Η ΑΓΟΡΑ ΤΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ ΣΕ ΕΝΑ ΔΙΑΡΚΩΣ ΜΕΤΑΒΑΛΛΟΜΕΝΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ

* Ομ. καθηγητής Νομικής Σχολής ΔΠΘ, Δικαστής Γεν. Δικ. ΕΕ, Πρόεδρος ΕΕΔικΕ, Πρόεδρος επί τιμή EFELA.

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La politique énergétique de l’union européenne:Aspects juridiques et politiques

Prof. Dr. Constantinos Iliopoulos*

* Prof. Dr. Constaninos Iliopoulos est juge au Tribunal de l’Union européenne, président honoraire de l’EFELA (European Federation of Energy Law Associations) et président de l’Association hellénique pour le droit de l’énergie (HAEL). L’auteur exprime son opinion personnelle lequel ne devrait pas être considéré comme reflétant la position de la Cour de justice de l’Union européenne, de l’Association hellénique pour le Droit de l’énergie ou de l’EFELA.

Table des matières

I. Aperçu historique – les cinq premières phases de la politique énergétique de l’UE

II. Les positions politiques du Conseil européen

III. Le droit dérivé après le traité de Maastricht et le traité de Lisbonne

IV. La jurisprudence de la CJUE

V. La sixième phase: L’Union de l’énergie - L’accord de Paris – Energie propre pour tous les européens (huit actes législatifs) – Une planète propre pour tous les européensLe pacte vert pour l’Europe (paquet de propositions «Ajustement à l’objectif 55» de la Commission) – La loi européenne sur le climat - Les décisions du Conseil européen depuis 2015

1. Le paquet «Union de l’énergie» (2015)

2. L’Accord de Paris (2015/2016)

3. Une «énergie propre pour tous les européens» - 8 actes législatifs (2018/2019)

4. Une planète propre pour tous- une stratégie à long terme (2018)

5. Le pacte vert pour l’Europe – une nouvelle stratégie de croissance (fin 2019)

6. Loi européenne sur le climat - Règlement (UE) 2021/1119

7. Le paquet législatif «Ajustement à l’objectif 55» (2021)

8. Les Décisions politiques du Conseil européen entre 2015 et 2021

Conclusion

I. Aperçu historique – les cinq premières phases de la politique énergétique de l’UE

La politique énergétique existe depuis le premier jour de la création des Communautés européennes, à savoir la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) (1952), la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA) et la Communauté économique européenne (CEE) (1958), et trouve son fondement juridique dans le droit primaire et secondaire des Communautés.

En ce qui concerne son contenu, nous pouvons distinguer six phases dans l’évolution de la politique énergétique et du droit de l’énergie. Nous exposerons d’abord les cinq premières et nous aborderons la sixième phase par la suite:

1. la phase de la création des Communautés pendant laquelle la principale source d’énergie était le charbon (80%), puis (après 1958) le pétrole importé et enfin l’énergie atomique;

2. la phase de la politique commune dès 1964 et pendant les années suivantes, lors de laquelle, en raison d’une concurrence croissante entre les differentes formes d’énergie, il y a eu une tentative de coordination des politiques des trois Communautés;

3. la phase de la réaction des Communautés européennes aux crises pétrolières de 1973 et de 1979. À ce moment-là, il a été décidé de faire un virage dans la politique énergétique des Communautés européennes afin de réduire la dépendance du pétrole;

4. la phase de la création d’un véritable marché intérieur de l’énergie dans le cadre plus général de la réalisation du marché intérieur au sein de la CE qui a été entrepris par l’Acte unique européen (1986/1987) et par le traité de Maastricht (1992/1993). Ainsi, ce dernier a rajouté au Traité CE comme objectif (communautaire), la prise de mesures dans le secteur de l’énergie (article 3, point u), TCE) et a introduit, pour la toute première fois, de nouvelles dispositions indirectement liées à l’énergie relatives aux réseaux transeuropéens (articles 154 à 156 TCE) et à la protection de l’environnement (articles 174 à 176 TCE). La disposition de l’article 100 du traité de Nice (TCE) sur les graves

difficultés dans l’approvisionnement en certains produits y est connexe. De plus, il convient de noter que les dispositions horizontales du traité CE sont également applicables dans le domaine de l’énergie.

