Η ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΗΣ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗΣ ΕΠΙΛΥΣΗΣ ΔΙΑΦΟΡΩΝ

Εισαγωγή

Μεθοδολογικά προλεγόμενα

Η κυριαρχική μονομέρεια της διοικητικής δράσης, η οποία απολήγει στην έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων που επιδρούν επί των δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων των διοικουμένων, αναπόφευκτα γεννά αμφισβητήσεις ως προς τη νομιμοτητά τους. Πολλώ δε μάλλον στο πλαίσιο της Φορολογικής Διοίκησης, όπου η πληθωριστική, μαζική έκδοση διοικητικών πράξεων αναπόδραστα συνεπάγεται και την παρείσφρυση πραγματικών και νομικών πλημμελειών κατά την διαδικασία προσδιορισμού του φόρου. Προς τη διευθέτηση των εν λόγω αμφισβητήσεων, πέρα από τη δικαστική οδό, έχουν αναπτυχθεί διεθνώς διάφορες μορφές εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών. Μάλιστα, οι σύγχρονες Φορολογικές Διοικήσεις, πλέον, αναγνωρίζουν ότι η πολυδάπανη και χρονοβόρα δικαστική διευθέτηση δεν συμφέρει ούτε το Δημόσιο ούτε τους φορολογουμένους και ως εκ τούτου αμφότεροι αναζητούν μια εναλλακτική προσέγγιση επίλυσης των μεταξύ τους διαφορών. Ιδίως στην χώρα μας, η δημοσιονομική κρίση που ενέσκηψε, γιγάντωσε την ήδη υφιστάμενη ανάγκη για επιτάχυνση στην απονομή της Διοικητικής Δικαιοσύνης και τη μέσω αυτής είσπραξη των λιμναζόντων δημοσίων εσόδων. Σημειωτέον ότι η χρονική αυτή καθυστέρηση στην απονομή Δικαιοσύνης είχε λάβει τεράστιες διαστάσεις που άγγιζαν τα όρια της χρονικής αρνησιδικίας και αποτελέσαν την αιτία καταδίκης της Ελλάδας από το ΕΔΔΑ σε πλείστες όσες περιπτώσεις. Στο πλαίσιο, λοιπόν, αυτό η χώρα μας ανέλαβε την υποχρέωση καθιέρωσης με το νέο Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας (Ν. 4174/2013, ΦΕΚ Α΄, 170/26.7.2013) μιας υποχρεωτικής διοικητικής διαδικασίας επίλυσης των φορολογικών διαφορών.

Αυτή η εισαγωγή σε γενική κλίμακα του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής στα πλαίσια των φορολογικών πράξεων, καταργώντας μάλιστα κάθε προηγούμενο εναλλακτικό τρόπο επίλυσης διαφορών (διοικητική επίλυση, δικαστικό συμβιβασμό, αίτηση ακύρωσης φορολογικής εγγραφής) προσδίδει στο θέμα της παρούσας μελέτης το στοιχείο της πρωτοτυπίας. Η σύγχρονη Φορολογική Διοίκηση, πλέον, αποκτά μία νέα

προοπτική στο ρόλο που καλείται να επιτελέσει, καθώς δεν αποσκοπεί μόνον στην έκδοση πράξεων προσδιορισμού φόρου ή προστίμου και στην εν συνεχεία είσπραξη των βεβαιωμένων οφειλών, αλλά ο ρόλος της επεκτείνεται έτι περαιτέρω, καλύπτοντας εφεξής και τον χώρο της επίλυσης των φορολογικών αμφισβητήσεων, δημιουργώντας μία οιονεί δικαστική διοικητική λειτουργία.

Η ευρύτητα του πεδίου εφαρμογής του συγκεκριμένου θεσμού, ο οποίος καταλαμβάνει το σύνολο των ρητών ή σιωπηρών πράξεων που εκδίδονται ή συντελούνται από τη Φορολογική Διοίκηση εις βάρος του φορολογουμένου και μάλιστα ανεξαρτήτως ποσού, σε συνδυασμό με την εφαρμογή του για πρώτη φορά στο πεδίο της φορολογικής νομοθεσίας, αλλά και η ένταξή του στο ευρύτερο πλαίσιο της ριζικής αναδιαμόρφωσης του μοντέλου της Φορολογικής Διοίκησης καθιστούν το εν λόγω θέμα terra incognita για τον ερμηνευτή του δικαίου, αποκαλύπτοντας έτσι ένα πρόσφορο επιστημονικό πεδίο για συστηματική, κριτικά ερμηνευτική και δικαιοπολιτική έρευνα, περιβάλλοντάς το ταυτόχρονα με το μυστήριο, τη σαγήνη, αλλά και τη δυσκολία που συνοδεύει το εγχείρημα της για πρώτη φορά μελέτης και ανάλυσής του.

Ο θεσμός της ενδικοφανούς προσφυγής δεν αποτελεί παρθενογένεση των ημερών μας, αντιθέτως οι ρίζες του ανατρέχουν βαθιά στο παρελθόν, καθώς εμφανίζεται σε πολυάριθμες και διάσπαρτες διατάξεις διαφόρων νομοθετημάτων (π.χ. κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία, διοικητικές συμβάσεις, πειθαρχικές ποινές, περιβαλλοντική νομοθεσία, υγειονομική νομοθεσία, αλλοδαποί - ομογενείς, ένοπλες δυνάμεις, επαγγελματική νομοθεσία κ.λπ.). Πλην όμως, οι διάσπαρτες αυτές ενδικοφανείς προσφυγές θεσπίστηκαν επί διαφορετικών ιστορικών περιόδων, εξυπηρετούν διαφορετικές λειτουργίες και διέπονται από διαφορετική κάθε φορά λογική.

