Back to Top
ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
από 95,00 €
Έως 190,00 €
Κωδικός Προϊόντος:
21353
- Έκδοση: 2026
- Σχήμα: 17x24
- Βιβλιοδεσία: Σκληρόδετη
- Σελίδες: 936
- ISBN: 978-618-08-0943-5
Το παρόν εγχειρίδιο επιδιώκει τη συστηματική παρουσίαση της ύλης του γενικού διοικητικού δικαίου, όπως αυτό αναπτύχθηκε και εφαρμόστηκε, ιδίως τις τελευταίες δεκαετίες, στην ελληνική έννομη τάξη. Το έργο προτείνει μία ολιστική θεώρηση του αντικειμένου και αναδεικνύει την προσωπική οπτική της συγγραφέως ως προς το παρόν και το μέλλον του διοικητικού δικαίου.
Το βιβλίο αξιοποιεί την εγχώρια επιστημονική παραγωγή και αποτυπώνει την πορεία της νομολογίας των διοικητικών δικαστηρίων και, ιδίως, του ΣτΕ, ήδη από την ίδρυσή του. Η μέθοδος που κυριαρχεί είναι η συγκριτική: Οι θεσμοί του ελληνικού διοικητικού δικαίου αντιστοιχίζονται με αυτούς του γαλλικού, από το οποίο η έννομη τάξη μας αντλεί διαρκώς έμπνευση, και αξιολογούνται από τη σκοπιά της γερμανικής επιστήμης. Με αυτόν τον τρόπο, αποτυπώνεται η σύγχρονη θέση του, διαρκώς εξελισσόμενου, διοικητικού δικαίου τόσο στο εθνικό όσο και στο υπερεθνικό επίπεδο. Δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στο ενωσιακό δίκαιο, το οποίο συγκροτεί το πλαίσιο πολλών κλάδων του ειδικού διοικητικού δικαίου, όπως το δίκαιο περιβάλλοντος και το δίκαιο δημοσίων συμβάσεων.
Το εγχειρίδιο απευθύνεται σε φοιτητές και ερευνητές, οι οποίοι μέσα από τις σελίδες του θα κατανοήσουν τους βασικούς θεσμούς του διοικητικού δικαίου και θα εμβαθύνουν στις ειδικότερες λειτουργίες του διοικητικού μηχανισμού αλλά και στην ερμηνευτική μεθοδολογία που αξιοποιείται τόσο στη δικαστηριακή πρακτική όσο και στην ελληνική, γαλλική και γερμανική θεωρία. Ταυτόχρονα, εκτός του ότι συμβάλλει στον επιστημονικό διάλογο, το έργο αποτελεί έναν ιδιαίτερα χρήσιμο οδηγό για τον νομικό της πράξης και, εν γένει, τον εφαρμοστή του δικαίου: Μέσα από την εξαντλητική παράθεση και ανάλυση της νομολογίας και την επισήμανση λύσεων σε πολυάριθμα νομικά προβλήματα τόσο του γενικού όσο και κλάδων του ειδικού διοικητικού δικαίου, προσφέρει άμεσες και δογματικά συνεπείς απαντήσεις σε καθημερινά ερωτήματα που απασχολούν τη δημόσια διοίκηση, τους δικηγόρους και τους δικαστές.
ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΣΥΓΓΡΑΦΕΑ VII
ΚΥΡΙΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ XXIX
ΒΑΣΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ XXXV
ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1
ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ
ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η διοίκηση ως αντικείμενο ρύθμισης του διοικητικού δικαίου 19
§1. Η διοίκηση υπό λειτουργική έννοια 20
Ι. Η διοίκηση ως κρατική λειτουργία 20
ΙΙ. Η τυπολογία του διοικητικού έργου 26
Α. Η περιοριστική διοίκηση 28
Β. H παροχική διοίκηση 29
Γ. Η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια ως έκφανση της παροχικής διοίκησης 31
α. Οριοθέτηση της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια 31
β. Οι αρχές που διέπουν τη δημόσια υπηρεσία 38
i. Η αρχή της ισότητας και της ουδετερότητας 39
ii. Η αρχή της συνέχειας 40
iii. Η αρχή της προσαρμοστικότητας 41
γ. H έννοια της καθολικής υπηρεσίας 42
Δ. Η ρυθμιστική διοίκηση 46
Ε. Νέες διοικητικές αποστολές 48
ΣΤ. Η συναλλακτική διοίκηση 49
ΙΙΙ. Επίλογος. Η διεύρυνση της διοικητικής λειτουργίας 52
§2. Η διοίκηση υπό οργανική έννοια 53
Ι. Η νομική προσωπικότητα του Κράτους 54
Α. Το νομικό πρόσωπο στο ιδιωτικό δίκαιο 54
Β. Το νομικό πρόσωπο στο δημόσιο δίκαιο 57
ΙΙ. Η έννοια του διοικητικού οργάνου 59
ΙΙΙ. Η δημόσια υπηρεσία υπό οργανική έννοια 60
Α. Γενικά χαρακτηριστικά 60
Β. Αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες 61
IV. Οι Ανεξάρτητες Αρχές 63
A. Έννοια και χαρακτηριστικά των Ανεξάρτητων Αρχών 63
Β. Οι συνταγματικώς προβλεπόμενες Aνεξάρτητες Aρχές 66
Γ. Οι νομοθετικώς προβλεπόμενες Aνεξάρτητες Aρχές 69
α. Οι ρυθμιστικές αρχές 69
β. Οι λοιπές αρχές της κοινής νομοθεσίας 71
Δ. Ζητήματα θητείας των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών 79
V. Τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ως φορείς διοικητικής δραστηριότητας 81
A. Κατηγορίες ΝΠΙΔ 81
Β. Τα νομικά πρόσωπα διφυούς χαρακτήρα 89
Γ. Οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου 97
VI. Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα 101
Α. Η οριοθέτηση του δημόσιου τομέα 101
Β. Έξοδος φορέων από τον δημόσιο τομέα 108
Γ. Ο δημόσιος τομέας υπό το πρίσμα του ενωσιακού δικαίου 110
Δ. Η σημασία του δημόσιου τομέα 113
VII. Συνέργειες εντός του δημόσιου τομέα 115
Α. Το πολυεπίπεδο σύστημα διακυβέρνησης 116
Β. Τα δίκτυα διοικητικής συνεργασίας 117
VIII. Συγκεφαλαιωτικός ορισμός 118
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Το διοικητικό δίκαιο 122
§1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 122
§2. Το διοικητικό δίκαιο lato sensu 123
§3. Το διοικητικό δίκαιο stricto sensu 123
§4. Το ιδιωτικό δίκαιο της διοίκησης 128
§5. H σχέση διοικητικού και ιδιωτικού δικαίου 129
§6. Το κριτήριο του διοικητικού δικαίου 133
§7. Οι παράγοντες ανάπτυξης του διοικητικού δικαίου 137
§8. To ελληνικό διοικητικό δίκαιο 138
§9. Προσπάθειες εκσυγχρονισμού της επιστήμης του διοικητικού δικαίου 146
Ι. Η νέα επιστήμη του διοικητικού δικαίου 146
ΙΙ. H oικονομική ανάλυση του δικαίου 147
§10. Οι ειδικότεροι κλάδοι του διοικητικού δικαίου 150
§11. Η σημασία της διοικητικής επιστήμης για το διοικητικό δίκαιο 151
ΤΡΙΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Οι πηγές του διοικητικού δικαίου 155
§1. Έννοια και τυπική ισχύς των πηγών του δικαίου 155
§2. Οι διακρίσεις των πηγών 159
Ι. Οι ενδοκρατικές πηγές 160
Α. Το Σύνταγμα 160
α. Η διοίκηση ως ρυθμιστικό αντικείμενο συνταγματικών κανόνων και αρχών 160
i. Oι αφορώσες τη διοίκηση συνταγματικές διατάξεις 160
ii. Ψηφίσματα και Συντακτικές πράξεις 162
iii. Γενικές αρχές συνταγματικής περιωπής 163
β. Όρια και συνέπειες της δεσμευτικότητας των συνταγματικών διατάξεων 164
Β. Ο νόμος 170
Γ. Oι κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης 177
α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 177
β. Κανονιστική αρμοδιότητα εκ του Συντάγματος 180
i. Στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας 180
ii. Στον πρωθυπουργό και στον αρμόδιο υπουργό 181
γ. Νομοθετική εξουσιοδότηση 182
i. Ειδική 182
ii. Γενική 193
iii. Κύρωση κανονιστικής πράξης 195
iv. Τυπική ισχύς των κανονιστικών πράξεων 197
v. Διαδικασία άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας 198
vi. Υπεξουσιοδότηση 199
vii. Αντικείμενο της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης 200
δ. Η σημασία της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης 200
Δ. Οι γενικές αρχές του δικαίου 202
α. Έννοια και λειτουργία των γενικών αρχών του δικαίου 202
β. Σταδιακός περιορισμός της σημασίας τους ως πηγών του διοικητικού δικαίου 203
i. Συνταγματική κατοχύρωση 203
ii. Νομοθετική κατοχύρωση 205
γ. Η θέση των γενικών αρχών στην ιεραρχία των πηγών του δικαίου 207
Ε. Το έθιμο ως πηγή του διοικητικού δικαίου 210
ΣΤ. Η νομολογία 210
Ζ. Η θεωρία ως πηγή του διοικητικού δικαίου 217
Η. Ατομικοί κανόνες δικαίου 218
II. Οι διακρατικές πηγές του διοικητικού δικαίου 220
A. Το διεθνές δίκαιο 221
α. Οι γενικά παραδεδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου 221
β. Οι διεθνείς συμβάσεις 222
Β. Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης 224
α. Πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο 225
β. Δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο 229
γ. Η συνάρθρωση του ενωσιακού δικαίου με το εθνικό δίκαιο 231
i. Σχέση Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου 231
ii. Η επίδραση του ενωσιακού δικαίου στο διοικητικό δίκαιο 236
1. Ουσιαστικό δίκαιο 236
2. Η αρχή της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών και οι περιορισμοί της 237
§3. Οι ελάσσονες πηγές του διοικητικού δικαίου 238
Ι. Η έννοια των ελασσόνων πηγών του δικαίου 238
ΙΙ. Η τυπολογία των πηγών του ήπιου δικαίου 240
Α. Εγκύκλιοι: Ερμηνευτικά εργαλεία ή παρακανονιστική δραστηριότητα; 241
α. Η γενικευμένη παρουσία της εγκυκλίου στο εσωτερικό της διοίκησης 242