5. enfin, la phase du traité de Lisbonne (2007/2009), lequel conserve, d’une part, la compétence de l’Union européenne dans le domaine de l’énergie, compétence expressément prévue par l’article 4, paragraphe 2, point i) TFUE comme compétence partagée et, d’autre part, introduit pour la première fois dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne un chapitre spécial pour une politique de l’Union pour l’énergie (article 194 TFUE), tout en conservant les autres dispositions en matière d’énergie.

Conformément à l’article 194, paragraphe 1, TFUE et «dans un esprit de solidarité entre les États membres», la politique de l’UE dans le domaine de l’énergie fixe les quatre objectifs suivants («dans le cadre de l’établissement du marché intérieur et compte tenu de la nécessité de protéger et améliorer l’environnement»): a) assurer le fonctionnement du marché de l’énergie, b) assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union, c) promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables et d) promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques.

En outre, l’article 194, paragraphe 2, point b) TFUE, précise que l’adoption de mesures législatives par l’Union visant à atteindre les quatre objectifs visés au paragraphe 1 dudit article n’affecte pas [a] le droit d’un État membre à déterminer

les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, [b] son choix entre différentes sources d’énergie et [c] la structure générale de son approvisionnement énergétique. Dans ces trois domaines, par conséquent, la souveraineté étatique est marquée de manière plus forte, presque absolue, puisque l’État national est seul compétent à prendre des décisions sur ces trois questions. Ainsi, lesdits objectifs sont fixés pour la première fois au niveau d’un traité expressément et généralement pour l’ensemble du domaine énergétique et ne relèvent plus de la compétence du législateur du droit commun. Le quatrième objectif, à savoir l’interconnexion des réseaux énergétiques, reprend l’objectif compris dans les dispositions sur les réseaux transeuropéens de ce même traité.

Du reste, le traité de Lisbonne conserve les dispositions sur les réseaux transeuropéens (articles 170 à 172 TFUE), les dispositions sur la protection de l’environnement, dont celles concernant l’énergie (articles 191 à 193 TFUE), la disposition habilitant le Conseil à prendre des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, «notamment dans le domaine de l’énergie» (article 122 TFUE). Les dispositions horizontales sont également applicables dans le domaine de l’énergie.

II. Les positions politiques du Conseil européen

Le Conseil européen est l’institution qui «donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales.» (article 15, paragraphe 1, TUE). Ses décisions politiques qui reflètent les positions des États membres sont généralement prises à l’unanimité (sauf dans les cas où les traités en disposent autrement, article 15, paragraphe 4 TUE) et aboutissent à l’adoption de dispositions juridiques tant du droit primaire que du droit dérivé. Le Conseil européen a eu un rôle primordial dans la définition de la politique énergétique, surtout après le traité de Maastricht et plus particulièrement entre 2006 et 2014.

Le Conseil européen des 23/24 mars 2006 a décidé que les objectifs de la politique énergétique devaient être principalement: a) la sécurité d’approvisionnement dans l’UE, b) la compétitivité de l’économie européenne et c) la durabilité de l’environnement et en même temps, a précisé les moyens à travers desquels ces objectifs seraient atteints.

Pour que les objectifs de la politique énergétique de l’Union européenne soient atteints, cette dernière devrait, d’après le Conseil européen, respecter les quatre principes suivants: a) éviter le traitement discriminatoire des marchés, b) appliquer les règles de la concurrence, c) garantir un service public et d) respecter la souveraineté des États membres quant aux sources d’énergie primaires et leur droit souverain de décider quelle forme d’énergie ils veulent utiliser et dans quelle proportion («mélange»). Les trois premiers principes constituent des principes du droit de l’Union européenne applicables dans tous les secteurs de l’économie et pas uniquement en matière d’énergie. Le quatrième principe constitue un principe du droit international économique.

Les Conseils européens qui ont suivi (19/20 mars 2009, 4 février 2011, 9 décembre 2011, 22 mai 2013, 20/21 mars 2014 et 26/27 juin 2014) ont confirmé cette politique; ils l’ont élaborée de manière plus précise tout en posant les priorités adéquates (par exemple, «une énergie sûre, durable, financièrement abordable, dont l’approvisionnement est garanti et qui contribue à la compétitivité européenne, reste une priorité pour l’Europe») mais ils l’ont aussi complétée ou révisée.

