Η ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΔΙΑΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Πρόλογος 

Ευχαριστίες 

Κατάλογος Ακρωνυμίων και Συντομογραφιών

Εισαγωγικά 1

1

Η διακρατική διοικητική συνεργασία στον ενωσιακό χώρο 11

1.1. Το Ευρωπαϊκό Διοικητικό Δίκαιο ως κανονιστική αποτύπωση
της Διαδιοίκησης 11

1.2. Θεμελιώδεις Ελευθερίες και διοικητική συνεργασία 17

1.3. Το διακρατικό Διοικητικό Δίκαιο και η διοικητική συνεργασία 19

1.4. Η διακρατική διοικητική πράξη ως γέφυρα για
τη διακρατική διοικητική συνεργασία 21

1.5. Είδη διοικητικών αποφάσεων στον ενωσιακό χώρο 27

1.5.1. Πράξεις με αυτόματη διακρατική ισχύ 27

1.5.2. Κοινές αποφάσεις 30

1.5.3. Πράξεις που υπόκεινται σε αναγνώριση 33

1.5.4. Παράλληλη αμοιβαία αναγνώριση 35

1.6. Διαδιοικητικοί δεσμοί και ακυρότητα της διακρατικής πράξης 36

2

Αρχές της «κανονιστικής αρμοδιότητας»
κατά το διεθνές «Διοικητικό» Δίκαιο 41

2.1. Η απαίτηση ουσιαστικής σύνδεσης 44

2.1.1. Αρχή της εδαφικότητας 47

2.1.2. Αρχή της προσωπικότητας 48

2.1.3. Αρχή του διεθνούς δικαίου 51

2.1.4. Αρχή της προστασίας 52

2.1.5. Αρχή του αποτελέσματος 54

2.1.6. Αρχή των «αυτοκρατορικών» ή κυριαρχικών δικαιωμάτων 57

2.2. Εξισορρόπηση συμφερόντων 59

2.2.1. Υποχρέωση αιτιολόγησης της αρχής του διεθνούς δικαίου 59

2.2.2. Θέσεις οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη 62

2.3. Οριοθέτηση των πεδίων αρμοδιότητας 66

3

Ο Διαδιοικητικός σύνδεσμος και το παράδειγμα
της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας 71

4

Το Ιδιωτικό Διεθνές Δίκαιο ως κανονιστική
σύζευξη του Διαδιοικητικού Δικαίου 81

4.1. Γενικά χαρακτηριστικά και μεθοδολογία του ιδιωτικού διεθνούς δικαίου 81

5

Η Μεθοδολογία του διασυνοριακού διοικητικού δικαίου 87

5.1. Βασικά στοιχεία 87

5.2. Ειδικές εφαρμογές του Διαδιοικητικού Δικαίου 91

5.2.1. To γενικό ρυθμιστικό δίκαιο ως μετα-διοικητικό δίκαιο 94

5.3. Προκλήσεις και ζητήματα 99

5.3.1. Συνταγματική σύνδεση 100

5.3.1.1. Αρχή της συνεκτίμησης και της αναλογικότητας 103

5.3.1.2. Το εύλογο ως το απόλυτο όριο στη σύγκρουση νομικών συστημάτων 105

5.3.1.3. Συνταγματική αναγκαιότητα της σύγκρουσης νόμων; 109

5.4. Διεθνής δικαιοδοσία για τη διοικητική εκτέλεση 110

5.4.1. Αρχές του διεθνούς δικαίου 111

5.4.2. Ο προσδιορισμός της διεθνούς δικαιοδοσίας κατά
το εφαρμοστέο ουσιαστικό δίκαιο 114

5.5. Δίκαιο Διοικητικής Διαδικασίας 118

5.6. Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο 123

5.7. Έμμεση διεθνής δικαιοδοσία 126

5.8. Η συνταγματική αξιολόγηση της διεθνούς πολλαπλής δικαιοδοσίας 129

6

Συμπεράσματα σε θέσεις 135

Παράρτημα Ι - Συγκριτική Επισκόπηση Νομοθεσίας 141

Ελληνικό Δίκαιο 141

Γερμανικό Δίκαιο 142

Ιταλικό Δίκαιο 143

Γαλλικό Δίκαιο 144

Πορτογαλικό Δίκαιο 145

Κυπριακό Δίκαιο 145

Βιβλιογραφία - Αρθρογραφία 147

I. Βιβλιογραφία 147

Ελληνική 147

Ξενόγλωσση 149

II. Αρθρογραφία 158

Ελληνική 158

Ξενόγλωσση 158

III. Διαδικτυακές πηγές 162

IV. Νομολογία 162

AΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 163

Εισαγωγικά

Η επέκταση του ενωσιακού δικαίου, η επίταση της διεθνούς συνεργασίας, η ανάγκη αντιμετώπισης κοινών προβλημάτων και διεθνών κρίσεων, η διευρυμένη διασύνδεση των αγορών και η εκτεταμένη οικονομική αλληλεπίδραση των κρατών αποτελούν μια σταχυολόγηση των παραγόντων, οι οποίοι συγκαθορίζουν την εξέλιξη και τη διαμόρφωση των κανόνων δικαίου, σε εθνικό αλλά και σε ενωσιακό επίπεδο. Παράλληλα, η διεθνής συνεργασία των κρατών δύναται να προσλάβει ποικίλες μορφές, και να εκδηλωθεί σε ένα ευρύ φάσμα αποχρώσεων, από τις πιο στενές (λ.χ. Κανονισμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης) έως και τις πιο χαλαρές μορφές συνεργασίας (λ.χ. συμφωνίες διεθνούς συνεργασίας, κοινές διακηρύξεις, soft law (ήπιο δίκαιο) κ.ά.).

