Η ΑΜΥΝΑ ΚΑΤΑ ΤΩΝ ΠΡΩΤΟΚΟΛΛΩΝ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ

Εισαγωγή

Μέσω της έκδοσης πρωτοκόλλων, το ελληνικό Δημόσιο (εφεξής: Δημόσιο) επιδιώκει κυρίως την ικανοποίηση σκοπών που συνδέονται με την προστασία της ακίνητης ιδιοκτησίας του, αλλά και την επιβολή διοικητικών κυρώσεων.

Ειδικότερα, το Δημόσιο διαθέτει περιουσία, κινητή και ακίνητη, η οποία διακρίνεται σε δημόσια και ιδιωτική, ανάλογα με τον προορισμό που η περιουσία αυτή ή συγκεκριμένο αντικείμενό της εξυπηρετεί. Η περιουσία του κράτους ή άλλων δημόσιων νομικών προσώπων μπορεί να εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον άμεσα ή έμμεσα. Στην πρώτη περίπτωση ανήκει η δημόσια περιουσία ή κτήση, δηλαδή τα λεγόμενα δημόσια πράγματα, στα οποία περιλαμβάνονται τα φυσικά κοινόχρηστα πράγματα, όπως οι ποταμοί, οι μεγάλες λίμνες και οι αιγιαλοί και τα ιδιόχρηστα πράγματα, όπως τα κρατικά κτίρια και ο εξοπλισμός. Υφίστανται όμως και πράγματα, των οποίων η σύνδεση με το δημόσιο συμφέρον είναι έμμεση, συνίσταται δηλαδή στο ότι τα έσοδα που προσκομίζει εισρέουν στο ταμείο του κράτους ή του άλλου δημόσιου νομικού προσώπου και μειώνουν τις γενικές δημοσιονομικές τους ανάγκες με αποτέλεσμα τη μείωση ή μη αύξηση των οικονομικών επιβαρύνσεων των πολιτών, εξυπηρετώντας με τον τρόπο αυτό το γενικότερο κοινωνικό και δημόσιο συμφέρον. Τα πράγματα αυτά αποτελούν την ιδιωτική περιουσία που αποκτώνται στο πλαίσιο της συναλλακτικής δραστηριότητας της διοίκησης, ως αδέσποτα ή από περιουσίες των αποβιούντων χωρίς κληρονόμο. Η δημόσια περιουσία διέπεται καταρχήν από το δημόσιο δίκαιο, αν και οι σχετικές διατάξεις βρίσκονται στον Αστικό Κώδικα (άρθρο 966 επ.), ενώ η ιδιωτική περιουσία του δημοσίου διέπεται καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο, από τους ίδιους δηλαδή κανόνες που ισχύουν για αντίστοιχα περιουσιακά στοιχεία που ανήκουν σε ιδιώτες. Παρά το καθεστώς ιδιωτικού δικαίου, υπάρχουν πολυάριθμες εξαιρέσεις δημόσιου δικαίου (απαγόρευση προσωρινής εκτέλεσης κατά του δημόσιου στο άρθρο 909 ΚΠολΔ, διοικητική εκτέλεση κατά του

κράτους δεν είναι νοητή), ενώ η νομοθετική ρύθμιση της δημόσιας περιουσίας είναι διάσπαρτη σε διάφορα νομοθετήματα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου.

Η προστασία της δημόσιας και ιδιωτικής ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου είναι αναμφίβολα δυσκολότερο να επιτευχθεί σε σχέση με την προστασία της περιουσίας των ιδιωτών. Είναι γεγονός ότι το Δημόσιο λόγω της γραφειοκρατικής του οργάνωσης δεν είναι δυνατόν να τελεί σε κατάσταση εγρήγορσης και άμεσης αντίδρασης ανά πάσα στιγμή, ώστε να προστατεύσει την παράνομη αποβολή του από τη νομή. Σε τούτο συντελεί και η μη λειτουργία έως και σήμερα μηχανισμού κτηματογράφησης σε πολλές περιοχές της χώρας. Συνεπεία αυτών, η ακίνητη ιδιοκτησία του κράτους αποτελεί ανέκαθεν αντικείμενο καταπατήσεων και πηγή αδικαιολόγητου πλουτισμού ιδιωτών.

Για το λόγο αυτό, προβλέφθηκαν νομοθετικά ειδικές διαδικασίες αποτελεσματικής προστασίας των δημοσίων εν γένει κτημάτων κατά διακατοχικών πράξεων, δηλαδή κατά ενεργειών των ιδιωτών που έχουν ως αιτία ή συνέπεια τη διεκδίκηση ίδιων δικαιωμάτων επί εκτάσεων που φέρονται να ανήκουν στην περιουσία του Δημοσίου ή άλλων τρόπων χρήσης των δημόσιων κτημάτων. Σκοπός των νομοθετημάτων αυτών είναι μεταξύ άλλων η διασφάλιση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου από μελλοντικές αυθαίρετες επεμβάσεις, ο ταχύς τερματισμός των εκκρεμουσών δικών μεταξύ Δημοσίου και ιδιωτών επί ακινήτων, η αντιμετώπιση της αυθαιρεσίας τη στιγμή που γεννάται αυτή και η παρεμπόδιση της κατάληψης της κατοχής των δημόσιων κτημάτων και της δημιουργίας δικαστικών αγώνων προς αποβολή από τη νομή. Η προστασία εκτείνεται, αδιακρίτως, σε όλα τα ακίνητα του Δημοσίου είτε αυτά ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία, είτε είναι κοινόχρηστα. Ιδίως μάλιστα, για τα τελευταία ο κίνδυνος κατάληψης ή καταπάτησης ή αυθαίρετης χρήσης τους είναι μεγαλύτερος από ό,τι για τα λοιπά κτήματα του Δημοσίου. Οι διαδικασίες αυτές περιλαμβάνουν, κυρίως, την έκδοση πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα και από δημόσια δασική εν γένει έκταση, αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος και κατάληψης εγκαταλελειμμένου ακινήτου. Το πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής από δασική εν γένει έκταση συνιστά παράλληλα ένα σημαντικό μηχανισμό άμεσης κατασταλτικής διαφύλαξης του δασικού περιβάλλοντος, εφόσον επιτυγχάνει

την άμεση παύση αυθαίρετων επεμβάσεων, όπως η εκχέρσωση και η υλοτομία, καταστροφικών για τη δασική βλάστηση.