III. Le droit dérivé après le traité de Maastricht et le traité de Lisbonne

En application des dispositions des traités de Maastricht (1992/1993) et de Lisbonne (2007/2009) ainsi que des décisions du Conseil européen, le législateur du droit commun de l’UE a adopté des actes législatifs importants. Ces actes concernent 1) le fonctionnement du marché de l’énergie, 2) la sécurité d’approvisionnement, 3) l’efficacité énergétique, 4) les sources d’énergie renouvelables et 5) le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

En ce qui concerne, plus particulièrement, du fonctionnement du marché de l’énergie, le législateur du droit commun a adopté des actes législatifs en trois étapes, à savoir lors des années 1996/1998, 2003

et 2009. Il s’agit des actes appelés «trois paquets». Le résultat de ces trois paquets est la libéralisation du marché au niveau de la production de l’énergie électrique et de l’importation de gaz naturel ainsi qu’au niveau de la distribution des deux sources d’énergie aux entreprises et aux ménages qui ont maintenant le droit de choisir leur fournisseur.

En revanche, le niveau du transport de l’énergie continue à être un monopole naturel alors que la législation introduit la règle de l’accès des tiers au système contre rémunération. Cette règle est précisée dans chaque cas particulier par chaque régulateur national compétent. Un nouvel organe, l’Agence de coopération des régulateurs d’énergie («ACER») est compétent pour la coopération entre les régulateurs nationaux. Cette agence est également compétente pour adopter, entre autres, des décisions contraignantes lesquelles peuvent être attaquées par le biais d’un recours en annulation devant le Tribunal.

IV. La jurisprudence de la CJUE

Enfin, en ce qui concerne la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (laquelle, conformément à l’article 19 du Traité UE, comprend le Tribunal et la Cour de justice), nous pouvons constater que sur un plan statistique, ce sont plus de 120 affaires en matière d’énergie qui ont été introduites. Si l’on fait abstraction d’une trentaine d’affaires radiées du registre, les affaires qui restent peuvent se diviser en huit catégories:

1. référés,

2. libéralisation du marché de l’électricité et du gaz au niveau de production et de distribution,

3. ACER, (sur l’application et l’interprétation du Règlement 713/2019 devenu Règlement (EU) 2019/942),

4. ententes et abus de position dominante (articles 101 et 102 TFUE) [19],

5. contrôle des concentrations (Règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil abrogeant le Règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil),

6. aides d’État (articles 107 et 108 TFUE),

7. énergie et fiscalité et

8. énergie et environnement (i. efficacité énergétique, ii. promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, iii. système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre).

V. La sixième phase: L’Union de l’énergie - L’accord de Paris – Energie propre pour tous les européens (huit actes législatifs) – Une planète propre pour tous – Le pacte vert pour l’Europe (paquet de propositions «Ajustement à l’objectif 55» de la Commission) – La loi européenne sur le climat - Les décisions du Conseil européen depuis 2015

La sixième phase dans laquelle nous sommes entrés en 2015 se caractérise, en raison du changement climatique et des engagements pris dans l’accord de Paris, par un virage définitif visant à concilier la politique énergétique de UE avec la protection de l’environnement en mettant en avance l’utilisation des sources d’énergie renouvelables (transition vers une économie à faible intensité de carbone ou «décarbonation»).

1. Le paquet «Union de l’énergie» (2015)

En février 2015, la Commission européenne a présenté le paquet «Union de l’énergie». Il s’agit d’un cadre stratégique pour une Union de l’énergie résiliante, dotée d’une politique clairvoyante en matière de changement climatique. Les points d’action et la feuille de route de ce paquet prévoient la création d’un marché intérieur qui assure la sécurité d’approvisionnement et l’intégration des sources d’énergie renouvelables dans le marché, une transparence accrue sur les coûts de l’énergie et les tarifs ainsi que le niveau des aides publiques qui améliorera l’intégration du marché et la fixation, comme objectif de l’Union, d’atteindre au moins 27% d’économies d’énergie jusqu’en 2030 et de faire passer les énergies renouvelables à 27% au moins du bouquet énergétique au niveau européen jusqu’en 2030 (point 13).