β. Αρμοδιότητα έκδοσης και δημοσιότητα των εγκυκλίων 243
γ. Ο δικαστικός έλεγχος των εγκυκλίων 245
Β. Τα εργαλεία προσανατολισμού: οδηγίες, συστάσεις, κατευθυντήριες γραμμές και λοιπές πράξεις ρυθμιστικών και άλλων διοικητικών αρχών 250
α. Η λειτουργία των κατευθυντήριων γραμμών: αυτοδέσμευση της διοίκησης κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας και διευκόλυνση του δικαστικού ελέγχου 253
β. Τα κύρια χαρακτηριστικά των οδηγιών ή κατευθυντήριων γραμμών 255
γ. Διάκριση από τις εγκυκλίους 258
Γ. Οι κανόνες τεχνικής φύσης (δεδομένα ιατρικής επιστήμης, τεχνικά πρότυπα, λογιστικά και ελεγκτικά πρότυπα) 259
α. Το ήπιο δίκαιο στον τομέα της υγείας 259
β. Τα τεχνικά πρότυπα 261
γ. Τα διεθνή ελεγκτικά και λογιστικά πρότυπα 264
Δ. Κώδικες δεοντολογίας και χάρτες υποχρεώσεων 266
α. Κώδικες Δεοντολογίας 267
β. Χάρτες υποχρεώσεων 271
IΙΙ. Οι λειτουργίες των ελασσόνων πηγών του διοικητικού δικαίου 272
Α. Οι πρόδηλες λειτουργίες 273
α. Υποκατάσταση του σκληρού δικαίου σε περίπτωση αδυναμίας προσφυγής σε αυτό 273
β. Προετοιμασία του σκληρού δικαίου ενόψει ρύθμισης εξελισσόμενων φαινομένων 274
γ. Συνοδεία της εφαρμογής του σκληρού δικαίου 274
δ. Εναλλακτική λύση έναντι του σκληρού δικαίου 275
Β. Οι λανθάνουσες λειτουργίες 276
α. Η ενίσχυση της «κανονιστικότητας» του νόμου 276
β. Η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ρυθμίσεων μέσω της συναίνεσης των αποδεκτών 278
Γ. Η αρμονική συνύπαρξη σκληρού και ήπιου δικαίου 279
TΕΤΑΡΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Βασικές έννοιες του διοικητικού δικαίου 281
§1. Η αρχή της νομιμότητας 282
Ι. Έννοια 282
ΙΙ. Προέλευση 285
ΙΙΙ. Περιεχόμενο (πλέγμα νομιμότητας) 288
IV. Κυρώσεις 289
§2. Οι διαφορετικές εκδοχές δέσμευσης της διοίκησης από τον νόμο 291
Ι. Δέσμια αρμοδιότητα 292
ΙΙ. Διακριτική ευχέρεια 295
Α. Έννοια 295
Β. Οι αόριστες έννοιες 298
Γ. Υπαγωγή στην αρχή της νομιμότητας 302
Δ. Κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας 309
§3. Η άμβλυνση της αρχής της νομιμότητας 311
Ι. Οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης 312
II. Η αρχή της χρηστής διοίκησης 315
ΙΙΙ. Το de facto διοικητικό όργανο 322
§4. Ο σκοπός της διοικητικής δράσης: η εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος 323
§5. Το μέσον: η δημόσια εξουσία 333
§6. Η έννομη σχέση διοικητικού δικαίου 345
I. Εισαγωγικές επισημάνσεις 345
IΙ. Το περιεχόμενο της έννομης σχέσης διοικητικού δικαίου 347
Α. Συστατικά στοιχεία της έννομης σχέσης 349
α. Υποκείμενα 349
β. Δικαιώματα και υποχρεώσεις 350
Β. Το θεμέλιο της έννομης σχέσης 358
ΙΙΙ. Η τυπολογία των έννομων σχέσεων διοικητικού δικαίου 361
ΙV. Η εξέλιξη της έννομης σχέσης 366
V. Οι προοπτικές της έννοιας της «έννομης σχέσης διοικητικού δικαίου» 368
ΔΕΥΤΕΡΟ ΜΕΡΟΣ
Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Εισαγωγικές παρατηρήσεις 371
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η έννοια της διοικητικής πράξης 374
§1. Στοιχεία της διοικητικής πράξης 376
I. Δήλωση βούλησης θεσπίζουσα μονομερώς νομικώς δεσμευτική ρύθμιση 377
II. Προέλευση από διοικητικό όργανο – οργανικό κριτήριο 378
III. Εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος – λειτουργικό κριτήριο 381
IV. Υπαγωγή στο δημόσιο δίκαιο 382
§2. Χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης 382
I. H εκτελεστότητα 382
Α. Η έννοια της εκτελεστής πράξης 382
B. Οι μη εκτελεστές πράξεις της Διοίκησης 386
ΙΙ. Το τεκμήριο νομιμότητας 388
ΤΡΙΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Τα είδη των διοικητικών πράξεων 390
§1. Ατομικές διοικητικές πράξεις 390
Ι. Έννοια 390
ΙΙ. Διακρίσεις 391
Α. Θετικές και αρνητικές πράξεις 391
Β. Ρητές και σιωπηρές πράξεις 391
α. Σιωπηρές αρνήσεις 392
i. Με εκτελεστό χαρακτήρα 392
ii. Σιωπηρές πράξεις χωρίς εκτελεστό χαρακτήρα 394
β. Σιωπηρές θετικές πράξεις 395
i. Σιωπηρές άδειες 396
ii. Σιωπηρές εγκρίσεις 401
Γ. Συστατικές, διαπιστωτικές και βεβαιωτικές διοικητικές πράξεις 404
Δ. Ευμενείς ή επωφελείς και δυσμενείς ή επαχθείς διοικητικές πράξεις 408
Ε. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια 409
§2. Κανονιστικές διοικητικές πράξεις 412
§3. Ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής 416
§4. Πράξη-όρος 422
§5. Διακρατική διοικητική πράξη 424
ΤΕΤΑΡΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η εξέλιξη της έννοιας της διοικητικής πράξης 432
§1. Οι πράξεις του ήπιου δικαίου 432
§2. Η συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης 437
Ι. Η άμβλυνση του οργανικού κριτηρίου 437
ΙΙ. Η έκδοση διοικητικής πράξης από ιδιώτη 439
Α. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο εκτέλεσης σύμβασης παραχώρησης 439
Β. Η ανάθεση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων σε ιδιώτες 441
§3. Προοπτικές 444
ΠΕΜΠΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Διοικητικές πράξεις με πρόσθετους ορισμούς 445
§1. Έννοια και λειτουργίες των πρόσθετων ορισμών 445
§2. Είδη πρόσθετων ορισμών 446
Ι. Αιρέσεις 446
ΙΙ. Όροι 448
ΙΙΙ. Προθεσμίες 449
§3. Η επιρροή των ορισμών στη νομιμότητα της πράξης 450
ΤΡΙΤΟ ΜΕΡΟΣ
Η ΠΑΡΑΓΩΓΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Τα όργανα και η αρμοδιότητα παραγωγής της διοικητικής πράξης 454
§1. Τα όργανα παραγωγής της διοικητικής πράξης 454
Ι. Η έννοια του οργάνου 454
ΙΙ. Διακρίσεις των διοικητικών οργάνων 458
Α. Μονομελή ή μονοπρόσωπα όργανα 464
α. Νόμιμη υπόσταση 464
β. Το de facto διοικητικό όργανο 466
Β. Συλλογικά όργανα της Διοίκησης 469
α. Έννοια και σύσταση 469
β. Συγκρότηση 474
i. Ορισμός τακτικών και αναπληρωματικών μελών 474
ii. Έκλειψη, αποχώρηση, απώλεια ιδιότητας μελών 480
iii. Θητεία μελών. Λήξη της θητείας. Αντικατάσταση μέλους με θητεία 483
iv. Παράταση θητείας 486
γ. Σύνθεση 488
i. Απαρτία 488
ii. Πρόσκληση για συνεδρίαση 489
iii. Αμεροληψία 490
1. Κωλύματα 491
2. Διαδικασία αποχής 493
3. Ειδική περίπτωση αποχής 494
4. H ιδιομορφία των ad hoc οργάνων 495
δ. Λειτουργία 496
i. Παρουσία των μελών 496
ii. Ημερήσια διάταξη 497
iii. Μυστικότητα των συνεδριάσεων-παρουσία τρίτων προσώπων 498
iv. Λήψη αποφάσεων-πλειοψηφία 501
§2. Η αρμοδιότητα έκδοσης διοικητικής πράξης 503
Ι. Έννοια 503
ΙΙ. Διακρίσεις της αρμοδιότητας 505
ΙΙΙ. Μεταβολές της αρμοδιότητας 507
Α. Μεταβίβαση αρμοδιότητας 507
Β. Εξουσιοδότηση υπογραφής 509
Γ. Αναφορά στο προοίμιο των διατάξεων για την αρμοδιότητα 511
Δ. Αναπλήρωση των διοικητικών οργάνων 512
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξης 517
§1. Τα χαρακτηριστικά της διοικητικής διαδικασίας 517
Ι. Έννοια και περιεχόμενο της διοικητικής διαδικασίας 517
ΙΙ. Οι λειτουργίες της διοικητικής διαδικασίας 521
ΙΙΙ. Τα συνταγματικά θεμέλια της διοικητικής διαδικασίας 523
IV. Η σημασία της διαδικασίας στο πεδίο του ευρωπαϊκού δικαίου 527
Α. Η αποκεντρωμένη εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου 527
Β. Η αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ κρατών μελών 529
Γ. Κρίσιμες διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου 530
V. Ο εξευρωπαϊσμός του δικαίου της διοικητικής διαδικασίας: απολογισμός και προοπτικές 531
VI. Η κωδικοποίηση της διοικητικής διαδικασίας 533
VΙI. Η επιρροή των τεχνολογικών εξελίξεων 534
§2. H κίνηση της διαδικασίας έκδοσης της διοικητικής πράξης 540
I. Αυτεπάγγελτη ενέργεια 540
ΙΙ. Αίτηση του ενδιαφερομένου 543
§3. Τα διαδικαστικά δικαιώματα 554
Ι. To δικαίωμα πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα 554
Α. ΄Εννοια και πηγές του δικαιώματος 554
Β. Η νομοθετική ρύθμιση του δικαιώματος πρόσβασης 559
α. Το προσωπικό πεδίο εφαρμογής 560
β. Διοικητικά και ιδιωτικά έγγραφα 561
γ. Δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα και προσωπικά δεδομένα 563
δ. Περιορισμοί του δικαιώματος 565
i. Απόλυτοι περιορισμοί 565
ii. Σχετικοί περιορισμοί 565
ε. Η άσκηση του δικαιώματος 566
στ. Έννομες συνέπειες πλημμελούς ανταπόκρισης της διοίκησης 566
Γ. Πρόσβαση στα έγγραφα κατόπιν εισαγγελικής παραγγελίας 568
Δ. Ειδικές διατάξεις 570
ΙΙ. Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης 571
Α. Πηγές του δικαιώματος 571
Β. Προϋποθέσεις θεμελίωσης του δικαιώματος 574
α. Έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης (ενέργειας ή μέτρου) 574
β. Πρόκληση θετικής βλάβης στα υπάρχοντα συμφέροντα ή δικαιώματα 575
