Back to Top
Η ΑΙΤΗΣΗ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ
Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου Ερμηνεία Νομολογία
Κωδικός Προϊόντος:
18824
- Έκδοση: 2023
- Σχήμα: 17x24
- Βιβλιοδεσία: Σκληρόδετη
- Σελίδες: 1040
- ISBN: 978-618-08-0102-6
Ο Συλλογικός Τόμος Η Αίτηση Ακυρώσεως, με την επιμέλεια του Γενικού Εισαγγελέα στο ΔΕΕ και Προέδρου ε.τ. του Συμβουλίου της Επικρατείας Α. Ράντου, επί δεκαετίες μέλους και προέδρου ακυρωτικών τμημάτων, και της Ε. Πρεβεδούρου, καθηγήτριας Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ και την συμμετοχή εκλεκτών δικαστών και δημοσιολόγων, παρουσιάζει ολοκληρωμένα το νομικό καθεστώς και τις προοπτικές του κυριότερου ένδικου βοηθήματος του διοικητικού δικονομικού δικαίου. Λόγω και της έλλειψης ενός σύγχρονου έργου αφιερωμένου στην ανάλυση της αιτήσεως ακυρώσεως στο σύνολό της, για πρώτη φορά, με το παρόν έργο επιχειρείται το δύσκολο εγχείρημα τιθάσευσης και συστηματοποίησης της αχανούς ύλης του δημοσίου δικαίου, που διαμορφώνεται καθοριστικά από την δικαστηριακή νομολογία.
Τα κείμενα χαρακτηρίζουν η έκθεση όλων των παλαιότερων και πρόσφατων νομοθετικών μεταβολών, η εξαντλητική παράθεση και επεξήγηση της νομολογίας του Δικαστηρίου, με ιδιαίτερη έμφαση στις πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις, αλλά και η πλούσια βιβλιογραφική τεκμηρίωση.
Περιλαμβάνονται:
- εκτενής ανάλυση της συνταγματικής καθιέρωσης της αιτήσεως ακυρώσεως
- συγκριτική παρουσίαση παρεμφερών θεσμών ξένων δικαιοταξιών
- οι προϋποθέσεις του παραδεκτού - οι λόγοι ακυρώσεως
- τα στάδια της διαδικασίας – η διεύρυνση των ορίων της δίκης
- η προσωρινή δικαστική προστασία - η απόφαση και τα ένδικα μέσα
- οι επιρροές που ασκούν στην ακυρωτική δίκη οι υπερεθνικές έννομες τάξεις (ΕΣΔΑ και ΕΕ)
Φιλοδοξία του έργου είναι να δώσει, αφενός, απαντήσεις σε πρακτικά νομικά ζητήματα και, αφετέρου, εναύσματα για περαιτέρω θεωρητικό προβληματισμό πάνω στις θεμελιώδεις έννοιες του δημοσίου δικαίου.
Επιθυμία επιμελητών και συγγραφέων είναι να αποτελέσει το εγχείρημα έργο αναφοράς για την αίτηση ακυρώσεως, αναδεικνύοντας τις ανεξάντλητες δυνατότητες και τις προοπτικές του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος. Το έργο απευθύνεται σε κάθε εφαρμοστή αλλά και ερευνητή του δημοσίου δικαίου.
IX
ΠΡΟΛΟΓΟΣ VII
I. ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ
[1] Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΑΙΤΗΣΕΩΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ 3
I. Η κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως στα προϊσχύσαντα Συντάγµατα 5
II. Η αίτηση ακυρώσεως στο ισχύον Σύνταγµα - Η ρύθµιση του άρθρου 95 παρ. 1
περ. α’ Συντ. και το πεδίο εφαρµογής της 6
III. Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως ως όριο
της «ουσιαστικοποίησης» των ακυρωτικών διαφορών 8
IV. Απαγορεύεται ο πλήρης αποκλεισμός της άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως 10
V. Νομοθετικές επεμβάσεις σε διοικητικές πράξεις κατά των οποίων εκκρεμεί
αίτηση ακυρώσεως 12
A. Ατομικές διοικητικές πράξεις 12
B. Κανονιστικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί χωρίς ή καθ’ υπέρβαση
νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή σε θέματα που από το Σύνταγμα απαγορεύεται
η νομοθετική εξουσιοδότηση 14
Γ. Αναδρομική ισχυροποίηση κανονιστικής πράξεως που έχει εκδοθεί
κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως 15
Δ. Δημοσίευση αναδρομικής διατάξεως που επηρεάζει την έκβαση εκκρεμούς
δίκης (έλεγχος των συγκεκριμένων περιστάσεων νομοθέτησης, εφαρμογή
μόνο εφόσον δεν κριθεί αντισυνταγματική) 17
Ε. Δημοσίευση νομοθετικής διάταξης που συνεπάγεται κατάργηση δίκης 18
ΣΤ. Νομοθέτηση μετά την έκδοση ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως 21
VI. Η έκδοση κατ’ ουσίαν διοικητικών πράξεων µε τη µορφή τυπικού νόµου
ή ΠΝΠ 22
A. Ατομικές ρυθμίσεις με νόμο 22
B. Κανονιστικές ρυθμίσεις με τυπικό νόμο 28
Γ. Το 95 παρ. 1 του Συντ. δεν θέτει όρια στη διαδικασία έκδοσης των ΠΝΠ 29
VII. Η επιρροή του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντ. στην ακυρωτική δίκη 30
A. Επιρροή στην ερμηνεία των προϋποθέσεων του παραδεκτού
της αιτήσεως ακυρώσεως 30
B. Μη αποστολή του φακέλου και τεκμήριο ακριβείας της πραγματικής βάσης
των λόγων ακυρώσεως 32
Γ. Υποχρέωση της Διοίκησης να θέσει υπ’ όψιν του Συμβουλίου της Επικρατείας
όλα τα απόρρητα στοιχεία 32
X
Δ. Η επιρροή της συνταγματικής κατοχύρωσης στην άσκηση των εξουσιών
του ακυρωτικού δικαστή 33
VIII. Επιρροή της συνταγματικής κατοχύρωσης της αιτήσεως ακυρώσεως
στη διοικητική διαδικασία -Υποχρέωση αιτιολογήσεως διοικητικών πράξεων 34
IX. Ο θεσµός της αιτήσεως ακυρώσεως και το Συµβούλιο της Επικρατείας
στο σύγχρονο Κράτος Δικαίου 35
II. ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΑΙΤΗΣΕΩΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ ΜΕ ΘΕΣΜΟΥΣ
ΑΛΛΩΝ ΕΝΝΟΜΩΝ ΤΑΞΕΩΝ
[2] ΕΙΣΑΓΩΓΗ 39
[3] Η γαλλική recours pour excÈs de pouvoir και η γερμανική Anfechtungsklage 43
Ι. Η γαλλική recours pour excès de pouvoir 45
Α. Γένεση και θεμελίωση 45
Β. Λειτουργία και σκοποί 48
Γ. Εξελίξεις 49
ΙΙ. Η γερμανική Anfechtungsklage 54
Α. Αφετηρία: Η συνταγματική κατοχύρωση δικαιώματος δικαστικής προστασίας 54
Β. Προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης: Η θεωρία της προστατευτικής ρύθμισης 56
Γ. Εύρος ελέγχου και εξουσία διοικητικού δικαστηρίου 58
Δ. Αποτίμηση και εξέλιξη 60
[4] ΤΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ
ΣΤΟ ΗΝΩΜΕΝΟ ΒΑΣΙΛΕΙΟ 61
Εισαγωγικές επισημάνσεις αναφορικά με ορισμένα θεμελιώδη στοιχεία
του Συνταγματικού Δικαίου του Ηνωμένου Βασιλείου 62
Ι. Ιστορική εξέλιξη 63
ΙΙ. Προϋποθέσεις και διαδικαστικές παράμετροι δικαστικού ελέγχου
διοικητικής δράσης 65
ΙΙΙ. Bάσεις δικαστικού ελέγχου διοικητικής δράσης/Λόγοι Ακύρωσης
(grounds of judicial review) 66
ΙV. Δικαστικές Εξουσίες και Επιλογές (judicial review remedies) 69
V. Καταληκτικές Παρατηρήσεις 73
XI
[5] Ο ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ
ΣΤΙΣ ΗΝΩΜΕΝΕΣ ΠΟΛΙΤΕΙΕΣ ΤΗΣ ΑΜΕΡΙΚΗΣ 75
Εισαγωγικές επισημάνσεις αναφορικά με το αμερικανικό «Διοικητικό Κράτος» 77
Ι. Δικαίωμα δικαστικού ελέγχου διοικητικής δράσης 80
ΙΙ. Προϋποθέσεις και διαδικαστικές παράμετροι δικαστικού ελέγχου
διοικητικής δράσης 81
ΙΙΙ. Έκταση δικαστικού ελέγχου διοικητικής δράσης 83
Α. Δικαστικός έλεγχος τήρησης διαδικασίας εκ μέρους της διοικητικής αρχής 83
Β. Δικαστικός έλεγχος πραγματικών κρίσεων της διοικητικής αρχής 84
Γ. Δικαστικός έλεγχος νομικών ζητημάτων 85
Δ. Δικαστικός έλεγχος αποφάσεων εκδοθεισών κατ’ ενάσκηση
διακριτικής ευχέρειας 89
Αντί επιλόγου: εξελίξεις, προκλήσεις και προοπτικές 90
IΙI. ΑΚΥΡΩΤΙΚΕΣ ΔΙΑΦΟΡΕΣ
[6] Η ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΑΦΟΡΩΝ ΣΕ ΑΚΥΡΩΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΟΥΣΙΑΣ 95
Ι. Η συνταγματική αρχιτεκτονική της διοικητικής δικαιοδοσίας 97
Α. Έννοια της διοικητικής διαφοράς 97
Β. Τα χαρακτηριστικά της ακυρωτικής και της ουσιαστικής δικαιοδοσίας 99
Γ. Συνταγματικοί κανόνες κατανομής της δικαιοδοσίας 102
ΙΙ. Κριτήρια της διάκρισης 104
Α. Το τυπικό ή δικονομικό κριτήριο 105
Β. Ατελέσφορα κριτήρια 106
Γ. Η ανάδυση ουσιαστικών κριτηρίων στην νεότερη νομολογία του ΣτΕ 109
ΙΙΙ. Το μέλλον της διάκρισης 112
Α. Η τάση ουσιαστικοποίησης κατηγοριών ακυρωτικών διαφορών 112
Β. Η άμβλυνση των διαχωριστικών γραμμών 113
IV. ΟΙ ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΤΟΥ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟΥ
[7] ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΔΙΑΔΙΚΟΥ, ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΠΑΡΑΣΤΑΣΗΣ,
ΕΝΕΡΓΗΤΙΚΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗ 119
Ι. Ικανότητα διαδίκου 120
Α. Φυσικά πρόσωπα 121
Β. Νομικά πρόσωπα 121
Γ. Ενώσεις προσώπων 123
Δ. Αυτεπάγγελτη εξέταση 125
XII
ΙΙ. Ικανότητα για δικαστική παράσταση 125
Α. Γενικά 125
Β. Ανήλικοι 126
Γ. Δικαστική συμπαράσταση 129
Δ. Νομικά πρόσωπα και ενώσεις προσώπων 130
Ε. Πτώχευση 130
ΣΤ. Αυτεπάγγελτη εξέταση 132
ΙΙΙ. Διάκριση νομιμοποίησης και εννόμου συμφέροντος 132
V. ΟΙ ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΤΟΥ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟΥ
[8] ΤΟ ΕΝΝΟΜΟ ΣΥΜΦΕΡΟΝ 137
I. Ισχύον καθεστώς - Το άρθρο 47 του ΠΔ 18/89 - Έννοια του εννόμου
συμφέροντος στην ακυρωτική δίκη - Το έννοµο συµφέρον ως βασική
υποκειµενική προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως 144
II. Προϋποθέσεις του έννοµου συµφέροντος 145
Α. Βλάβη – Έννοια 146
Β. Είδη βλάβης - Βλάβη υλική ή ηθική 155
Γ. Σύνδεση του αιτούντος µε τη διοικητική πράξη/παράλειψη που τον θίγει 158
ΙΙΙ. Τα στοιχεία του έννοµου συµφέροντος 160
Α. Συµφέρον καθ’ εαυτό έννοµο 160
Β. Προσωπικό 167
Γ. Άµεσο 207
Δ. Ενεστώς 214
