της ΕΕ συνδέεται μόνο με την διεθνή νομική της προσωπικότητα, ενώ η ίδια η φύση της ως νομική οντότητα παραμένει αδιευκρίνιστη. Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας με την απόφασή του της 30 Ιουνίου 2009 σχετικά με τη Συνθήκη της

Λισαβόνας, έκρινε ότι η Ένωση σχεδιάστηκε ως μια ένωση κυρίαρχων κρατών (Staatenverbund) στην οποία μεταφέρονται κυρίαρχες εξουσίες. Σε αντίθεση με τον χρησιμοποιούμενο από το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας όρο Staatenverbund, κρίσιμη είναι ιδίως η επιστημονική επεξεργασία της ιδέας της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως «Συνταγματικής Ένωσης» (Verfassungsverbund) καθώς και η επεξεργασία της έννοιας του «πολυεπίπεδου συνταγματισμού» (multilevel constitutionalism).

Το άρθρο 47 της ΣΕΕ αναγνωρίζει ρητά τη νομική προσωπικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθιστώντας την ανεξάρτητη αυτοτελή οντότητα. Η απόδοση νομικής προσωπικότητας στην ΕΕ συνεπάγεται ότι αυτή έχει τη δυνατότητα να συνάπτει και να διαπραγματεύεται διεθνείς συμφωνίες, σύμφωνα με τις εξωτερικές αρμοδιότητές της, να γίνεται μέλος διεθνών οργανισμών και να προσχωρεί σε διεθνείς συμβάσεις, όπως στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, όπως ορίζεται στο άρθρο 6 παράγραφος 2 της ΣΕΕ.

Η ΕΕ είναι σίγουρα κάτι διαφορετικό από μία σύμπραξη είκοσι επτά πλέον κρατών. Έχει διακριτή νομική προσωπικότητα, τόσο σε σχέση με τα μέλη της, όσο και προς τα τρίτα κράτη. Ο χαρακτηρισμός της ΕΕ ως διεθνούς παράγοντα αναφέρεται στην νομική οντότητα που έχει ρητή νομική προσωπικότητα και τη δυνατότητα να δρα στη διεθνή έννομη τάξη. Σήμερα δεν υπόκειται σε αμφισβήτηση η επισήμανση ότι η Ένωση συνιστά ένα sui generis υπερεθνικό πολιτειακό μόρφωμα, η ιδιάζουσα έννομη τάξη του οποίου διακρίνεται από τη διεθνή και συνιστά αναπόσπαστο τμήμα των νομικών συστημάτων των κρατών μελών έχοντας διεισδύσει στις επιμέρους εθνικές έννομες τάξεις. Λόγω αυτών των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, θα πρέπει επομένως να προσεγγίζουμε το ενωσιακό δίκαιο ως ένα δικαιϊκό σύστημα. Περαιτέρω η ΕΕ δεν είναι ένα ομοσπονδιακό κράτος με πλήρεις διεθνείς αρμοδιότητες, ούτε ένας παραδοσιακός διεθνής οργανισμός με περιορισμένες δυνατότητες να αντιταχθεί στη βούληση των μερών του.

Ιδιαίτερης επισήμανσης αξίζει ακόμη το γεγονός ότι οι τομείς αρμοδιοτήτων διαιρούνται ανάμεσα στην Κοινότητα και τα Κράτη-μέλη, των οποίων τα κυριαρχικά