Η παρούσα μελέτη έχει ως σκοπό να εντοπίσει, να αναλύσει και εν τέλει να λάβει θέση επί των σημείων διαφοροποίησης της συγκεκριμένης ενδικοφανούς διαδικασίας, σε σύγκριση με τις υπόλοιπες ενδικοφανείς προσφυγές, λαμβάνοντας υπόψιν τις ειδικές διατάξεις που προβλέπουν την άσκησή της και ρυθμίζουν τα διαδικαστικά, ουσιαστικά και δικονομικά της ζητήματα, τις περιστάσεις μέσα από τις οποίες προέκυψε η θέσπισή της και τη βούληση του νομοθέτη. Και όλα αυτά βέβαια υπό το πρίσμα του φορολογικού δικαίου, ενός sui generis κλάδου του διοικητικού δικαίου, που παρουσιάζει αρκετές διαφοροποιήσεις τόσο σε ζητήματα ουσιαστικού και δικονομικού περιεχομένου όσο και σε θέματα ερμηνείας, διαφοροποιήσεις που έχουν ως εφαλτήριο τις συνταγματικές αρχές της νομιμότητας και βεβαιότητας του φόρου, της μη αναδρομικής ισχύος των φορολογικών διατάξεων, της φορολογικής δικαιοσύνης, αλλά και τις ρυθμίσεις του ενωσιακού και διεθνούς φορολογικού δικαίου. Μέσα από την

ανωτέρω προσέγγιση επιδιώκεται να αναδειχθεί η αξία και η συμβολή της συγκεκριμένης ενδικοφανούς διαδικασίας ως αποτελεσματικού μέσου έννομης προστασίας, αλλά και ως μηχανισμού αποσυμφόρησης των Διοικητικών Δικαστηρίων και επίσπευσης της είσπραξης των φορολογικών οφειλών. Επιπλέον, αποτελεί ευκτέο στόχο, δια των προτάσεων ερμηνείας του ισχύοντος δικαίου και των de lege ferenda νομοθετικών ρυθμίσεων, η συμβολή στην εξεύρεση των βέλτιστων συνθηκών που δύνανται να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα του συγκεκριμένου θεσμού.

Η ερευνητική μεθοδολογία που υιοθετείται ακολουθεί το κλασικό τρίπτυχο κάθε νομικής εργασίας, ήτοι νόμος - νομολογία - θεωρία. Ειδικότερα, αναλύονται το βασικό φορολογικό νομοθέτημα που προβλέπει την ενδικοφανή προσφυγή στα πλαίσια των φορολογικών πράξεων (Κώδικας Φορολογικής Διαδικασίας, Ν. 4174/2013) με τις εκδοθείσες κατ’ εξουσιοδότηση νόμου κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης, οι σχετικές διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η νομολογία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι διατυπωθείσες θέσεις της θεωρίας μέσω της βιβλιογραφίας και αρθρογραφίας, οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, καθώς και οι αποφάσεις της Διεύθυνσης Επίλυσης Διαφορών (εφεξής Δ.Ε.Δ.) που λαμβάνουν θέση επί των ερευνώμενων ζητημάτων. Ιδιαίτερη δε έμφαση δόθηκε στη μελέτη της νομολογίας, καθώς λόγω της επαγγελματικής ενασχόλησης του γράφοντος μελετήθηκε το σύνολο σχεδόν των δικαστικών αποφάσεων που εκδόθηκαν επί προσφυγών κατά ρητών αποφάσεων ή σιωπηρών απορρίψεων ενδικοφανών προσφυγών.

Ειδικότερα, εφαρμόζοντας την ανωτέρω ερευνητική μεθοδολογία, στην κάθε επιμέρους θεματική ενότητα, αφού εκτίθεται το αμφισβητούμενο ζήτημα, έπεται η ανάλυσή του με το πέρασμα από το γενικό (τα γενικώς ισχύοντα στις ενδικοφανείς προσφυγές) στο ειδικό (τα ειδικώς κρατούντα στην υπό μελέτη ενδικοφανή προσφυγή), με την όλη διαδικασία να καταλήγει στην υποστήριξη της προσωπικής θέσης του γράφοντος.

Επίσης, γίνεται μια συγκριτική παρουσίαση της ενδικοφανούς προσφυγής με τις υποχρεωτικές διοικητικές προσφυγές αλλοδαπών εννόμων τάξεων, καθώς και με την αντίστοιχη «ειδική ένσταση» των άρθρων 90 και 91 του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων της Ε.Ε., η οποία επίσης φέρει τον χαρακτήρα του υποχρεωτικού διοικητικού σταδίου που προηγείται της προσφυγής κατά της αποφάσεως της

αρμόδιας για τους διορισμούς Διοικητικής Αρχής. Πρέπει δε να σημειωθεί ότι η εν λόγω συγκριτική επισκόπηση δεν έχει τον χαρακτήρα της εξαντλητικής παράθεσης και ανάλυσης των διοικητικών προσφυγών αλλοδαπών εννόμων τάξεων σε όλο το μήκος και πλάτος τους, καθώς κάτι τέτοιο δεν θα ήταν ούτε σκόπιμο ούτε εφικτό στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης. Αντιθέτως, μέσω της επιχειρούμενης σύγκρισης με την ελληνική έννομη τάξη, επιδιώκεται να εξαχθούν τα απαραίτητα συμπεράσματα για το status quo της χώρας μας, αλλά και να αντληθούν νέες, de lege ferenda προτάσεις στο μέτρο της διεύρυνσης της σχετικής συζήτησης και έξω από το «κλειστό» πλαίσιο του ελληνικού φορολογικού συστήματος, το οποίο βεβαίως παραμένει στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος της μελέτης.

Ως προς τα δε ζητήματα ερμηνείας του νομοθετικού καθεστώτος, ακολουθείται, καταρχήν, η γραμματική ερμηνεία, σε συνδυασμό με την ιστορική, συστηματική, τελολογική και συγκριτική λαμβάνοντας υπόψη αφενός τη διάκριση των διατάξεων σε ουσιαστικές, δικονομικές και διαδικαστικές και αφετέρου την ιδιαιτερότητα ερμηνείας των φορολογικών νόμων οφειλόμενη, μεταξύ άλλων, στις συνταγματικές αρχές της νομιμότητας και βεβαιότητας του φόρου που υποδεικνύουν τη στενή ερμηνεία τους.