IV. Υποκειµενικοί λόγοι έκλειψης του έννοµου συµφέροντος 222
Α. Η αίτηση 223
Β. Η αποδοχή – συναίνεση 224
Γ. Σύµπραξη 229
Δ. Διατύπωση επιφυλάξεων ή αντιρρήσεων 229
Ε. Συµµετοχή σε διαδικασία 232
ΣΤ. Η παραίτηση 235
V. Ιδιαίτερες περιπτώσεις 236
Α. Η περίπτωση των κανονιστικών πράξεων 236
Β. Προσβολή σύνθετης διοικητικής ενέργειας 238
Γ. Το έννομο συμφέρον για την προβολή των λόγων ακυρώσεως 238
Δ. Άρθρο 47 παράγραφος 2 του ΠΔ 18/1989 239
VI. Η δικονοµική µεταχείριση του έννοµου συµφέροντος 240
Α. Αυτεπάγγελτη εξέταση 240
Β. Σειρά εξέτασης του εννόμου συμφέροντος 241
Γ. Κρίσιµος χρόνος 241
XIII
Δ. Η απόδειξη του έννοµου συµφέροντος 241
[9] Η ΠΡΟΘΕΣΜΙΑ 245
Ι. Νοµοθετική κατοχύρωση και σκοπός 248
ΙΙ. Συνταγµατικότητα 249
ΙΙΙ. Συµβατότητα µε το δίκαιο της Ένωσης 253
ΙV. Αφετηρία 258
Α. Αµφισβητούµενες περιπτώσεις 259
B. Δηµοσίευση 268
Γ. Κοινοποίηση 274
Δ. Γνώση 277
V. Υπολογισµός της προθεσµίας 294
VI. Παρέκταση για τους διαµένοντες στην αλλοδαπή 295
VΙI. Αναστολή 296
Α. Κατά τη διάρκεια των δικαστικών διακοπών 296
Β. Λόγω ανωτέρας βίας 297
Γ. Με ειδικούς νόµους 299
VIΙI. Διακοπή 299
Α. Λόγω άσκησης αίτησης θεραπείας 300
Β. Λόγω άσκησης ειδικής διοικητικής προσφυγής 300
Γ. Λόγω άσκησης αίτησης θεραπείας κατά παράλειψης οφειλοµένης νόµιµης
ενέργειας 303
Δ. Λόγω άσκησης αιτήσεως ασφαλιστικών µέτρων 304
Ε. Προϋποθέσεις και εξαιρέσεις 305
ΙX. Ειδικές περιπτώσεις 309
Α. Παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας 309
Β. Οµοδικία 310
Γ. Σύνθετη διοικητική ενέργεια 311
Δ. Αναβίωση πράξης 311
Χ. Συνέπειες 312
[10] Η ΦΥΣΗ ΤΗΣ ΠΡΟΣΒΑΛΛΟΜΕΝΗΣ ΠΡΑΞΗΣ 313
Ι. Γενικές παρατηρήσεις 317
Α. Η διοικητική πράξη ως αντικείμενο έρευνας του ουσιαστικού και
του δικονομικού δικαίου 317
Β. Η υιοθέτηση του «τυπικού» κριτηρίου για τον προσδιορισμό της έννοιας
της διοικητικής πράξης στο δικονομικό δίκαιο και η σημασία των διακρίσεων
του ουσιαστικού δικαίου 319
Γ. Ατομικές και κανονιστικές πράξεις 320
XIV
Δ. Μία πρώτη απόπειρα ορισμού της έννοιας: Μεθοδολογικές επισημάνσεις 321
Ε. Επιμέρους δικονομικά ζητήματα 321
ΙΙ. Η (μονομερής) πράξη ή παράλειψη 322
Α. Υλικές ενέργειες 322
Β. Συμβάσεις 323
Γ. Η μορφή της πράξης 324
Δ. Η σιωπηρή πράξη 324
ΙΙΙ. Η προέλευση της πράξης 326
Α. Η έννοια της διοικητικής αρχής και του ΝΠΔΔ 326
Β. Ο αποκλεισμός του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου πράξεων της νομοθετικής
και δικαστικής εξουσίας 334
IV. Η εκτελεστότητα της πράξης 340
Α. Ο κανόνας 340
Β. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων 343
[11] ΟΙ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ 347
I. Εισαγωγή 349
II. Η υποτιθέμενη φύση των κυβερνητικών πράξεων. Προτεινόμενα κριτήρια διάκρισης από τις υπόλοιπες διοικητικές πράξεις 350
Α. Θεωρία του πολιτικού κινήτρου (Théorie du mobile politique) 350
Β. Θεωρία της ανώτερης βίας ή των εξαιρετικών περιστάσεων
(Théorie des circonstances exceptionnelles) 352
Γ. Τυπικό κριτήριο 352
Δ. Βούληση του νομοθέτη – Νομοθετικός χαρακτηρισμός πράξης ως κυβερνητικής 353
Ε. Διάκριση κυβερνητικής και διοικητικής λειτουργίας 354
ΣΤ. Συνταγματική θεωρία 355
III. Θεωρία της απαρίθμησης – Κατάλογος κυβερνητικών πράξεων 357
Α. Πράξεις που αναφέρονται στις σχέσεις μεταξύ εκτελεστικής και
νομοθετικής εξουσίας 358
Β. Πράξεις που αναφέρονται στις διεθνείς σχέσεις του κράτους 359
Γ. Πράξεις που αποβλέπουν στη γενικότερη εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια
της επικράτειας 364
Δ. Άλλες πράξεις 365
IV. Συνέπειες χαρακτηρισμού μιας πράξης ως κυβερνητικής για
τον ακυρωτικό έλεγχο 367
V. H συνταγματική προβληματική των κυβερνητικών πράξεων 367
[12] Η ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗ 369
I. Εισαγωγικά 370
II. Ιστορική εξέλιξη 372
XV
III. Προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής 373
A. Φύση προσβαλλόμενης πράξης 374
B. Έννομο συμφέρον 376
Γ. Προθεσμία 377
IV. Πρόσθετοι όροι άσκησης ενδικοφανών προσφυγών 378
Α. Έγγραφος τύπος και τρόπος κατάθεσής της 378
Β. Μη προηγούμενη άσκηση άλλης ενδικοφανούς προσφυγής 378
Γ. Άλλες τυπικές προϋποθέσεις 379
V. Δικονομικές ρυθμίσεις 379
VI. Πλημμέλειες που μπορεί να βαρύνουν την απόφαση επί
της ενδικοφανούς προσφυγής 383
VII. Ταυτότητα αιτιάσεων ενδικοφανούς προσφυγής και αίτησης ακύρωσης 386
[13] Η ΕΛΛΕΙΨΗ ΠΑΡΑΛΛΗΛΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗΣ 389
VI. ΟΙ ΛΟΓΟΙ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ
[14] ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ 395
Ι. Σύνοψη 397
ΙΙ. Έννοια και διακρίσεις των λόγων ακυρώσεως 398
Α. Η αρχή της νομιμότητας και οι κατηγορίες παραβάσεων αυτής 398
Β. Η διάκριση μεταξύ εξωτερικής και εσωτερικής νομιμότητας (ή τυπικών
και ουσιαστικών λόγων) και η σειρά εξετάσεως αυτών 404
Γ. Οι αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενοι λόγοι 406
Δ. Λόγοι απαράδεκτοι 411
ΙΙΙ. Η διάσωση του κύρους της προσβαλλόμενης πράξεως και τα όρια αυτής:
αλυσιτέλεια λόγων και υποκατάσταση αιτιολογίας 414
Α. Δικαιολογητική βάση και συνταγματικό έρεισμα 414
Β. Η δικανική τεχνική της διασώσεως 416
Γ. Η νομοθετική κατοχύρωση μέσων διασώσεως του κύρους
της προσβαλλόμενης πράξεως και οι συνέπειες στην μορφή και το περιεχόμενο
του ακυρωτικού ελέγχου 424
[15] Η ΑΝΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ 427
Ι. Γενικά 428
Α. Έννοια 428
Β. Νοµοθετικό πλαίσιο 428
ΙΙ. Η αναρµοδιότητα ως λόγος ακυρώσεως 429
Α. Έννοια - Διάκριση από συναφείς έννοιες 429
Β. Άσκηση αρµοδιότητας - Μεταβίβαση αρµοδιότητας 430
XVI
Γ. Μη νόµιµη συγκρότηση 434
Δ. Κατά χρόνον αναρµοδιότητα 438
Ε. Αρµοδιότητα ανάκλησης διοικητικών πράξεων 442
ΙΙΙ. Δικονοµικά ζητήµατα 445
Α. Προβολή λόγου 445
Β. Λυσιτέλεια του λόγου ακυρώσεως περί αναρµοδιότητας 447
ΙV. Ειδικά ζητήματα 450
Α. Αρµοδιότητα κρατικών (κεντρικών - περιφερειακών) οργάνων 450
Β. Αρµοδιότητα κρατικών οργάνων και οργάνων τοπικής αυτοδιοίκησης 452
Γ. Αρµοδιότητα σε πολεοδοµικά θέµατα 457
[16] Η ΠΑΡΑΒΑΣΗ ΟΥΣΙΩΔΟΥΣ ΤΥΠΟΥ 461
I. Εισαγωγή 462
II. Παράβαση ουσιώδους τύπου που έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης
(άρθρο 48 περ. 2 του ΠΔ 18/1989) 465
III. Δικαστικός έλεγχος του λόγου ακυρώσεως περί παράβασης ουσιώδους
τύπου 501
IV. Πότε προβάλλεται αλυσιτελώς η παράβαση ουσιώδους τύπου 503
V. Ο αντίκτυπος στη δικονομία 509
VI. Η περίπτωση του ήπιου δικαίου (soft law ή droit souple) 512
Επίλογος 515
[17] Η ΠΑΡΑΒΑΣΗ ΝΟΜΟΥ ΚΑΙ Η ΚΑΤΑΧΡΗΣΗ ΕΞΟΥΣΙΑΣ 517
Ι. Γενικά 519
Α. Συνταγματική πρόβλεψη των λόγων ακύρωσης 519
Β. Νομοθετική πρόβλεψη των λόγων ακύρωσης (άρθρο 48 ΠΔ 18/1989) 519
ΙΙ. Παράβαση νόμου 521
Α. Εισαγωγικά 521
Β. Παραδεκτό 522
Γ. Βασιμότητα 524
Δ. Επί κανονιστικών πράξεων 525
Ε. Πλημμέλειες που συνιστούν παράβαση νόμου 529
ΣΤ. Λόγοι που δεν συνιστούν παράβαση νόμου 543
ΙΙΙ. Κατάχρηση εξουσίας 546
Α. Έννοια 546
Β. Παραδεκτό 548
Γ. Βάρος απόδειξης 549
Δ. Κριτική απότιμηση του λόγου 549
XVII
VII. Η ΤΗΡΗΤΕΑ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
Α. Η ΠΡΟΔΙΚΑΣΙΑ
[18] Η ΑΣΚΗΣΗ ΚΑΙ ΤΟ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΑΙΤΗΣΕΩΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ 553
Ι. Η άσκηση της αίτησης ακύρωσης 554
Α. Ratio και τρόπος ερμηνείας/εφαρμογής των σχετικών διατάξεων 554
Β. Η έννοια και η διαδικασία της κατάθεσης του ενδίκου βοηθήματος 555
II. Το περιεχόμενο του εισαγωγικού δικογράφου της αίτησης ακύρωσης 560
A. Γενική επισκόπηση 560
B. Τα επιμέρους (αναγκαία) στοιχεία του εισαγωγικού δικογράφου 563
Β. ΔΙΕΥΡΥΝΣΗ ΤΩΝ ΥΠΟΚΕΙΜΕΝΙΚΩΝ ΚΑΙ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΙΚΩΝ
ΟΡΙΩΝ ΤΗΣ ΔΙΚΗΣ
[19] Η ΟΜΟΔΙΚΙΑ 571
I. Εισαγωγή: Το νομοθετικό πλαίσιο και ο σκοπός της ομοδικίας 572
II. Oι διακρίσεις της ομοδικίας στο πλαίσιο του ΠΔ 18/1989 574
A. Ενεργητική-παθητική ομοδικία 575
B. Αρχική-επιγενόμενη ομοδικία 575
Γ. Απλή-αναγκαστική ομοδικία 576
ΙΙΙ. Οι προϋποθέσεις της ομοδικίας 577
Α. Οι προϋποθέσεις κατά το νόμο και τη νομολογία 577
Β. Κοινό δικόγραφο και πλείονες αιτούντες 577
Γ. Προσβολή της ίδιας πράξης ή παράλειψης 578
Δ. Προβολή κοινών λόγων 578
Ε. Κοινότητα εννόμου συμφέροντος 578
ΣΤ. Σειρά εξέτασης ομοδικίας και προϋποθέσεων παραδεκτού 579
IV. Οι συνέπειες της ομοδικίας 580
V. Οι συνέπειες της έλλειψης ομοδικίας 582
VI. Ομοδικία και προσωρινή δικαστική προστασία 585
[20] Η ΣΥΝΑΦΕΙΑ 587
I. Εισαγωγή: Η έννοια, το νομοθετικό πλαίσιο και ο σκοπός της συνάφειας 588
II. Οι προϋποθέσεις της συνάφειας 590
A. Ουσιαστικές προϋποθέσεις 590
B. Δικονομικές προϋποθέσεις 593
Γ. Σειρά εξέτασης συνάφειας και λοιπών δικονομικών ζητημάτων 598
ΙΙΙ. Διακρίσεις 598
Α. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια 598
XVIII
Β. Η συνάφεια μεταξύ αιτήσεων ακύρωσης 599
IV. Οι συνέπειες της έλλειψης συνάφειας μεταξύ των προσβαλλομένων 599
V. Συνάφεια και προσωρινή δικαστική προστασία 600