δικαιώματα έχουν - με την συναίνεση τους, μέσω της υπογραφής των Συνθηκών από τους επικεφαλής της εκτελεστικής τους εξουσίας και της μετέπειτα έγκρισης των Συνθηκών με τον τρόπο που προβλέπεται σε κάθε εθνική έννομη τάξη - αναντίρρητα περιοριστεί σε σημαντικούς τομείς δράσης προς όφελος της Κοινότητας. Η ρύθμιση αυτή των αρμοδιοτήτων θα απέδιδε στην Κοινότητα τον χαρακτηρισμό του stricto sensu oμοσπονδιακού κράτους, αν δεν διέφερε από αυτά σε ένα θεμελιώδες σημείο, δηλαδή στην έλλειψη εξουσίας της Κοινότητας να καθορίζει μονομερώς την έκταση των αρμοδιοτήτων της. Με άλλα λόγια, ενώ στα ομοσπονδιακά κράτη -όπως το Βέλγιο και η Γερμανία- η ομοσπονδιακή εξουσία έχει την αρμοδιότητα να καθορίζει τις αρμοδιότητές της, αυτό δεν συμβαίνει στην Κοινοτική έννομη τάξη, καθώς η Κοινότητα -η αντίστοιχη δηλαδή κεντρική εξουσία- έχει ρητές αρμοδιότητες σε ορισμένους τομείς και η κάθε επέκτασή τους προϋποθέτει την ρητή συναίνεση των κρατών - μελών. Η διαφοροποίηση αυτή θεμελιώνει την ιδιότητα της Κοινότητας ως μίας όχι stricto sensu, αλλά sui generis ομοσπονδιακής φύσης έννομης τάξης, και ενισχύεται από το γεγονός ότι ενώ στα ομοσπονδιακά κράτη η άμυνα και η εξωτερική πολιτική ανήκουν στην σφαίρα εξουσίας της ομοσπονδιακής κυβέρνησης στην κοινοτική έννομη τάξη συμβαίνει περίπου το αντίστροφο, με εξαίρεση την εισαγωγή των κοινών πολιτικών στον τομέα της ασφάλειας και των εξωτερικών υποθέσεων από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία με την καθιέρωση της συνεργασίας αποδίδει στην Ένωση ιδιότητες ομοσπονδιακού μοντέλου κρατικής οργάνωσης.

Δηλαδή, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα αποτελεί μία χωριστή έννομη τάξη, η οποία έχει δικά της όργανα, αλλά ταυτόχρονα χρησιμοποιεί τα όργανα και τα Δικαστήρια των κρατών-μελών. Με τον τρόπο αυτό έχει δημιουργηθεί μία διπλή λειτουργικότητα (dedoublement fonctionnel) των εθνικών διοικητικών οργάνων και των εθνικών δικαστηρίων, τα οποία κατ’ αρχήν λειτουργούν ως όργανα της εθνικής έννομης τάξης, αλλά ταυτόχρονα και ως όργανα της κοινοτικής έννομης τάξης όταν εφαρμόζουν κοινοτικό δίκαιο. Η μεταβίβαση εκτεταμένων αρμοδιοτήτων, άλλοτε αποκλειστικών και άλλοτε συντρεχουσών στην Κοινότητα από τα κράτη-μέλη, την καθιστούν ένα sui generis ομοσπονδιακό κράτος, καθώς οι ιδιότητες και οι εξουσίες της ξεπερνούν σε πεδίο και έκταση εφαρμογής εκείνες μίας διεθνούς συνθήκης. Οι αρμοδιότητες αυτές στα ομοσπονδιακά κράτη αφαιρούνται από τα περιφερειακά όργανα με την

άσκησή τους από την κεντρική εξουσία. Εντούτοις, σε ένα stricto sensu ομοσπονδιακό σύστημα, οι αρμοδιότητες διαχωρίζονται σαφώς, πράγμα που δεν συμβαίνει με τη Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

Ανάλογα με το νομικό γίγνεσθαι, το σκοπό και τη φύση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ για την εξωτερική πολιτική, τα κράτη μέλη έχουν σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό κυρίαρχο ρόλο στον σχεδιασμό και την εκτέλεση της διεθνούς δράσης της ΕΕ στο σχετικό πεδίο. Αντιθέτως ο ρόλος της ΕΕ, ως νομικό πρόσωπο, και των υπερθνικών οργανισμών της αλλάζει ανάλογα με την πολιτική που αφορά. Για τους λόγους αυτούς η ΕΕ διαθέτει σημαντικές αρμοδιότητες, εξωτερικές σχέσεις και πολιτικές που διαφέρουν από αυτές των κρατών μελών της. Παρ’ όλο που δεν αποτελεί κράτος, τόσο η ΕΕ, όσο και τα κράτη μέλη της είναι το ίδιο σημαντικά στο διεθνές γίγνεσθαι. Ο πυρήνας του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ βασίζεται σε αυτό ακριβώς το φαινόμενο.