Από την άλλη πλευρά, διαπιστώνεται ότι με τη θέσπιση των μέτρων αυτών καθιερώνεται προνομιακή μεταχείριση του Δημοσίου και των προς αυτό εκάστοτε εξομοιούμενων δημόσιων νομικών προσώπων για τον ακόλουθο λόγο. Όπως θα καταδειχθεί, τα ως άνω πρωτόκολλα κατατείνουν ουσιαστικά στην άμεση προστασία και ικανοποίηση του εμπράγματου δικαιώματος της κυριότητος του Δημοσίου ή νομικών προσώπων, έναντι του ιδιώτη που επεχείρησε κατάληψη ή διενέργεια άλλης διακατοχικής πράξης. Όμως, η ικανοποίηση ιδιωτικών δικαιωμάτων προϋποθέτει καταρχήν την παρέμβαση των δικαστικών αρχών. Η έκδοση από διοικητικές αρχές πρωτοκόλλων αποβολής ή κατάληψης ακινήτων, επί των οποίων το Δημόσιο προβάλλει δικαιώματα κυριότητας, αποτελεί διοικητική πράξη, που, χωρίς να συνιστά μέσο οριστικής επίλυσης διαφοράς, οδηγεί σε ικανοποίηση ιδιωτικού δικαιώματος αυτογνώμονη, δηλαδή χωρίς την παρέμβαση των δικαστικών αρχών, η οποία καταρχήν απαιτείται προς τον σκοπό αυτό. Για το λόγο αυτό πρέπει, λόγω του εξαιρετικού χαρακτήρα της, να προβλέπεται ειδικώς από το νόμο, μη αναγόμενη στα ευρύτερα διοικητικά καθήκοντα των οργάνων που την επιχειρούν. Έχει κριθεί ότι οι σχετικές διατάξεις που θεσπίσθηκαν χάριν γενικού συμφέροντος δεν είναι αντισυνταγματικές, διότι τα προβλεπόμενα πρωτόκολλα αποτελούν μέσο επιτρεπόμενης αυτοδύναμης προστασίας κατά των αυτογνωμόνως επιλαμβανομένων των ακινήτων του Δημοσίου μέχρι την εκδίκαση της διαφοράς από τα πολιτικά δικαστήρια. Επίσης, έχει κριθεί ότι η σχετική νομοθεσία δεν έρχεται σε αντίθεση με τα άρθρα 8, 87 και 94 παρ. 3 Συντ. που επιτάσσουν την επίλυση των ιδιωτικών διαφορών από τα πολιτικά δικαστήρια, διότι το διοικητικό όργανο δεν αποφασίζει περί ιδιωτικών δικαιωμάτων και διαφορών, αλλά έχει την επιτακτική εξουσία από το νόμο αυτό, ως όργανο του κράτους, να προβεί στη προσωρινή προστασία της περιουσίας του κράτους (αυτοπροστασία) με την έκδοση του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, μέχρι την επίλυση της διαφοράς από τα δικαστήρια, κατόπιν άσκησης ανακοπής από τον καθ’ ου. Συνεπώς, δεν πρόκειται και περί οριστικής αμφισβήτησης, αφού ο σχετικός έλεγχος ανατίθεται στα πολιτικά δικαστήρια.

Ζητήματα δημιουργούνται από το γεγονός ότι στις εν λόγω υποθέσεις με ρητή διάταξη νόμου γίνεται παραπομπή στις διατάξεις της διαδικασίας των

ασφαλιστικών μέτρων. Σημειώνεται ότι υποθέσεις που κρίνει ο νομοθέτης ότι για λόγους δημοσίου συμφέροντος πρέπει να δικαστούν κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, δεν αποτελούν γνήσια ασφαλιστικά μέτρα.

Η διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων εμφανίζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που τη διαφοροποιούν από τις υπόλοιπες διαδικασίες. Χαρακτηριστικό γνώρισμα αυτής είναι η ταχύτητα εκδίκασης των διαφορών, η οποία επιτυγχάνεται με διατάξεις, όπως του άρθρου 690 ΚΠολΔ που αρκείται σε πιθανολόγηση των ισχυρισμών και του άρθρου 699 ΚΠολΔ που αποκλείει την άσκηση ένδικων μέσων κατά αποφάσεων. Εξάλλου, ο προσδιορισμός δικασίμου κατά την τακτική διαδικασία θα απαιτούσε την πάροδο μακρού χρόνου. Από την άλλη πλευρά, το «κόστος» της ταχείας εκδίκασης είναι η μείωση των δικαστικών εγγυήσεων των διαδίκων που για τις μεν γνήσιες υποθέσεις ασφαλιστικών μέτρων είναι συνταγματικά ανεκτό, διότι μετά τη δίκη για λήψη ασφαλιστικών μέτρων ακολουθεί η κύρια δίκη, όπου θα κριθούν οριστικώς οι διαφορές μεταξύ των μερών. Η διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων καλύπτει εν μέρει τα προβλήματα που δημιουργεί η μεγάλη βραδύτητα στην απονομή της δικαιοσύνης, καθώς και συγκεκριμένες ανάγκες, όπως η αποτροπή κινδύνου, η αποτροπή διαπληκτισμών, η εξακολούθηση έννομης σχέσης. Χαρακτηρίζεται, όμως, και από έλλειψη σημαντικών εγγυήσεων ορθής κρίσης, όπως η δυνατότητα μη κλήτευσης του αντιδίκου στο άρθρο 687 ΚΠολΔ και η πιθανολόγηση των ισχυρισμών στο άρθρο 690 ΚΠολΔ. Από το γεγονός ότι δεν πρόκειται για γνήσια ασφαλιστικά μέτρα, ανακύπτουν ερωτήματα που συνδέονται καταρχήν με το εάν η γενική παραπομπή στη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων έχει ως αποτέλεσμα να εφαρμόζονται όλες οι σχετικές διατάξεις και σε αρνητική απάντηση ποιες από αυτές εφαρμόζονται. Τα σχετικά ζητήματα έχουν μεγάλο επιστημονικό ενδιαφέρον και αφορούν τόσο στη θεωρία όσο και στην πράξη.

Απλούστερη είναι η περίπτωση πρωτοκόλλων που εκδίδονται προκειμένου για την επιβολή διοικητικών κυρώσεων, οι διαφορές επί των οποίων γεννούν

αδιαμφισβήτητα διοικητική διαφορά. Χαρακτηριστική περίπτωση είναι το πρωτόκολλο καταβολής ειδικής αποζημίωσης για οικοδόμηση δασικών εν γένει εκτάσεων.

Τα ένδικα βοηθήματα που προβλέπονται σε σχέση με τα εν λόγω πρωτόκολλα, αλλά και τα ουσιαστικά και δικονομικά ζητήματα που ανακύπτουν σχετικά, δεν έχουν τύχει βιβλιογραφικής επεξεργασίας και συνολικής θεώρησης, ενώ οι συμβολές της θεωρίας είναι ελάχιστες, αποσπασματικές και παρεμπίπτουσες κατά την εξέταση άλλων ζητημάτων. Εξάλλου, η οικεία νομοθεσία, περιλαμβάνεται σε διάσπαρτα νομοθετήματα, τα οποία έχουν υποστεί διάφορες τροποποιήσεις από την έναρξη ισχύος τους, ενώ η σχετική νομολογία είναι εκτενής και συχνά αντικρουόμενη. Πέραν των κρίσιμων ουσιαστικών ζητημάτων που τίθενται, προκύπτουν και ζητήματα δικαιοδοσίας από τη νομολογία των ανώτατων δικαστηρίων.

Αντικείμενο του παρόντος έργου αποτελούν τα ένδικα βοηθήματα που προβλέπονται για την προστασία κατά των βασικότερων πρωτοκόλλων που εκδίδονται εκ μέρους του Δημοσίου για τους ως άνω λόγους. Ειδικότερα, στα Κεφάλαια Α΄ έως Στ΄ παρουσιάζονται και αναλύονται τα ένδικα βοηθήματα κατά: του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα, του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από δημόσια δασική εν γένει έκταση, του πρωτοκόλλου αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος, του πρωτοκόλλου κατάληψης εγκαταλελειμμένου ακινήτου, του πρωτοκόλλου καταβολής ειδικής αποζημίωσης για οικοδόμηση δασικών εν γένει εκτάσεων, καθώς και πρωτόκολλων διοικητικής αποβολής και αποζημίωσης που ομοιάζουν και προσβάλλονται δικαστικά κατά παρόμοιο τρόπο με τα προαναφερθέντα.