[21] Η ΠΑΡΕΜΒΑΣΗ 603
Ι. Γενικά 604
Α. Φύση της παρέμβασης 604
Β. Ιστορική αναδρομή 604
Γ. Ο μονόπλευρος χαρακτήρας της παρέμβασης στην ακυρωτική δίκη 605
Δ. Σκοποί και λειτουργίες της παρέμβασης 605
ΙΙ. Προϋποθέσεις παραδεκτού της παρέμβασης 606
Α. Τρόπος άσκησης και κτήση της ιδιότητας του διαδίκου εκ μέρους
του παρεμβαίνοντος 606
Β. Προθεσμία για την κατάθεση και κοινοποίηση της παρέμβασης 607
Γ. Έννομο συμφέρον 608
ΙΙΙ. Τύχη της παρέμβασης 609
IV. Λοιπές ειδικές μορφές παρέμβασης 609
Α. Η ιδιότυπη παρέμβαση του άρθρου 1 του Ν 2479/1997 609
Β. Παρέμβαση σε πρότυπη δίκη του άρθρου 1 του Ν 3900/2010 610
Γ. Η ΛΟΙΠΗ ΠΡΟΔΙΚΑΣΙΑ
[22] ΕΝΕΡΓΕΙΕΣ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΩΝ 611
Ι. Ενέργειες του Δικαστηρίου κατά την προδικασία 613
Α. Ορισμός εισηγητή και δικασίμου 613
Β. Καθήκοντα εισηγητή/βοηθού εισηγητή 615
Γ. Κοινοποιήσεις 620
ΙΙ. Ενέργειες των διαδίκων κατά την προδικασία 626
Α. Ενέργειες του αιτούντος δικαστική προστασία 626
Β. Ενέργειες της διοίκησης 636
[23] OI ΠΡΟΣΘΕΤΟΙ ΛΟΓΟΙ – TA ΥΠΟΜΝΗΜΑTA 645
Ι. Πρόσθετοι λόγοι 646
Α. Προϋποθέσεις για την παραδεκτή άσκηση δικογράφου πρόσθετων λόγων 646
Β. Λοιπά ζητήματα προσθέτων λόγων στο πλαίσιο νεότερων δικονομικών
ρυθμίσεων 648
ΙΙ. Υπόμνημα 649
Α. Είδη υπομνημάτων και προϋποθέσεις για την κατάθεσή τους 649
Β. Η λειτουργία της δικονομικής «επικουρικότητας» του υπομνήματος 650
Γ. Επιτρεπτώς προβαλλόμενα το πρώτον με υπόμνημα 651
XIX
Δ. Η ΚΥΡΙΑ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
[24] Η ΕΠ’ ΑΚΡΟΑΤΗΡΙΟΥ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ 657
I. Η παράσταση των διαδίκων 658
Α. Η παράσταση του αιτούντος δικαστική προστασία 658
Β. Η παράσταση της διοίκησης 662
Γ. Η νομιμοποίηση των δικηγόρων 662
ΙΙ. Η συζήτηση στο ακροατήριο 670
Ε. Η ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ
[25] Η ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΚΥΡΩΤΙΚΗΣ ΔΙΚΗΣ 673
Εισαγωγή 674
Ι. Κατάργηση εξαιτίας λόγων οφειλόμενων στο υποκείμενο της δίκης 675
Α. Παραίτηση 675
ΙΙ. Κατάργηση εξαιτίας λόγων οφειλόμενων στο αντικείμενο της δίκης 693
Επίλογος 722
VIΙI. Η ΠΡΟΣΩΡΙΝΗ ΔΙΚΑΣΤΙΚΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ
[26] Η ΑΙΤΗΣΗ ΑΝΑΣΤΟΛΗΣ (άρθρα 52 - 52Α του ΠΔ 18/1989) 727
I. Ιστορική αναδροµή 730
II. Συγκριτικό δίκαιο 731
III. Φυσιογνωμία - σκοποί της αναστολής εκτελέσεως 735
IV. Συνταγματική κατοχύρωση - ΕΣΔΑ 736
V. Τα κατ’ ιδίαν χαρακτηριστικά της αιτήσεως αναστολής 738
VI. Οι προϋποθέσεις ευδοκίμησης της αιτήσεως αναστολής 744
Α. Βλάβη ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς επανορθώσιμη από την άμεση εκτέλεση
της πράξης σε περίπτωση ευδοκίμησης της αίτησης ακυρώσεως 745
Β. Στάθμιση της βλάβης του αιτούντος με τα συμφέροντα τρίτων και
το δημόσιο συμφέρον 749
Γ. Η πρόδηλη βασιµότητα της αιτήσεως ακυρώσεως ως λόγος αναστολής
εκτελέσεως της προσβαλλόµενης πράξης 751
VII. Διαδικασία 753
VIII. Κατάλληλα µέτρα 756
IX. Αίτηση ανακλήσεως – νέα αίτηση αναστολής 756
Επίλογος 758
XX
[27] Η ΕΝΝΟΜΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΣΤΟ ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟ ΣΤΑΔΙΟ 761
Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις – Αντικείμενο μελέτης 766
ΙΙ. Έννομο Συμφέρον για την άσκηση της κοινής αιτήσεως ακυρώσεως
και αναστολής 766
Α. Γενικές επισημάνσεις 766
Β. Σχέση με προδικασία ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ 768
Γ. Το ζήτημα της ελλείψεως αντικειμένου μίας δίκης 769
Δ. Το ειδικότερο ζήτημα του εννόμου συμφέροντος του μη οριστικώς
αποκλεισθέντος 769
Ε. Το ειδικότερο ζήτημα της απαιτούμενης ή μη προσβολής όλων των φορέων
που προηγούνται στη σειρά μειοδοσίας 770
ΣΤ. Το ειδικότερο ζήτημα της παραδεκτής ή μη προβολής αιτιάσεων
περί πλημμελειών, που διέπουν ομοίως και την προσφορά του αιτούντος 771
Ζ. Το ειδικότερο ζήτημα της παραδεκτής ή μη προσβολής πρόσθετων
λόγων αποκλεισμού ενός οικονομικού φορέα 771
Η. Το ειδικότερο ζήτημα του εννόμου συμφέροντος του αναδόχου να πλήξει
τις προσφορές έτερων οικονομικών φορέων, που έπονται αυτού
στη σειρά μειοδοσίας 773
Θ. Το ειδικότερο ζήτημα της παραδεκτής προσβολής των όρων μίας διακηρύξεως 773
Ι. Αξιολόγηση της νέας ρυθμίσεως 774
ΙΙΙ. Ομογενοποίηση σε ένα δικόγραφο αιτήσεως ακυρώσεως και αναστολής 774
Α. Περιεχόμενο νέας ρυθμίσεως 774
Β. Ζητήματα εν σχέσει με το σύννομο ή μη εν γένει χαρακτήρα της σχετικής
προβλέψεως 775
Γ. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 775
ΙV. Ενεργητικά νομιμοποιούμενοι για την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος 776
Α. Περιεχόμενο νέας ρυθμίσεως 776
Β. Αξιολόγηση νέας διατάξεως 776
V. Προσβαλλόμενες πράξεις 776
Α. Η παραδεκτή προσβολή αποφάσεων και σιωπηρών απορρίψεων της ΕΑΔΗΣΥ 776
Β. Η εξουσία του επιλαμβανόμενου δικαστηρίου επί προσβολής σιωπηρών
απορρίψεων 776
Γ. Η παραδεκτή συμπροσβολή πράξεων της αναθέτουσας αρχής 777
Δ. Το ζήτημα της αποχής της ΕΑΔΗΣΥ από την εξέταση ορισμένων λόγων μίας
προδικαστικής προσφυγής ή της κρίσεως περί αλυσιτελούς προβολής τους 777
Ε. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 778
VI. Παθητικώς νομιμοποιούμενοι 778
Α. Περιεχόμενο της νέας ρυθμίσεως 778
Β. Αντιμετώπιση της ασκήσεως της αιτήσεως και κατά
μη νομιμοποιούμενων παθητικά 779
Γ. Αξιολόγηση της νέας ρυθμίσεως 779
XXI
VII. Προβαλλόμενες αιτιάσεις 779
Α. Ταυτότητα αιτιάσεων και αποκλίσεις από τον κανόνα 779
Β. Αποτίμηση της νέας ρύθμισης 780
VIII. Αρμοδιότητα δικαστηρίων 780
Α. Περιεχόμενο ρυθμίσεως 780
Β. Αντιμετώπιση αναρμόδιας εισαγωγής 781
Γ. Αποτίμηση νέας διατάξεως 781
IX. Προθεσμία ασκήσεως 782
Α. Περιεχόμενο της σχετικής διατάξεως 782
Β. Αποτίμηση της ρυθμίσεως 782
X. Παράβολο 783
Α. Ύψος οφειλόμενου παραβόλου – Υπόχρεοι φορείς 783
Β. Συνέπειες καταβολής ελλείποντος ή πλεονάζοντος παραβόλου 783
Γ. Χρόνος και τρόπος καταβολής του παραβόλου 784
Δ. Τύχη του παραβόλου 784
Ε. Ως προς τη δυνατότητα διατάξεως επιστροφής του καταβληθέντος ενώπιον
της ΕΑΔΗΣΥ παραβόλου 784
ΣΤ. Ως προς τη δυνατότητα πολλαπλασιασμού του οφειλόμενου παραβόλου 785
ΧI. Προσδιορισμός – Απαιτούμενες κοινοποιήσεις 786
Α. Χρόνος εκδικάσεως προσωρινής και οριστικής δικαστικής προστασίας 786
Β. Απαιτούμενες κοινοποιήσεις 786
Γ. Ζητήματα εν σχέσει με το σύννομο ή μη εν γένει χαρακτήρα της σχετικής
προβλέψεως 787
Δ. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 787
ΧII. Άσκηση Παρεμβάσεως 788
Α. Προθεσμία – Κοινοποιήσεις – Θεματικό εύρος 788
Β. Σχέση με προδικασία ενώπιον ΕΑΔΗΣΥ 788
Γ. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 788
ΧIIΙ. Διαβίβαση απόψεων Διοικήσεως και παθητικώς νομιμοποιούμενων
- Κατάθεση αποδεικτικών στοιχείων 789
Α. Διαβίβαση απόψεων της Διοικήσεως και παθητικώς νομιμοποιούμενων 789
Β. Κατάθεση αποδεικτικών στοιχείων 789
Γ. Αποτίμηση νέας ρυθμίσεως 789
ΧΙV. Συνέπειες από την προθεσμία και την άσκηση της αιτήσεως 789
Α. Κώλυμα συνάψεως σύμβασης 789
Β. Κώλυμα προόδου της διαδικασίας 790
Γ. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 790
ΧV. Υλοποίηση προσωρινής δικαστικής προστασίας 790
Α. Περιεχόμενο της σχετικής καινοτόμου ρυθμίσεως 790
XXII
Β. Ζητήματα εν σχέσει με το σύννομο ή μη εν γένει χαρακτήρα της σχετικής
προβλέψεως 791
Γ. Αποτίμηση της νέας μορφής της διατάξεως 791
ΧVΙ. Λόγοι απορρίψεως – ευδοκιμήσεως αιτήματος προσωρινής δικαστικής
προστασίας 792
Α. Περιεχόμενο της σχετικής ρυθμίσεως 792
Β. Αποτίμηση της νέας μορφής της διατάξεως 793
ΧVII. Χρόνος εκδόσεως αποφάσεως 793
Α. Τιθέμενα χρονικά όρια επί προσωρινής και οριστικής δικαστικής προστασίας 793
Β. Αποτίμηση της νέας ρυθμίσεως 794
ΧVIII. Ανάλογη εφαρμογή διατάξεως άρθρου 32 παρ. 2 ΠΔ 18/1989 794
Α. Περιεχόμενο ρυθμίσεως 794
Β. Συνέπειες και αξιολόγηση της εφαρμογής της σχετικής προβλέψεως 794
ΧIX. Mη εφαρμογή διατάξεων περί δικαστικών διακοπών 794
Α. Περιεχόμενο ρυθμίσεως 794
Β. Αξιολόγηση της θεμιτής εφαρμογής της σχετικής προβλέψεως στην υπό κρίση
διαδικασία 795
XX. Aκύρωση πράξεως ή παραλείψεως μετά την υπογραφή
της σύμβασης – Αξίωση αποζημίωσης 795
Α. Περιεχόμενο ρυθμίσεως 795
Β. Συνέπειες και αξιολόγηση της εφαρμογής της σχετικής προβλέψεως 795
XXI. Υποχρέωση Συμμόρφωσης 795
Α. Περιεχόμενο ρυθμίσεως 795
Β. Αποτίμηση της σχετικής διατάξεως 796
ΧΧII. Ανάλογη εφαρμογή διατάξεων ΠΔ 18/1989 796
Α. Γενικός Κανόνας 796
Β. Περιπτωσιολογία 796
ΧΧΙII. Καταληκτικές επισημάνσεις 797
IX. Ο ΑΚΥΡΩΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ
[28] Η ΕΚΤΑΣΗ ΚΑΙ ΤΑ ΟΡΙΑ ΤΟΥ ΑΚΥΡΩΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ 801
I. Ανέλεγκτη ουσιαστική εκτίμηση των επιλογών του νομοθέτη 804
II. Δημόσιο συμφέρον 806
III. Κανονιστικές πράξεις 807
IV. Τροποποιήσεις σχεδίων πόλης 811
V. Ζώνες και μέτρα προστασίας σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες περιοχές 811