Επισημαίνουμε ότι η παρούσα μονογραφία, η οποία αποτελεί τμήμα της διδακτορικής διατριβής που υποβλήθηκε στη Σχολή Κοινωνικών Πολιτικών και Οικονομικών Επιστημών του Δημοκριτείου Πανεπιστημίου Θράκης και εγκρίθηκε στη συνεδρίαση της 12ης Φεβρουαρίου 2020 από την οικεία επταμελή εξεταστική επιτροπή με τον

βαθμό «άριστα», επικεντρώνεται στην μελέτη της ενδικοφανούς προσφυγής από την πλευρά του ουσιαστικού δικαίου, επιχειρώντας να διευκρινίσει όλα τα πρακτικά ζητήματα που δημιουργούν οι σχετικές διατάξεις, οι οποίες δυστυχώς δεν διακρίνονται για την σαφήνεια και ευκρίνειά τους, δίχως να επεκταθεί στο διακριτό τμήμα των δικονομικών προεκτάσεών της, που από μόνο του δύναται να αποτελέσει αντικείμενο αυτοτελούς μονογραφίας, ευελπιστώντας να αποτελέσει ένα πολύτιμο, πρακτικό εργαλείο στα χέρια των εμπλεκομένων μερών της ενδικοφανούς διαδικασίας, ήτοι των φορολογουμένων και της Φορολογικής Διοίκησης. Ειδικότερα, αφού προηγηθεί μια εισαγωγή στις διοικητικές προσφυγές υπό το πρίσμα του αυτοελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης, οριοθετείται η έννοια της ενδικοφανούς προσφυγής με την εξέταση των κύριων χαρακτηριστικών της και των λειτουργιών που αυτή επιτελεί, ενώ ακολούθως, αναλύονται οι υποκειμενικές και αντικειμενικές προϋποθέσεις άσκησής της, με ιδιαίτερη έμφαση στα ζητήματα του εννόμου συμφέροντος και της φύσης των προσβαλλομένων πράξεων. Εν συνεχεία, εξετάζονται οι συνέπειες της άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής και δη το μεταβιβαστικό και ανασταλτικό αποτέλεσμα, ενώ ακολουθεί η ανάλυση της διαδικασίας έκδοσης απόφασης, όπου διερευνώνται, μεταξύ άλλων, τα ζητήματα της απόδειξης (βάρος απόδειξης, επιτρεπτά αποδεικτικά μέσα, βαθμός απόδειξης), της διοικητικής υποχρέωσης ενημέρωσης του φορολογουμένου και των συνεπειών παράλειψής της, της υποχρέωσης έκδοσης απόφασης και αιτιολόγησής της, του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης, της παραίτησης από ενδικοφανή προσφυγή, της φύσης της ίδιας της απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής και της έκτασης εξουσίας του κρίνοντος διοικητικού οργάνου (δέσμευση από το «διοικητικό» δεδικασμένο, από ερμηνευτικές εγκυκλίους και γνωμοδοτήσεις του ΝΣΚ, υποχρέωση τήρησης προηγούμενης διοικητικής διαδικασίας, μεταβολή νομικής βάσης), με ιδιαίτερη έμφαση στο ζήτημα της χειροτέρευσης ή μη της θέσης του ασκούντος την ενδικοφανή προσφυγή φορολογουμένου. Τέλος, ακολουθούν προτάσεις βελτίωσης της ερμηνείας του ισχύοντος δικαίου, προτάσεις θετέου δικαίου, καθώς και καταγραφή των κυριοτέρων θέσεων του γράφοντος επί του ερευνώμενου θέματος.

Σελ. 7

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Ο αυτοέλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης
και οι διοικητικές προσφυγές

1. Ο έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης

Από τις τρεις λειτουργίες του κράτους, η Διοικητική είναι αυτή που επενεργεί περισσότερο από τις άλλες στον χώρο των δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων των διοικουμένων. Μάλιστα, λαμβάνοντας υπόψη τον εκτεταμένο ρόλο που καλείται να επιτελέσει η Διοίκηση στο σύγχρονο κοινωνικό κράτος, με τη διευρυμένη συμμετοχή της στην οικονομική και κοινωνική ζωή, κατά λογική συνέπεια και ο αριθμός των αμφισβητήσεων που προκαλούνται από τις ενέργειες ή παραλείψεις των διοικητικών οργάνων καθίσταται ιδιαιτέρως αυξημένος.

Εύλογα, λοιπόν, αναδύεται το ζήτημα της προστασίας του διοικουμένου, μέσω του ελέγχου της ανωτέρω διοικητικής δραστηριότητας. Οι δε επιλογές του τελευταίου συνοψίζονται στις εξής δύο κατευθύνσεις:

Πρώτον, να ακολουθήσει τη διοικητική οδό, προσπαθώντας να επιλύσει την υπόθεσή του εντός των κόλπων της Διοικήσεως. Αυτός ο διοικητικός αυτοέλεγχος, ο οποίος αποτελεί ένα από τα κυριότερα μέσα διαφύλαξης της αρχής της νομιμότητας, μπορεί να ενεργοποιηθεί αφενός αυτεπαγγέλτως από τη Διοίκηση, βάσει της ιεραρχικής διαρθρώσεώς της, ενέργεια όμως στην οποία η ίδια σπανίως προβαίνει για λόγους διαφύλαξης του κύρους της και αφετέρου με την πρωτοβουλία του διοικουμένου, μέσω των διοικητικών προσφυγών ή της άσκησης αναφοράς κατά το άρθρο 10 του Συντάγματος.

Ειδικότερα, ο ως άνω διοικητικός έλεγχος διακρίνεται στις εξής πέντε κατηγορίες: α) στον ιεραρχικό έλεγχο, που θεμελιώνεται στην ιεραρχική διάταξη των οργάνων της Διοίκησης, δυνάμει της οποίας κάθε ιεραρχικώς Προϊστάμενος έχει την αρμοδιότητα της

καθοδήγησης και του ελέγχου των υφισταμένων οργάνων είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν ασκήσεως ιεραρχικής διοικητικής προσφυγής, β) στον ενδικοφανή έλεγχο, ο οποίος ασκείται σύμφωνα με ειδική διάταξη νόμου που προβλέπει συγκεκριμένη διοικητική προσφυγή ενώπιον του προβλεπόμενου οργάνου, μέσω προκαθορισμένης διαδικασίας, γ) στη διοικητική εποπτεία, η οποία ασκείται από τα όργανα της κεντρικής κρατικής Διοίκησης στα ΝΠΔΔ και στις Δημόσιες Επιχειρήσεις, δ) στο δημοσιονομικό έλεγχο, ήτοι τον διεξαγόμενο από τις Οικονομικές Υπηρεσίες ή το Ελεγκτικό Συνέδριο έλεγχο της χρηματικής διαχείρισης της κρατικής Διοίκησης, των ΟΤΑ και των άλλων ΝΠΔΔ και στ) στον έλεγχο των Ανεξαρτήτων Αρχών, όπως ο διενεργούμενος έλεγχος από το Συνήγορο του Πολίτη, από το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης κ.λπ.