γ. Πρόκληση βλάβης από την ίδια τη διοικητική ενέργεια ή το διοικητικό μέτρο 575
δ. Δυσμενής ενέργεια κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης 576
ε. Αυτεπάγγελτη ενέργεια της διοίκησης 577
στ. Δυνατότητα επηρεασμού της κρίσης της διοίκησης 579
Γ. Το περιεχόμενο του δικαιώματος 586
α. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για έγγραφη και έγκαιρη κλήση 586
β. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για ενημέρωση 589
γ. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για λυσιτελή διατύπωση των απόψεών του 590
δ. Η αξίωση του ενδιαφερομένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί του από τη διοίκηση 592
ε. Εύλογος χρόνος μεταξύ ακρόασης και λήψης του δυσμενούς μέτρου 592
Δ. Περιορισμοί του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης 593
α. Η ανάγκη αποτροπής κινδύνου και η ικανοποίηση επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος 593
β. Ο περιορισμός του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης από τον δικαστή: Η προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης 596
Ε. Σχέση ενδικοφανούς προσφυγής και δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης 598
§ 4. Οι γνωμοδοτήσεις 601
Ι. Έννοια και πηγές 601
ΙΙ. Το νομικό καθεστώς της γνώμης 604
Α. Η ίδρυση της γνωμοδοτικής διαδικασίας 604
α. Προβλεπόμενη 604
β. Οικειοθελής 605
Β. Διακρίσεις γνωμοδοτήσεων 607
α. Η γνώμη 607
i. Η απλή γνώμη 607
ii. Η σύμφωνη γνώμη 610
iii. Κοινά στοιχεία απλής και σύμφωνης γνώμης 613
β. Η πρόταση 616
γ. Η υποχρεωτική γνωμοδότηση 617
Γ. Οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 618
III. Διαβούλευση: η εξέλιξη της γνωμοδοτικής διαδικασίας 620
§5. Η υποχρέωση αιτιολογίας 622
Ι. Έννοια και σημασία της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων 622
ΙΙ. Πηγές της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων 624
Α. Υπερνομοθετικά ερείσματα 624
Β. Η νομολογιακή κατοχύρωση 627
Γ. Η γενική νομοθετική πρόβλεψη 632
ΙΙΙ. Συστατικά στοιχεία και ποιοτικά χαρακτηριστικά της αιτιολογίας 634
IV. Δυνατότητες θεραπείας των πλημμελειών της αιτιολογίας 641
Α. Συμπλήρωση της αιτιολογίας 642
Β. Υποκατάσταση της αιτιολογίας 643
V. Οι περιορισμοί της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων 647
Α. Περιορισμός πρόσβασης του ενδιαφερομένου στην αιτιολογία της πράξης 647
Β. Η αιτιολογία των κανονιστικών πράξεων 648
§6. Τύπος και περιεχόμενο της διοικητικής πράξης 653
Ι. Τύπος 654
ΙΙ. Περιεχόμενο 656
Α. Το ελάχιστο περιεχόμενο της διοικητικής πράξης 656
α. Γενικά 656
β. Για τις κανονιστικές πράξεις 661
Β. Ειδικότερα στοιχεία της πράξης 662
Γ. Στοιχεία που δεν απαιτείται να μνημονεύονται στην πράξη 665
§7. Η ελαττωματική διοικητική πράξη 667
Ι. Ακυρώσιμες ή ακυρωτέες πράξεις 668
Α. Περιπτώσεις ακυρώσιμων πράξεων 668
α. Έλλειψη εξωτερικής νομιμότητας 669
i. H αναρμοδιότητα 669
ii. Η παράβαση ουσιώδους τύπου 670
β. Έλλειψη εσωτερικής νομιμότητας 670
i. Η παράβαση κατ’ ουσίαν διατάξεων νόμου 671
ii. Η κατάχρηση εξουσίας 673
Β. Η λειτουργία του τεκμηρίου νομιμότητας 673
ΙΙ. Ανυπόστατες πράξεις 677
ΙΙΙ. Άκυρες πράξεις 681
ΤΕΤΑΡΤΟ ΜΕΡΟΣ
ΤΑ ΧΡΟΝΙΚΑ ΟΡΙΑ ΙΣΧΥΟΣ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η έναρξη ισχύος της διοικητικής πράξης 685
§1. Η έκδοση της πράξης 686
§2. Η έναρξη ισχύος της πράξης 688
Ι. Τυπική και ουσιαστική ισχύς 688
ΙΙ. Η ισχύς της διοικητικής πράξης έναντι συγγενών εννοιών: εκτελεστότητα και κύρος της διοικητικής πράξης 690
§3. Η δημοσίευση ως στοιχείο της νομικής υπόστασης των διοικητικών πράξεων 691
§4. Η κοινοποίηση της ατομικής διοικητικής πράξης 700
§5. Η υποχρεωτική ανάρτηση πράξης στο διαδίκτυο 705
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Η λήξη της ισχύος της διοικητικής πράξης 709
§1. Εννοιολογικές διευκρινίσεις 709
§2. Λήξη της ισχύος της πράξης για το μέλλον 711
Ι. Λήξη της ισχύος λόγω εξάντλησης του περιεχομένου της πράξης 711
ΙΙ. Λήξη της ισχύος λόγω έκδοσης νέας πράξης αντίθετου περιεχομένου 715
Α. Κατάργηση 716
Β. Αντικατάσταση 718
Γ. Τροποποίηση 719
§3. Η εξαφάνιση της πράξης 720
Ι. Η ανάκληση της πράξης 720
Α. Η ανάκληση των παράνομων πράξεων 720
α. Έννοια και προϋποθέσεις 720
β. Αρμοδιότητα 727
i. Όργανο 727
ii. Διακριτική ευχέρεια - εξαιρέσεις 728
γ. Διαδικασία ανάκλησης 734
δ. Συνέπειες ανάκλησης 738
Β. Η ανάκληση των νόμιμων πράξεων 739
Γ. Η επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων των κρατών μελών 747
α. Πρόβλεψη της υποχρέωσης ανάκλησης από διατάξεις του δικαίου της Ένωσης 749
β. Υποχρέωση επανεξέτασης διοικητικών πράξεων αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο 752
II. H ακύρωση της πράξης 756
ΠΕΜΠΤΟ ΜΕΡΟΣ
Ο ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Οι απλές προσφυγές 758
§1. Ορολογικές διακρίσεις 758
§2. Οι λειτουργίες των απλών διοικητικών προσφυγών 759
§3. Η συνταγματική κατοχύρωση των απλών διοικητικών προσφυγών 760
§4. Οι προϋποθέσεις άσκησης 761
Ι. Μη πρόβλεψη ειδικής ή ενδικοφανούς προσφυγής 761
ΙΙ. Η φύση της προσβαλλόμενης πράξης 764
Α. Εκτελεστή πράξη 764
Β. Ρητή πράξη 764
Γ. Ατομική πράξη 765
Δ. Μη ανακλητό ορισμένης κατηγορίας διοικητικών πράξεων 765
ΙΙΙ. Έννομο συμφέρον 766
IV. Προθεσμία 767
Α. Το κατ’ αρχήν απρόθεσμο των απλών προσφυγών 767
Β. Εντός της προθεσμίας του ένδικου βοηθήματος 768
V. Μη εφαρμογή του κανόνα της άπαξ ασκήσεως 768
§5. Τύπος και διαδικασία υποβολής της απλής διοικητικής προσφυγής 769
§6. Η αρμοδιότητα εξέτασης των απλών διοικητικών προσφυγών 769
Ι. Αίτηση θεραπείας 769
ΙΙ. Ιεραρχική προσφυγή 770
§7. Συνέπειες από την άσκηση της απλής διοικητικής προσφυγής 772
Ι. Δικονομικές 772
Α. Διακοπή προθεσμίας για την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος 772
Β. Συναγωγή τεκμηρίου γνώσης της προσβαλλόμενης πράξης 773
ΙΙ. Ουσιαστικές 773
Α. Υποχρέωση απάντησης 773
Β. Θεραπεία της μη τήρησης της προηγούμενης ακρόασης 773
§8. H απόφαση επί της προσφυγής 774
Ι. Προθεσμία απόφανσης 774
ΙΙ. Ο εκτελεστός χαρακτήρας της απόφασης που εκδίδεται επί της αίτησης θεραπείας ή της ιεραρχικής προσφυγής 775
Α. Επί αποδοχής, εν όλω ή εν μέρει, της διοικητικής προσφυγής 775
Β. Επί απόρριψης της διοικητικής προσφυγής 775
Γ. Οι ενδείξεις που συνηγορούν υπέρ της εκδοχής της εκτελεστότητας 776
ΙΙΙ. Οι συνέπειες της ρητής απόρριψης που κρίνεται εκτελεστή 780
IV. Οι συνέπειες της σιωπηρής απόρριψης 781
V. H δυνατότητα της χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος 781
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Οι τυπικές προσφυγές 783
§1. Ορολογικές διευκρινίσεις 783
§2. Η ειδική διοικητική προσφυγή 783
Ι. Έννοια 783
ΙΙ. Οι προϋποθέσεις άσκησης ειδικής διοικητικής προσφυγής 785
Α. Η φύση της προσβαλλόμενης πράξης 785
Β. Έννομο συμφέρον 786
Γ. Η πρόβλεψη αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης της προσφυγής 786
ΙΙΙ. Αρμόδιο όργανο για την εξέταση της προσφυγής 787
IV. H απόφαση επί της προσφυγής 788
A. Προθεσμία απόφανσης 788
B. Η έκταση ελέγχου του οργάνου 790
V. Συνέπειες από την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής και την απόφαση επ’ αυτής 791
Α. Διακοπή της προθεσμίας άσκησης του ενδίκου βοηθήματος 791
Β. Kατάθεση της προσφυγής σε αναρμόδιο όργανο 792
Γ. H αρχή της άπαξ διακοπής της προθεσμίας άσκησης ενδίκων βοηθημάτων 793
Δ. Συμπροσβαλλόμενη η υποκείμενη στην ειδική διοικητική προσφυγή πράξη - όχι ενσωμάτωση αυτής στην απόφαση επί της προσφυγής 793
VΙ. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής δεν αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης 794
§3. H ενδικοφανής προσφυγή 794
Ι. Έννοια και λειτουργίες 794
ΙΙ. Συμβατότητα προς το Σύνταγμα 797
ΙΙΙ. Προϋποθέσεις άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής 799
Α. Η φύση της προσβαλλόμενης πράξης 799
α. Εκτελεστές πράξεις διοικητικών αρχών 799
β. Πράξεις ΝΠΙΔ 800
Β. Έννομο συμφέρον 801
Γ. Προθεσμία 802
Δ. Πρόσθετοι όροι άσκησης ενδικοφανών προσφυγών 804
IV. Συνέπειες από την πρόβλεψη και άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής 805
Α. Ουσιαστικές συνέπειες 805
α. Μεταβιβαστικό αποτέλεσμα 805
β. Περάτωση της διοικητικής διαδικασίας 806
γ. Προθεσμία απόφανσης της διοίκησης επί της ενδικοφανούς προσφυγής 807