Για κάθε ένα από αυτά παρουσιάζεται η νομοθεσία που τα διέπει και αναλύονται ζητήματα, όπως η φύση των διαφορών και η δικαιοδοσία των δικαστηρίων, το προβλεπόμενο ένδικο βοήθημα, η προθεσμία άσκησής του και το αρμόδιο δικαστήριο, το αντικείμενο της δίκης και το δεδικασμένο που προκύπτει από αυτήν, ζητήματα ενεργητικής και παθητικής νομιμοποίησης, οι ουσιαστικοί και τυπικοί λόγοι που στηρίζουν το βάσιμο του ένδικου βοηθήματος, καθώς και η διαδικασία που ακολουθείται για την εκδίκαση των εν λόγω υποθέσεων, αλλά και τυχόν ένδικα μέσα που μπορούν να ασκηθούν. Ζητήματα που χρήζουν κοινής αντιμετώπισης, ερευνώνται επ’ αφορμή του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα στο Κεφάλαιο Α΄, ενώ ειδικότερα ζητήματα που αφορούν τα επιμέρους πρωτόκολλα προσεγγίζονται στο εκάστοτε κεφάλαιο.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α΄

Ανακοπή κατά πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα

I. Νομικό πλαίσιο

Στο άρθρο 2 του ΑΝ 263/1968 «Τροποποίηση νομοθεσίας περί προστασίας δημοσίων κτημάτων», όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο μόνο παρ. 3 του ΑΝ 317/1968 και ερμηνεύτηκε με το άρθρο 15 του Ν 719/1977, ορίζονται τα ακόλουθα:

1. Κατά του αυτογνωμόνως επιλαμβανομένου οιουδήποτε δημοσίου κτήματος συντάσσεται παρά του αρμοδίου Οικονομικού Εφόρου Πρωτόκολλον διοικητικής αποβολής, κοινοποιούμενον πρός τον καθ’ ου απευθύνεται.

2. Το πρωτόκολλον διοικητικής αποβολής θεωρείται ότι απεδέχθη ο καθ’ ου απευθύνεται, ομολογών την επί του επιληφθέντος κτήματος κυριότητα του Δημοσίου, εάν δεν ασκήση εμπροθέσμως ανακοπήν.

3. Κατά του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής επιτρέπεται άσκησις ανακοπής ενώπιον του αρμοδίου Ειρηνοδίκου, εντός ανατρεπτικής προθεσμίας τριάκοντα (30) ημερών από της κοινοποιήσεως, μη παρατεινομένης.

Η άσκησις ανακοπής δεν αναστέλλει την εκτέλεσιν του ως άνω Πρωτοκόλλου, αιτήσει όμως του ανακόπτοντος, δύναται ο Πρόεδρος Πρωτοδικών, διά πράξεως αυτού, να διατάξη την αναστολήν της εκτελέσεως μέχρις εκδόσεως της επί της ανακοπής αποφάσεως.

Διά την προδικασίαν και την εκδίκασιν της ανακοπής τυγχάνουσιν αναλόγου εφαρμογής αι διατάξεις του Νόμου ΓΨ#Ζ/1911 περί προσωρινών μέτρων εις δίκας περί διακατοχής.

Αντίγραφον της ανακοπής μετά κλήσεως πρός συζήτησιν κοινοποιείται εις τον αρμόδιον Οικονομικόν Έφορον επί ποινή ακυρότητος της ασκηθείσης ανακοπής.

Κατάθεσις παραβόλου ή εγγραφή της ασκουμένης ανακοπής εις το βιβλίον διεκδικήσεων δεν απαιτείται.

Το βάρος της αποδείξεως υπέχει ο ανακόπτων, μετά των προσαγομένων δε αποδεικτικών μέσων συνεκτιμώνται και τα υπό του αρμοδίου Οικονομικού Εφόρου διατιθέμενα στοιχεία.

Κατά της αποφάσεως του Ειρηνοδίκου επιτρέπεται έφεσις ενώπιον του Προέδρου Πρωτοδικών δικάζοντος κατά την ειδικήν διαδικασίαν της Πολιτικής Δικονομίας (634 ΠΔ) μη επιτρεπομένης της παραπομπής εις το Δικαστήριον.

Η έφεσις ασκείται, κατά τας κοινάς διατάξεις, εντός ανατρεπτικής προθεσμίας τριάκοντα (30) ημερών, εφαρμοζομένων αναλόγως και των διατάξεων των εδαφίων β΄ και δ΄ της παρούσης παραγράφου.

Κατά της αποφάσεως του Προέδρου Πρωτοδικών ουδέν ένδικον μέσον χωρεί.

Αι προθεσμίαι του παρόντος άρθρου δεν παρεκτείνονται λόγω αποστάσεως.

Επί κλήσεως πρός το Δημόσιον τηρούνται αι ειδικαί πρός εμφάνισην τούτου τασσόμεναι προθεσμίαι.

Η κατά την διαδικασίαν του παρόντος άρθρου εκδιδομένη απόφασις δεν παρακωλύει την επιδίωξιν των εκατέρωθεν δικαιωμάτων κατά την τακτικήν διαδικασίαν, των ισχυουσών διατάξεων μηδόλως θιγομένων υπό των διατάξεων του άρθρου τούτου.

4. Πρωτόκολλον διοικητικής αποβολής συντάσσεται παρά του Οικονομικού Εφόρου και κατά παντός αυτογνωμόνως επιλαμβανομένου οιουδήποτε κτήματος ανήκοντος εις την δημοσίαν περιουσίαν του Κράτους (κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού, παραλίας, οδών κ.λπ.).

5. Τα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής εκτελούνται και από δικαστικό επιμελητή μετά από έγγραφη εντολή του Οικονομικού Εφόρου.

Το άρθρο 15 του Ν 719/1977 ορίζει ότι:

Η αληθής έννοια της διατάξεως της παραγράφου 1 του άρθρου 2 του ΑΝ 263/1968 είναι, ότι αύτη εφαρμόζεται ανεξαρτήτως του χρόνου ενάρξεως της κατοχής του κτήματος.

Σύμφωνα με τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 2 του ΑΝ 263/1968, εναντίον εκείνου που επιλαμβάνεται αυθαιρέτως δημόσιου κτήματος και γενικότερα, κτήματος της δημόσιας περιουσίας του Κράτους, όπως κοινόχρηστων χώρων αιγιαλού, παραλίας, οδών κ.λπ., συντάσσεται και κοινοποιείται πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής ανεξαρτήτως του χρόνου ενάρξεως της κατοχής του κτήματος. Με την έκδοση πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής επιδιώκεται η ταχεία επίλυση της διαφοράς και η αποβολή του παρανόμως επιληφθέντως δημόσιου κτήματος, ώστε το Δημόσιο να επανακτήσει γρήγορα τη νομή αυτού.

ΙΙ. Νομική φύση του πρωτοκόλλου και της διαφοράς - Δικαιοδοσία δικαστηρίων

Η νομική φύση του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής και της διαφοράς που δημιουργείται από την έκδοσή του αποτέλεσε αντικείμενο ευρείας νομικής συζήτησης και, κυρίως, αποφατικής σύγκρουσης δικαιοδοσίας μεταξύ των πολιτικών και των διοικητικών δικαστηρίων ήδη από τις αρχές του 1980. Σχετικά υποστηρίχθηκε η άποψη ότι πρόκειται για ατομική διοικητική πράξη σύμφωνα με το οργανικό κριτήριο, δεδομένου ότι το πρωτόκολλο εκδίδεται από διοικητικό όργανο και φέρει τα δύο χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης, το τεκμήριο νομιμότητας και την εκτελεστότητα. Υποστηρίχθηκε, όμως, και η άποψη ότι πρόκειται για πράξη διαχείρισης του Δημοσίου σχετική με την περιουσία του κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Και τούτο, διότι η έκδοσή του αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία των δικαιωμάτων κυριότητας του Δημοσίου επί ακινήτων και όχι στην εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού σύμφωνα με το λειτουργικό κριτήριο.

Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (ΑΕΔ) επιλήφθηκε της αποφατικής σύγκρουσης και ήρε αυτήν υπέρ της δικαιοδοσίας των πολιτικών δικαστηρίων ήδη από το 1989. Ειδικότερα, το ΑΕΔ έκρινε ότι το πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής, παρά το γεγονός ότι η έκδοσή του έχει ανατεθεί από το νόμο σε διοικητικό όργανο και έχει τα εξωτερικά στοιχεία μονομερούς διοικητικής πράξης, έχει ως νομική βάση την κυριότητα του Δημοσίου στο ακίνητο και κατατείνει αποκλειστικά στην ικανοποίηση του ως άνω δικαιώματος έναντι του ιδιώτη που επιχείρησε την κατάληψη. Ως εκ τούτου, δεν συνιστά κατ’ ουσίαν ατομική διοικητική πράξη, αφού δεν μετέχει του λειτουργικού στοιχείου της επιδίωξης δημόσιου σκοπού, αλλά αποτελεί μονομερή πράξη της Διοίκησης που κινείται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου. Σύμφωνα με το ΑΕΔ, το Σύνταγμα (άρθρα 95 παρ. 1 εδ. α΄ και 94 παρ. 1 και 2) επιβάλλει την υπαγωγή των ιδιωτικών διαφορών στα πολιτικά δικαστήρια και των διοικητικών στα διοικητικά, χωρίς να εξειδικεύει την έννοιά τους, συγχρόνως, όμως, αποκλείει από τον κοινό νομοθέτη την εξουσία να χαρακτηρίζει ως διοικητικές διαφορές όσες από τη φύση τους είναι ιδιωτικές. Συνεπώς, το πρωτόκολλο, με το οποίο διατάσσεται η αποβολή ιδιώτη από ακίνητο που κατέχει και ενεργεί επ’ αυτού διακατοχικές πράξεις ως κύριος, εκ του λόγου ότι αποτελεί έκταση ανήκουσα στο Δημόσιο, ουσιαστικώς κατατείνει στην ικανοποίηση του εμπράγματου δικαιώματος της κυριότητος του Δημοσίου, έναντι του επιχειρήσαντος κατάληψη ή διενέργεια άλλης διακατοχικής πράξεως ιδιώτη, ο οποίος προβάλλει ιδίαν κυριότητα. Επομένως, η διαφορά που προκαλείται από

την έκδοση του και την άσκηση ανακοπής κατ’ αυτού, έχει τα χαρακτηριστικά στοιχεία της ιδιωτικής διαφοράς, η φύση της οποίας δεν μεταβάλλεται από το γεγονός ότι η έκδοση του πρωτοκόλλου έχει ανατεθεί από το νόμο σε διοικητικό όργανο. Κατ’ ακολουθία, κρίθηκε ότι δικαιοδοσία προς εκδίκαση της προκύπτουσας διαφοράς ως ιδιωτικής έχουν τα πολιτικά και όχι τα διοικητικά δικαστήρια κατά τη ρητή συνταγματική επιταγή.

Έκτοτε, η νομολογία τόσο των πολιτικών όσο και των διοικητικών δικαστηρίων ακολούθησε τη νομολογία του ΑΕΔ, τασσόμενη υπέρ της άποψης ότι το πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής δεν συνιστά κατ’ ουσίαν ατομική διοικητική πράξη, παρόλο που ρητώς αναφέρεται σε αυτήν ως τέτοια.

Στις σχετικές με το ζήτημα αποφάσεις των ανωτάτων δικαστηρίων το ζήτημα της φύσης της διαφοράς από την προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής είχε τεθεί είτε άμεσα είτε έμμεσα σε υποθέσεις με αντικείμενο την αμφισβήτηση της νομιμότητας πράξεων χαρακτηρισμού εκτάσεων ως δασικών ή ως αναδασωτέων. Ωστόσο, στις υποθέσεις αυτές δεν είχε ανακύψει ζήτημα αναγνώρισης και αποδοχής της κυριότητας του Δημοσίου εκ μέρους των ιδιωτών με περιορισμό της ένδικης αμφισβήτησης στο περιεχόμενο και στο εύρος των τυχόν ιδιαίτερων δικαιωμάτων τους επί των δημόσιων κτημάτων. Ειδικότερα, δεν είχε εισαχθεί ενώπιον των ανωτάτων δικαστηρίων διαφορά από την προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από κοινόχρηστο χώρο, στο πλαίσιο της οποίας ο αποβληθείς να αναγνωρίζει τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της έκτασης και να ισχυρίζεται, περαιτέρω, ότι είναι φορέας ιδιαίτερων δικαιωμάτων επ’ αυτής δυνάμει διοικητικής άδειας και να αμφισβητεί την κρίση της Διοίκησης σχετικά με το κατά πόσον υπερέβη τα όρια που διαγράφει η εν λόγω άδεια.

Το ως άνω ζήτημα αντιμετωπίστηκε στην υπ’ αριθμόν 1152/2015 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ). Στην υπόθεση αυτή, η εκκαλούσα ισχυρίστηκε ότι ουδέποτε αμφισβήτησε το δικαίωμα κυριότητας του Δημοσίου επί της επίμαχης έκτασης ούτε τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της τελευταίας ούτε άλλωστε προέβαλε ίδια εμπράγματα δικαιώματα. Αντιθέτως, περιορίστηκε στην αμφισβήτηση της ουσιαστικής κρίσης της διοίκησης ως προς το εάν η ίδια ασκεί την επιχειρηματική της δραστηριότητα εντός του τμήματος της έκτασης που της έχει παραχωρηθεί με διοικητικές άδειες, δηλαδή στην προβολή ισχυρισμών που