Η δεύτερη επιλογή του διοικουμένου είναι η δικαστική οδός, με την άσκηση του κατάλληλου ενδίκου βοηθήματος ενώπιον των Δικαστηρίων. Αρμόδια για τον έλεγχο της Δημόσιας Διοίκησης είναι η Διοικητική Δικαιοσύνη, η οποία συγκροτείται από τα τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια και το Συμβούλιο της Επικρατείας.

Καταρχήν, μεταξύ της διοικητικής και της δικαστικής οδού υπάρχει ελευθερία επιλογής (αρχή της αυτοτέλειας). Εξαίρεση αποτελεί η πρόβλεψη της ενδικοφανούς προσφυγής, που υποχρεώνει τον διοικούμενο, προτού προσφύγει στα Δικαστήρια, να ακολουθήσει τη διοικητική διαδικασία.

Τέλος, στις μορφές ελέγχου της Διοικήσεως πρέπει να αναφέρουμε και τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, ήτοι τον έλεγχο της Βουλής επί της Κυβερνήσεως, τον οποίο προβλέπει το ίδιο το Σύνταγμα. Ο εν λόγω έλεγχος μπορεί να ενεργοποιηθεί τόσο από την

αντιπολίτευση όσο και από την Κυβέρνηση, καθώς και από τους ίδιους τους πολίτες, μέσω της κατάθεσης αναφορών κατά το άρθρο 69 Σ. Αποσκοπεί στον έλεγχο της Κυβερνήσεως συνολικά ή ατομικά σε κάθε μέλος της και κατ’ αυτόν τον τρόπο εμμέσως στον έλεγχο της Διοίκησης, της οποίας τα εν λόγω πρόσωπα προΐστανται .

1.1. Οι διοικητικές προσφυγές ως μορφή
αυτοελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης

Όπως προαναφέρθηκε, ο διοικητικός αυτοέλεγχος μπορεί να ενεργοποιηθεί είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν ασκήσεως διοικητικής προσφυγής ή αναφοράς (άρθρο 10 Σ.).

Ειδικότερα, το δικαίωμα του αναφέρεσθαι στις Αρχές, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 Σ. και εξειδικεύεται στο Ν.Δ. 796/1971, έχει διττό περιεχόμενο: πρώτον, αφορά την άτυπη πρόσβαση στις Αρχές, έστω και αν δεν το προβλέπει ο νόμος, χωρίς δυσμενείς συνέπειες για τον ενδιαφερόμενο και δεύτερον, την αξίωση για την εκ μέρους των Αρχών ταχεία ενέργεια και αιτιολογημένη απάντηση.

Επιχειρώντας να δώσουμε έναν ορισμό της αναφοράς, θα χαρακτηρίζαμε ως τοιαύτη την άτυπη αίτηση προς κάποιο άμεσο ή έμμεσο κρατικό όργανο να πράξει ή να παραλείψει κάτι συγκεκριμένο. Ειδικότερα, με την αναφορά προς τις Διοικητικές Αρχές μπορεί να επιδιώκεται η διεξαγωγή μιας απλής υλικής ενέργειας ή η έκδοση μιας διοικητικής πράξης ή η ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση μιας πράξης, η οποία έχει ήδη εκδοθεί ή η αποτροπή ή επανόρθωση ηθικής ή υλικής βλάβης. Από τον ανωτέρω ορισμό προκύπτει ότι αντικείμενο της αναφοράς είναι οποιαδήποτε διοικητική ενέργεια ή παράλειψη, άρα και μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις, όπως γνωμοδοτήσεις, προπαρασκευαστικές πράξεις, υλικές ενέργειες κ.λπ. Συνεπώς, η αναφορά αποτελεί

ένα γενικό διοικητικό βοήθημα, που δρα παραπληρωματικά, σε όσες περιπτώσεις δεν είναι εφικτή η άσκηση των διοικητικών προσφυγών.

Στο δικαίωμα του αναφέρεσθαι βρίσκουν το συνταγματικό τους έρεισμα και οι διοικητικές προσφυγές. Με τον όρο αυτό ονομάζονται οι προσφυγές που υποβάλλουν οι διοικούμενοι ενώπιον διοικητικών οργάνων (και όχι Δικαστηρίων), με τις οποίες επιδιώκουν τον έλεγχο νομιμότητας ή και σκοπιμότητας των διοικητικών πράξεων που έχουν εκδοθεί εις βάρος τους. Αποτελούν, δηλαδή, έναν από τους τρόπους εκκίνησης του διοικητικού αυτοελέγχου και συνάμα σηματοδοτούν την επιλογή των διοικουμένων για εξεύρεση λύσης εκτός των τειχών της Δικαιοσύνης και εντός των κόλπων της Διοικήσεως, με σκοπό την ταχύτερη και οικονομικότερη διευθέτηση της υποθέσεώς τους.

Οι διοικητικές προσφυγές, ως σημαντικότερη έκφανση του δικαιώματος της αναφοράς, αποτελούν τον κυριότερο τρόπο διοικητικής προστασίας του πολίτη. Η κατάθεσή τους και ο επακόλουθος εσωτερικός έλεγχος της Διοίκησης, δεν βαίνουν επ’ ωφελεία αποκλειστικά και μόνον του ιδιωτικού συμφέροντος του κάθε διοικουμένου, αλλά και του δημοσίου συμφέροντος, καθώς αποτελούν ένα από τα πλέον παραδοσιακά μέσα διαφύλαξης της αρχής της νομιμότητας.