Όπως είχε αναφέρει χαρακτηριστικά ο τότε Πρωθυπουργός της Ελλάδας Κωνσταντίνος Μητσοτάκης στην ομιλία του στην Βουλή των Ελλήνων κατά την συζήτηση για την κύρωση της Συνθήκης της ΕΕ στις 28 Ιουλίου 1992 «η Ελλάς που γεωγραφικά ανήκει στην Βαλκανική είναι η μόνη χώρα της αναστατωμένης αυτής χερσονήσου που ανήκει θεσμικά, πολιτικά, κοινωνικοοικονομικά, πολιτιστικά στην προηγμένη δημοκρατική κοινοτική Ευρώπη. Με την Συνθήκη του Μάαστριχτ θεσπίζεται η κοινή εξωτερική πολιτική και η πολιτική για την ασφάλεια και την άμυνα. Στόχος της κοινής εξωτερικής πολιτικής είναι η διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της ασφάλειας της ένωσης και των χωρών μελών που την αποτελούν συνεπώς και της χώρας μας. Συνολικά η Κοινότητα χαράζει την προοπτική για την οικοδόμηση ενός αποκεντρωμένου δημοκρατικού ομοσπονδιακού συστήματος που θα ανταποκρίνεται στις επιθυμίες και στις αξίες των Ευρωπαίων πολιτών. Τα ελληνικά σύνορα γίνονται σύνορα της Ευρώπης. Εξασφαλίσαμε την ένταξη της χώρας μας στην Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση αίτημα που εκκρεμούσε από το 1987». Και, αναφερόμενος στον πρώην Πρωθυπουργό Κωνσταντίνο Καραμανλή, σημειώνει επαναλαμβάνοντας τα λόγια εκείνου, οπότε ταύτα ενστερνιζόμενος: «η Ελλάς θα συστρατευθεί με τους Ευρωπαίους για την πραγματοποίηση ενός μεγάλου ιδανικού: η ενοποίηση της δημοκρατικής Ευρώπης θα προστατεύσει την ειρήνη και την ελευθερία του κόσμου».

Οι ιστορικές αναφορές των δύο Πρωθυπουργών της Ελλάδας σε ομοσπονδιακή Ευρώπη και παγκόσμια ειρήνη ευρωπαϊκής εμπνεύσεως (pax europeana) ήταν σε συναρμογή και αρμονία προς αντίστοιχες αναφορές Προέδρων και Πρωθυπουργών κρατών μελών της ΕΟΚ και μετέπειτα της ΕΕ, όπως και της Ελλάδας.

Σήμερα, η ΕΕ διαθέτει νομική προσωπικότητα, όμως δεν είναι θεμελιωμένη σε μία μόνο καταστατική συνθήκη. Την λειτουργία της διέπουν η Συνθήκη για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής ΣυνθΛΕΕ) και η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (στο εξής ΣΕΕ).

Η ΣΕΕ θέτει τρεις βασικούς κανόνες που ενισχύουν τη θεμελίωση των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ: την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας και την αρχή της θεσμικής ισορροπίας που αναλύονται κατωτέρω.

γ. Οι νομικές πράξεις της ΕΕ για την εξωτερική δράση: το θετό και το ήπιο δίκαιο στις εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ

Προκειμένου να κατανοήσουμε καλύτερα την λειτουργία των νομικών πράξεων της ΕΕ για τις εξωτερικές σχέσεις, πρέπει να διευκρινίσουμε ότι όλες οι νομικές πράξεις χρησιμοποιούνται από την ΕΕ για να ρυθμιστούν ζητήματα εσωτερικής και εξωτερικής πολιτικής.

Στην τυπολογία των νομικών πράξεων που εφαρμόζονται για να πραγματοποιηθεί η εξωτερική δράση της ΕΕ, διακρίνουμε μεταξύ νομικών πράξεων που εφαρμόζονται εντός της ενωσιακής (εσωτερικής) έννομης τάξης και εκείνων που εφαρμόζονται από την ΕΕ στη διεθνή έννομη τάξη.

Οι πράξεις αυτές μπορεί να είναι πράξεις που υιοθετεί η ΕΕ αυτόνομα ή να είναι το αποτέλεσμα μιας συμφωνίας μεταξύ της ΕΕ και ενός αντισυμβαλλόμενου μέρους. Οι πράξεις αυτές μπορεί να είναι νομικά δεσμευτικές (θετό δίκαιο) ή μπορεί να είναι δεσμευτικές με άλλους τρόπους (ήπιο δίκαιο).

Η διάταξη του άρθρου 288 ΣυνθΛΕΕ ορίζει τα ακόλουθα:

«Για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, τα θεσμικά όργανα θεσπίζουν κανονισμούς, οδηγίες, αποφάσεις, συστάσεις και γνώμες.