αποσκοπούν στην προστασία του δημοσίου δικαίου δικαιώματος απλής χρήσης της έκτασης, το οποίο εθίγη από το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής. Με την εν λόγω απόφαση κρίθηκε ότι τα προβλεπόμενα από τις οικείες διατάξεις πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής αποτελούν, όπως παγίως γίνεται δεκτό, μέσα προστασίας του Δημοσίου έναντι διακατοχικών πράξεων των ιδιωτών, δηλαδή έναντι ενεργειών των ιδιωτών που έχουν ως αιτία ή συνέπεια τη διεκδίκηση ίδιων δικαιωμάτων επί εκτάσεων που φέρονται να ανήκουν στην περιουσία του Δημοσίου. Όπως κρίθηκε, από τις οικείες διατάξεις συνάγεται ότι δεν αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση έκδοσης πρωτοκόλλου η διάγνωση της βούλησης του ιδιώτη να ιδιοποιηθεί το δημόσιο κτήμα, αλλά αρκεί η διαπίστωση ότι ο ιδιώτης έχει καταλάβει δημόσιο κτήμα. Επομένως, για τον χαρακτηρισμό των διαφορών που γεννώνται από τη δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητας των πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής ως ιδιωτικών ή διοικητικών, κρίσιμη είναι, καταρχήν, η έννοια της κυριότητας του Δημοσίου και όχι του ιδιώτη και υπό το πρίσμα αυτό οι εν λόγω διαφορές είναι ιδιωτικού δικαίου, υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Κριτήριο, άρα, στην περίπτωση αυτή για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας είναι αποκλειστικά η φύση και η λειτουργία της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ως μέσου προστασίας της κυριότητας του Δημοσίου. Υπό την εκδοχή αυτή, είναι αδιάφορο εάν ο αιτούμενος δικαστική προστασία αξιώνει ίδια εμπράγματα δικαιώματα ή εάν πλήττει απλώς την εξ αντικειμένου νομιμότητα της πράξης (όπως τρίτοι που ωφελούνται από τη δραστηριότητα που ασκεί ο ιδιώτης που ενεργεί διακατοχικές πράξεις), εφόσον πάντοτε αντικείμενο της δίκης είναι η διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου. Στην έννοια της περιουσίας εντάσσεται και η δημόσια κτήση, δηλαδή τα κοινόχρηστα πράγματα. Όμως, όπως κρίθηκε, δικαστική προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατά τις διατάξεις περί δημοσίων κτημάτων και μάλιστα είτε πρόκειται για ιδιωτική έκταση είτε για δημόσια κτήση, προκαλεί ιδιωτικού δικαίου διαφορά, μόνον όταν ο αιτούμενος δικαστικής προστασίας αντιτάσσει ίδιο ιδιοκτησιακό δικαίωμα επί του δημοσίου κτήματος, από το οποίο και αποβάλλεται, με συνέπεια αντικείμενο της διαφοράς να είναι η ύπαρξη εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου, επί των κτημάτων αυτών. Αντιθέτως, όταν η αμφισβήτηση αφορά στην εξ αντικειμένου νομιμότητα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, χωρίς όμως, ο ιδιώτης να επικαλείται ίδια εμπράγματα δικαιώματα επί της έκτασης, από την οποία και αποβάλλεται, τότε το πρωτόκολλο συνιστά πράξη δημόσιας εξουσίας, η δε σχετική διαφορά είναι διοικητική. Τούτο ισχύει, πολλώ δε μάλλον, όταν ο ιδιώτης επικαλείται δημοσίου δικαίου δικαιώματα που πλήττονται από το πρωτόκολλο. Επιπλέον, οι πράξεις διαχείρισης κοινοχρήστων χώρων δεν είναι πράξεις διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, αλλά διοικητικές πράξεις που εκδίδονται κατ’ ενάσκηση

δημόσιας εξουσίας. Υπό τα δεδομένα αυτά, αντικείμενο της εν λόγω διαφοράς δεν ήταν η διεκδίκηση από την εκκαλούσα ιδιαίτερων εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί της έκτασης, αλλά η αμφισβήτηση ως προς το περιεχόμενο και την έκταση του διεπόμενου από το δημόσιο δίκαιο δικαιώματός της σε απλή χρήση κοινοχρήστου πράγματος. Κατά συνέπεια, κρίθηκε ότι επρόκειτο για ακυρωτική διαφορά, η οποία έπρεπε να εκδικασθεί ως αίτηση ακυρώσεως από το ΣτΕ.

Κατ’ ακολουθία της ως άνω απόφασης του ΣτΕ, με την υπ’ αριθμόν 743/2017 απόφαση του Αρείου Πάγου (ΑΠ) κρίθηκαν τα ακόλουθα. Με το άρθρο 9 παρ. 13 του Ν 2557/1997 ορίστηκε ότι με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Πολιτισμού αποδίδονται στο Υπουργείο Πολιτισμού χώροι που εκμεταλλεύεται ο Ελληνικός Οργανισμός Τουρισμού (ΕΟΤ), οι οποίοι έχουν αρχαιολογικό ή σπηλαιολογικό ενδιαφέρον, για τη διασφάλιση της αρχαιολογικής ή κάθε άλλης συναφούς επιστημονικής έρευνας, καθώς και ότι ο Υπουργός Πολιτισμού εκδίδει πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής οποιουδήποτε νέμεται, κατέχει ή χρησιμοποιεί τους χώρους στους οποίους αναφέρεται η παράγραφος αυτή, ενώ τρίτοι που τυχόν έχουν συμβατικά δικαιώματα χρήσης των παραπάνω χώρων μπορούν να αξιώσουν αποζημίωση με δικαιοπάροχο τον ΕΟΤ. Εξάλλου, προβλέφθηκε ότι με την έκδοση του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής λύεται αυτοδικαίως κάθε σύμβασηπου έχει συναφθεί μεταξύ του ΕΟΤ ή της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» και οποιουδήποτε τρίτου και αφορά στους αποδιδόμενους, σύμφωνα με τα ανωτέρω, στο Υπουργείο Πολιτισμού χώρους. Με την απόφαση κρίθηκε ότι τα κατά τις εν λόγω διατάξεις εκδιδόμενα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής, εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και ως εκ τούτου συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, η αμφισβήτηση της νομιμότητας των οποίων δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, υπαγομένη, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 95 Συντ., στην αρμοδιότητα του ΣτΕ. Και τούτο, ακόμη και αν η υποκείμενη σύμβαση διέπεται από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Στην απόφαση σημειώνεται η σχετική κρίση της προαναφερθείσας απόφασης ΣτΕ 1152/2015, ότι ακόμα και στις περιπτώσεις δικαστικής προσβολής πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατά τις διατάξεις περί δημοσίων

κτημάτων, και μάλιστα, είτε πρόκειται για ιδιωτική έκταση είτε για δημόσια κτήση, προκαλείται ιδιωτικού δικαίου διαφορά, μόνον όταν ο αιτούμενος δικαστικής προστασίας αντιτάσσει ίδιο ιδιοκτησιακό δικαίωμα επί του δημόσιου κτήματος, από το οποίο και αποβάλλεται, με συνέπεια αντικείμενο της διαφοράς να είναι η ύπαρξη εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου, επί των κτημάτων αυτών. Αντιθέτως, όταν η αμφισβήτηση αφορά στην εξ αντικειμένου νομιμότητα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, χωρίς, όμως, ο ιδιώτης να επικαλείται ίδια εμπράγματα δικαιώματα επί της έκτασης, από την οποία και αποβάλλεται, τότε το πρωτόκολλο συνιστά πράξη δημόσιας εξουσίας και η σχετική διαφορά είναι διοικητική. Συνεπώς, κρίθηκε και από τον ΑΠ ότι το πρωτόκολλο που εκδόθηκε κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας, συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, η αμφισβήτηση της νομιμότητας της οποίας δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, υπαγόμενη στην αρμοδιότητα του ΣτΕ, ανεξάρτητα από το αν η υποκείμενη σχέση διέπεται από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Συνακόλουθα, η διαδικασία της αναγκαστικής εκτέλεσης του πρωτοκόλλου αυτού, από το Δημόσιο κρίθηκε ότι δημιουργεί διαφορά υπαγόμενη στη δικαιοδοσία των διοικητικών και όχι των πολιτικών δικαστηρίων, ενώ ο χαρακτήρας της επίμαχης σύμβασης ως ιδιωτικού δικαίου δεν αναιρεί το ότι τα εκδιδόμενα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις.