Η δε συμβολή τους έγκειται κυρίως στην ταχύτερη επίλυση των διοικητικών αμφισβητήσεων με τον αυτοέλεγχο της Διοίκησης, στην ελάφρυνση των Διοικητικών Δικαστηρίων από περιττό φόρτο εργασίας και στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης του πολίτη προς τη Δημόσια Διοίκηση.

1.2. Διακρίσεις διοικητικών προσφυγών

Σύμφωνα με τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (άρθρα 24-26) οι διοικητικές προσφυγές, με γνώμονα τη ρητή ή μη πρόβλεψή τους στο νόμο, διακρίνονται σε άτυπες και τυπικές. Οι άτυπες, με κριτήριο το διοικητικό όργανο ενώπιον του οποίου ασκούνται, χωρίζονται σε αιτήσεις θεραπείας και ιεραρχικές προσφυγές. Οι τυπικές, με βάση την έκταση του διενεργούμενου ελέγχου και τα έννομα αποτελέσματα που συνεπάγεται η άσκησή τους, διακρίνονται σε ειδικές και ενδικοφανείς.

i. Άτυπες διοικητικές προσφυγές

Ως άτυπη διοικητική προσφυγή μπορούμε να ορίσουμε το γενικό διοικητικό βοήθημα, που στρέφεται μόνον κατά ατομικών διοικητικών πράξεων και όχι κατά κανονιστικών πράξεων, παραλείψεων οφειλόμενης ενέργειας και υλικών ενεργειών, που ασκείται σε όσες περιπτώσεις δεν προβλέπεται από το νόμο τυπική διοικητική προσφυγή και έχει ως αίτημα την ακύρωση ή την τροποποίηση της διοικητικής πράξης μέσω του ελέγχου της νομιμότητας (ιεραρχική προσφυγή) ή και της σκοπιμότητάς της (αίτηση θεραπείας).

Οι άτυπες διοικητικές προσφυγές θεμελιώνονται απευθείας στο άρθρο 10 Σ. και εξειδικεύονται στο άρθρο 24 ΚΔΔιαδ. Το γεγονός ότι δεν προβλέπονται από καμία διάταξη νόμου, χωρίς βέβαια αυτό να αποκλείεται, αλλά απορρέουν απευθείας από το Σύνταγμα, συνεπάγεται ότι ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί να τις καταργήσει, αφού μια τέτοια ενέργεια θα έβαινε αντίθετα στην εκπεφρασμένη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη και το μόνο που μπορεί να πράξει είναι να επαυξήσει την δι’ αυτών παρεχόμενη έννομη προστασία με τη θέσπιση των τυπικών διοικητικών προσφυγών.

Με κριτήριο το διοικητικό όργανο ενώπιον του οποίου ασκούνται, οι άτυπες διοικητικές προσφυγές διακρίνονται σε αιτήσεις θεραπείας και ιεραρχικές προσφυγές. Στην πρώτη περίπτωση η διοικητική προσφυγή απευθύνεται στο διοικητικό όργανο που εξέδωσε την πράξη, ενώ στη δεύτερη στο ιεραρχικώς προϊστάμενο όργανο. Με την αίτηση θεραπείας διενεργείται έλεγχος νομιμότητας και σκοπιμότητας και κατ’ επέκτασιν το αποφασίζον όργανο μπορεί να ακυρώσει ή και να τροποποιήσει την προσβαλλόμενη πράξη. Αντιθέτως, με την ιεραρχική προσφυγή ο έλεγχος εστιάζεται μόνον στη νομιμότητα της πράξης, το δε αποτέλεσμά του περιορίζεται μόνον στην ακύρωσή της.

Ένα από τα κύρια χαρακτηριστικά των άτυπων διοικητικών προσφυγών, που συνάμα τις διαφοροποιεί από τις τυπικές, είναι η αποδέσμευσή τους από οποιαδήποτε προθεσμία. Βέβαια, ο κανόνας αυτός δεν είναι απόλυτος, καθώς στην πράξη υφίστανται χρονικοί περιορισμοί εκπορευόμενοι από τα χρονικά περιθώρια ανάκλησης των διοικητικών πράξεων.

Ως προς τον τύπο άσκησής τους, πέρα από την έγγραφη μορφή και τα βασικά στοιχεία που αναφέρονται στο άρθρο 3 του Ν.Δ. 796/1971 (ονοματεπώνυμο, διεύθυνση, υπογραφή κ.λπ.), δεν απαιτούνται ιδιαίτερες διατυπώσεις. Αναφορικά με την προθεσμία απάντησης της Αρχής επ’ αυτών, αν δεν προβλέπεται από ειδικές διατάξεις διαφορετική ρύθμιση, ισχύει η τριανταήμερη προθεσμία του άρθρου 24 παρ. 2 και 3 ΚΔΔιαδ. Η δε πάροδος άπρακτης της ανωτέρω προθεσμίας δεν θεμελιώνει παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Η υποβολή άτυπης διοικητικής προσφυγής εντός της προθεσμίας άσκησης του προβλεπόμενου ενδίκου βοηθήματος, διακόπτει την προθεσμία άσκησής του κατά το χρονικό διάστημα που ορίζεται για την έκδοση της σχετικής πράξεως ή, αν τέτοιο χρονικό διάστημα δεν ορίζεται, για τριάντα (30) ημέρες, άλλως έως την κοινοποίηση ή την πλήρη γνώση της απάντησης της Διοικήσεως, εφόσον αυτές πραγματοποιηθούν, πριν παρέλθουν οι συγκεκριμένες προθεσμίες. Η μη παραδεκτή, όμως, άσκηση της άτυπης προσφυγής δεν διακόπτει την προθεσμία άσκησης του ενδίκου βοηθήματος, η δε διακοπή της προθεσμίας είναι δυνατή για μία μόνον φορά.