Le but de l’Union de l’énergie est d’offrir au consommateur européen – ménages et entreprises – une énergie sûre, durable, compétitive et financièrement abordable à travers une transformation complète du système énergétique de l’Union. La stratégie de l’Union de l’énergie comporte cinq dimensions. En vertu des nouvelles règles concernant la gouvernance de l’Union de l’énergie, les États membres doivent élaborer des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat couvrant ces cinq dimensions, pour la période comprise entre 2021 et 2030.

1. Sécurité, solidarité et confiance: diversifier les sources d’énergie de l’Europe et garantir la sécurité énergétique;

2. Un marché intérieur de l’énergie pleinement intégré: promouvoir l’usage des interconnexions qui permettent la libre circulation de l’énergie partout en Europe, sans obstacles techniques ou réglementaires;

3. Une meilleure efficacité énergétique qui permettra de réduire la dépendance à l’égard des importations d’énergie, de diminuer les émissions et de stimuler la croissance;

4. Décarbonation de l’économie: Encourager la conclusion d’un accord global pour le changement climatique ainsi que les investissements privés dans les nouvelles infrastructures et technologies. L’Union européenne a également fixé comme objectif que 27% de l’énergie consommée en Europe jusqu’à 2030 provienne d’énergies renouvelables;

5. Recherche, innovation et compétitivité: soutenir la recherche et l’innovation dans les technologies à faible intensité de carbone et les technologies énergétiques propres, qui peuvent stimuler la compétitivité de l’UE.

Les cinq rapports sur l’état de l’Union de l’énergie démontrent les progrès accomplis dans les cinq dimensions de l’union de l’énergie depuis la mise en place

de la stratégie. La Commission s’est engagée à présenter ces rapports chaque année afin de répondre aux principales problématiques et orienter le débat sur les politiques à suivre.

2. L’Accord de Paris (2015/2016)

Dans la continuité du protocole de Kyoto qui visait à réduire, entre 2008 et 2012, d’au moins 5% par rapport au niveau de 1990 les émissions de gaz à effet de serre, l’Accord de Paris a été signé le 12 décembre 2015 à Paris. Les signataires de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (UNFCCC: the United Nations Framework Convention on Climate Change) ont convenu d’entreprendre des efforts ambitieux pour lutter contre le changement climatique ainsi que d’accélérer et intensifier les actions et les investissements nécessaires pour garantir un avenir durable de faible intensité de carbone («décarbonation»). Pour la première fois, l’Accord de Paris réunit tous les pays pour une cause commune. En tant que tel, il ouvre une nouvelle voie dans la lutte contre le changement climatique.

Son objectif principal est de maintenir l’augmentation de la température mondiale bien en dessous de 2°C et de mener des efforts encore plus poussés pour limiter cette hausse à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels. De plus, l’accord a pour objet de renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques en rendant les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.

L’Accord de Paris exige que les Parties fassent tous les efforts possibles par l’intermédiaire des Contributions déterminées au niveau national (en anglais, NDC) et qu’elles augmentent ces efforts à long terme de façon constante. De plus, il exige des pays qu’ils soumettent leurs plans climat actualisés, afin de rendre compte de leurs émissions et des efforts entrepris.

3. Une «énergie propre pour tous les européens» - 8 actes législatifs (2018/2019)

Trouvant son fondement dans les propositions de la Commission publiées en novembre 2016 (également connu comme «the Winter Package»), le paquet «énergie propre pour tous les européens» qui peut être appelé «4ème paquet», est un ensemble de huit actes législatifs mettant en œuvre la stratégie de l’Union pour la transition à une économie à faible intensité de carbone. Quatre de ces actes législatifs ont été adoptés le 30 mai et le 11 décembre 2018 et les quatre restants le 5 juin 2019 en marquant ainsi l’achèvement de l’Union de l’énergie.

Dans le cadre de ce paquet, l’Union a révisé ses objectifs en matière d’énergie à l’horizon 2030: améliorer l’efficacité énergétique d’au moins 32,5% en réduisant la consommation d’énergie et porter la part des énergies renouvelables à 32% au moins.