δ. Υποχρέωση απόφανσης και αιτιολόγησης 808
ε. Θεραπεία πλημμελειών της πράξης που υπόκειται σε ενδικοφανή προσφυγή 808
στ. Μη χειροτέρευση της θέσης του προσφεύγοντος 809
Β. Δικονομικές συνέπειες 811
α. Προσδιορισμός της δικαστικώς προσβαλλόμενης πράξης 811
β. Ταυτότητα αιτιάσεων ενδικοφανούς προσφυγής και ένδικου βοηθήματος 811
V. Προοπτικές βελτίωσης του νομικού καθεστώτος 813
ΕΚΤΟ ΜΕΡΟΣ
H ΑΣΤΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ
ΠΡΩΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Έννοια και θεμέλιο της αστικής ευθύνης του Δημοσίου 815
§1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 815
§2. Συνταγματικό έρεισμα της ευθύνης του Δημοσίου 817
ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Ευθύνη από παράνομες πράξεις 820
§1. Προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της ευθύνης 820
Ι. Πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια 820
ΙΙ. Προέλευση από όργανο του Δημοσίου ή άλλου ΝΠΔΔ 823
ΙΙΙ. Διενέργεια κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας 826
IV. Παρανομία 828
V. Πρόκληση ζημίας 837
VI. Αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ παρανομίας και ζημίας 838
VII. Παράβαση διάταξης μη κείμενης αποκλειστικά χάριν του γενικού συμφέροντος 845
§2. Αποζημίωση 848
Ι. Έκταση αποζημίωσης 848
II. Συντρέχον πταίσμα 852
§3. Προσωπική ευθύνη του οργάνου 853
§4. Ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων της νομοθετικής εξουσίας 855
ΤΡΙΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Ευθύνη κράτους μέλους από παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου 859
ΤΕΤΑΡΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας 865
§1. Οι επιταγές της νομολογίας του ΔΕΕ 865
§2. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας 867
Ι. Η απόφαση-σταθμός ΣτΕ Ολ 1501/2014 867
ΙΙ. Η μεταστροφή της νομολογίας του ΣτΕ 869
Α. Ευθύνη για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου από δικαστήριο αποφαινόμενο σε τελευταίο βαθμό (ΣτΕ Ολ 799/2021) 869
Β. Ευθύνη για παραβίαση του ελληνικού δικαίου από δικαστήριο αποφαινόμενο σε τελευταίο βαθμό 871
§3. Ειδικές περιπτώσεις κρατικής ευθύνης για πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας 872
Ι. Η ευθύνη για παράνομη καταδίκη και κράτηση 873
ΙΙ. Αποζημίωση λόγω παράβασης της εύλογης διάρκειας της δίκης 873
ΙΙΙ. Η προσωπική ευθύνη του δικαστικού λειτουργού 874
ΠΕΜΠΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ
Ευθύνη του Δημοσίου από νόμιμες πράξεις 879
§1. Ειδικώς οριζόμενες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου 879
Ι. Συνταγματικές πρόνοιες: στέρηση ή περιορισμοί του δικαιώματος ιδιοκτησίας 879
ΙΙ. Εξωσυμβατική ευθύνη του Δημοσίου για τις ζημίες που προκαλούνται από τρομοκρατικές ή βομβιστικές ενέργειες 881
§2. Η νομολογιακή καθιέρωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου στην περίπτωση πρόκλησης ζημίας από νόμιμες πράξεις 883
Ι. Η κατάφαση της αποζημιωτικής ευθύνης από ζημιογόνες νόμιμες πράξεις 883
ΙΙ. Οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης: «βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία» 884
ΙΙΙ. H ευθύνη από κυβερνητικές πράξεις 887
ΕΠΙΛΟΓΟΣ 891
ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 893
Σελ. 1
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
1Σύμφωνα με τον κλασικό ορισμό, το διοικητικό δίκαιο περιλαμβάνει τους κανόνες που διέπουν την οργάνωση και δράση της Δημόσιας Διοίκησης, όταν ενεργεί ως φορέας δημόσιας εξουσίας για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Η αναζήτηση του δημόσιου συμφέροντος και ο εξοπλισμός της Διοίκησης με ιδιαίτερες εξουσίες έναντι των ιδιωτών δημιούργησε σε κάποιες έννομες τάξεις, με προεξάρχουσα τη γαλλική, την ανάγκη θέσπισης ιδιαίτερων κανόνων για τη ρύθμιση των σχέσεων Διοίκησης και ιδιωτών. Ίδια είναι και η προσέγγιση της ελληνικής έννομης τάξης, που διαμόρφωσε αυτόνομο και ειδικό δίκαιο για τη ρύθμιση της οργάνωσης και της δράσης της Διοίκησης, το οποίο εντάσσεται στο δημόσιο δίκαιο, κατά την κλασική διάκριση που ανάγεται στο ρωμαϊκό δίκαιο. Η διάκριση στηρίζεται σε πλείονα συγκλίνοντα κριτήρια, με βασικότερα το αντικείμενο και τον σκοπό των ρυθμίσεων. Έτσι, το δημόσιο δίκαιο περιλαμβάνει τους κανόνες που ρυθμίζουν την οργάνωση και τη λειτουργία του κράτους και των λοιπών φορέων δημόσιας εξουσίας καθώς και τις εξουσιαστικές σχέσεις τους με τους ιδιώτες, ενώ το ιδιωτικό δίκαιο εφαρμόζεται στους ιδιώτες, φυσικά και νομικά πρόσωπα (σωματεία, ιδρύματα, εταιρείες). Το δημόσιο δίκαιο ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων, ενώ το ιδιωτικό δίκαιο ρυθμίζει τον ιδιωτικό βίο και τις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών. Τέλος, το δημόσιο δίκαιο διασφαλίζει την υπεροχή του γενικού συμφέροντος, δηλαδή του κοινού καλού, έναντι ιδιωτικών συμφερόντων, ενώ το ιδιωτικό δίκαιο εγγυάται και συμφιλιώνει ιδιωτικά συμφέροντα. Διαφορετική προσέγγιση υιοθέτησε η αγγλική έννομη τάξη, η οποία θεώρησε την υπαγωγή όλων, επομένως και της Διοίκησης, σε ενιαίο δίκαιο και τον έλεγχό της από τον κοινό δικαστή ως έκφανση του rule of law. Το διοικητικό δίκαιο, νεότερο, σε όλες τις έννομες τάξεις, από τους λοιπούς κλάδους του δημόσιου δικαίου, παρουσιάζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά.
Δίκαιο ειδικό σε σχέση με το αστικό δίκαιο
2Το διοικητικό δίκαιο είναι ειδικό σε σχέση με το ιδιωτικό δίκαιο, ιδίως το αστικό, το οποίο ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών, δηλαδή, μεταξύ προσώπων που δεν ασκούν στη συγκεκριμένη περίπτωση δημόσια εξουσία, επομένως λειτουργούν μεταξύ τους με όρους ισοτιμίας. Κατέστη σαφές ότι η ιδιομορφία της διοικητικής δράσης, η
Σελ. 2
οποία πρέπει να στηρίζεται σε προνόμια δημόσιας εξουσίας για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος έναντι των ιδιωτικών χωρίς, ταυτόχρονα, να θίγει τα θεμελιώδη δικαιώματα, επιτάσσει τη ρύθμισή της από ειδικές διατάξεις, αφού οι διατάξεις του αστικού δικαίου δεν είναι πρόσφορες. Το διοικητικό δίκαιο καλείται να ρυθμίσει είτε φαινόμενα που εμφανίζονται αποκλειστικά στη δράση της Διοίκησης και στις σχέσεις της με τους ιδιώτες, είτε φαινόμενα που εμφανίζονται και στις ιδιωτικές σχέσεις, αλλά η ρύθμισή τους από το ιδιωτικό δίκαιο δεν μπορεί να μεταφερθεί στη Διοίκηση. Χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελεί η αστική ευθύνη του Δημοσίου. Ο κανόνας του άρθρου 914 ΑΚ, που απαιτεί, για τη στοιχειοθέτηση της αδικοπρακτικής ευθύνης, την υπαιτιότητα του ιδιώτη, δεν μπορεί να ρυθμίσει την εξωσυμβατική ευθύνη της Διοίκησης, η οποία πρέπει να είναι αντικειμενική, να θεμελιώνεται, δηλαδή, ανεξαρτήτως υπαιτιότητας του φορέα του διοικητικού οργάνου που προκάλεσε με τη δράση του ζημία στον ιδιώτη. Η σχετική ρύθμιση περιλαμβάνεται στα άρθρα 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (ΕισΝΑΚ). Παρά το γεγονός ότι τόσο η ανάγκη ύπαρξης ιδιαίτερου δικαίου για τη δράση της Διοίκησης όσο και το κριτήριο διαφοροποίησης και οριοθέτησής του έναντι του αστικού δικαίου έχουν αποτελέσει αντικείμενο έντονων θεωρητικών συζητήσεων, υπό την επιρροή του αγγλικού μοντέλου του ενιαίου δικαίου και της ενιαίας δικαιοδοσίας, και παρά τη διείσδυση του ιδιωτικού δικαίου σε δραστηριότητες που εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, ουδόλως αμφισβητείται σήμερα ότι οι ειδικοί, σε σχέση με το ιδιωτικό δίκαιο, κανόνες του διοικητικού δικαίου ανταποκρίνονται σε βασικές και διαρκείς ανάγκες του συλλογικού βίου. Έτσι, το γαλλικό μοντέλο εφαρμογής ειδικού δικαίου στη Διοίκηση και ανάθεσης του ελέγχου της νομιμότητας της δράσης της σε ειδικά δικαστήρια, όπως καθορίστηκε από τις ιστορικές συνθήκες της Γαλλίας, διαδόθηκε στη Γερμανία, με την επιρροή τoυ Otto Mayer, όπου, όμως, διαμορφώθηκε μια αμιγώς γερμανική αντίληψη της προστασίας των δικαιωμάτων των διοικουμένων σε συνάρτηση, ομοίως, με τις εκεί ιστορικές συνθήκες και συγκυρίες. Επομένως, παρά τον διαφορετικό προσανατολισμό, στη Γαλλία και στη Γερμανία υιοθετήθηκε το μοντέλο των ειδικών κανόνων για
Σελ. 3
τη δράση της Δημόσιας Διοίκησης και τις σχέσεις της με τους ιδιώτες, όπως και στην Ελλάδα, στην οποία εισήχθησαν, σε μεγάλο βαθμό, οι θεσμοί του γαλλικού δικαίου.