VI. Ανέλεγκτη «ουσιαστική εκτίμηση» ή «τεχνική κρίση» της Διοίκησης 812
XXIII
Α. Διδάγματα κοινής πείρας 812
Β. Έλεγχος τεχνικών κρίσεων 813
VII. Ένταση του ελέγχου των ατομικών διοικητικών πράξεων 814
A. Ατομικές πράξεις δεσμίας αρμοδιότητας 814
B. Ατομικές πράξεις διακριτικής ευχέρειας 815
Γ. Παραδείγματα 815
Δ. Αξιολόγηση αποδεικτικών στοιχείων 819
X. Η ΔΙΚΑΣΤΙΚΗ ΑΠΟΦΑΣΗ
[29] ΟΙ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΗΣ ΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ: ΥΠΟΧΡΕΩΣΗ
ΣΥΜΜΟΡΦΩΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΕΔΙΚΑΣΜΕΝΟ 823
I. Η ισχύς έναντι όλων 826
Α. Η εμβέλεια του ακυρωτικού αποτελέσματος 826
Β. Το πρόβλημα της μερικής ακύρωσης 828
Γ. Περιορισμοί στο ακυρωτικό αποτέλεσμα με έρεισμα το Ν 4274/2014 830
ΙΙ. Δεδικασμένο 831
Α. Έννοια 831
Β. Προϋποθέσεις 833
ΙΙΙ. Υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης 833
Α. Αντικείμενο της υποχρέωσης 833
Β. Προσδιορισμός του περιεχομένου της υποχρέωσης συμμόρφωσης 842
ΧI. ΤΑ ΕΝΔΙΚΑ ΜΕΣΑ
[30] Η ΤΡΙΤΑΝΑΚΟΠΗ 853
Ι. Γενικά 854
Α. Φύση και λειτουργίες της τριτανακοπής 854
Β. Ιστορική αναδρομή 855
ΙΙ. Προϋποθέσεις παραδεκτού της τριτανακοπής 856
Α. Αποφάσεις δεκτικές τριτανακοπής 856
Β. Ενεργητική νομιμοποίηση 858
Γ. Έννομο συμφέρον 860
Δ. Προθεσμία 861
III. Τηρητέα διαδικασία 861
Α. Τρόπος άσκησης της τριτανακοπής 861
Β. Παρέμβαση στη δίκη της τριτανακοπής 861
Γ. Συζήτηση 862
IV. Επί του βασίμου 862
XXIV
[31] Η ΕΦΕΣΗ ΣΤΙΣ ΑΚΥΡΩΤΙΚΕΣ ΔΙΑΦΟΡΕΣ 865
I. Εισαγωγή – Ιστορική αναδρομή – Διατάξεις 868
II. Συνταγματική κατοχύρωση 869
III. Συγκριτικό δίκαιο 871
IV. Το παραδεκτό της έφεσης 872
Α. Γενικές προϋποθέσεις παραδεκτού 872
Β. Οι ειδικές προϋποθέσεις παραδεκτού της έφεσης 889
V. Το βάσιμο της έφεσης 898
Α. Αυτεπαγγέλτως ερευνώμενα ζητήματα 898
Β. Λόγοι έφεσης 898
VI. Συνέπειες αποδοχής της έφεσης (άρθρο 64 εδαφ. β΄ - γ΄ ΠΔ 18/1989) 900
VII. Προδικασία – διαδικασία 901
Α. Κατάθεση της έφεσης-σύνταξη έκθεσης κατάθεσης 901
Β. Κοινοποιήσεις 901
Γ. Εγκυρότητα του δικογράφου της έφεσης 902
Δ. Νομιμοποίηση δικηγόρων 902
VIII. Παρέμβαση (άρθρο 63 του ΠΔ 18/1989) 902
IX. Ανεπίτρεπτο δεύτερης έφεσης – αντέφεσης (άρθρο 59 ΠΔ 18/1989) 903
X. Αναστολή εκτέλεσης (άρθρο 65 ΠΔ 18/1989) 904
XI. Συμμόρφωση της διοίκησης 904
XII. Έφεση υπέρ του νόμου 904
Επίλογος 906
XII. Η ΑΙΤΗΣΗ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ ΥΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΡΡΟΗ
ΥΠΕΡΕΘΝΙΚΩΝ ΕΝΝΟΜΩΝ ΤΑΞΕΩΝ
[32] Η EΠΙΔΡΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ
ΣΤΗΝ ΑΚΥΡΩΤΙΚΗ ΔΙΚΗ 909
Ι. Εισαγωγή – Η έννοια και τα όρια της δικονοµικής αυτονοµίας
των κρατών μελών 912
II. H νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας 915
Α. Πρόσβαση στον δικαστή - προϋποθέσεις άσκησης ενδίκων βοηθηµάτων 915
B. Δικονοµικές διατυπώσεις και προϋποθέσεις για την πρόοδο της δίκης 936
Γ. Η προσωρινή δικαστική προστασία 939
Δ. Περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης 950
Ε. Αυτεπάγγελτη εξέταση της τήρησης του ενωσιακού δικαίου 953
ΣΤ. Χρήση της προδικαστικής παραποµπής 955
XXV
IΙΙ. Eπίλογος 965
[33] Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ
ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΟΥ ΣΤΗΝ ΑΚΥΡΩΤΙΚΗ ΔΙΚΗ 967
Ι. Εισαγωγή 968
ΙΙ. Δικαίωμα στη χρηστή απονομή της δικαιοσύνης 971
Α. Περιεχόμενο και λειτουργία δικαιώματος 971
Β. Αποτελεσματικότητα δικαστικής προστασίας στην ακυρωτική δίκη 972
Γ. Ισότητα των διαδίκων και επεμβάσεις του νομοθέτη στην ακυρωτική δίκη 982
IΙΙ. Τεκμήριο αθωότητας και δικαίωμα μη αυτοενοχοποίησης 984
Α. Κατοχύρωση, περιεχόμενο και επιμέρους επιταγές 984
Β. Η προστατευτική εμβέλεια της αρχής nemo tenetur 987
ΙV. Δικαίωμα άπαξ διώξεως 988
Α. Η αρχή ne bis in idem ως αντικείμενο νομολογιακού διαλόγου 988
Β. Προστατευτική εμβέλεια του δικαιώματος άπαξ διώξεως 990
Γ. Η επίδραση του δικαιώματος στην ακυρωτική δίκη 991
V. Καταληκτικές παρατηρήσεις 992
ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 995
Σελ. 1
I. ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ
Σελ. 3
[1] Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΑΙΤΗΣΕΩΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ - ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ
– Ανδρουλάκης Β., Το Συµβούλιο της Επικρατείας και τα ελληνικά Συντάγµατα, σε: Το Συµβούλιο της Επικρατείας - Ο θεσµός και τα πρόσωπα, 2005, 21 επ. – Αλιβιζάτος Ν., Η ίδρυση του Συµβουλίου της Επικρατείας το 1928: ένα ιστορικό παράδοξο; σε: Χ. Χατζηιωσήφ (επιµ.), Ιστορία της Ελλάδας του 20ού αιώνα - Ο Μεσοπόλεµος 1922-1940, Β’ Τόµος - Μέρος 2ο, 2003, 245 επ. – Βενιζέλος Ε., Η στροφή της νοµολογίας στο ζήτηµα της νοµοθετικής κύρωσης παράνοµων κανονιστικών πράξεων (ΣτΕ 3596/1991), ΤοΣ 1992,39 επ. – Βλαχόπουλος Σ., Ο έλεγχος της συνταγµατικότητας των νόµων από τα Τµήµατα των Ανωτάτων Δικαστηρίων - Μία όψη της «παράπλευρης» αναθεώρησης του Συντάγµατος, ΔτΑ 9/2001,83 επ. – Ιδίου, Η αυθεντική ερµηνεία των νόµων: Ένας αναγκαίος θεσµός σεβασµού της νοµοθετικής βούλησης ή ένας ακόµη δίαυλος επέµβασης της νοµοθετικής στη δικαστική εξουσία; Από τη θεωρητική συµβολή του Απόστολου Παπαλάµπρου στην ισχύουσα συνταγµατική ρύθµιση και την εφαρµογή της στην πράξη, ΤοΣ 2008,39 επ. – Ιδίου, Λιγότερο κράτος δεν σηµαίνει και συρρίκνωση της διοικητικής δικαιοσύνης: η αναβίωση των «διφυών» νοµικών προσώπων, ΕφηµΔΔ 2009,417 επ. – Ιδίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως, σε Συμβούλιο της Επικρατείας, επιμ. Χ. Χρυσανθάκη, Νομική Βιβλιοθήκη, 2012, 3 επ. – Γιδόπουλος Λ., Επί των συνταγµατικών µεταρρυθµίσεων - Πρότασις Λ. Γιδοπούλου προς την Συνταγµατικήν Επιτροπήν, Θέµις 1935 (ΜΣτ’), 670 επ. – Δαγτόγλου Π., Διοικητικό Δικονοµικό Δίκαιο, 4η έκδ. (ενηµερωµένη από τους Π. Λαζαράτο και Θ. Παπαγεωργίου), 2010. – Ιδίου, Συνταγµατικό Δίκαιο - Ατοµικά Δικαιώµατα, 3η έκδ., 2010. – Δαρζέντας Ε., Αίτηση ακυρώσεως και Κράτος Δικαίου, Αντ. Σάκκουλας, 1995, 308 επ. – Ευστρατίου Π., Νοµοθετικός καθορισµός όρων για την προστασία του περιβάλλοντος και δικαίωµα δικαστικής προστασίας - Οι αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας για το νέο Διεθνές Αεροδρόµιο της Αθήνας στα Σπάτα και την Ζεύξη Ρίου - Αντιρρίου, ΔτΑ 4/1999,845 επ. – Καράκωστας Β., Ολίγα για τη συνταγµατική κατοχύρωση της αίτησης ακύρωσης διοικητικών πράξεων, Δ 2009,829 επ. – Κτιστάκη Στ., Η συµµόρφωση της Διοικήσεως στις αποφάσεις των διοικητικών δικαστηρίων µετά την αναθεώρηση του 2001, ΤοΣ 2007,814 επ. – Λαζαράτος Π., Η δυνατότητα τροποποιήσεως της προσβαλλόµενης διοικητικής πράξεως ως στοιχείο χαρακτηρισµού διοικητικής διαφοράς ως διαφοράς ουσίας (Με αφορµή την ΣτΕ 5352/1995), ΔιΔικ 1996,597 επ. – Μαθιουδάκης Ι., Από την ατοµική νοµοθετική ρύθµιση στην ατοµική νοµοθετική πράξη: εξελίξεις και προοπτικές της ατοµικής ρύθµισης µε τυπικό νόµο στην Ελλάδα, ΤοΣ 2010,275 επ. – Μαντζούφας Π., Η επέµβαση της νοµοθετικής εξουσίας στα έργα της δικαστικής, ΕφηµΔΔ 2008,836 επ. – Παπαδοπούλου Ο., Νοµοθετική κύρωση κανονιστικών πράξεων (Σκέψεις µε αφορµή τις αποφάσεις ΣτΕ 3596/1991 και 3597/1991), ΤοΣ 1992,51 επ. – Της ίδιας, Νομοθετική κύρωση κανονιστικών πράξεων, ΝοΒ 1992, σελ. 198 επ. – Παυλόπουλος Π., Η συνταγµατική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως - Μία σύγχρονη έποψη του Κράτους Δικαίου, 1982. – Πράτσικας Χ., Το νέον Σύνταγµα - Πρότασις Χρ. Πράτσικα προς την Συνταγµατικήν Επιτροπήν, Θέµις 1935 (ΜΣτ’),741 επ. – Σακελλαροπούλου Κ., Ο έλεγχος συνταγµατικότητας των νόµων και το άρθρο 100 παρ. 5 του Συντάγµατος. Δικονοµική οργάνωση ή περιορισµός του διάχυτου ελέγχου; ΤοΣ 2007, 789 επ. – Σιούτη Γλ., Η µονοµερής δράση της δηµόσιας διοίκησης, σε: Α. Γέροντα/Σ. Λύτρα/Π. Παυλόπουλου/Γλ. Σιούτη/Σ. Φλογαϊτη, Διοικητικό Δίκαιο, Β’ έκδ., 2010,165 επ. – Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δκαίου, Τόµοι 1 και 2, 13η έκδ., 2010. – Τσεβάς Α., Θέσπιση διοικητικής πράξης µε νόµο, Τιµητικός Τόµος για τα 75 χρόνια του Συµβουλίου της Επικρατείας, 2004,463 επ. – Τράντας Γ., «Η γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του Συµβουλίου της Επικρατείας» και το άρθρο 20 Ι του Συντάγµατος - Σκέψεις µε αφορµή την ΣτΕ 1095/1987 (Ολ.), ΕΔΚΑ 1995,134 επ. – Ιδίου, Οι κυβερνητικές πράξεις στο µεταίχµιο της προστασίας δηµοσίου συµφέροντος και του ελέγχου της διακριτικής ευχέρειας της διοικήσεως, 1997. – Χιώλος Κ., Η κατά το Σύνταγµα γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του Συµβουλίου της Επικρατείας, ΑρχΝοµ 1993,200 επ. – Χρήστου Β., Από την κύρωση στη θέσπιση διοικητικών πράξεων δια τυπικού νόµου, 2010. – Χρυσανθάκης Χ., Οι νέες ρυθµίσεις για τη διοικητική δίκη: Ο Ν 3900/2010. Μια «ανοιχτή» επιστολή προς την Πολιτεία, ΘΠΔΔ 2010,1321 επ.