Οι πράξεις που εκδίδονται επί της άτυπης διοικητικής προσφυγής, σε περίπτωση που την κάνουν δεκτή και τροποποιούν ή ανακαλούν την πράξη, έχουν εκτελεστό χαρακτήρα, καθώς μ’ αυτές επέρχεται μεταβολή στη νομική κατάσταση που είχε διαμορφωθεί

με την έκδοση της αρχικής πράξης. Όταν όμως δεν γίνει δεκτή η άτυπη προσφυγή, η απορριπτική απόφαση της Διοίκησης, εφόσον εμμένει στην αρχική της απόφαση χωρίς νέα έρευνα της υπόθεσης, στερείται εκτελεστού χαρακτήρα και συνεπώς δεν μπορεί να προσβληθεί με ένδικο βοήθημα ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων, αποτελώντας απλώς μια επιβεβαιωτική πράξη. Αν, αντιθέτως, η απορριπτική απόφαση της Διοίκησης προκύψει κατόπιν νέας, ουσιαστικής έρευνας της υπόθεσης, τότε αυτή έχει εκτελεστό χαρακτήρα και προσβάλλεται παραδεκτώς με ένδικο βοήθημα.

ii. Τυπικές διοικητικές προσφυγές

Επιχειρώντας να δώσουμε έναν ορισμό των τυπικών διοικητικών προσφυγών θα ορίζαμε ως τοιαύτες τις διοικητικές προσφυγές που προβλέπονται από ειδικές διατάξεις νόμων, που καθορίζουν την προθεσμία εντός της οποίας πρέπει να ασκηθούν, το αρμόδιο για την εξέτασή τους όργανο και λοιπές διαδικαστικές προϋποθέσεις για την άσκησή τους, οι οποίες στρέφονται κατά εκτελεστών διοικητικών πράξεων και παραλείψεων οφειλόμενης ενέργειας και έχουν ως αίτημά τους την ακύρωσή ή την τροποποίηση των προσβαλλομένων πράξεων μέσω του ελέγχου της νομιμότητας ή και της σκοπιμότητάς τους.

Σε αντίθεση με τις άτυπες διοικητικές προσφυγές, οι τυπικές διοικητικές προσφυγές δεν βρίσκουν συνταγματική κατοχύρωση στο δικαίωμα του αναφέρεσθαι, αλλά πηγάζουν από την εκάστοτε νομοθετική διάταξη που προβλέπει την άσκησή τους και ρυθμίζει τα ειδικότερα διαδικαστικά τους ζητήματα. Για τον λόγο αυτό, μπορούν να καταργηθούν οποτεδήποτε από τον κοινό νομοθέτη.

Σύμφωνα με το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ άτυπη διοικητική προσφυγή δεν μπορεί να ασκηθεί αν προβλέπεται τυπική διοικητική προσφυγή και αυτό διότι η εν λόγω προσφυγή συνδέεται με ένα minimum προστασίας, το οποίο ο νομοθέτης με δική του βούληση επαύξησε και παρέσχε στον διοικούμενο, ανεξάρτητα από το εάν αυτός δεν το αξιοποίησε. Το αυτό ισχύει και ως προς την προσβολή της αποφάσεως που εκδίδεται επί τυπικής προσφυγής κατά της οποίας δεν είναι δυνατή η άσκηση άτυπης προσφυγής. Αν αντιθέτως, δεν προβλέπεται εκ του νόμου τυπική διοικητική προσφυγή ή η προβλεπόμενη καταργηθεί, τότε έχουν πεδίο εφαρμογής οι άτυπες διοικητικές προσφυγές.

Με κριτήριο την έκταση του διενεργούμενου ελέγχου και τα έννομα αποτελέσματα που επιφέρει η άσκησή τους, οι τυπικές διοικητικές προσφυγές διακρίνονται σε ειδικές και ενδικοφανείς. Με τις μεν ειδικές διοικητικές προσφυγές ο έλεγχος περιορίζεται μόνον στη νομιμότητα της πράξης, το δε αίτημά τους είναι η ολική ή μερική ακύρωσή της. Αντιθέτως, με τις ενδικοφανείς προσφυγές διενεργείται έλεγχος νομιμότητας και σκοπιμότητας, ενώ το αρμόδιο όργανο μπορεί να ακυρώσει (εν όλω ή εν μέρει) την πράξη ή να την τροποποιήσει για λόγους ουσίας.

Συγκρίνοντας τις λειτουργίες των τυπικών διοικητικών προσφυγών με αυτές των άτυπων δεν διαπιστώνουμε ουσιώδεις διαφορές, αφού και στις δύο βασική επιδίωξη είναι η επίλυση της διοικητικής αμφισβήτησης. Μάλιστα, οι τυπικές προσφυγές θα μπορούσαν να θεωρηθούν μία επί τα βελτίω μορφή του παραδοσιακού δικαιώματος του αναφέρεσθαι, εξοπλίζοντάς το με ειδική διοικητική διαδικασία και περιβάλλοντας την εξέταση της προσφυγής με πρόσθετες εγγυήσεις. Ο νομοθέτης, έχοντας εξασφαλίσει ένα minimum προστασίας με τις άτυπες διοικητικές προσφυγές, με την πρόβλεψη των τυπικών διοικητικών προσφυγών επιθυμεί να μεγιστοποιήσει την παρεχόμενη προς

τον διοικούμενο διοικητική προστασία, υπό τον όρο όμως της προηγούμενης ενημέρωσής του για τη δυνατότητα άσκησης τυπικής προσφυγής. Υπό διαφορετική εκδοχή θα επρόκειτο για ανεπίτρεπτο περιορισμό του συνταγματικά προβλεπόμενου δικαιώματος του αναφέρεσθαι με μία κοινή διάταξη νόμου.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Η ενδικοφανής προσφυγή
και ο αυτοέλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης

1. Η ενδικοφανής προσφυγή,
οι λειτουργίες και τα βασικά χαρακτηριστικά της

1.1. Ορισμός και νομική θεμελίωση

Ο ορισμός της ενδικοφανούς προσφυγής δίδεται από τα άρθρα 45 παρ. 2 Π.Δ. 18/1989, 63 παρ. 3 ΚΔΔ και 25 ΚΔΔιαδ. Σύμφωνα με αυτά, ενδικοφανής είναι η τυπική διοικητική προσφυγή, η οποία προβλέπεται από ρητή διάταξη νόμου που καθορίζει το όργανο, την προθεσμία άσκησης και τις λοιπές διαδικαστικές προϋποθέσεις της, με την οποία διενεργείται έλεγχος νομιμότητας και σκοπιμότητας της πράξης και της οποίας η άσκηση αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως και της προσφυγής ουσίας.