Δίκαιο τεχνικό και λεπτομερειακό, σε σχέση με το συνταγματικό δίκαιο
3To συνταγματικό δίκαιο ρυθμίζει την οργάνωση και τη δράση του συνόλου των πολιτειακών οργάνων, σε αδρές γραμμές, ενώ το διοικητικό δίκαιο περιορίζεται μεν σε μια κατηγορία οργάνων, αλλά κάνει ανατομία του οργανισμού της Διοίκησης. Δεν είναι, πάντως, ακριβές ότι το Σύνταγμα περιέχει τους τίτλους των κεφαλαίων του διοικητικού δικαίου , διότι τα αντικείμενα ρύθμισης των δύο κλάδων δεν ταυτίζονται. Όσον αφορά την εκτελεστική εξουσία, το μεν συνταγματικό δίκαιο ρυθμίζει τα όργανα, τη διαδικασία λήψης και το περιεχόμενο των πολιτικών αποφάσεων, δηλαδή την οργάνωση και τη δράση της κυβερνητικής εξουσίας, τους θεσμούς της κεντρικής πολιτικής καθοδήγησης, κατά τον Ν. 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος, ενώ το διοικητικό δίκαιο ρυθμίζει την εκτέλεση των πολιτικών αποφάσεων, τα τεχνικά ζητήματα, τον καθημερινό βίο της εκτελεστικής εξουσίας. Η διοίκηση, ως δραστηριότητα, επιδιώκει σκοπούς που είναι εξωτερικοί και ανώτεροι αυτής, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον όπως αυτό ορίζεται από την πολιτική εξουσία, που ασκείται είτε σε νομοθετικό είτε σε κυβερνητικό επίπεδο και ρυθμίζεται από το συνταγματικό δίκαιο. Συνίσταται, δηλαδή, η διοίκηση στην προετοιμασία και, εν συνεχεία, στην εφαρμογή των επιλογών και των προσανατολισμών που θέτει, κατά τους κανόνες του συνταγματικού δικαίου, η πολιτική εξουσία και ανατίθεται σε διοικητικά όργανα, κατά κανόνα διαφορετικά από τα κυβερνητικά, αλλά ενίοτε ταυτιζόμενα με αυτά, στις περιπτώσεις λειτουργικού διπλασιασμού. Τη στενή σχέση του συνταγματικού δικαίου με τη Διοίκηση και το διοικη-
Σελ. 4
τικό δίκαιο, η οποία αποτυπώνεται σε μεγάλο τμήμα του οργανωτικού μέρους καθώς και στο πεδίο των θεμελιωδών/συνταγματικών δικαιωμάτων, αναδεικνύει το περίφημο άρθρο του Προέδρου του Ομοσπονδιακού Διοικητικού Δικαστηρίου και καθηγητή στο Ελεύθερο Πανεπιστήμιο του Βερολίνου Fritz Werner, με τίτλο «Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht» («το διοικητικό δίκαιο ως συγκεκριμενοποιημένο συνταγματικό δίκαιο»).
Σελ. 5
4Θα έλεγε κανείς ότι το διοικητικό δίκαιο είναι ο φτωχός συγγενής της οικογένειας του δημόσιου δικαίου, ο σκληρά εργαζόμενος και χωρίς λάμψη εξάδελφος που δουλεύει στη σκιά του συνταγματικού δικαίου. Πράγματι, το διοικητικό δίκαιο δεν είναι ο πιο ελκυστικός δικαιϊκός κλάδος: δεν έχει ούτε τον οικείο για τον ιδιώτη πραγματισμό του αστικού ή του εργατικού δικαίου, ούτε τη σκληρή αλήθεια του ποινικού δικαίου, δεν ενδιαφέρεται για το ανθρώπινο πλάσμα, αλλά για ψυχρές οντότητες χωρίς ζωή, όπως το Δημόσιο και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Περαιτέρω, στο ευρύ πλαίσιο του δημόσιου δικαίου, σε αντιδιαστολή προς το συνταγματικό δίκαιο, το διοικητικό δεν έχει ούτε τη διανοητική γοητεία ούτε τον ευγενή πρακτικό στόχο ενός κλάδου που ενδιαφέρεται για τη διαμόρφωση των σχέσεων μεταξύ εξουσίας και ατόμου, αφού εξετάζει την εξουσία μόνο στο πεδίο της μουντής καθημερινής της ρουτίνας: ασχολείται με τον υπουργό που απορρίπτει μια ειδική προσφυγή κατά της επιλογής μέλους ΔΕΠ, με τον περιφερειάρχη που ανακαλεί την άδεια λειτουργίας φαρμακείου, με τον έφορο που βεβαιώνει τον φόρο ή χορηγεί φορολογική ενημερότητα, με τον δήμο που διαχειρίζεται τα υγρά λύματα και συγκεντρώνει τα οικιακά απορρίμματα. Επιπλέον, το διοικητικό δίκαιο φαίνεται να βαρύνεται με τις παθογένειες του ρυθμιστικού του αντικειμένου: όπως η ίδια η Δημόσια Διοίκηση, συχνά θεωρείται και αυτό περίπλοκο, απρόσιτο, δυσνόητο, αποθαρρυντικό, ευνουχιστικό για την ιδιωτική πρωτοβουλία, δαιδαλώδες, δυσκίνητο και δαπανηρό. Περαιτέρω, λόγω του τεχνικού και λεπτομερειακού χαρακτήρα των θεμάτων που ρυθμίζει, η περιπλοκότητα είναι σύμφυτη με το διοικητικό δίκαιo, αφού είναι «εγγεγραμμένη στο γενετικό υλικό του». Πράγματι, το συνταγματικό δίκαιο κινείται σε ένα υψηλό επίπεδο γενικότητας, οπότε προστατεύεται από τις καθημερινές μεταβολές της πολιτικής και κοινωνικής επικαιρότητας. Αντίθετα το διοικητικό δίκαιο έχει ως αντικείμενο το Κράτος εν κινήσει, αφού εξετάζει τη σχέση του ατόμου με τη δημόσια εξουσία στην καθημερινή της διάσταση, ρυθμίζει μια περίπλοκη και συγκυριακή πραγματικότητα που επηρεάζεται από τις πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές μεταβολές. Σε κάθε κυβερνητική αλλαγή, η οποία πραγματοποιείται βάσει των ίδιων συνταγματικών κανόνων, ψηφίζεται νέος νόμος για τα ΑΕΙ, για το εθνικό σύστημα υγείας, για τις στρατηγικές επενδύσεις, πράγμα που απαιτεί νέες διοικητικές πράξεις και ερμηνευτικές εγκυκλίους, συχνά δε νέα διοικητικά όργανα και διοικητικές διαδικασίες. Το συνταγματικό δίκαιο, που ρυθμίζει τα μεγάλα και γενικά θέματα της οργάνωσης και λειτουργίας του κρατικού οργανισμού στο σύνολό του, παραμένει σταθερό, το διοικητικό δίκαιο, που ρυθμίζει τις λεπτομέρειες εφαρμο-
Σελ. 6
γής των πολιτικών αποφάσεων, διαρκώς προσαρμόζεται. Σε τελική ανάλυση, η εμβάθυνση του κράτους δικαίου και η τήρηση των αρχών της φιλελεύθερης δημοκρατίας δοκιμάζονται στον καθημερινό διοικητικό βίο, στην καθημερινή επαφή των φορέων της Διοίκησης με τον πολίτη, άρα καθορίζονται από την ποιότητα των κανόνων του διοικητικού δικαίου και όχι από τις γενικές και αφηρημένες συνταγματικές διατάξεις.
Δίκαιο αρχικά εθνοκεντρικό, στη συνέχεια εξωστρεφές και σε συνεχή διάλογο με τις υπερεθνικές έννομες τάξεις
5Ο λόγος ύπαρξης του διοικητικού δικαίου έγκειται στη ρύθμιση των προνομίων της δημόσιας εξουσίας και στον συγκερασμό της εξυπηρέτησης του δημόσιου συμφέροντος και της προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων, στο πλαίσιο ενός κυρίαρχου κράτους. Η έμφαση που δίδεται, αφενός, στο εδαφικό στοιχείο της κρατικής κυριαρχίας και, αφετέρου, στην ιστορική παράδοση κάθε κρατικού οργανισμού προσδίδει στο διοικητικό δίκαιο έντονα εθνικό χαρακτήρα. Στα πλαίσια, όμως, τόσο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της εντεινόμενης διοικητικής συνεργασίας μεταξύ εθνικών αρχών όσο και της παγκοσμιοποίησης, καθίσταται αναγκαία η γνώση των κανόνων που ρυθμίζουν τη διοικητική δράση και άλλων έννομων τάξεων. Η πρακτική αυτή προσέγγιση έχει ως συνέπεια να καθιστά τη σύγκριση των έννομων τάξεων βασικό τμήμα της δογματικής ανάλυσης του δικαίου. Δεδομένου, μάλιστα, ότι το ελληνικό διοικητικό σύστημα στηρίζεται στην υιοθέτηση και εξέλιξη των αντίστοιχων ευρωπαϊκών θεσμών και κυρίως της γαλλικής Δημόσιας Διοίκησης που εισήγαγε το 1832 η βαυαρική αντιβασιλεία, οι επιρροές του γαλλικού διοικητικού δικαίου στο ελληνικό είναι εμφανείς και η μελέτη τους αναγκαία για την κατανόηση του τελευταίου. Από τη σύ-
Σελ. 7
γκριση των κανόνων η επιστήμη αντλεί ερεθίσματα για την προαγωγή του συστήματος των θεμελιωδών εννοιών του διοικητικού δικαίου. Υπό το πρίσμα των γνώσεων που παρέχει η σύγκριση, αφενός, αναδεικνύονται σαφέστερα οι ιδιαιτερότητες, ενδεχομένως και οι ανεπάρκειες, κάθε έννομης τάξης και, αφετέρου, αναζητώνται και εντοπίζονται πρότυπα για τη βελτίωσή της. Αν και η οριζόντια σύγκριση μεταξύ εθνικών έννομων τάξεων πρέπει να συμπληρώνεται από την κάθετη μεταξύ νομικών συστημάτων διαφορετικών επιπέδων (εθνικό, υπερεθνικό και διεθνές), δεν πρέπει να παροράται το γεγονός ότι παραδοσιακά μορφώματα του εθνικού νομικού χώρου δεν μπορούν να μεταφερθούν ευχερώς σε διεθνές επίπεδο και αντιστρόφως.