Σελ. 5
I. Η κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως στα προϊσχύσαντα Συντάγµατα
1 Η αίτηση ακυρώσεως κατοχυρώθηκε για πρώτη φορά στο άρθρο 82 του Συντάγµατος του 1911: «Εις το Συµβούλιον της Επικρατείας ανήκουσιν ιδίως: ... γ) Η κατ’ αίτησιν ακύρωσις δια παράβασιν νόµου των πράξεων των διοικητικών αρχών κατά τα ειδικώτερον εν τω νόµω οριζόµενα». Πηγή έμπνευσης για την αίτηση ακυρώσεως αποτέλεσε το ένδικο βοήθημα του «recours pour excès de pouvoir», το γαλλικό «ένδικο βοήθημα που ασκείται ακόμη και χωρίς να προβλέπεται σε ειδική διάταξη κατά οποιασδήποτε διοικητικής πράξης και το οποίο έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου, την τήρηση της νομιμότητας». Πρόκειται στην αρχική του σύλληψη, επομένως, για ένδικο βοήθημα με αντικειμενικό και όχι υποκειμενικό χαρακτήρα. Σκοπός δε της κατοχύρω-
Σελ. 6
σης της αιτήσεως ακυρώσεως ήταν προδήλως η συνταγματική κατοχύρωση της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας.
2 Στη συνέχεια, το άρθρο 102 του Συντάγµατος του 1927 προσέθεσε ως νέο λόγο ακύρωσης (πέρα από την παράβαση νόµου) την «υπέρβαση εξουσίας», έχοντας την εξής διατύπωση: ««Εις το Συµβούλιον της Επικρατείας ανήκουσιν ιδίως: ... γ) Η κατ’ αίτησιν ακύρωσις πράξεων των διοικητικών αρχών δι’ υπέρβασιν εξουσίας ή κατά παράβασιν νόµου, κατά τα ειδικώτερον δια νόµου οριζόµενα». Η απάλειψη του οριστικού άρθρου «των» πριν από τη φράση «πράξεων των διοικητικών αρχών» διευκόλυνε, κατά μία άποψη, την υιοθέτηση περαιτέρω περιορισμών ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως ακυρώσεως.
3 Το άρθρο 83 περ. γ΄ του Συντάγµατος του 1952 ακολουθεί την ίδια με το Σύνταγμα του 1927 διατύπωση. Στο ίδιο άρθρο ορίζεται, στο επόμενο εδάφιο, ότι «Νόμος δύναται να ορίσει και άλλους λόγους ακυρώσεως ...».
II. Η αίτηση ακυρώσεως στο ισχύον Σύνταγµα - Η ρύθµιση του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α’ Συντ. και το πεδίο εφαρµογής της
4 Το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α’ του ισχύοντος Συντάγµατος 1975/1986/2001/2008/2019, ορίζει τα εξής: «1. Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου». Επανήλθε επομένως το οριστικό άρθρο «των» με την προσθήκη του επιθετικού προσδιορισμού «εκτελεστών» πριν από τη φράση «πράξεων των διοικητικών αρχών», προσθήκη η οποία δεν αλλοίωσε τον κατάλογο των προϋποθέσεων του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, όπως είχε διαμορφωθεί από το 1929.
5 Δοθέντος ότι το ισχύον Σύνταγμα κατοχυρώνει στο άρθρο 20 παρ. 1 το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, αναδεικνύεται πλέον μια νέα εγγυητική λειτουργία του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄. Εκτός από την κατοχύρωση της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας, καθιερώνεται πλέον ατομικό δικαίωμα άσκησης της αιτήσεως ακυρώσεως ως ειδικότερη έκφανση-εκδήλωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Η σχέση των δύο δικαιωμάτων είναι σχέση γένους προς είδος. Κατά το ΣτΕ, από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 95 παρ. 1 περ. α΄ και 20 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει η υποχρέωση του νομοθέτη να εξασφαλίζει σε όλους την ένδικη προστασία μέσω της αιτήσεως ακυρώσεως (ή μέσω ενδίκων βοηθημάτων που παρέχουν ισοδύναμη προ-
Σελ. 7
στασία, εφόσον βεβαίως δεν πλήττεται το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ βλ. ΣτΕ 148/1999).
6 Εξάλλου, το γεγονός ότι το Σύνταγμα, εκ του συνόλου των ενδίκων βοηθημάτων με τα οποία ζητείται δικαστική προστασία, μνημονεύει ρητώς μόνο την αίτηση ακυρώσεως, ως γενικής εφαρμογής ένδικο βοήθημα, παραθέτοντας, μάλιστα, τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της, αφενός αποτελεί ένδειξη του κεντρικού ρόλου της αιτήσεως ακυρώσεως για την εμπέδωση του κράτους δικαίου και αφετέρου την καθιστά το βασικό εργαλείο του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου το Δικαστήριο αυτό, εξοπλισμένο και με την αρμοδιότητα του παρεμπίπτοντος ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, να λειτουργήσει ως θεσμικό αντίβαρο στις άλλες δύο εξουσίες.
7 Η διάταξη του άρθρου 95 του Συντ. κατοχυρώνει δύο λόγους ακυρώσεως, την παράβαση νόµου και την υπέρβαση εξουσίας. Kατοχυρώνει επίσης και δύο προϋποθέσεις παραδεκτού για το ένδικο βοήθηµα της αιτήσεως ακυρώσεως: Η αίτηση πρέπει να στρέφεται κατά πράξης, αφενός, «εκτελεστής» (βλ. και ΣτΕ 3385/2017 ΤΝΠ QUALEX), και αφετέρου, εκδοθείσας από «διοικητική αρχή».
8 Η έννοια της εκτελεστότητας είναι γνωστή, έχει οπωσδήποτε το περιεχόμενο που είχε διαμορφώσει το Συμβούλιο της Επικρατείας με τη νομολογία του έως το 1975, έχει όμως δυναμικό χαρακτήρα και εξελίσσεται, προκειμένου να καταλάβει νέα σύγχρονα εργαλεία διοικητικής δράσης, όπως για παράδειγμα τις πράξεις του ηπίου δικαίου (soft law), οι οποίες διαμορφώνουν τη συμπεριφορά των αποδεκτών τους μέσω της επιρροής που ασκούν, μολονότι δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο και, κατά τα παραδοσιακά κριτήρια, θα στερούνταν εκτελεστότητας.
Σελ. 8
9 Η δε προϋπόθεση να προέρχεται η πράξη από «διοικητικές αρχές» καθιερώνει το οργανικό κριτήριο, βασικό δόγμα του διοικητικού δικαίου το οποίο δεν έχει ανατραπεί μέχρι σήμερα. Αποκλείεται επομένως η αίτηση ακυρώσεως κατά τυπικού νόμου, κατά πράξεων δικαστικών αρχών αλλά και κατά πράξεων ιδιωτών (ΣτΕ 1094, 1095/1987 Ολ., 1421/2010 για πράξεις οργάνων νπιδ που δεν ασκούν δημόσια εξουσία). Προκειμένου, όμως να μην παρακαμφθεί το οργανικό κριτήριο, και λαμβάνοντας υπόψη τη συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως και την ανάγκη παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει διαπλάσει τις θεωρίες των «πράξεων εκτέλεσης του νόμου» (ΣτΕ Ολ. 873/2018, 215/2016, 2154/2015, 3982, 3976/2009), των «διφυών νομικών προσώπων» και της «πλασματικής αποδοχής αιτήσεως ιδιώτη» (ΣτΕ 2210/2020 Ολ. ΤΝΠ QUALEX) [βλ. παρακάτω].
III. Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως ως όριο της «ουσιαστικοποίησης» των ακυρωτικών διαφορών
10 Το ισχύον Σύνταγµα υιοθετεί τη θεµελιώδη διάκριση µεταξύ ακυρωτικών διοικητικών διαφορών και διοικητικών διαφορών ουσίας. Η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί το ένδικο βοήθηµα των ακυρωτικών διαφορών, ενώ οι διοικητικές διαφορές ουσίας επιλύονται µε πληθώρα ενδίκων βοηθηµάτων, ανάλογα µε τη φύση της διαφοράς (π.χ. προσφυγή, υπαλληλική προσφυγή, αγωγή αποζηµίωσης, ανακοπή, εκλογική ένσταση κ.α.).
11 Το κριτήριο διάκρισης µεταξύ ακυρωτικών διαφορών και διοικητικών διαφορών ουσίας αποτελεί ζήτηµα με σηµαντικές πρακτικές συνέπειες. Το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντ. σε συνδυασμό με το άρθρο 95 παρ. 3 του Συντ. θέτουν τα όρια της ουσιαστικοποίησης των διοικητικών διαφορών (βλ. παρακάτω).
12 Πρακτικά, το εάν µια διαφορά είναι ακυρωτική ή ουσίας, αποφασίζεται από τον νοµοθέτη µέσω του χαρακτηρισµού του ένδικου βοηθήµατος ως αίτησης ακύρωσης ή (στην πε-
Σελ. 9
ρίπτωση των διοικητικών διαφορών ουσίας) ως προσφυγής ή αγωγής ή ανακοπής ή ένστασης. Η εξουσία του όµως αυτή δεν είναι απεριόριστη. Εκτός από το ότι ιστορικά η δικαστική προσβολή των παράνοµων διοικητικών πράξεων στους περισσότερους τοµείς της διοικητικής δράσης έχει συνδεθεί µε το Συµβούλιο της Επικρατείας, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α’ Συντ. η ακύρωση των εκτελεστών διοικητικών πράξεων ανήκει στη δικαιοδοσία του ίδιου δικαστηρίου.
13 Σήμερα γίνεται δεκτό ότι η απονεμόμενη στο Συμβούλιο της Επικρατείας από το Σύνταγμα (άρθρο 95 παρ. 1 εδ. α΄) και τον νόμο (άρθρο 45 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989) εξουσία ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως ικανοποιεί την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, που κατοχυρώνεται από τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ. Και τούτο διότι, με το ένδικο αυτό βοήθημα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει την εξουσία να εξετάσει, αφ’ ενός μεν το σύνολο των προβαλλόμενων αιτιάσεων, αφ’ ετέρου δε το σύνολο των νομικών και πραγματικών ζητημάτων που ανακύπτουν, περαιτέρω δε έχει τη δυνατότητα να ελέγξει την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τον τρόπο άσκησης της διακριτικής εξουσίας της Διοίκησης, και, τέλος, μπορεί να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη αυτή για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων η πλάνη περί τα πράγματα ή η μη νόμιμη και ανεπαρκής αιτιολογία, χωρίς να ασκεί επιρροή το γεγονός ότι δεν έχει εξουσία να προβεί σε μεταρρύθμιση της διοικητικής πράξης [βλ. ΣτΕ 2572/2015 ΤΝΠ QUALEX, 2310/2014 7μ., 1522/2014, 1361/2013 7μ., 212/2013 7μ., απόφαση Ε.Δ.Δ.Α. Sigma Radio Television Ltd κατά Κύπρου, της 21.7.2011].
14 Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ. 693, 616 – 617/2013, 3919/2010, 3193/2000), κατά την έννοια των άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντ., λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επι-
Σελ. 10
κρατείας, η δε σχετική κρίση του νομοθέτη υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τήρησης των συνταγματικών ορίων. Η σχετικώς ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από τον νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση, αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξης, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με το νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξης και το δικαστήριο έχει, αντιστοίχως, κατ’ αρχήν την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξης ή της κατάστασης που απορρέει από αυτή, ύστερα από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης.