Επί των ως άνω σημειώνονται τα ακόλουθα. Ως γνωστόν, οι ενέργειες της δημόσιας διοίκησης διακρίνονται σε υλικές και σε νομικές. Οι τελευταίες συνιστούν τις διοικητικές πράξεις με την ευρεία έννοια, σύμφωνα με την οποία η διοικητική πράξη «συνιστά την εν τω διοικητικώ δικαίω δικαιοπραξίαν, αντίστοιχον προς την δικαιοπραξίαν του ιδιωτικού δικαίου». Με την ευρεία έννοια οι διοικητικές πράξεις είναι δυνατό να αφορούν νομικές ενέργειες του ιδιωτικού δικαίου, όπως είναι η μίσθωση ακινήτου ή του δημοσίου δικαίου, οπότε πρόκειται για διοικητικές πράξεις με τη στενή έννοια του όρου. Οι προϋποθέσεις της διενέργειας, το περιεχόμενο και οι συνέπειες των νομικών πράξεων της διοίκησης ρυθμίζονται από

τους κανόνες του διοικητικού ή του ιδιωτικού δικαίου, ανάλογα με το ποιο από τα δίκαια αυτά διέπει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση τη δράση τους.

Σύμφωνα με τη νομολογία και τη θεωρία, μονομερείς διοικητικές πράξεις είναι εκείνες που φέρουν τα εξωτερικά γνωρίσματα διοικητικής πράξης και επιδιώκουν στο πλαίσιο του νόμου συγκεκριμένο δημόσιο σκοπό. Αντίθετα, οι πράξεις της διοίκησης που είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού κριτηρίου, κινούνται σε κύκλο σχέσεων ιδιωτικού δικαίου, έστω και αν φέρουν τα ανωτέρω γνωρίσματα. Έτσι, διοικητική διαφορά δεν προκαλεί κάθε μονομερής διοικητική πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνον εκείνη από τις πράξεις αυτές, η οποία, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη δημόσια διοικητική δράση, επιδιώκει δημόσιο σκοπό. Οι λοιπές μονομερείς πράξεις της Διοικήσεως, όσες, δηλαδή, δεν μετέχουν του λειτουργικού αυτού στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου δημιουργούν διαφορές που ανήκουν στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Πράξη της διοίκησης περί προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Δημοσίου επί επιδίκων εκτάσεων είναι μεν μονομερής διοικητική πράξη που παράγει έννομα αποτελέσματα, εφόσον ο αιτών πρέπει να προσφύγει πλέον στα πολιτικά δικαστήρια για την επίλυση της αμφισβητήσεως ως προς την κυριότητα επί των εν λόγω εκτάσεων, αλλά δεν εκδόθηκε κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας ούτε αποβλέπει στην άμεση θεραπεία συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού. Και τούτο, διότι εκδόθηκε στο πλαίσιο διαφοράς ως προς την κυριότητα και μόνον των ανωτέρω εκτάσεων, διαφοράς δηλαδή η τελική κρίση της οποίας ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στα πολιτικά δικαστήρια. Δεν ασκεί δε επιρροή στη φύση της διαφοράς ο κοινόχρηστος, ενδεχομένως, χαρακτήρας ορισμένων από τις εκτάσεις, τις οποίες αφορά η προσβαλλόμενη πράξη, εφόσον οι ανακληθείσες με αυτήν πράξεις εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογήν διατάξεων, που αποβλέπουν στην εξώδικη επίλυση διαφορών απλώς και μόνον περί την ύπαρξη ή μη εμπραγμάτων δικαιωμάτων του Δημοσίου επί ακινήτων, προς αποφυγή

ασκόπων δικών ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων και δεν αφορούν την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων ή τη διαχείριση αυτών, οπότε θα εγεννάτο διοικητική διαφορά.

Συνεπώς, από τις διατάξεις του Συντάγματος προκύπτει ότι διοικητική διαφορά (ακυρωτική ή, κατά περίπτωση, ουσίας) δεν προκαλεί κάθε πράξη, που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς πράξης της διοίκησης, από την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνον εκείνη, η οποία στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν την διοικητική δράση, εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπει αμέσως στην επίτευξη δημοσίου σκοπού. Οι λοιπές μονομερείς πράξεις της διοίκησης, όσες δηλαδή στερούνται του λειτουργικού τούτου στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, δημιουργούν διαφορές, οι οποίες ανήκουν στη δικαιοδοσία, που έχουν τα πολιτικά δικαστήρια στις περιπτώσεις προσβολής ιδιωτικών δικαιωμάτων, εκτός εάν ανήκουν σε κατηγορία ιδιωτικών διαφορών, η εκδίκαση των οποίων, κατά την παρ. 3 του ανωτέρω άρθρου 94, έχει ανατεθεί στα διοικητικά δικαστήρια. Τα ως άνω επάγονται ότι η διοίκηση εκδίδει πάντοτε διοικητικές πράξεις, οι οποίες, όμως, κατά περίπτωση γεννούν είτε διοικητική είτε ιδιωτική διαφορά.

Κατόπιν της ως άνω εξέλιξης της νομολογίας σχετικά με τη φύση των διαφορών από τη δικαστική προσβολή των πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής, υφίσταται πλέον διάκριση αυτών σε δύο κατηγορίες με κριτήριο την προβολή ή μη ίδιων ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων εκ μέρους του αντιδίκου του δημοσίου. Σημειώνεται ότι η δικαστική προσβολή δεν προσδιορίζει τη φύση της πράξης της δημόσιας διοίκησης, αλλά το είδος της διαφοράς που γεννάται. Ειδικότερα, ακόμα και στις περιπτώσεις δικαστικής προσβολής πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατά τις διατάξεις περί δημοσίων κτημάτων, και μάλιστα, είτε πρόκειται για ιδιωτική έκταση είτε για δημόσια κτήση, προκαλείται ιδιωτικού δικαίου διαφορά, μόνον όταν ο αιτούμενος δικαστικής προστασίας αντιτάσσει ίδιο ιδιοκτησιακό δικαίωμα επί του δημοσίου κτήματος, από το οποίο και αποβάλλεται, με συνέπεια αντικείμενο της διαφοράς να είναι η ύπαρξη εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου, επί των κτημάτων αυτών. Αντιθέτως, όταν η αμφισβήτηση αφορά στην, εξ αντικειμένου, νομιμότητα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, χωρίς, όμως, ο ιδιώτης να επικαλείται ίδια εμπράγματα δικαιώματα επί της έκτασης, από την οποία και αποβάλλεται, τότε το πρωτόκολλο συνιστά πράξη δημόσιας εξουσίας και η σχετική διαφορά είναι διοικητική.

Για την ταυτότητα του νομικού λόγου ιδιωτικές διαφορές γεννώνται και από πράξεις της διοίκησης, με τις οποίες ανακαλούνται προγενέστερες πράξεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν των σχετικών διατάξεων. Άλλωστε, έχει κριθεί ότι για την εκδίκαση αγωγών που ασκούνται εκ μέρους των ιδιωτών που αποβλήθηκαν βάσει πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από ακίνητο του Δημοσίου, το οποίο στη συνέχεια ακυρώθηκε, για τη ζημία που υπέστησαν εξαιτίας αυτής της αποβολής δικαιοδοσία έχουν και πάλι τα πολιτικά δικαστήρια, με το αιτιολογικό ότι πρωτόκολλο αυτό εκδίδεται στο πλαίσιο της διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου.

III. Ένδικο βοήθημα - Αρμόδιο δικαστήριο - Προθεσμία

i. Κατά του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής ο καθ’ ου μπορεί να ασκήσει το ένδικο βοήθημα της ανακοπής, αλλιώς θεωρείται ότι το αποδέχθηκε, ομολογώντας την κυριότητα του Δημοσίου.