Ο κανονισμός έχει γενική ισχύ. Είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος.

Η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών.

Η απόφαση είναι δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της. Όταν ορίζει αποδέκτες, είναι δεσμευτική μόνο για αυτούς.

Οι συστάσεις και οι γνώμες δεν δεσμεύουν».

Αυτό που απορρέει από την ως άνω διάταξη είναι ότι εντός της ΕΕ, οι νομικά δεσμευτικές αυτόνομες πράξεις είναι εκείνες που ορίζονται στο άρθρο 288 ΣυνθΛΕΕ: δηλαδή οι Κανονισμοί, οι Οδηγίες και οι Αποφάσεις. Οι λοιπές πράξεις, οι οποίες ορισμένες φορές αναφέρονται ως μη νομικά δεσμευτικές είναι οι συστάσεις και οι γνώμες, αλλά υπάρχουν και πολλά άλλα είδη ήπιου δικαίου, μέσω των οποίων η ΕΕ εφαρμόζει τις θέσεις και τις πολιτικές της στη διεθνή σκηνή.

Οι Κανονισμοί δύνανται να σχετίζονται με τις εξωτερικές σχέσεις τουλάχιστον σε δύο περιπτώσεις: μπορεί να ρυθμίζουν με ειδικό τρόπο ένα συγκεκριμένο ζήτημα που αφορά αποκλειστικά τις εξωτερικές σχέσεις ή αφορούν έναν τομέα εσωτερικής πολιτικής που επηρεάζει σε κάποιο βαθμό και τις εξωτερικές σχέσεις. Παράδειγμα αποτελεί ο Κανονισμός 2015/1843 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 6ης Οκτωβρίου 2015 που καθορίζει ενωσιακές διαδικασίες στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής για να διασφαλιστεί η άσκηση των δικαιωμάτων της Ένωσης στο πλαίσιο των κανόνων του διεθνούς εμπορίου, ιδίως αυτών που έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, Κανονισμοί που αφορούν καθήκοντα anti- dumping, Κανονισμοί που αφορούν την ανάπτυξη ή Κανονισμοί που αφορούν τη σύναψη διεθνών συμφωνιών ή ζητήματα ιδιωτικού διεθνούς δικαίου.

Όσον αφορά τις Οδηγίες, συνήθως δεν έχουν εξωτερική διάσταση, ωστόσο σε κάποιες περιπτώσεις, όπως αυτή που θα αναλυθεί στον τομέα της ενέργειας, μια Οδηγία επηρεάζει τον τρόπο με τον οποίο δομούνται οι εταιρείες που σχετίζονται με την ενέργεια.

Στη διεθνή διάσταση οι νομικά δεσμευτικές συμβατικές πράξεις είναι οι διεθνείς συμφωνίες που υπογράφει η ΕΕ· σύμφωνα με το γενικό διεθνές δίκαιο, η ΕΕ δύναται να υιοθετήσει μονομερώς θέσεις από τις οποίες δεσμεύεται νομικά. Σύμφωνα με το ήπιο δίκαιο η ΕΕ συνάπτει συχνά συμβατικά κείμενα, όπως Κοινές Δηλώσεις, Μνημόνια Συνεργασίας ή εκφράζει τις απόψεις της μέσω διαβημάτων διπλωματικής και

πολιτικής φύσης. Παρ’ όλο που αναφερόμαστε συχνά στις ως άνω νομικές πράξεις ως μη δεσμευτικές, θεωρούμε ότι και αυτές αποτελούν μέρος της ενωσιακής έννομης τάξης, γεγονός που τις καθιστά εξίσου σημαντικές για την εφαρμογή του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ. Δεν είναι δυνατό να επικαλεστούμε το ήπιο δίκαιο για να αποφευχθεί η εφαρμογή της αρχής της δοτής αρμοδιότητας ή της θεσμικής ισορροπίας, και η απουσία οιασδήποτε δεσμευτικής νομικής ισχύος δεν αποδίδει σε έναν ευρωπαϊκό όργανο το δικαίωμα να δρα όπως επιθυμεί.