6Για τον επωφελή χαρακτήρα της σύγκρισης είναι σκόπιμη η αναγωγή σε έννομες τάξεις που ανήκουν στην ίδια οικογένεια δικαίων, έστω και αν ο όρος αυτός προέρχεται από το πεδίο του αστικού δικαίου. Ενδιαφέρουσα είναι η κατάταξη των εθνικών διοικητικών παραδόσεων σε τρείς βασικές ομάδες, τρία «modèles majeurs», από τον M. Fromont: τη γαλλική ομάδα, στην οποία εντάσσει και το ελληνικό διοικητικό δίκαιο, τη γερμανική ομάδα και τη βρετανική ομάδα. Αν και η κατηγοριοποίηση είναι, κατ’ ανάγκη, σχηματική και απλουστευτική, ενώ οι συνεχείς εξελίξεις την καθιστούν ενίοτε ανεπίκαιρη, η αφετηρία της είναι ακριβής. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν συνα-
Σελ. 8
φώς η γαλλική και η γερμανική διοίκηση, δηλαδή δύο νομικές παραδόσεις που επηρέασαν ουσιωδώς και εξακολουθούν να επηρεάζουν το ελληνικό δίκαιο, στο πλαίσιο του οποίου, αφενός, η οργάνωση και η δράση της Διοίκησης διέπονται από ειδικούς κανόνες και, αφετέρου, οι διαφορές που αυτή προκαλεί υπάγονται, σύμφωνα με το άρθρο 94 του Συντάγματος, σε ειδικό δικαιοδοτικό κλάδο. Επομένως, τα εν λόγω δικαιϊκά συστήματα μπορούν να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης και για την ελληνική έννομη τάξη. Η αφετηρία της νομικής έρευνας πρέπει να είναι η ομοιότητα των προς επίλυση αντικειμενικών προβλημάτων και οι αντιδράσεις έναντι παρεμφερών προκλήσεων. Οι μεγάλες προκλήσεις που αντιμετωπίζουν ταυτόχρονα και σταθερά οι διοικήσεις των δύο χωρών (Γαλλίας και Γερμανίας) οι οποίες επηρέασαν σε μεγάλο βαθμό την ελληνική έννομη τάξη, αλλά και η πλειονότητα των φιλελεύθερων δημοκρατιών του δυτικού κόσμου, είναι ίδιες: η επιρροή των οικονομικών παραμέτρων και η μετάλλαξη του κράτους πρόνοιας, ο εξευρωπαϊσμός και η διεθνοποίηση, η ψηφιοποίηση, ο εκσυγχρονισμός των μεθόδων δράσης και των οργανωτικών δομών, η ενίσχυση της συνεργασίας και της κατανομής ευθυνών μεταξύ κράτους και κοινωνίας. Επομένως, η σύγχρονη μορφή σύγκρισης των διοικητικών δικαίων είναι η «κοινή διαδικασία μάθησης». Επιβάλλεται, στο σημείο αυτό, η υπόμνηση ότι οι ανεξάρτητες (διοικητικές αρχές), ιδίως δε οι ρυθμιστικές, αποτελούν αγγλοσαξωνικό θεσμό που εισήχθη με ιδιαίτερη επιτυχία στις έννομες τάξεις της ρωμανογερμανικής οικογένειας, αφομοιώθηκε πλήρως σε δογματικό επίπεδο και λειτούργησε θετικά στην πράξη, εμπλουτίζοντας το διοικητικό δίκαιο. Κατά συνέπεια, οι αντιδράσεις αυτές στις κοινές προκλήσεις μπορούν να επηρεάσουν και την ελληνική έννομη τάξη, τόσο τη Διοίκηση κατά την παραγωγή και εφαρμογή των σχετικών ρυθμίσεων όσο και τον δικαστή κατά τον έλεγχό τους.
7Η σύγκριση, πάντως, των έννομων τάξεων απαιτεί ιδιαίτερη προσοχή. Δεδομένου ότι τόσο η γαλλική όσο και η γερμανική έννομη τάξη χαρακτηρίζονται από μακρά ιστορία, πυκνό κανονιστικό πλαίσιο, πλούσια νομολογιακή παραγωγή και εντυπωσιακή θεωρητική επεξεργασία, είναι δυσχερής η πλήρης εποπτεία του οικείου νομικού συστήματος, με συνέπεια τον σοβαρό κίνδυνο απομόνωσης ενός θεσμού και τη συναγωγή απλουστευμένων και ανακριβών συμπερασμάτων. Ο κίνδυνος αυτός είναι εντονότερος σε σχέ-
Σελ. 9
ση με το αγγλικό και το αμερικανικό διοικητικό δίκαιο, που έχουν διαφορετική αφετηρία και λογική. Χαρακτηριστικό παράδειγμα διαφορετικών προσεγγίσεων τόσο από τη γαλλική όσο και από την αμερικανική έννομη τάξη είναι το θέμα της νομοθετικής εξουσιοδότησης και, συνακολούθως, της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης, που θα αναλυθεί στον οικείο τόπο. Εκτός από τη δυσκολία συνολικής εποπτείας του αλλοδαπού δικαίου και της κατανόησης των ιδιαιτεροτήτων του, έντονος είναι και ο πειρασμός μερικής ή, ακριβέστερα, μεροληπτικής επιλογής των αλλοδαπών νομικών λύσεων –αυτό που οι Αγγλοσάξωνες αποκαλούν μέθοδο του “cherry-picking”. Όμως, η επιλεκτική μεταφορά μεμονωμένων μορφωμάτων ή τεχνικών από έννομες τάξεις με διαφορετικές προσεγγίσεις, σε μια άλλη, μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα αφομοίωσης του «επήλυδος». Ακόμη, δηλαδή, και αν συντρέχει η sine qua non προϋπόθεση της συμβατότητας του νέου μορφώματος προς το Σύνταγμα, η επιτυχία της ενσωμάτωσης στην έννομη τάξη υποδοχής εξαρτάται από τις ανάγκες που εξυπηρετεί το μόρφωμα αυτό και από την ευελιξία και προσαρμοστικότητα τόσο του ίδιου όσο και του νομικού συστήματος στο οποίο καλείται να ενταχθεί. Πάντως, σε ένα εγχειρίδιο ελληνικού διοικητικού δικαίου, οι αναφορές στα δίκαια άλλων έννομων τάξεων ουδόλως αποσκοπούν στην εξαντλητική ανάλυση των οικείων θεσμών ή μορφωμάτων. Οι αναφορές αυτές επιδιώκουν να κινήσουν την περιέργεια για την αναζήτηση άλλων νομικών προσεγγίσεων και να αποτελέσουν έναυσμα για την κριτική των εθνικών κανόνων και επιλογών.
Δίκαιο νομολογιακό
8Το διοικητικό δίκαιο δεν μπορεί να απαλλαγεί από τη δικονομική του διάσταση, ακριβέστερα από τη στενή και άρρηκτη σχέση του με τον διοικητικό δικαστή, ο οποίος το ερμηνεύει και ελέγχει την εφαρμογή του. Οι θεμελιώδεις έννοιες του δικαίου αυτού, όπως το δημόσιο συμφέρον, η διοικητική πράξη και η δημόσια υπηρεσία, διαμορφώνονται και –αν όχι πρωτίστως– μέσω νομολογιακών ορισμών. Παρά τη νομοθετική κατοχύρωση της αυτονομίας του διοικητικού δικαίου, ο δικαστής είναι εκείνος που την ενίσχυσε και κυρίως προσδιόρισε το περιεχόμενό της. Το ίδιο το Συμβούλιο
Σελ. 10
της Επικρατείας τονίζει ότι «η … διαμόρφωση των γενικών αρχών και κανόνων του ουσιαστικού και δικονομικού διοικητικού δικαίου υπήρξε προϊόν [δικής του] νομολογιακής επεξεργασίας» και ότι «η δικονομία του ρυθμιζόταν παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας». Επίσης, το Συμβούλιο της Επικρατείας διατύπωσε τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, εμπνεόμενο από τις σχετικές διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου. Η γαλλική θεωρία, μάλιστα, αναβάθμισε περαιτέρω τη σημασία του ρόλου του δικαστή, στο μέτρο που διαπιστώνει μεν την αδιαμφισβήτητη αναγκαιότητα του διοικητικού δικαίου ως ιδιαίτερου κλάδου, αλλά δηλώνει αδυναμία να εντοπίσει ένα ενιαίο ουσιαστικό κριτήριο κατάταξης ενός κανόνα στο δίκαιο αυτό. Δέχεται, λοιπόν, ότι το κριτήριο αυτό θα πρέπει να αναζητηθεί στην αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή, ελεγκτή και εγγυητή του σεβασμού της αρχής της νομιμότητας και της προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών. Τούτο σημαίνει ότι ο τομέας της δράσης της δημόσιας εξουσίας που διέπεται από το διοικητικό δίκαιο δεν προκαθορίζεται από τη φύση του, αλλά προσδιορίζεται εμπειρικά από τον δικαστή. Δεν υπάρχει καθεστώς διοικητικού δικαίου εκ φύσεως, αλλά μόνο λόγω της υιοθέτησης νομικών τεχνικών, τύπων και ουσιαστικών λύσεων ξένων προς τις δραστηριότητες των ιδιωτών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελεί η διαμόρφωση από τον Έλληνα διοικητικό δικαστή της έννοιας του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, ενός πλάσματος δικαίου που του επιτρέπει να διατηρήσει στον έλεγχό του δραστηριότητες που κρίνει ότι συνεπάγονται άσκηση δημόσιας εξουσίας. Επιβάλλεται, μάλιστα, η παρατήρηση ότι και το εφαρμοζόμενο στη διοίκηση common law τόσο στη Μεγάλη Βρετανία όσο και στις ΗΠΑ, είναι σε μεγάλο βαθμό δημιούργημα της νομολογίας των δικαστηρίων, παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω έννομες τάξεις δεν έχουν διοικητικό δικαστή ούτε, συνακολούθως, διοικητική δικονομία. Η διαφορά έγκειται στο γεγονός ότι ο διοικητικός δικαστής διαμορφώνει τις έννοιες και τους κανόνες που εφαρμόζονται στη διοίκηση κατά τρόπον ώστε η δράση της να υπάγεται, βάσει των ισχυουσών δικονομικών διατάξεων, στη δικαιοδοσία του, ενώ ο κοινός δικαστής του common law αποσκοπεί στην
Σελ. 11
επίλυση των διαφορών που άγονται ενώπιόν του και όχι στη δημιουργία ειδικών για τη διοίκηση κανόνων.
9Η εγγύτητα του δικαστή στις συγκεκριμένες υποθέσεις, η εξοικείωσή του με τη διοικητική καθημερινότητα, η δυνατότητα να προχωρήσει βήμα-βήμα, προοδευτικά και να αναζητήσει λύσεις με διαδοχικές προσεγγίσεις των επιμέρους ζητημάτων που ανακύπτουν έχουν ως συνέπεια ότι η νομολογία υπερέχει του νόμου ως προς τη διαίσθηση και τον πραγματισμό των επιλογών της, στο αρχικό τουλάχιστον στάδιο της θεμελίωσης μιας νομικής κατασκευής, την οποία, στη συνέχεια, θα διευκρινίσει, θα συμπληρώσει περαιτέρω, θα εμπλουτίσει και, ενδεχομένως, θα σχετικοποιήσει, εφόσον παραστεί η ανάγκη. Η νομολογιακή συμβολή είναι αναγκαία και αναντικατάστατη, ακριβώς διότι η νομολογία εξελίσσεται ταχέως και μπορεί αποτελεσματικότερα, σε σχέση με τον νομοθέτη, να αντιληφθεί και να πραγματοποιήσει, στον κατάλληλο χρόνο, τις αναγκαίες προσαρμογές με σταδιακές επεμβάσεις και όχι αιφνιδιαστικά άλματα, χωρίς δηλαδή να διαρρήξει την αναγκαία συνοχή και συνέπεια του συστήματος, απορροφώντας έτσι τις πιέσεις και εντάσεις τις οποίες υφίσταται το δίκαιο. Στα πλαίσια ενός γόνιμου, αν και άτυπου διαλόγου, τις λύσεις αυτές θα συνθέσει και θα συστηματοποιήσει η θεωρία, με την ανάλυση, την ερμηνεία και την κριτική των αποφάσεων και τις προτάσεις που διατυπώνει. Ο διάλογος με τη θεωρία καταλήγει στη διαρκή βελτίωση του συστήματος. Ο σύγχρονος διοικητικός δικαστής όχι μόνο δεν είναι επιφυλακτικός απέναντι στα κείμενα που αναλύουν και θεωρητικοποιούν τις αποφάσεις του, αλλά, αντιθέτως, τα διαβάζει και εμπνέεται από αυτά για την επίλυση των διαφορών των οποίων επιλαμβάνεται. Ο συνδυασμός του δίπολου “empirisme-conceptualisme”, επίλυση συγκεκριμένων πρακτικών προβλημάτων-διατύπωση γενικών κανόνων, δηλαδή δύο διαφορετικών διανοητικών μεθόδων που αλληλοσυμπληρώνονται, επιτρέπει την προαγωγή του διοικητικού δικαίου. Σημειώνεται, μάλιστα, ότι ο δικαστής είναι πολύ πιο δεκτικός από τον νομοθέτη στις επιρροές της θεωρίας, οι απόψεις της οποίας ενσωματώνονται ευκολότερα στην προοδευτική νομολογιακή
Σελ. 12
παραγωγή από ό,τι στην εξ ορισμού πιο δυσκίνητη νομοθετική ή κανονιστική διαδικασία.