Όπως γίνεται δεκτό η εν λόγω ανακοπή είναι είδος της ανακοπής που προβλέπεται από τα άρθρα 585 επ. ΚΠολΔ.

ii. Στις υποθέσεις που, όπως επισημάνθηκε εισαγωγικά και θα καταδειχθεί κατωτέρω, δεν αποτελούν γνήσια ασφαλιστικά μέτρα, αλλά εκδικάζονται κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων και επιλύεται με οριστικό τρόπο η διαφορά, η κατά τόπο και καθ’ ύλην αρμοδιότητα προσδιορίζεται από τις οικείες διατάξεις που παραπέμπουν στη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων χωρίς να εφαρμόζονται τα άρθρα 683-684 ΚΠολΔ περί αρμοδιότητας των δικαστηρίων σε υποθέσεις ασφαλιστικών μέτρων. Στο άρθρο 2 του ΑΝ 263/1968 ορίζεται ότι αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση της ανακοπής είναι το ειρηνοδικείο της τοποθεσίας του ακινήτου, ανεξάρτητα από την αξία του επίδικου. Η έρευνα της αρμοδιότητας γίνεται και αυτεπαγγέλτως από το δικαστήριο (άρθρο 46 ΚΠολΔ).

Άλλωστε, όπως προκύπτει από τα άρθρα 46, 522 παρ. 2 και 536 ΚΠολΔ, το δικαστήριο, στο οποίο με την άσκηση της έφεσης μεταβιβάζεται η υπόθεση, εξετάζει αυτεπάγγελτα τόσο τη δική του καθ' ύλην αρμοδιότητα όσο και εκείνη του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου. Όμως, κατ’ εξαίρεση, η καθ’ ύλη αναρμοδιότητα του πρωτοβαθμίου δικαστηρίου δεν αποτελεί αντικείμενο αυτεπάγγελτης έρευνας

ούτε μπορεί να θεμελιώσει λόγο έφεσης στις στο άρθρο 47 ΚΠολΔ περιπτώσεις, δηλαδή εάν το μονομελές πρωτοδικείο δίκασε αντί του ειρηνοδικείου.

iii. Η άσκηση της ανακοπής πρέπει να λάβει χώρα εντός ανατρεπτικής προθεσμίας τριάντα (30) ημερών από την κοινοποίηση του πρωτοκόλλου. Το εμπρόθεσμο άσκησης της ανακοπής εξετάζεται αυτεπαγγέλτως και τυχόν εκπρόθεσμη άσκησή της καθιστά αυτήν απαράδεκτη. Επιπλέον, στις ανωτέρω διατάξεις αναφέρεται ότι οι προθεσμίες δεν παρεκτείνονται λόγω απόστασης. Εξάλλου, η προθεσμία των τριάντα (30) ημερών δεν περιλαμβάνεται στις προθεσμίες του άρθρου 147 ΚΠολΔ, οι οποίες αναστέλλονται κατά τη διάρκεια των δικαστικών διακοπών, ενώ σύμφωνα με το άρθρο 27 παρ. 2 εδ. ββ΄ του N 1756/1988 κατά το μήνα Αύγουστο τα πολιτικά δικαστήρια δικάζουν, κατ’ εξαίρεση, αιτήσεις για τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων. Μάλιστα, παρότι η διάταξη του άρθρου 940Α ΚΠολΔ σχετικά με την απαγόρευση διενέργειας οποιασδήποτε πράξης εκτέλεσης κατά τον μήνα Αύγουστο έχει εφαρμογή και στη διοικητική εκτέλεση, τούτο δεν σημαίνει ότι αναστέλλεται η προθεσμία ανακοπής του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, το οποίο καθίσταται οριστικό μόνον μετά τη πάροδο αυτής.

IV. Αντικείμενο της δίκης - Δεδικασμένο

Αντικείμενο της δίκης που ανοίγεται με την άσκηση της ανακοπής κατά του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, δεν είναι η αναγνώριση της κυριότητας ή η προσωρινή ρύθμιση της νομής στο επίδικο ακίνητο, αλλά η συνδρομή των νόμιμων προϋποθέσεων για την έκδοση του πρωτοκόλλου, το οποίο ανακόπτεται ως παράνομη διοικητική πράξη. Στο πλαίσιο της δίκης επί της ανακοπής τα σχετικά ζητήματα εξετάζονται μόνο παρεμπιπτόντως, ως προδικαστικά ζητήματα, γι' αυτό και το δεδικασμένο από την αντίστοιχη απόφαση περιορίζεται μόνο στο ζήτημα του κύρος του ανακοπτόμενου πρωτοκόλλου και δεν καλύπτει τα παρεμπιπτόντως ερευνώμενα ουσιαστικά δικαιώματα των διαδίκων. Ως εκ τούτου, το δεδικασμένο αυτό εμποδίζει να καταστεί ξανά επίδικο μόνο το ζήτημα του κύρους του πρωτοκόλλου. Τούτο σημαίνει ότι αποκλείεται είτε νέα ανακοπή προς ακύρωση του ίδιου πρωτοκόλλου, εάν απορρίφθηκε ήδη προηγούμενη ανακοπή, είτε η έκδοση νέου πρωτοκόλλου, εάν ακυρώθηκε το αρχικό πρωτόκολλο και δεν υπήρξε έκτοτε μεταβολή της νομικής και πραγματικής κατάστασης, με βάση

την οποία αυτό εκδόθηκε. Το προσωρινό δεδικασμένο έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπεται να καταστεί εκ νέου επίδικο, κατά την ίδια διαδικασία, το δικαίωμα που κρίθηκε και να αμφισβητηθεί η γι’ αυτό αξίωση έως την ανατροπή του δεδικασμένου αυτού σε περίπτωση αμφισβήτησης του δικαιώματος του Δημοσίου στο δικαστήριο της κύριας δίκης. Μάλιστα, ρητώς αναφέρεται στο άρθρο 2 παρ. 3 τελ. εδ. του ΑΝ 263/1968 ότι η απόφαση που εκδίδεται επί της ανακοπής δεν παρακωλύει την επιδίωξη των εκατέρωθεν δικαιωμάτων κατά την τακτική διαδικασία.

Σημειώνεται ότι το δεδικασμένο που απορρέει από την απόφαση ακύρωσης του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής δεν εκτείνεται στη δίκη επί της ανακοπής κατά του πρωτοκόλλου αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση του ίδιου ακινήτου κατά το ίδιο χρονικό διάστημα από το ίδιο πρόσωπο, ώστε να νομιμοποιείται αυτόματα έναντι του Δημοσίου η χρήση του από το πρόσωπο αυτό. Τούτο αξιολογείται αυτοτελώς, με βάση τα ουσιαστικά δικαιώματα που παρεμπιπτόντως ερευνώνται, χωρίς όμως και να καλύπτονται από δεδικασμένο.

V. Νομιμοποίηση

i. Ενεργητική νομιμοποίηση

Για να νομιμοποιείται ενεργητικά ο ανακόπτων πρέπει να εμφανίζεται ως δικαιούχος του επίδικου δικαιώματος ή της έννομης σχέσης ή ως υπόχρεος εκ του προσβαλλομένου πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής.

Πάντως, τρίτος που επικαλείται δικαίωμα κυριότητας στην επίδικη έκταση και δεν αποβάλλεται, δεν έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει ανακοπή κατά του πρωτοκόλλου, εφόσον δεν πλήττεται από αυτό.

ii. Παθητική νομιμοποίηση

Αναφορικά με την παθητική νομιμοποίηση σημειώνονται τα ακόλουθα.