15 Υπό τα δεδομένα αυτά, απορρίφθηκε ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται ότι η πρόβλεψη στο άρθρο 5 παρ. 8 του Ν 2863/2000 της άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των πράξεων του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης αντίκειται στις κατοχυρωμένες στα άρθρα 4 παρ. 1 και 25 του Συντάγματος αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας, έναντι άλλων κατηγοριών διαφορών που υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων (πρβ. ΣτΕ 3079/2011) και ότι εισάγεται, χωρίς αποχρώντα λόγο, δυσμενής μεταχείριση εις βάρος των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών, ως διαδίκων στις σχετικές δίκες. Και τούτο διότι, πέραν του ότι ζήτημα αντίθεσης προς τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις μπορεί να ανακύψει μόνον από τη μεταβίβαση κατηγορίας υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα διοικητικά δικαστήρια και όχι από την παράλειψη μεταφοράς αρμοδιοτήτων, πάντως, δεν δημιουργεί ανεπίτρεπτη ανισότητα, έναντι άλλων κατηγοριών διαφορών που μεταφέρθηκαν στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων, η εκτίμηση του νομοθέτη ότι οι διαφορές που γεννώνται από πράξεις ανεξάρτητης αρχής με αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια (Ε.Σ.Ρ.) και αφορούν την –ιδιαιτέρως σημαντική για την πολιτική και κοινωνική ζωή του τόπου και την προστασία των δικαιωμάτων των τηλεθεατών/ακροατών– δραστηριότητα των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών επιβάλλεται να παραμείνουν στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία είναι, κατά τα προεκτεθέντα, πλήρως συμβατή με τις απαιτήσεις παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (ΣτΕ 2877/2016 ΤΝΠ QUALEX).
IV. Απαγορεύεται ο πλήρης αποκλεισμός της άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως
16 Η συνταγµατική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως έχει ως συνέπεια ότι δεν νοείται εκτελεστή διοικητική πράξη, µη προσβλητή µε το ένδικο αυτό βοήθηµα (εφόσον βεβαίως δεν προσβάλλεται µε προσφυγή ή µε άλλο ένδικο βοήθηµα ουσίας). Μολαταύτα, η πολι-
Σελ. 11
τική εξουσία διαχρονικά αναζητεί τρόπους παράκαµψης του ακυρωτικού ελέγχου, ιδίως σε υποθέσεις µείζονος σπουδαιότητας.
17 Είναι πλούσια η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποία διασφαλίζει την ακυρωτική αρμοδιότητά του αλλά και την ίδια την αίτηση ακυρώσεως ως δικαίωμα υπέρ του θιγόμενου από τη διοικητική δράση.
18 Έτσι κρίθηκε ότι είναι αντισυνταγματικές και ανίσχυρες διατάξεις νόμων με τις οποίες αποκλείεται η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως (ΣτΕ 97/1937, 520/1943, 1483/1953). Νομοθετική διάταξη που προβλέπει ότι διοικητική πράξη εκδιδόμενη κατ’ εφαρμογήν της δεν υπόκειται σε ένδικο μέσο, δεν μπορεί να αποκλείσει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως (ΣτΕ 623/1930, 1855/1951).
19 Αντισυνταγματική έχει κριθεί και η ρύθμιση που προβλέπει υποχρέωση του διοικουμένου να λάβει άδεια από προϊσταμένη αρχή, προκειμένου να του επιτραπεί να ασκήσει αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 380/1941, 69/1943, 102/1956).
20 Εξάλλου, ο χαρακτηρισμός ορισμένων διοικητικών πράξεων ως κυβερνητικών, εξαιρουμένων από τον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, ανήκει αποκλειστικώς στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου τούτου και όχι του νομοθέτη (βλ. ΣτΕ 1117, 3008/2014 Ολ., 2438/1996, 2528/1974, 2438/1966, 1947/1960).
21 Απότοκη δε της συνταγματικής κατοχύρωσης της αιτήσεως ακυρώσεως είναι και η νομολογία ότι ο περιορισμός του δικαστικού ελέγχου των πράξεων που αφορούν την υπηρεσιακή εξέλιξη των δικαστικών λειτουργών (άρθρο 90 παρ. 6 Συντ.) και των σχετικών με αυτούς πειθαρχικών αποφάσεων (άρθρο 91 παρ. 4 Συντ.) δεν αποκλείει τη δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης, αλλά περιορίζει απλώς τους λόγους ακύρωσης, οι οποίοι αναφέρο-
Σελ. 12
νται μόνο στον έλεγχο των ιδίων και αυτοτελών ελαττωμάτων των σχετικών προεδρικών διαταγμάτων (ΣτΕ 4080/1979, 386/1988, 2089/1988, 3110/1992, 1591/1995, 3668/1996, 597/1999, 90/2011 Ολ.).
V. Νομοθετικές επεμβάσεις σε διοικητικές πράξεις κατά των οποίων εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως
22 Η νοµοθετική εξουσία, προκειµένου να παρακάµψει τη νοµολογία του ΣτΕ που αίρει κάθε είδους εμπόδιο στην πρόσβαση του πολίτη στον ακυρωτικό δικαστή, ακολούθησε την οδό της φανερής ή «συγκαλυµµένης» νοµοθετικής κύρωσης των προσβαλλόμενων πράξεων. Χωρίς δηλαδή να µνηµονεύεται ρητώς ότι κυρώνεται συγκεκριµένη διοικητική πράξη που έχει προσβληθεί δικαστικά, οι ρυθµίσεις της προσβληθείσας διοικητικής πράξης καθίστανται ρυθµίσεις µιας νοµοθετικής διάταξης ή θεραπεύονται οι πλημμέλειές της από αυτήν. Και η πρακτική όµως αυτή του νοµοθέτη κρίθηκε αντισυνταγµατική από το Συµβούλιο της Επικρατείας, οπότε η νοµοθετική κύρωση των διοικητικών πράξεων - είτε πρόκειται για ατοµικές είτε για κανονιστικές διοικητικές πράξεις, είτε για ευθεία είτε για «συγκαλυµµένη» κύρωση - δεν µπορεί να παρακάµψει τον συνταγµατικά κατοχυρωµένο ακυρωτικό έλεγχο.
23 Παρόµοια υπήρξε η στάση του Συµβουλίου της Επικρατείας και απέναντι στην κατάργηση εκκρεµών δικών µε νοµοθετικές διατάξεις. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι τέτοιες νοµοθετικές διατάξεις παραβιάζουν την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και το δικαίωµα δικαστικής προστασίας και συνεπώς παραµένουν ανεφάρµοστες.
A. Ατομικές διοικητικές πράξεις
24 Έχει κριθεί ότι είναι αντισυνταγματικές και ανίσχυρες διατάξεις νόμων με τις οποίες επιχειρείται η κύρωση παράνομης ατομικής πράξης κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση ακυρώσε-
Σελ. 13
ως (ΣτΕ 18/1945, 1573/1951, 39/1959). Η κύρωση αυτή δεν καθιστά την προβληθείσα πράξη τυπικό νόμο και, συνεπώς, το ΣτΕ παραμένει αρμόδιο για την εκδίκασή της.
25 Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της προσβολής στο ΣτΕ πράξεως δωρεάν παραχώρησης ακινήτου για τη στέγαση μουσείου (Ολ. ΣτΕ 604/2002). Μετά την κατάθεση της αιτήσεως ακυρώσεως, δημοσιεύθηκε νόμος με τον οποίο ορίστηκε ότι κυρώνεται αναδρομικώς η προσβαλλόμενη πράξη. Κάθε άλλη γενική ή ειδική διάταξη αντικείμενη στις διατάξεις του νέου νόμου, δεν εφαρμόζεται για το πιο πάνω παραχωρηθέν ενιαίο ακίνητο. Ωστόσο, το ΣτΕ έκρινε ότι με τις διατάξεις του νόμου αυτού κυρώνεται νομοθετικά (αναδρομικά) εκκρεμούσης της κρινόμενης αίτησης, η προσβαλλόμενη ατομική διοικητική πράξη. Με τον τρόπο αυτό, δηλαδή με τη μονομερή πράξη ενός μέρους της διαφοράς (του Ελληνικού Δημοσίου μέσω της νομοθετικής εξουσίας) επιλύεται η διαφορά και στερείται αντικειμένου η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως που άγεται προς κατάργηση. Με το περιεχόμενο όμως αυτό οι ανωτέρω διατάξεις είναι αντίθετες προς το Σύνταγμα, ως αντιβαίνουσες στην αρχή της ισότητας των πολιτών έναντι του νόμου (άρθρο 4 παρ. 1), στην αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26), στη διάταξη που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) και ως αναιρούσες το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Ως εκ τούτου, η ρύθμιση αυτή είναι ανίσχυρη και δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη (βλ. και ΣτΕ 677/2010 Ολ., 2583/2000, 2581/2000, 1130/1955, 1141/1967, 731/1989, 1647/1989, 1839/1999). Επίσης, στην υπόθεση του Κουρουπητού (ΟλΣτΕ 3610/2002), μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως εξεδόθη η από 30.6.2000 Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (Α’ 152) με την οποία, μεταξύ των άλλων, «εγκρίθηκε» η προσβαλλόμενη πράξη χωροθέτησης του ΧΥΤΑ. Με τον Ν 2853/2000 (Α’ 242) κυρώθηκε η πράξη νομοθετικού περιεχομένου αφ’ ής ίσχυσε, δηλαδή από 30.6.2000. Κατά το ΣτΕ οι ρυθμίσεις αυτές, αποσκοπούσες στην κύρωση διοικητικής πράξεως εν όσω κατ’ αυτής εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι αντίθετες προς την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26 του Συντάγματος), προς την διάταξη του Συντάγματος που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) αλλά και την διάταξη που εγγυάται το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Συνεπώς, είναι ανίσχυρες και δεν επηρεάζουν την παρούσα δίκη.
26 Η νομοθετική διάταξη δεν απαραίτητο να αφορά συγκεκριμένη ατομική διοικητική πράξη. Στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η 1551/1992 απόφαση του ΣτΕ συνέβησαν τα εξής: «Καθ’ όν χρόνο εκκρεμούσε η κρινόμενη αίτηση δημοσιεύθηκε ο Ν 1772/1988 «Περί τροποποιήσεως διατάξεων του Ν 1577/1985 (ΓΟΚ)» (Α΄ 91). Στο άρθρο 3 παρ. 2 αυτού ορίσθηκε ότι: “Οικοδομικές άδειες που εκδόθηκαν μέχρι και την 18.1.1988, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 8 παρ. 1, 9 παραγρ. 3 και 14 του Ν 1577/1985, εκτελούνται όπως εκδόθηκαν ή αναθεωρούνται μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου”». Κατά το ΣτΕ, η τελευταία αυτή διάταξη, η οποία ισχύει από την
Σελ. 14
δημοσίευση του Ν 1772/1988 (17.5.1988) σύμφωνα προς το άρθρο 8 αυτού, εάν έχει την έννοια της νομοθετικής κυρώσεως ατομικών πράξεων ( δηλαδή των οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν μέχρι και την 18 Ιανουαρίου 1988, όπως η προκειμένη, βάσει των αντισυνταγματικών διατάξεων του άρθρου 9 παρ. 3 του Ν 1577/85) και, συνεπεία αυτής, της καταργήσεως των δικών που είχαν ανοίξει με εκκρεμείς, κατά τον χρόνο ενάρξεως της ισχύος της, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αιτήσεις ακυρώσεως κατ’ αυτών, είναι, εκ του λόγου τούτου, αντισυνταγματική, ως αντιβαίνουσα στην αρχή της διακρίσεως των εξουσιών και στη συνταγματική διάταξη του κατοχυρώνει το ένδικο μέσον της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρα 26 και 95 του Συντάγματος). Ως εκ τούτου, δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη (βλ. ΣτΕ 731, 1647/1989 κλπ.).
B. Κανονιστικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί χωρίς ή καθ’ υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή σε θέματα που από το Σύνταγμα απαγορεύεται η νομοθετική εξουσιοδότηση
27 Αντισυνταγματική είναι και η αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξης που έχει εκδοθεί χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση. Πρόκειται για εκ του Συντάγματος απόλυτη απαγόρευση αναδρομικής νομοθέτησης, χωρίς έλεγχο των συγκεκριμένων περιστάσεων της νομοθέτησης. Περιλαμβάνεται η αναδρομική κύρωση κανονιστικής διοικητικής πράξεως, η οποία έχει εκδοθεί χωρίς ή καθ’ υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή σε θέματα που από το Σύνταγμα απαγορεύεται η νομοθετική εξουσιοδότηση, ανεξαρτήτως αν κατά της πράξεως αυτής εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως.
28 Η παλαιότερη (του 1989) νομολογία του ΣτΕ παγίως δεχόταν ότι η αναδρομική αυτή κύρωση έχει ως αποτέλεσμα η κυρούμενη πράξη να καθίσταται, από τον χρονικό διάστημα στο οποίο εκτείνεται η αναδρομή, διάταξη τυπικού νόμου, και να μην υπόκειται έκτοτε στον απευθείας ακυρωτικό έλεγχο (ΣτΕ 1481/1987 κ.ά.). Για τον ίδιο λόγο ατομικές πράξεις στηριζόμενες στην κανονιστική αυτή πράξη θεωρείται ότι, από το χρονικό σημείο της αναδρομής, στηρίζονται πλέον στον νόμο, οι επί μέρους διατάξεις του οποίου ελέγχονται μόνον ως προς τη συνταγματικότητά τους (ΣτΕ 616/1988).