Στην απόφαση C - 233/02 Γαλλική Δημοκρατία κατά Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη συνεργασία και τη διαφάνεια στον νομοθετικό τομέα που συνήφθησαν με τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής» το Δικαστήριο έκρινε ότι ακόμα και στην περίπτωση που ένα μέσο δεν είναι δεσμευτικό, δεν έχει νομικά δεσμευτικό αποτέλεσμα και δεν δίνει την αρμοδιότητα σε ένα οργανισμό να το υιοθετήσει.

Συγκεκριμένα το Δικαστήριο έκρινε ως ακολούθως: «38 Εκ προοιμίου, πρέπει να αναφερθεί ότι, με τον πρώτο λόγο της, η Γαλλική Κυβέρνηση περιορίστηκε να προβάλει ότι τις κατευθυντήριες γραμμές θα έπρεπε, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 300 ΕΚ, να τις συμφωνήσει το Συμβούλιο και όχι η Επιτροπή, εφόσον συνιστούν κατ’ αυτήν συμφωνία με δεσμευτική ισχύ.

39. Η Γαλλική Κυβέρνηση ουδόλως όμως υποστήριξε ότι μια πράξη που φέρει τα χαρακτηριστικά των κατευθυντηρίων γραμμών πρέπει, ακόμη και αν στερείται δεσμευτικής ισχύος, να εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου. Επομένως, δεν συντρέχει λόγος για το Δικαστήριο να διευρύνει το αντικείμενο της προσφυγής της οποίας επιλήφθηκε.

40. Πρέπει πάντως να διευκρινιστεί ότι η παρούσα απόφαση δεν πρέπει να ερμηνευθεί ως δεχόμενη τη θέση της Επιτροπής, κατά την οποία το γεγονός ότι μια πράξη, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές, στερείται δεσμευτικής ισχύος αρκεί για να καταστήσει το εν λόγω όργανο αρμόδιο να τη συνάψει. Πράγματι, ο καθορισμός των προϋποθέσεων υπό τις οποίες είναι δυνατή η σύναψη μιας τέτοιας πράξης, εν προκειμένω μιας πράξης αποσκοπούσας στη μείωση των κινδύνων των εντάσεων που οφείλονται στην ύπαρξη τεχνικών εμποδίων στη διακίνηση των εμπορευμάτων, απαιτεί να ληφθεί δεόντως υπόψη η κατανομή αρμοδιοτήτων και η θεσμική ισορροπία που θεσπίζει η Συνθήκη στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής.

41. Στο πλαίσιο αυτό, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι τόσο η διατλαντική οικονομική συνεργασία όσο και το σχέδιο δράσεως εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο, όπως προκύπτει από το σημείωμα της 9ης Απριλίου 2002 που απηύθυνε η Επιτροπή στην

επιτροπή που συστάθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 133, παράγραφος 3, ΕΚ και ότι η εν λόγω επιτροπή ενημερωνόταν τακτικά από τις υπηρεσίες της Επιτροπής για την εξέλιξη των διαπραγματεύσεων σχετικά με την επεξεργασία των κατευθυντηρίων γραμμών.

42. Με δεδομένες τις ανωτέρω διευκρινίσεις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως ορθώς υποστήριξε η Επιτροπή, η πρόθεση των μερών συνιστά, κατ’ αρχήν, το αποφασιστικό κριτήριο για τον καθορισμό των κατευθυντηρίων γραμμών ως δεσμευτικών ή μη.

43. Εν προκειμένω, η πρόθεση αυτή εκφράζεται σαφώς, […] στο ίδιο το κείμενο των κατευθυντηρίων γραμμών, όπου, στην παράγραφο 7, διευκρινίζεται πράγματι ότι το εν λόγω κείμενο έχει ως στόχο να θεσπίσει τις κατευθυντήριες γραμμές, τις οποίες οι νομοθέτες της ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως των Ηνωμένων Πολιτειών και οι υπηρεσίες της Επιτροπής «έχουν τη πρόθεση να εφαρμόσουν επί οικειοθελούς βάσεως». Υπ’ αυτές τις συνθήκες […] αρκεί η διαπίστωση, που προκύπτει από την ανωτέρω διευκρίνιση, ότι κατά τη σύναψη των κατευθυντηρίων γραμμών τα μέρη ουδόλως είχαν την πρόθεση να δεσμευθούν νομικώς».