Πρόκειται δηλαδή για ένα μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υποθέσεως εντός των κόλπων της Διοικήσεως, που διαμορφώνεται κατά τρόπο ανάλογο προς τα ένδικα βοηθήματα, με σκοπό την παροχή μείζονος προστασίας στον πολίτη και ταυτόχρονα για ένα υποχρεωτικό προστάδιο της διοικητικής δίκης.

Ως προς τη νομική θεμελίωση της ενδικοφανούς προσφυγής, ισχύουν όσα προαναφέρθηκαν για τις τυπικές διοικητικές προσφυγές, των οποίων άλλωστε αποτελεί υποκατηγορία. Έτσι, η ενδικοφανής προσφυγή, εν αντιθέσει με τις άτυπες προσφυγές, δεν θεμελιώνεται στο συνταγματικό δικαίωμα του αναφέρεσθαι ή στην έννοια του ιεραρχικού ελέγχου, αλλά ερείδεται απευθείας στο νόμο. Δεν πρέπει όμως να λησμονούμε ότι η ενδικοφανής προσφυγή συνιστά εξελικτική μορφή του δικαιώματος του αναφέρεσθαι, εισαγόμενη με ρύθμιση εξαιρετικού χαρακτήρα, που αποτελεί παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα των άτυπων προσφυγών, γεγονός που έχει ιδιαίτερη βαρύτητα στις περιπτώσεις αμφιταλάντευσης μεταξύ της δικονομοποίησής της και του διοικητικού της χαρακτήρα.

1.2. Βασικά χαρακτηριστικά της ενδικοφανούς προσφυγής

Με το πέρασμα των χρόνων κάποιες διοικητικές προσφυγές, μέσω της σύνδεσής τους με ορισμένες εγγυήσεις υπέρ του διοικουμένου, μετεξελίχθηκαν σε βοηθήματα ενισχυμένης προστασίας του τελευταίου στο πλαίσιο επιλύσεως των αμφισβητήσεων εντός της Διοικήσεως. Οι εγγυήσεις αυτές συνίστανται σε ορισμένα χαρακτηριστικά δικονομικής φύσεως, που όμοιά τους συναντάμε μόνον στα ένδικα βοηθήματα. Τα χαρακτηριστικά αυτά, τα οποία πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά, διαφορετικά δεν θα πρόκειται για ενδικοφανή, αλλά για άτυπη ή ειδική διοικητική προσφυγή, είναι τα εξής: i) ρητή πρόβλεψη στο νόμο, ii) ανατρεπτική προθεσμία άσκησης, iii) άσκηση ενώπιον του ρητώς οριζόμενου αρμοδίου οργάνου, iv) πλήρης έλεγχος κατά το νόμο και την ουσία, και v) υποχρεωτική άσκηση μέσω της σύνδεσής της με το παραδεκτό του ενδίκου βοηθήματος.

i. Ρητή πρόβλεψη στο νόμο

Πρώτο και κύριο χαρακτηριστικό της ενδικοφανούς προσφυγής είναι η ρητή πρόβλεψή της στο νόμο. Μάλιστα, δεν αρκεί απλώς να προβλέπεται στο νόμο, «αλλά να παρέχεται ειδικώς υπό τούτου προς τον δικαιούχο». Αυτή η εκ του νόμου πρόβλεψη είναι το στοιχείο που την διαφοροποιεί από τις άτυπες διοικητικές προσφυγές και την αναφορά του άρθρου 10 του Συντάγματος. Βέβαια, μόνη της η νομοθετική πρόβλεψη δεν αρκεί για να αποδοθεί ο χαρακτηρισμός της ενδικοφανούς προσφυγής, καθώς απαιτείται επιπροσθέτως να προβλέπεται και ορισμένη τυπική διαδικασία, αποσκοπούσα στην προστασία των δικαιωμάτων του διοικουμένου.

Ειδικότερα, ακόμα και αν υπάρχει ρητή νομοθετική διάταξη, τα πράγματα δεν είναι τόσο ξεκάθαρα, αφενός διότι ο χαρακτηρισμός που δίδεται από το νομοθέτη σε ορισμένη διοικητική προσφυγή δεν είναι απόλυτος και κατ’ επέκτασιν δεσμευτικός για τον διοικούμενο, τη Διοίκηση και τα Δικαστήρια και αφετέρου διότι η ονοματοδοσία

που χρησιμοποιείται είναι πολυποίκιλη. Αυτό, λοιπόν, που ενδιαφέρει σε κάθε περίπτωση και αυτό που πρέπει να διερευνάται είναι όχι η ονομασία, αλλά η φύση της προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής, το κατά πόσον δηλαδή αυτή συγκεντρώνει τα ουσιώδη στοιχεία που συνθέτουν την έννοια της ενδικοφανούς προσφυγής. Για τον λόγο αυτό ο ενδικοφανής χαρακτήρας της προσφυγής δεν είναι βέβαιος έως τον χαρακτηρισμό της ως τοιαύτης από το Συμβούλιο της Επικρατείας.

Αυτή η προϋπόθεση για ρητή νομοθετική πρόβλεψη της ενδικοφανούς προσφυγής, η οποία αποτελεί εξαιρετική ρύθμιση, καθώς εισάγει απόκλιση από τον κανόνα των άτυπων προσφυγών, συνηγορεί στον περιοριστικό και ουχί ενδεικτικό χαρακτήρα της. Η πρακτική εφαρμογή της ανωτέρω θέσης έγκειται στο ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ενδικοφανής μια διοικητική προσφυγή με την μέθοδο της αναλογίας, καθώς η άσκησή της είναι νοητή μόνον κατά της συγκεκριμένης, εκ του νόμου προβλεπόμενης πράξης και όχι κατά άλλων ανάλογων, παρόμοιων πράξεων, έστω και αν εκδίδονται στο πλαίσιο της ίδιας νομοθεσίας. Σε περίπτωση, λοιπόν, αμφιβολίας περί του χαρακτήρα της προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής, ισχύει το τεκμήριο υπέρ του διοικουμένου, αφενός λόγω της προαναφερθείσας απαγόρευσης της αναλογίας και αφετέρου λόγω του περιορισμού που υφίσταται το δικαίωμα της δικαστικής προστασίας με την πρόβλεψη της ενδικοφανούς διαδικασίας.