29 Πρώτη ρωγμή στην νομολογία αυτή έγινε με την ΣτΕ 5024/1987 Ολ. Αν η διάταξη του τυπικού νόμου, η οποία κυρώνει την κανονιστική, κριθεί αντισυνταγματική, για τον λόγο ότι το αντικείμενό της βρίσκεται έξω από τα όρια της νομοθετικής αρμοδιότητας, παραλύει η κυρωτική λειτουργία του νόμου και η κανονιστική πράξη παραμένει διοικητική, προσβαλλόμενη με αίτηση ακυρώσεως (εν προκειμένω, ενώ, κατά το άρθρο 22 παρ. 4 Σ., φο-
Σελ. 15
ρέας κοινωνικής ασφάλισης είναι μόνο το κράτος ή ΝΠΔΔ, με τον κυρωτικό νόμο κατέστη φορέας ΝΠΙΔ).
30 Η στροφή της νομολογίας καθιερώθηκε με τις ΣτΕ 3596-7/1991 Ολ. Κανόνας δικαίου τιθέμενος από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 Σ., σε συνδυασμό με τα άρθρα 26, 73 επ. και 95, είναι ανίσχυρος και δεν μπορεί, με τη μορφή αυτή, να ισχυροποιηθεί ούτε με την αναδρομική κύρωσή του με νόμο. Συνεπώς, νόμος που κυρώνει αναδρομικώς υπουργική απόφαση, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς και επίσης και όταν η απόφαση αυτή αφορά θέματα που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, είναι ανίσχυρος κατά το αναδρομικό της μέρος, χωρίς να θίγεται η ισχύς του για το μέλλον, η δε κυρούμενη πράξη, για το χρονικό αυτό διάστημα, παραμένει διοικητική και υπόκειται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ (πρόκειται για παραβίαση των συνταγματικών διατάξεων περί ασκήσεως όχι της δικαστικής, αλλά της νομοθετικής λειτουργίας. Η περίπτωση αυτή πρέπει να προστεθεί σε εκείνες που το Σύνταγμα ρητά απαγορεύει την αναδρομή).
31 Η νομολογία αυτή επεκτάθηκε και στην περίπτωση, κατά την οποία η νομοθετική εξουσία δεν κυρώνει ευθέως την κανονιστική διοικητική πράξη, αλλά θεσπίζει, αναδρομικά, το πρώτον εξουσιοδοτική διάταξη, ή τροποποιεί υφιστάμενη εξουσιοδοτική, έτσι ώστε η αρχικά εκτός ή καθ’ υπέρβαση εξουσιοδοτήσεως κανονιστική πράξη να καθίσταται, αναδρομικά, έγκυρη (ΣτΕ 2466/1999).
32 Οι συνέπειες είναι οι εξής: Η πράξη καθίσταται μεν τυπικός νόμος, μόνον όμως για το μέλλον (αν υπάρχει έδαφος εφαρμογής). Αν δεν υπάρχει έδαφος εφαρμογής, αν δηλαδή όλες οι προϋποθέσεις (διαδικαστικές και ουσιαστικές) εφαρμογής της κανονιστικής πράξεως έχουν συντελεστεί στο παρελθόν, η κύρωση δεν επιφέρει απολύτως κανένα αποτέλεσμα, ΣτΕ 4671/1998 Ολ.). Για το παρελθόν η κυρωθείσα πράξη παραμένει διοικητική και, αν έχει προσβληθεί ευθέως ενώπιον του ΣτΕ, ακυρώνεται. Ομοίως ακυρώνεται ή κρίνεται μη νόμιμη και οποιαδήποτε άλλη πράξη, ατομική ή κανονιστική, στηρίζεται στην παράνομη κανονιστική.
Γ. Αναδρομική ισχυροποίηση κανονιστικής πράξεως που έχει εκδοθεί κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως
33 Η περίπτωση αυτή καθιερώθηκε με την ΣτΕ 3633/2004 Ολ.. Το πραγματικό της υποθέσεως έχει ως εξής: Υπουργική απόφαση περί καθορισμού τιμής φαρμάκων είχε εκδοθεί κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεώς της (ρύθμιζε, δηλαδή, το θέμα, κατά τρόπο μη
Σελ. 16
ανταποκρινόμενο στην έννοια της εξουσιοδοτικής διατάξεως). Μετά την κατάθεση της αιτήσεως ακυρώσεως εκδόθηκε τυπικός νόμος, με έναρξη ισχύος εκείνη της εξουσιοδοτικής διατάξεως, με τρόπο ώστε η ήδη εκδοθείσα κανονιστική πράξη να καθίσταται, αναδρομικώς, νόμιμη. Κρίθηκε ότι η αναδρομή δεν καταλαμβάνει τις εκκρεμείς δίκες, αφού αυτό θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στα έργα της δικαιοσύνης.
34 Ειδικότερα, κρίθηκαν τα εξής: «από τις διατάξεις των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 26, 73 επ. και 95 παρ. 1 αυτού, συνάγεται ότι κανόνας δικαίου τιθέμενος από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας κατά παράβαση των διατάξεων αυτών είναι ανίσχυρος και δεν μπορεί, υπό τη μορφή του αυτή, να ισχυροποιηθεί ούτε με την αναδρομική κύρωσή του με νόμο. Συνεπώς, νόμος που κυρώνει αναδρομικώς υπουργική απόφαση, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς επίσης και όταν η απόφαση αυτή αφορά θέματα που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, είναι ανίσχυρος κατά το μέρος που ισχυροποιεί αναδρομικώς τον κατά παράβαση του Συντάγματος τεθέντα με αυτήν κανόνα δικαίου, χωρίς να θίγεται πάντως η ισχύς του για το μέλλον, η υπουργική δε αυτή απόφαση δεν αποκτά, με την κατά τα ανωτέρω αντισυνταγματική κύρωσή της, ισχύ τυπικού νόμου (βλ. ΣτΕ 4671/1998 Ολ., 3596-7/1991 Ολ. κ.ά). Περαιτέρω, στην περίπτωση που η αναδρομική νομοθετική κύρωση αφορά υπουργική απόφαση που έχει μεν εκδοθεί με βάση νομοθετική εξουσιοδότηση και εντός των ορίων της, αλλά κατά παράβαση αυτής, ο κυρωτικός νόμος είναι κατ’ αρχήν ισχυρός και ως προς την αναδρομική του ισχύ, που ανατρέχει στον χρόνο δημοσιεύσεως της κυρουμένης αποφάσεως. Η αναδρομική όμως αυτή ισχύς δεν καταλαμβάνει εκκρεμείς δίκες, στις οποίες το κύρος της κυρουμένης κανονιστικής αποφάσεως ελέγχεται είτε ευθέως είτε παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξεως στηριζομένης σε αυτήν, διότι τούτο θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στις εν λόγω δίκες, κατά παράβαση των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος, με τα οποία κατοχυρώνονται, αντιστοίχως, η αρχή της ισότητας, το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας και η αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών. Το αυτό ισχύει και όταν ο αναδρομικός νόμος δεν κυρώνει μεν ευθέως την κανονιστική απόφαση, η οποία έχει εκδοθεί κατά παράβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, αλλά τροποποιεί αναδρομικώς τη διάταξη που περιλαμβάνει τη νομοθετική εξουσιοδότηση, ή εισάγει ή τροποποιεί αναδρομικώς άλλη διάταξη, με τρόπο ώστε η κανονιστική απόφαση να καθίσταται πλέον νόμιμη. Επομένως, και η εν λόγω ρύθμιση ισχύει μεν, κατ’ αρχήν, αναδρομικώς, δεν καταλαμβάνει όμως τις εκκρεμείς δίκες».
35 Πρόκειται για αναδρομική μεταβολή της εξουσιοδοτικής διατάξεως, έτσι ώστε η ήδη εκδοθείσα κατά παράβαση – και όχι καθ’ υπέρβαση – κανονιστική πράξη να καθίσταται αναδρομικά έγκυρη. Η περίπτωση αυτή πρέπει να διακρίνεται από την ανωτέρω εκτεθείσα αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξεως. Δεν απαγορεύεται γενικώς, έχει δε ως μόνη συνέπεια την μη εφαρμογή του νεότερου νομοθετικού καθεστώτος στην ήδη προβληθείσα κανονιστική πράξη (ή στην πράξη που το περιεχόμενό της ελέγχεται παρεμπιπτόντως,
Σελ. 17
επ’ ευκαιρία προσβολής άλλης πράξεως, συνήθως ατομικής, η οποία έχει έρεισμα την παράνομη κανονιστική).
36 Στην περίπτωση δηλαδή αυτή α) η κανονιστική πράξη κινείται μεν στα πλαίσια της εξουσιοδοτικής διατάξεως (και επομένως, κατά τούτο, δεν παραβιάζει τα άρθρα 43 παρ. 2, 44 παρ. 1 κλπ Συντ.), παραβιάζει όμως την εξουσιοδοτική διάταξη και β) ο νομοθέτης επιδιώκει να διορθώσει αναδρομικά την παρανομία αυτή, ενώ έχει ήδη δημιουργηθεί εκκρεμοδικία (κατά παράβαση και του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντ.). Η αναδρομική ισχύς του νόμου αυτού δεν θίγεται (σε αντίθεση με τις περιπτώσεις της αναδρομικής κυρώσεως κλπ κανονιστικών αποφάσεων εκτός εξουσιοδοτήσεως), δεν γίνεται όμως δεκτή η εφαρμογή του σε εκκρεμείς δίκες.
Δ. Δημοσίευση αναδρομικής διατάξεως που επηρεάζει την έκβαση εκκρεμούς δίκης (έλεγχος των συγκεκριμένων περιστάσεων νομοθέτησης, εφαρμογή μόνο εφόσον δεν κριθεί αντισυνταγματική)
37 Τόσο κατά το ελληνικό δίκαιο, όσο και κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, η αναδρομική νομοθέτηση κατ’ αρχήν δεν απαγορεύεται. Το Σύνταγμά μας περιέχει μόνον απαγόρευση αναδρομής των ποινικών νόμων (άρθρο 7) και των ψευδοερμηνευτικών (άρθρο 77.2, βλ. 5123/1996, Ολ., για ερμηνευτικό νόμο και 3031/1999 για ψευδοερμηνευτικό) και περιορισμένη απαγόρευση των φορολογικών (άρθρο 78 παρ. 2). Και, βέβαια, επιτρέπεται πάντοτε η έκδοση γνησίως ερμηνευτικού νόμου, ο οποίος, από τη φύση του, είναι αναδρομικός και καταλαμβάνει και τις εκκρεμείς δίκες. Στις ρητά αυτές προβλεπόμενες περιπτώσεις πρέπει να προστεθεί και η περίπτωση της κυρώσεως κλπ κανονιστικής πράξεως που εκδόθηκε χωρίς ή καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (ανωτέρω).
38 Σε όλες τις λοιπές περιπτώσεις αναδρομής, η μεν αναδρομή κατ’ αρχήν δεν έχει πρόβλημα (εκτός αν με αυτήν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις, πχ ιδιοκτησία, ισότητα), η εφαρμογή όμως της αναδρομικής (ή όχι) ρύθμισης σε εκκρεμή δίκη συναρτάται με τις εξής δύο προϋποθέσεις: α) Να ορίζεται ρητώς ή να προκύπτει σαφώς ότι σκοπός του νομοθέτη είναι η εφαρμογή της διατάξεως και στις εκκρεμείς δίκες, καθώς και να ορίζεται ή να προκύπτει σαφώς και ο βαθμός δικαιοδοσίας, ο οποίος καταλαμβάνεται από την αναδρομή (173/2003). β) Οι νέες διατάξεις να μην αποσκοπούν, ιδίως όταν η δίκη διεξάγεται μεταξύ Κράτους και ιδιώτη, στο να επηρεάσουν το αποτέλεσμα της δίκης υπέρ του Δημοσίου. Πρέπει δηλαδή να ερευνάται από τον δικαστή αν, υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες, ο αναδρομικός νόμος αποσκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο μάλιστα, εν προκειμένω, πρέπει να έχει επιτακτικό χαρακτήρα (ΣτΕ 372/2005), ή σε επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς. Στην τελευταία αυτή περίπτωση κρίνεται ότι υπάρχει ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στα έργα της δικαιοσύνης, προσπάθεια δηλαδή του νομοθέτη να επιλύσει αυτός και όχι η μόνη αρμόδια δικ. αρχή τη διαφορά. Ο νόμος τότε κρίνεται αντισυνταγματικός και δεν εφαρμόζεται στις εκκρεμείς δίκες. Αν, όπως συμβαίνει σε πολλές πε-
Σελ. 18
ριπτώσεις, ο νόμος αυτός παραγράφει τις σχετικές απαιτήσεις ή/και καταργεί και τις εκκρεμείς δίκες, οι διατάξεις αυτές κρίνονται ομοίως αντισυνταγματικές και δεν εφαρμόζονται.