10Όταν, βεβαίως, η νομολογία αγγίξει κάποια όρια, πέρα από τα οποία δεν μπορεί να αποφύγει την υπέρμετρη περιπλοκότητα και τον βυζαντινισμό, παρασυρόμενη τόσο από τη μέθοδο εργασίας του δικαστή όσο και, κυρίως, από την ποικιλία των καταστάσεων τις οποίες αντιμετωπίζει, όταν δηλαδή το φάσμα ή οι λεπτολόγες διαφοροποιήσεις των νομολογιακών λύσεων καθίστανται δυσλειτουργικές και δυσνόητες με την προσθήκη διαρκώς νέων στοιχείων και προϋποθέσεων, τότε η παρέμβαση της θεωρίας δεν αρκεί για να αποκαταστήσει τη μεγάλη αρετή κάθε νομικού συστήματος, αυτή της σαφήνειας και της απλότητας. Η συνέργεια νομολογίας και θεωρίας μπορεί να αφαιρέσει κάποιες περιττολογίες, αλλά, εφόσον έχει ως σημείο αφετηρίας συγκεκριμένες υποθέσεις που δεν καλύπτουν το σύνολο των περιπτώσεων και πτυχών τις οποίες έχουν διαμορφώσει οι προηγούμενες δικαστικές αποφάσεις, δεν έχει πάντα τη δυνατότητα να μεταρρυθμίσει τις γενικές γραμμές του οικοδομήματος που κατασκευάσθηκε προοδευτικά. Η σταδιακή, αποσπασματική και περιπτωσιολογική προσέγγιση του δικαστή είναι κατάλληλη να συλλάβει και να διαμορφώσει προοδευτικά ένα νομικό καθεστώς, όπως αυτό της ανάκλησης των διοικητικών πράξεων ή του δικαστικού ελέγχου της σύνθετης διοικητικής ενέργειας ή των πράξεων του soft law, όχι όμως και να το αναμορφώσει ή να το απλουστεύσει. Στο στάδιο αυτό θα απαιτηθεί η παρέμβαση του νομοθέτη, ο οποίος θα πρέπει, με τη σειρά του, να αξιοποιήσει τις προτάσεις και την κριτική της θεωρίας. Το διοικητικό δίκαιο δεν είναι άθροισμα νομολογιακών λύσεων. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο για την επιστήμη του διοικητικού δικαίου, που έχει ως αντικείμενο τη δογματική συγκρότηση του δικαίου αυτού.
Σελ. 13
Δίκαιο δυναμικό και ανθεκτικό
11Λόγω του ρυθμιστικού αντικειμένου του, δηλαδή της οργάνωσης και της δράσης της Διοίκησης, η οποία διευρύνεται διαρκώς, το διοικητικό δίκαιο εξελίσσεται αενάως, τόσο ως προς τα πεδία αναφοράς, για να καλύψει νέους τομείς, όπως την ενέργεια, το περιβάλλον, τη βιοηθική, όσο και ως προς τα νομικά μέσα που χρησιμοποιεί. Κατ’ αρχάς, ρυθμίζει θεσμούς που είναι εκτεθειμένοι στις αβεβαιότητες της πολιτικής ζωής, στις συγκυρίες της οικονομικής ζωής και στις μεταβολές της κοινωνικής ζωής. Οργανώνει αρχές, κατανέμει εξουσίες και αρμοδιότητες, που εξελίσσονται σε κάθε κυβερνητική αλλαγή ή έστω σε κάθε αλλαγή κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Είναι σχεδόν βέβαιο ότι κάθε νέος Υπουργός Παιδείας προτείνει καινούριο νόμο περί ΑΕΙ και κάθε Υπουργός Υγείας τροποποιεί την οργάνωση των Δημόσιων Νοσοκομείων και άλλων δομών υγείας. Περαιτέρω, το διοικητικό δίκαιο προσφεύγει σε εργαλεία του ιδιωτικού δικαίου, στην τεχνογνωσία των ιδιωτών για την άσκηση κλασικών διοικητικών καθηκόντων, σε νέες τεχνολογίες, όπως οι αλγόριθμοι και η τεχνητή νοημοσύνη, σε συναινετικές μορφές ρύθμισης, όπως οι πράξεις του ήπιου δικαίου. Τούτο σημαίνει ότι εξελίσσεται ως προς τα δομικά του στοιχεία, τα οποία, ωστόσο, πρέπει να προσαρμοστούν στη δική του ratio, που έγκειται στη ρύθμιση σχέσεων ανισότητας, στο πλαίσιο των οποίων το ένα μέρος, η Δημόσια Διοίκηση, έχει υπερέχουσα νομική θέση έναντι του ιδιώτη, διότι εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, το «καλό» του κοινωνικού συνόλου. Τα νέα, ειδικά, πεδία δράσης ή εποπτείας της Διοίκησης πρέπει να συνδεθούν με τις θεμελιώδεις έννοιες του διοικητικού δικαίου και την εξέλιξή τους.
12Ακόμη και η διοικητική πράξη, η πιο κλασική και κομβική έννοια του διοικητικού δικαίου, δοκιμάζει, εν προκειμένω, τόσο την ανθεκτικότητά της όσο και τη ρυθμιστική της εμβέλεια μέσα από τις τεχνολογικές εξελίξεις αιχμής και την ανάγκη της Διοίκησης να τις δαμάσει και να τις ρυθμίσει. Πράγματι, η διοικητική άδεια, το «αρχετυπικό» εκείνο μέσο με το οποίο οι δημόσιες αρχές εξασφαλίζουν τον έλεγχο δραστηριοτήτων που ενδιαφέρουν το κοινωνικό σύνολο, φαίνεται να λειτουργεί αποτελεσματικά και στους πιο σύγχρονους και εξελιγμένους τομείς. Επαληθεύεται και εν προκειμένω η σοφή διαπίστωση του Μιχαήλ Στασινόπουλου, ότι η διοικητική πράξη, άρρηκτα συνδεδεμένη, λόγω του λειτουργικού χαρακτήρα της, με τον καθημερινό διοικητικό βίο, υπερβαίνει
Σελ. 14
κάθε θεωρητική οριοθέτηση που αξιώνει οριστικό χαρακτήρα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, ως εξέλιξη της κλασικής δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, η ρυθμιστική διοίκηση, η διακρατική διοικητική πράξη και οι πολυεπίπεδες διοικητικές διαδικασίες που συνδέονται με τα διευρωπαϊκά δίκτυα και θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως η προσαρμογή της παραδοσιακής σύνθετης διοικητικής ενέργειας στη σχέση των εθνικών έννομων τάξεων και του υπερεθνικού οικοδομήματος της Ένωσης. Ο δυναμισμός του διοικητικού δικαίου έγκειται στην προσπάθεια να καλύψει με συνέπεια και ακρίβεια τις νέες δραστηριότητες και την εποπτεία τους, εντάσσοντάς τις στις νομικές κατηγορίες του.
13Για την ένταξη αυτή καθοριστική είναι, βεβαίως, η «δογματική επεξεργασία της οικείας νομοθεσίας». Το διοικητικό δίκαιο καταφέρνει να αποτυπώσει σε νομικό επίπεδο και τις πιο περίπλοκες τεχνικές δραστηριότητες. Θα μπορούσαν να αναφερθούν εν προκειμένω οι νόμοι Ν. 4685/2020, 4759/2020, 4864/2021, 4872/2021, 4951/2022,
Σελ. 15
4964/2022. Ξεχωριστής μνείας χρήζει ο Ν. 4961/2022, στο μέτρο που αφορά τη χρήση τεχνητής νοημοσύνης στον δημόσιο τομέα και την απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται η έκδοση και θέση σε ισχύ του πολυαναμενόμενου Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1689 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, για την τεχνητή νοημοσύνη. Όπως επισημαίνεται στο προοίμιο του Κανονισμού, τα συστήματα ΤΝ μπορούν να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύονται από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, επομένως και στο δικαίωμα χρηστής διοίκησης του άρθρου 41. Είναι, συνεπώς, αναγκαία η επαγρύπνηση και, κυρίως, η ενδυνάμωση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ιδιωτών κατά την έκδοση των διοικητικών πράξεων.
14Κατά συνέπεια, για τον ειδικό του διοικητικού δικαίου, αποτελεί συνεχή πρόκληση η επανεξέταση των θεμελιωδών εννοιών του, δηλαδή της δημόσιας υπηρεσίας, της διοικητικής πράξης και του δημόσιου συμφέροντος. Το διοικητικό δίκαιο αποδείχθηκε πολύ ανθεκτικό και στιβαρό, διότι οι ευέλικτες έννοιες του κατορθώνουν να αφομοιώσουν και να προσαρμόσουν τόσο τα εργαλεία του ιδιωτικού τομέα όσο και τις νέες τεχνολογίες στις ιδιαίτερες και μεταβαλλόμενες υποχρεώσεις της κρατικής δράσης. Τα νέα και περίπλοκα ειδικά θέματα, όπως η ενέργεια, αποτελούν την απτή απόδειξη των ατέρμονων δυνατοτήτων του. Την ανθεκτικότητα και την ευελιξία του πιστοποιεί, όμως, και η αντιμετώπιση οξύτατων και πρωτόγνωρων κρίσεων, όπως η υγειονομική, με τη χρήση καθιερωμένων εργαλείων, όπως η τεχνογνωσία των ειδικών, οι εισηγήσεις των οποίων αντιμετωπίζονται ως οιονεί δεσμευτικές. Η αξιοποίηση των τεχνικών κρίσεων από τη Διοίκηση αποκτά νέα διάσταση.