Από τη μελέτη του ως άνω αποσπάσματος διαπιστώνουμε αφενός ότι παρόλο που το κείμενο κατευθυντηρίων γραμμών που απασχόλησε το Δικαστήριο δεν έχει νομική δεσμευτικότητα, οι αρχές της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5 ΣΕΕ) και της θεσμικής ισορροπίας (άρθρο 13 ΣΕΕ) συνεχίζουν να εφαρμόζονται και πρέπει να μην παραβιάζονται.

Όπως έγινε δεκτό από το Δικαστήριο, το γεγονός ότι μια πράξη, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές στερείται δεσμευτικής ισχύος, δεν αρκεί για να καταστήσει το εν λόγω όργανο αρμόδιο να τη συνάψει. Κατά την άποψη του Δικαστηρίου, πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη η κατανομή αρμοδιοτήτων και η θεσμική ισορροπία που θεσπίζει η Συνθήκη στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής

Τέλος το Δικαστήριο θέτει την πρόθεση των μερών ως κριτήριο για τον καθορισμό μιας πράξης ως δεσμευτικής.

Επομένως η πρόθεση των μερών αποτελεί στοιχείο που καθορίζει τη δεσμευτικότητα μιας πράξης και η αρμοδιότητά τους καθορίζεται από τις διατάξεις των Συνθηκών.

2. Τα όργανα, οι αρμοδιότητες και τα εργαλεία άσκησης εξωτερικών αρμοδιοτήτων της ΕΕ για τις εξωτερικές σχέσεις

α. Τα όργανα άσκησης εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

Είναι δεδομένο ότι το σύστημα άσκησης της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ είναι πολύπλοκο, τόσο λόγω της αποσπασματικής εξελικτικής διαδικασίας για την εναρμόνισή του, όσο και λόγω της διαδικασίας που ακολουθήθηκε για τη θεσμοθέτησή

του. Η Συνθήκη της Λισαβόνας αναφέρεται σε ένα ενιαίο πλαίσιο λειτουργίας της εξωτερικής πολιτικής. Στο πλαίσιο αυτό το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που αποτελείται από τους αρχηγούς των κρατών και κυβερνήσεων με τη συμμετοχή του Προέδρου της Επιτροπής και του Ύπατου Εκπροσώπου παρέχει τη στρατηγική καθοδήγηση και καθορίζει τις προτεραιότητες στον τομέα της εξωτερικής δράσης της ΕΕ. Ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου έχει και την ευθύνη να εκπροσωπεί διεθνώς την Ένωση σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας.

Σύμφωνα με το άρθρο 16 παρ. 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, «το Συμβούλιο ασκεί, από κοινού με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, νομοθετικά και δημοσιονομικά καθήκοντα. Ασκεί καθήκοντα χάραξης πολιτικών και συντονισμού σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες».

Το ίδιο ισχύει και για τις εξωτερικές σχέσεις, δηλαδή το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι το κύριο θεσμικό όργανο παραγωγής εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ, όχι μόνο όταν συνέρχεται με τη σύνθεση των Υπουργών Εξωτερικών, αλλά και σε άλλες συνθέσεις, όπως για παράδειγμα στο Συμβούλιο Υπουργών Εμπορίου και Περιβάλλοντος.

Περαιτέρω η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει κομβικό ρόλο στην εξωτερική δράση της ΕΕ και τις επιμέρους πολιτικές με εξωτερική διάσταση. Σύμφωνα με το άρθρο 218 της ΣυνθΛΕΕ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει αρμοδιότητα να διεξάγει διαπραγματεύσεις με τρίτες χώρες και διεθνείς οργανισμούς και θεσμούς μετά από εξουσιοδότηση του Συμβουλίου. Περαιτέρω η Επιτροπή εφαρμόζει τις υπογραφείσες από την Ένωση διεθνείς συμφωνίες που αγγίζουν θέματα εξωτερικής πολιτικής.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 218 ΣυνθΛΕΕ, πρέπει να δώσει την έγκρισή του στο Συμβούλιο για να συνάψει συμφωνίες σύνδεσης, συμφωνία για την προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, συμφωνίες που δημιουργούν ειδικό θεσμικό πλαίσιο θεσπίζοντας διαδικασίες συνεργασίας, συμφωνίες που έχουν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Ένωση, συμφωνίες που καλύπτουν τομείς στους οποίους εφαρμόζεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία ή η ειδική νομοθετική διαδικασία όταν απαιτείται η έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.