Σύμφωνα με το άρθρο 2 του ΑΝ 263/1968, το πρωτόκολλο εκδίδεται από τον αρμόδιο οικονομικό έφορο και κοινοποιείται σε αυτόν επί ποινή ακυρότητας.

Με το ΠΔ 551/1988 «Οργανισμός Νομαρχιών (Οργάνωση Οικονομικών Υπηρεσιών)» και την έναρξη λειτουργίας των Κτηματικών Υπηρεσιών των Νομαρχιών, οι αρμοδιότητες των οικονομικών εφοριών σχετικά με την επιμέλεια της διαχείρισης και την προστασία της δημόσιας περιουσίας περιήλθαν στις Κτηματικές Υπηρεσίες. Ειδικότερα, βάσει του ΠΔ/τος 551/1988 οι Κτηματικές Υπηρεσίες ως Υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών εντάχθηκαν στις Νομαρχίες, οι οποίες αποτελούσαν περιφερειακές μονάδες του Κράτους (βλ. άρθρα 1 και 9). Μετά το Ν 2218/1994 και τη σύσταση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, ως οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού και νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, περιήλθαν σε αυτές η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων νομαρχιακού επιπέδου, καθώς και όλες οι αρμοδιότητες των νομαρχών και των νομαρχιακών υπηρεσιών, με εξαίρεση τις αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων, επί θεμάτων δημόσιας περιουσίας και τις αρμοδιότητες του Υπουργείου Οικονομικών (άρθρο 3 παρ. 1), ενώ με το άρθρο 39 παρ. 2 του ιδίου νόμου, όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση του με την παρ. 7 του άρθρου 6 του Ν 2240/1994 και με την παρ. 2 του άρθρου 11 του Ν 2325/1995, ορίσθηκε ότι: «2. Οι υφιστάμενες, κατά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, δημόσιες πολιτικές υπηρεσίες που συγκροτούν τη νομαρχία, καθώς και τα επαρχεία και οι διοικητικές τους υπηρεσίες, καταργούνται από την έναρξη της άσκησης των αρμοδιοτήτων από τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, κατά τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 3 του παρόντος νόμου, εκτός από: α.… β. τις Υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών». Στη συνέχεια, με το άρθρο 1 παρ. 6 του Ν 2503/1997, ορίσθηκε ότι «οι περιφερειακές υπηρεσίες των Υπουργείων Οικονομικών… σε επίπεδο νομού ή νομαρχίας δεν καταργούνται με τις διατάξεις του παρόντος νόμου και εξακολουθούν να αποτελούν υπηρεσίες των Υπουργείων Οικονομικών… αντίστοιχα».

Με το ΠΔ 111/29.8.2014 (Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών) καταργήθηκε το ΠΔ 551/1988 και η αρμοδιότητα αυτή περιήλθε στους Προϊσταμένους των κατά τόπους Περιφερειακών Διευθύνσεων Δημόσιας Περιουσίας (βλ. άρθρα 100-101). Όμως, με το ΠΔ 142/2017 (Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών, άρθρα 71, 74, 75, 78) καταργήθηκε το ΠΔ 111/2104 και η σχετική αρμοδιότητα επανήλθε στους Προϊσταμένους των Κτηματικών Υπηρεσιών.

Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 1 του ΚΔ της 26ης Ιουνίου/10 Ιουλίου 1944 «Κώδικας των νόμων περί δικών του Δημοσίου» η ενώπιον των δικαστηρίων εκπροσώπηση του Δημοσίου γίνεται διά του Υπουργού των Οικονομικών,

στον οποίο κατά το άρθρο 5 του ιδίου Κώδικα πρέπει να επιδίδονται και τα σχετικά δικόγραφα.

Από τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 4 του ΑΝ 263/1968 σαφώς συνάγεται ότι για την άσκηση ανακοπής, πέραν της κοινοποιήσεως αντιγράφου αυτής στον Προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας που εξέδωσε το πρωτόκολλο και εξαιρετικώς στην περίπτωση αυτήν εκπροσωπεί το Δημόσιο, δεν απαιτείται κοινοποίηση στον Υπουργό των Οικονομικών, δοθέντος ότι η πάγια διάταξη του άρθρου 5 του Κώδικος των Νόμων περί δικών του Δημοσίου (ΝΔ της 26.6/10.7.1944), εξακολουθεί μεν να ισχύει, πλην όμως έχει καταργηθεί από την ειδικώς ρυθμίζουσα το θέμα μεταγενέστερη και ως εκ τούτου επικρατέστερη ανωτέρω διάταξη του άρθρου 5 παρ. 4 ΑΝ 263/1968. Παρ' όλα αυτά, από καμιά διάταξη δεν προκύπτει, ότι ο Προϊστάμενος της Κτηματικής Υπηρεσίας εκπροσωπεί, αντί του Υπουργού των Οικονομικών, το Δημόσιο στη δίκη, η οποία διεξάγεται ύστερα από την άσκηση ανακοπής κατά του πρωτοκόλλου. Η Κτηματική Υπηρεσία του Ελληνικού Δημοσίου, αποτελεί απλώς υπηρεσία αυτού, στερούμενη νομικής προσωπικότητας, ενώ το γεγονός ότι εξέδωσε το πρωτόκολλο δεν τον νομιμοποιεί ως διάδικο στη δίκη επί της ανακοπής κατ’ αυτού. Επομένως, δεν έχει ικανότητα διαδίκου και δικόγραφο, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της υπηρεσίας αυτής, απορρίπτεται ως απαράδεκτο εκ του λόγου αυτού (άρθρο 62 ΚΠολΔ).

Τέλος, εάν εκ παραδρομής η ανακοπή φέρεται να στρέφεται μόνο κατά του πρωτοκόλλου, ερμηνευτικά πρέπει να θεωρηθεί ότι στρέφεται κατά του Δημοσίου.

Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι με το Ν 4389/2016 (Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις) άρθρα 196 παρ. 4 και 13 αυτού, η κυριότητα και η νομή των ακινήτων του Ελληνικού Δημοσίου, πλην των αιγιαλών, παραλιών, παρόχθιων εκτάσεων, υγροτόπων, περιοχών Ramsar, Natura, αρχαιολογικών χώρων, αμιγώς δασικών εκτάσεων και λοιπών πραγμάτων εκτός συναλλαγής, περιέρχονται στην Εταιρία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ ΑΕ), η οποία καθίσταται από κοινού αρμόδια με τα οριζόμενα στην κείμενη νομοθεσία όργανα για τη διενέργεια κάθε αναγκαίας διοικητικής ή δικαστικής ενέργειας για την προστασία των ως άνω ακινήτων από καταλήψεις τρίτων. Ειδικότερα, ορίζεται ότι στα ακίνητα του Δημοσίου, νπδδ, νπιδ και δημοσίων επιχειρήσεων που ανήκουν κατά πλειοψηφία στο Ελληνικό Δημόσιο, τα οποία διακατέχονται παρανόμως από τρίτους και μεταβιβάζονται κατά κυριότητα, νομή ή κατοχή στην ΕΤΑΔ, εφαρμόζεται η προβλεπόμενη για την προστασία των δημοσίων κτημάτων νομοθεσία με την άμεση αποβολή των παρανόμως διακατεχόντων αυτά προσώπων και την εφαρμογή εν γένει της σχετικής προστατευτικής για τη δημόσια κτήση νομοθεσίας.