Σελ. 16
Το «νέο» διοικητικό δίκαιο
15Οι μεγάλες αλλαγές του διοικητικού δικαίου, όπως οι νέες, υπερεθνικές, πηγές του, η αύξηση των κανόνων του soft law, η εκτεταμένη προσφυγή στους θεσμούς του ιδιωτικού δικαίου και η αξιοποίηση της τεχνογνωσίας των ιδιωτών για την αποτελεσματικότερη διεκπεραίωση κρατικών αποστολών, η χρησιμοποίηση νέων τεχνολογιών (ψηφιοποίηση, αλγόριθμοι, τεχνητή νοημοσύνη) για την έκδοση διοικητικών πράξεων, δεν αναιρούν το βασικό αντικείμενο του δικαίου αυτού: το διοικητικό δίκαιο έχει να κάνει –σε εθνικό, υπερεθνικό και διεθνές επίπεδο– με τους φορείς δημόσιας εξουσίας, οι οποίοι πρέπει να διαθέτουν τα μέσα αποτελεσματικής δράσης κατά την άσκηση της εξουσίας αυτής και ταυτόχρονα να σέβονται τα δικαιώματα των ιδιωτών. Η αδυναμία εύρεσης κριτηρίου του διοικητικού δικαίου δεν σημαίνει ότι ο κλάδος εξάντλησε την ιστορική του λειτουργία ούτε ότι ήρθε το τέλος του. Η διαδοχή των κριτηρίων (προνόμια δημόσιας εξουσίας, δημόσια υπηρεσία) οφείλεται στην εξέλιξη των αντιλήψεων ως προς τον τομέα της δραστηριότητας της δημόσιας εξουσίας. Αυτός δεν είναι προκαθορισμένος εκ φύσεως. Εξελίσσεται στον χρόνο και ανάλογα με τη χώρα, τις συνθήκες και τις κυρίαρχες πολιτικές αντιλήψεις. Η δράση, όμως, της Δη-
Σελ. 17
μόσιας Διοίκησης, είτε ενεργεί με αυτεπιστασία, είτε ασκεί εγγυητικό ρόλο αναθέτοντας το κύριο έργο της σε ιδιώτες, πρέπει να διέπεται από την αρχή της νομιμότητας, ανεξαρτήτως του πλέγματος των κανόνων –εθνικών, υπερεθνικών, hard ή soft law– που την καθορίζουν. Άλλωστε, ακόμη και αν υπαχθεί στο ίδιο δίκαιο με τους ιδιώτες, η Διοίκηση δεν ταυτίζεται με αυτούς. Μπορεί να δανειστεί από το δίκαιό τους τις τεχνικές που είναι καλύτερα προσαρμοσμένες στην εκτέλεση ορισμένων αποστολών της, αλλά η φύση της δεν αλλάζει και, όταν καταπιέζεται, τείνει με μεγαλύτερη ορμή να ανακτήσει την ιδιομορφία της. Οι συνεχείς και ουσιαστικές μεταβολές του διοικητικού δικαίου έχουν συχνά απασχολήσει τη θεωρία. Πρόσφατα επισημάνθηκε ότι δύο είναι οι βασικές θεωρητικές τάσεις της τελευταίας εικοσαετίας: από τη μια πλευρά, «το τέλος του διοικητικού δικαίου» και, από την άλλη, «το νέο διοικητικό δίκαιο». Βασικά χαρακτηριστικά του τελευταίου είναι το τέλος της ρωμανογερμανικής επιρροής και η
Σελ. 18
ανάδειξη της σημασίας του αγγλοσαξωνικού δικαίου, ο περιορισμός της κυριαρχίας των εθνικών κυβερνήσεων λόγω της προσχώρησης σε υπερεθνικές ενώσεις, οι συνεχείς προσαρμογές όπως αυτές αποτυπώνονται στις συχνές συνταγματικές αναθεωρήσεις και στις αναθεωρήσεις των ενωσιακών Συνθηκών, οι επιρροές άλλων έννομων τάξεων, εθνικών και υπερεθνικών, η αυξανόμενη διείσδυση των θεσμών του ιδιωτικού δικαίου στο δημόσιο, η υιοθέτηση ρυθμιστικών και συντονιστικών μεθόδων έναντι των κανονιστικών και η δημιουργία πολύ-πολικών σχέσεων, αντί του κλασικού δίπολου Διοίκησης-διοικουμένου.
16Το διοικητικό δίκαιο εμφανίζει, επομένως, το εξής παράδοξο: μολονότι αενάως εμπλουτίζεται και εξελίσσεται, νιώθει συχνά, ίσως εξαιτίας των ραγδαίων μεταβολών του ρυθμιστικού του αντικειμένου, την ανάγκη αναζήτησης του λόγου της ύπαρξής του, αναζήτηση η οποία φαίνεται αδιανόητη για οποιονδήποτε άλλο κλάδο του δικαίου. Το διοικητικό δίκαιο ζει και βασιλεύει και η συνάρθρωσή του με το ιδιωτικό δίκαιο, μέσω της απορρόφησης θεσμών, αρχών και αξιών του τελευταίου και της αξιοποίησης ιδιωτών για τη διεκπεραίωση αποστολών που εμπίπτουν στο δικό του ρυθμιστικό πεδίο, του παρέχει την αναγκαία ευελιξία για την προσαρμογή του στη μεταβαλλόμενη και πολυσχιδή πραγματικότητα. Το μέλλον του, λοιπόν, δεν είναι καθόλου αβέβαιο.
Σελ. 19
ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ
ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
17Το διοικητικό δίκαιο φαίνεται, a priori, κάτι απλό: πρόκειται για το δίκαιο της Δημόσιας Διοίκησης. Το δίκαιο που διέπει την οργάνωσή της, τις εσωτερικές σχέσεις μεταξύ των διαφόρων μορφωμάτων της και τις εξωτερικές σχέσεις της με τους χρήστες των υπηρεσιών της και τους τρίτους. Ωστόσο, ο απλός και σχηματικός αυτός ορισμός δεν αντιστοιχεί στην περίπλοκη πραγματικότητα. Η διοίκηση, ως δραστηριότητα και ως οργάνωση, είναι σύνθετη και πολυσχιδής και ορίζεται δυσχερώς. Το ίδιο ισχύει και για το δίκαιο που τη διέπει.
Πρώτο Κεφάλαιο
Η διοίκηση ως αντικείμενο ρύθμισης του διοικητικού δικαίου
18Ο προσδιορισμός της έννοιας της διοίκησης ως ρυθμιστικού αντικειμένου του διοικητικού δικαίου φαίνεται ζήτημα πολυσυζητημένο και εξαντλημένο. Aνακύπτει, όμως, εκ νέου με ιδιαίτερη οξύτητα, λόγω της αυξανόμενης ανάθεσης διοικητικού έργου σε ιδιώτες, της ανάγκης ακριβούς προσδιορισμού του πεδίου εφαρμογής του διοικητικού δικαίου και της προσπάθειας του διοικητικού δικαστή να διατηρήσει τον έλεγχο κρίσιμων, κατά την εκτίμησή του, πεδίων κρατικής δράσης, έστω και αν αυτή ασκείται με τη διαμεσολάβηση ιδιωτών. Από την άλλη πλευρά, οι πρόσφατες κρίσεις, δημοσιονομική, μεταναστευτική και υγειονομική και η μόνιμη κλιματική, κατέστησαν αναγκαία την εντονότερη επέμβαση του κράτους στην ιδιωτική σφαίρα των πολιτών, αναζωπυρώνοντας τη συζήτηση για την έννοια και τα όρια της διοικητικής δράσης. Εκείνο που δεν αμφισβητείται είναι ότι, μέσω της δράσης αυτής, το κράτος, με τα διάφορα μορφώματα και εργαλεία που επιλέγει, έρχεται σε καθημερινή επαφή με τον πολίτη.
19Ο όρος διοίκηση είναι πολυσήμαντος. Υποδηλώνει τόσο μια δραστηριότητα προς εξυπηρέτηση κάποιου σκοπού όσο και την οργάνωση, τη δομή που την ασκεί. Έτσι, στο πεδίο των σχέσεων μεταξύ ιδιωτών, η διοίκηση είναι μια δραστηριότητα, που περιλαμβάνει νομικές πράξεις και υλικές ενέργειες για τη διευθέτηση υποθέσεων οι οποίες εξυπηρετούν ιδιωτικά συμφέροντα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι η διοίκηση
Σελ. 20
αλλοτρίων, η διοίκηση της εταιρείας, δηλαδή η διαχείριση των εταιρικών υποθέσεων και η δικαστική και εξώδικη εκπροσώπηση της εταιρείας, η διοίκηση του κοινού πράγματος από τους κοινωνούς, η διοίκηση των περιουσιακών στοιχείων του τέκνου από τους γονείς ή του ανηλίκου από τον επίτροπο. Σπανιότερα, στον ιδιωτικό τομέα, ο όρος διοίκηση αποκτά και την οργανική έννοια, καλύπτοντας, κατά συνεκδοχή, τα όργανα διοίκησης ενός ΝΠΙΔ.
20Και στο πεδίο της οργάνωσης και των λειτουργιών της Πολιτείας, όπως ρυθμίζονται από το Σύνταγμα, ο όρος διοίκηση έχει την έννοια τόσο της δραστηριότητας που εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλαδή το κοινό καλό όσο και των φορέων που την ασκούν. Στην πρώτη περίπτωση πρόκειται για τη διοίκηση υπό λειτουργική έννοια και στη δεύτερη για τη διοίκηση υπό οργανική έννοια. Οι δύο έννοιες συχνά συμπλέκονται, αλλά δεν ταυτίζονται. Για τις ανάγκες μιας συστηματικής παρουσίασης του φαινομένου της διοίκησης, ως ρυθμιστικού αντικειμένου του διοικητικού δικαίου, προηγείται η εξέταση της διοίκησης υπό λειτουργική έννοια, ως δραστηριότητας (§1) και έπεται η οργανική προσέγγισή της, υπό το πρίσμα, δηλαδή, των φορέων που ασκούν την παραπάνω δραστηριότητα (§2).
§1. Η διοίκηση υπό λειτουργική έννοια
21Αναλύονται, σε πρώτο χρόνο, η ένταξη της διοίκησης στο σύστημα των κρατικών λειτουργιών, όπως αυτό αποτυπώνεται στο ισχύον Σύνταγμα (Ι), και, στη συνέχεια, το περιεχόμενο της δραστηριότητας αυτής (ΙΙ).
Ι. Η διοίκηση ως κρατική λειτουργία
22Η οργάνωση της Πολιτείας στηρίζεται στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που αποτυπώνεται στο άρθρο 26 του Συντάγματος και αποδίδει μία από τις οργανωτικές βάσεις του πολιτεύματος. Υπό την ουσιαστική της εκδοχή, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών αναφέρεται στο αντικείμενο καθεμιάς από τις τρεις βασικές κρατικές λειτουργίες, νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική, οπότε πρόκειται για κατά κυριολεξία διάκριση των λειτουργιών.