39 Αυτή είναι η πλέον ενδιαφέρουσα μορφή απαγορευμένης νομοθετικής επέμβασης στην απονομή της Δικαιοσύνης και η πλέον δύσκολη στο να διαγνωσθεί, αφού απαιτείται η συνεκτίμηση, από τον ακυρωτικό δικαστή, πολλών παραγόντων, όπως α) η χρονική στιγμή (timing) της νομοθετικής παρέμβασης, β) η γενικότητα ή μη (φωτογραφικός χαρακτήρας) της νέας διάταξης, γ) το δημόσιο συμφέρον που (υποτίθεται ότι) επιδιώκεται με την αναδρομική εφαρμογή και η σπουδαιότητά του, δ) το αποτέλεσμα που έχει η εφαρμογή του νέου νόμου στο αποτέλεσμα της δίκης κλπ. Η σχετική νομολογία, ιδίως του ΣτΕ, η οποία διαπλάθεται και υπό το φως της νομολογίας του ΕΔΔΑ, εμπλουτίζεται καθημερινά με νέες περιπτώσεις. Ο έλεγχος αυτός είναι υποχρεωτικός για τον ακυρωτικό δικαστή κατ’άρθρον 95 παρ. 1 του Συντ.
40 Για να μην υπάρχει, συνεπώς, πρόβλημα συνταγματικότητας εφαρμογής του νέου νόμου σε εκκρεμή υπόθεση, θα πρέπει να διαγνωσθεί ότι με την νέα ρύθμιση επιδιώκεται όχι η άμεση ή έμμεση επίλυση δικαστικώς εκκρεμούσης διαφοράς, αλλ’ η θέσπιση γενικών και αφηρημένων κανόνων, οι οποίοι ρυθμίζουν συνολικά και εξ υπαρχής το ζήτημα. Εξάλλου, με την εξέλιξη της σχετικής νομολογίας (ΣτΕ 372/2005), αυτό δεν αρκεί, θα πρέπει δε, επί πλέον, να διαγνωσθεί και η ύπαρξη έντονου δημοσίου συμφέροντος που επιβάλλει η νέα ρύθμιση να καταλάβει και τις εκκρεμείς υποθέσεις.
41 Στην χαρακτηριστική ΣτΕ 372/2005 είχε προσβληθεί υπουργική απόφαση και κρίθηκε ότι με αυτήν, ενώ μόνο λεπτομέρειες της κύριας ρύθμισης μπορούν να εισαχθούν, τροποποιείται παρανόμως διάταξη τυπικού νόμου. Το γεγονός αυτό διαπιστώνεται ήδη από την Επιτροπή Αναστολών, η οποία και δέχεται τον σχετικό λόγο ακυρώσεως ως προδήλως βάσιμο. Ακολουθεί τυπικός νόμος, ο οποίος τροποποιεί, αναδρομικά, το περιεχόμενο του ανωτέρω τυπικού νόμου, σε τρόπο ώστε, πλέον, η προσβαλλόμενη κανονιστική απόφαση να μην έχει πρόβλημα. Το Δικαστήριο, αφού υπενθυμίζει τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, εκτιμά τις περιστάσεις (χρόνος εκδόσεως του νέου νόμου, ωφελούμενος από αυτόν, μη εισαγωγή πάγιας ρυθμίσεως, μη συνδρομή επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος κλπ) και αποκρούει την εφαρμογή της νεότερης αυτής διάταξης στην εκκρεμή δίκη, λόγω αντιθέσεως με το άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ: «... συνιστά ... νομοθετική επέμβαση που αποσκοπεί πράγματι στο να επηρεάσει την έκβαση της παρούσας δίκης υπέρ του Δημοσίου». Με την ίδια απόφαση, σε πλήρη αρμονία με τη νομολογία ΕΔΔΑ (ενδεικτικά Building Society της 23.10.1997), απαιτείται ρητά η αναδρομή του νόμου να δικαιολογείται όχι από απλό, αλλά από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος.
Ε. Δημοσίευση νομοθετικής διάταξης που συνεπάγεται κατάργηση δίκης
42 Πολλές φορές θεσπίζονται τυπικοί νόμοι που επηρεάζουν το αντικείμενο μιας ακυρωτικής δίκης. Στις περιπτώσεις αυτές ελέγχεται η εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 32 παρ.
Σελ. 19
1 και 2 του ΠΔ 18/1989, σε συνάρτηση όμως με τις απαιτήσεις του άρθρου 95 παρ. 1 του Συντ., βάσει του οποίου ελέγχεται η συνταγματικότητα του νεότερου νόμου.
43 Για παράδειγμα στην ΣτΕ 4754/2012, αιτούντες, νομικά και φυσικά πρόσωπα τα οποία διατηρούν κέντρα ξένων γλωσσών, ζητούν την ακύρωση πράξεως, κατά την οποία δεν επιτρέπεται η χρήση, από τα φροντιστήρια και τα κέντρα ξένων γλωσσών, εννεαθεσίων επιβατηγών ιδιωτικής χρήσεως αυτοκινήτων για την μεταφορά των σπουδαστών τους. Μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως δημοσιεύθηκε ο Ν 3534/2007. Όπως κρίθηκε από το ΣτΕ η νεότερη αυτή διάταξη ρυθμίζει την μεταφορά σπουδαστών έναντι καταβολής όχι μόνον αμέσου αλλά και «εμμέσου» κομίστρου, καταλαμβάνει δε, συνεπώς, πλήρως το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλομένης κανονιστικής πράξεως. Κατά το ΣτΕ, «σε περίπτωση που διάταξη τυπικού νόμου επηρεάζει το αντικείμενο της δίκης και τίθεται ζήτημα εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 (Α΄ 8), το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αυτό χωρίς, κατ’ αρχήν, να ερευνά την συνταγματικότητα της νεώτερης αυτής διατάξεως νόμου. Εξάλλου, η συμφωνία της τελευταίας προς τα άρθρα 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 95 παρ. 1 εδάφιο α΄ του Συντάγματος ερευνάται μόνο σε περιπτώσεις που με τον νεώτερο νόμο ο νομοθέτης επεμβαίνει προς ρύθμιση υπέρ της διαδίκου διοικητικής αρχής διαφοράς, που είναι ήδη εκκρεμής ενώπιον του Δικαστηρίου, είτε κυρώνοντας, είτε καταργώντας, αναδρομικώς ή μη, την πράξη, της οποίας ζητείται η ακύρωση (πρβλ. ΣτΕ 1661/2009 Ολ., 2044/2011). Στην προκειμένη περίπτωση, η προαναφερθείσα νεώτερη διάταξη του άρθρου 17 παρ. 1 του Ν 3534/2007, εν όψει του περιεχομένου της και της σχετικής εισηγητικής εκθέσεως, δεν αντιβαίνει στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις, εφ’ όσον ούτε κυρώνει ούτε καταργεί την προσβαλλόμενη πράξη, ούτε συνάγεται ότι ο νομοθέτης θέλησε να παρέμβει στο έργο της δικαιοσύνης, επιλύοντας αυτός την επίδικη διαφορά. Συνεπώς, μετά την θέση σε ισχύ της νεώτερης αυτής διατάξεως, η οποία καταλαμβάνει πλήρως το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης πράξεως, η πράξη αυτή αντικαταστάθηκε από τις ρυθμίσεις του νέου νόμου και έπαυσε να ισχύει. Κατ’ ακολουθίαν αυτού η δίκη θα πρέπει να καταργηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 (πρβλ. ΣτΕ 4345/2005), εφόσον οι αιτούντες δεν επικαλέσθηκαν, έστω και προφορικώς στο ακροατήριο, ιδιαίτερο έννομο συμφέρον που δικαιολογεί τη συνέχιση της δίκης» (βλ. και ΣτΕ Ολ 524/2015 η οποία φαίνεται ότι περιορίζει το εύρος της νομολογίας αυτής στις περιπτώσεις που η επέμβαση του νομοθέτη γίνεται με «ατομική ρύθμιση», βλ. και τη διατύπωση της ΣτΕ 685/2019 Ολ. ΤΝΠ QUALEX).
44 Πολύ σημαντική είναι η ΟλΣτΕ 685/2019 απόφαση του ΣτΕ για τις «οικιστικές πυκνώσεις». Στην περίπτωση αυτή, θεσπίστηκε ο Ν 4489/2017 ο οποίος επανέλαβε επακριβώς της διατάξεις της προσβληθείσας κανονιστικής πράξης με την οποία εξειδικεύθηκε η έννοια των οικιστικών πυκνώσεων και ρυθμίστηκε ο τρόπος εξαίρεσής τους από τους δασικούς χάρτες. Η νομοθετική αυτή μεταβολή επηρέασε τις δίκες στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Τέθηκε το ζήτημα μήπως πλέον εξέλιπε το αντικείμενο της δίκης σχετικά με το κύρος της προσβληθείσας κανονιστικής απόφασης, αφού πλέον αυτή είχε αντικατασταθεί από τυπικό
Σελ. 20
νόμο (άρθρο 39 Ν 4489/2017), κατά του οποίου δεν επιτρέπεται από το Σύνταγμα να ασκηθεί αίτηση ακυρώσεως. Μήπως με αυτόν τον τρόπο όμως οι αιτούντες στερούνται δικαστικής προστασίας; Ελέγχεται η συνταγματικότητα του νέου νόμου;
45 Κατά την ΟλΣτΕ 685/2019 απόφαση, οι νεότερες διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017 (νεότερου τυπικού νόμου) ρυθμίζουν το ίδιο θέμα με την προσβαλλόμενη 34844/11.7.2016 κανονιστική απόφαση και, μάλιστα, με πανομοιότυπο περιεχόμενο με αυτήν. Η ισχύς, εξάλλου, των διατάξεων αυτών ανατρέχει, κατά ρητή πρόβλεψή τους, στις 20.7.2016, δηλαδή στο χρόνο δημοσίευσης της 34844/11.7.2016 κανονιστικής απόφασης, με την οποία το θέμα ρυθμίστηκε για πρώτη φορά. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017, νέας, δηλαδή, πολιτειακής πράξης που ρυθμίζει το ίδιο ζήτημα, δεν θα κατέλειπαν, πάντως, πεδίο ισχύος και εφαρμογής της 34844/11.7.2016 κανονιστικής πράξης, αφού η επισήμανση με ιώδες περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων επί των χαρτογραφικών υποβάθρων των δασικών χαρτών, με τα ουσιαστικά κριτήρια και τη διαδικασία που προέβλεπε η 34844/11.7.2016 κανονιστική απόφαση, θα διενεργείται εφεξής βάσει των διατάξεων του άρθρου 39 του Ν 4489/2017, οι οποίες, μάλιστα, παρέχουν αναδρομικώς νέο νομικό έρεισμα και στην αποτύπωση των οικιστικών πυκνώσεων που έχει ήδη διενεργηθεί κατ’ εφαρμογή της 34844/11.7.2016 πράξης. Ενόψει τούτων, οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017 εγείρουν ζήτημα εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 32 παρ. 1 και 2 του ΠΔ 18/1989 (πρβλ. ΣτΕ 522-4/2015 Ολ. ΤΝΠ QUALEX), οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην κατάργηση της παρούσας δίκης.
46 Το Δικαστήριο αρχίζει προσεκτικά να ερευνά τις προπαρασκευαστικές εργασίες για να διαπιστώσει τι πραγματικά επεδίωξε ο τυπικός νομοθέτης. Αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση της τροπολογίας, με την οποία εισήχθησαν στη Βουλή οι διατάξεις του μετέπειτα άρθρου 39 του Ν 4489/2017, στις συζητήσεις στη Βουλή και σε δελτία τύπου του αρμόδιου υπουργείου. Σύμφωνα, όμως, με την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, από τα παραπάνω προκύπτει ότι με το άρθρο 39 του Ν 4489/2017 αποσκοπήθηκε πράγματι επέμβαση στη δίκη ενώπιον του ΣτΕ, η οποία έχει δύο πλευρές. Με τις διατάξεις αυτές επιχειρήθηκε, αφενός, η θεραπεία της πρώτης νομικής πλημμέλειας της 34844/11.7.2016 πράξης, η οποία διαγνώσθηκε με την 1942/2017 παραπεμπτική απόφαση και συνίσταται στη μη νόμιμη, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, έκδοσή της υπό τον τύπο της κανονιστικής υπουργικής απόφασης. Επιχειρήθηκε, αφετέρου, η διατήρηση των ίδιων ουσιαστικών ρυθμίσεων περί οικιστικών πυκνώσεων και εξαίρεσής τους από την ήδη προβλεπόμενη για τις λοιπές εκτάσεις ανάρτηση των δασικών χαρτών, παρ’ ότι η συνταγματικότητα των τελευταίων είχε επίσης αμφισβητηθεί από τους αιτούντεςκαι εξ επόψεως του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε παραπεμπτική 1942/2017 απόφαση του Δικαστηρίου είχε αχθεί, κατά πλειοψηφία, προς την αποδοχή και των λόγων αυτών ακυρώσεως και το ζήτημα αυτό εκκρεμούσε, επίσης, ενώπιον της Ολομελείας.