Σημειωτέον ότι ο εσφαλμένος χαρακτηρισμός της προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής δεν στερείται συνεπειών. Έτσι, αν ο ενδιαφερόμενος θεωρήσει εκ παραδρομής την προσφυγή ενδικοφανή, κινδυνεύει να απολέσει την προθεσμία ασκήσεως του ενδίκου βοηθήματος, λόγω της αναμονής εκδόσεως αποφάσεως από το διοικητικό

όργανο, καθώς επί μεν άτυπης προσφυγής η σχετική προθεσμία ανέρχεται σε τριάντα (30) ημέρες, επί δε ενδικοφανούς, κατά το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, σε τρεις (3) μήνες.

Αν ασκηθεί, επομένως, ενδικοφανής προσφυγή χωρίς να προβλέπεται από το νόμο, αυτή εκλαμβάνεται ως αίτηση θεραπείας ή ιεραρχική προσφυγή. Αν πάλι ασκηθεί αίτηση θεραπείας, ενώ προβλέπεται ενδικοφανής προσφυγή, αυτή θα κριθεί ως ενδικοφανής, εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις κατά το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, διαφορετικά θα απορριφθεί ως απαράδεκτη.

Από όλα τα ανωτέρω προκύπτει ότι το ζήτημα του χαρακτηρισμού, τόσο από τον ενδιαφερόμενο όσο από τη Διοίκηση και τα Δικαστήρια, μιας διοικητικής προσφυγής είναι ιδιαιτέρως κρίσιμο, επιφέρον σοβαρότατες έννομες συνέπειες. Το δε αρμόδιο διοικητικό όργανο όσο και τα Δικαστήρια έχουν την υποχρέωση να ερμηνεύουν την υποβαλλόμενη σ’ αυτά προσφυγή κατά τη διαφαινόμενη βούληση του προσφεύγοντος, εφόσον αυτό είναι δυνατόν, σύμφωνα πάντα με τις αρχές της καλής πίστης και της χρηστής Διοίκησης.

ii. Ανατρεπτική προθεσμία άσκησης

Σύμφωνα με τα άρθρα 25 ΚΔΔιαδ, 45 παρ. 2 Π.Δ. 18/1989 και 63 παρ. 3 ΚΔΔ η αποκλειστική προθεσμία άσκησης αποτελεί βασικό χαρακτηριστικό της ενδικοφανούς προσφυγής, η μη τήρηση της οποίας την καθιστά εκπρόθεσμη. Βέβαια, κατά το παρελθόν και πριν τη ρητή νομοθετική πρόβλεψη της αποκλειστικής προθεσμίας, είχε υποστηριχθεί και η αντίθετη άποψη, σύμφωνα με την οποία και μία απρόθεσμη προσφυγή, εφόσον πληροί τα λοιπά κριτήρια, μπορεί να χαρακτηριστεί ως ενδικοφανής. Σύμφωνα όμως με τα νυν ισχύοντα, το θέμα έχει επιλυθεί οριστικά, αφού κατέστη

σαφές ότι η αποκλειστική προθεσμία αποτελεί βασικό χαρακτηριστικό στοιχείο του υποχρεωτικού χαρακτήρα της ενδικοφανούς προσφυγής. Παρόλη όμως πλέον τη ρητή νομοθετική διευθέτηση του ζητήματος της προθεσμίας, με την απόφαση ΣτΕ 1373/2014 το θέμα επανήλθε στο προσκήνιο, καθώς κρίθηκε ως ενδικοφανής η διοικητική προσφυγή του άρθρου 14 Ν. 2523/1997, όπως αυτή τροποποιήθηκε από το άρθρο 27 Ν. 3296/2014, ασκηθείσα ενώπιον του Υπουργού Οικονομικών κατά της πράξης επιβολής μέτρων διασφάλισης των συμφερόντων του Δημοσίου, έστω και αν δεν προβλέπεται αποκλειστική προθεσμία για την άσκησή της .

Το Συμβούλιο της Επικρατείας κατέληξε σ’ αυτήν τη θέση προφανώς για να διασώσει την ασκηθείσα ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών προσφυγή από την απόρριψή της ως απαράδεκτης λόγω εκπρόθεσμης υποβολής, καθώς, αν εκλάμβανε τη διοικητική προσφυγή ενώπιον του Υπουργού Οικονομικών ως ειδική, ο χρόνος δικαστικής προσβολής της απόφασής του θα είχε παρέλθει προ πολλού.

Η θέση, όμως, αυτή του Συμβουλίου της Επικρατείας συνάντησε δριμεία κριτική από τη θεωρία. Συγκεκριμένα, υποστηρίχθηκε ότι η παράλειψη πρόβλεψης αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης της προσφυγής αντιστρατεύεται το βασικό σκοπό της ενδικοφανούς διαδικασίας περί ταχείας εκκαθάρισης των υποθέσεων. Επίσης, οδηγεί σε καταστρατήγηση των διατάξεων περί προθεσμιών των ενδίκων βοηθημάτων και σε σύγχυση ως προς το είδος της εκάστοτε προβλεπόμενης τυπικής διοικητικής προσφυγής, με ό,τι αυτό συνεπάγεται ως προς την επακολουθούσα δικαστική προστασία. Άλλωστε, στην καθιέρωση προθεσμίας άσκησης έγκειται η ομοιότητα της ενδικοφανούς προσφυγής με τα ένδικα βοηθήματα και η διαφοροποίησή της από τις άτυπες διοικητικές προσφυγές. Το Συμβούλιο της Επικρατείας με τη συγκεκριμένη του απόφαση, παρόλη τη ρητή αναφορά στα άρθρα 25 ΚΔΔιαδ, 45 παρ. 2 Π.Δ. 18/1989 και 63 παρ. 3 ΚΔΔ της αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής ως βασικού χαρακτηριστικού της, ακολούθησε μία contra legem ερμηνεία, φέροντας στην επιφάνεια τον προβληματισμό ως προς τα όρια της «δικαιοπλαστικής» εξουσίας του Δικαστή, ο οποίος δεν είναι νομοθέτης και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεσπίζει ή να διατυπώνει κανόνες δικαίου.