Επομένως, η προβληματική η οποία μελετάται και κρίνεται χρήσιμη να επιλυθεί μεθοδολογικά, εδράζεται σε μία βιοτική τριγωνική σχέση με στοιχείο αλλοδαπότητας ανάμεσα σ’ έναν αλλοδαπό φορέα δημόσιας εξουσίας, τον ημεδαπό ιδιώτη που κατέχει (ή διέπεται από) την αντίστοιχη αλλοδαπή πράξη και την ημεδαπή δημόσια αρχή του κράτους υποδοχής. Κατά μια προσέγγιση, η προ-

βληματική αυτή θα μπορούσε να ενταχθεί στον φερόμενο κλάδο του -εν ευρεία έννοια- ιδιωτικού διεθνούς δικαίου (lato sensu), το οποίο αντιδιαστέλλεται προς το -εν στενή έννοια- ιδιωτικό διεθνές δίκαιο (stricto sensu). Το ιδιωτικό διεθνές δίκαιο (lato sensu) θεωρείται ότι περιλαμβάνει, εκτός από το -εν στενή έννοια- ιδιωτικό διεθνές δίκαιο, και τους ειδικότερους κλάδους του διεθνούς δικονομικού δικαίου, ποινικού διεθνούς δικαίου, του διοικητικού διεθνούς δικαίου κ.ά. Όμως, ακριβώς λόγω του ότι η σημασία του όρου «ιδιωτικού» υπάγει τυπικά το δίκαιο αυτό στο ιδιωτικό και όχι στο δημόσιο δίκαιο, ενώ εξαίρει ταυτόχρονα την ιδιωτική φύση των υπό ρύθμιση σχέσεων, και όχι ανάμεσα σε ιδιώτη και σε φορέα κάποιας δημόσιας εξουσίας, καθιστά την παραπάνω ευρύτερη απόπειρα κατηγοριοποίησης όχι απόλυτα πειστική και όχι αποδεδειγμένη και επαληθευμένη κανονιστικά από τη θεωρία.

Αξίζει, επιπλέον, να αναφερθεί ότι σε επίπεδο νομοθέτησης αυτών των ιδιωτικών σχέσεων η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει παράσχει μέσω των Κανονισμών της ένα μεστό νομοθετικό πλαίσιο με γνώμονα αφενός την εναρμόνιση των κρατών-μελών και αφετέρου τις ιδιαιτερότητες των εθνικών δικαίων, προσφέροντας, έτσι, χρήσιμους μηχανισμούς που ευνοούν τη συνεργασία των εθνικών κεντρικών αρχών των κρατών-μελών, όπως είναι η διαδικασία αναγνώρισης και κήρυξης εκτελεστότητας των δημοσίων εγγράφων ή συμφωνιών μεταξύ των μερών σε υποθέσεις διαζυγίου/δικαστικού χωρισμού/ακύρωσης γάμου, αλλά και ζητήματα γονικής μέριμνας, όπως προβλέπονται στον Κανονισμό Βρυξέλλες ΙΙα..

Το επίθετο «διεθνές» στον κλάδο του ιδιωτικού διεθνούς δικαίου δεν αντιπροσωπεύει την πηγή θέσπισης, δηλαδή κάποιον διεθνή νομοθέτη, αλλά αντίθετα αναφέρεται στον προορισμό των κανόνων αυτών, που στοχεύουν στη ρύθμιση βιοτικών σχέσεων, που ξεπερνούν τα χωρικά όρια ενός κράτους και, λόγω κάποιων στοιχείων, αποκτούν προεκτάσεις σε περισσότερα κράτη. Αφής στιγμής αποκλείεται κανείς, εκ των πραγμάτων, από το πεδίο του ιδιωτικού, λόγω της φύσης της βιοτικής σχέσης, οδηγείται εξ αντιδιαστολής στον χώρο του δημοσίου διεθνούς δικαίου, όπου έχει αρχίσει να αναφύεται (in statu nascendi) ένας αμφισβητούμενος και μη επακριβώς οριστέος κλάδος, καλούμενος ως παγκόσμιο διοικητικό δίκαιο ή διοικητικό διεθνές δίκαιο. Για την ακρίβεια, ο όρος «παγκόσμιο διοικητικό δίκαιο» άρχισε να χρησιμοποιείται κατά την πρώτη δεκαετία του 21ου αιώνα, ενώ οι προηγούμενες αναφορές κατά τον 19ο και 20ο αιώνα, ενέπλεκαν τον όρο «διεθνές διοικητικό δίκαιο», το οποίο με τη σειρά του εκφράζει μια άποψη για το τι συνιστά «διοίκηση», την οποία την τοποθετεί πέρα από ένα καθαρά εγχώριο πλαίσιο, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων δραστηριοτήτων εθνικών διοικητικών υπηρεσιών και πολλών δραστηριοτήτων διεθνών οργανισμών. Στο διεθνές γίγνεσθαι, υπάρχουν νομικές εταιρείες ή άλλες ιδιωτικές πρωτοβουλίες που υποστηρίζουν ότι το διεθνές διοικητικό δίκαιο ή

Διαδιοικητικό δίκαιο, συνιστά το νομικό πλαίσιο που ισχύει για την εκδίκαση διαφορών που αφορούν την απασχόληση στα εσωτερικά συστήματα δικαιοσύνης των διεθνών οργανισμών, αποτελώντας, ουσιαστικά, το εργατικό δίκαιο των διεθνών οργανισμών. Ωστόσο, στο πλαίσιο της αναγνώρισης μιας διακρατικής διοικητικής πράξης είναι σαν να υπάρχει μια «διαδιοικητική» διοίκηση, χωρίς συγκεκριμένο στατικό χώρο, αλλά με διακρατική επενέργεια μεταξύ δύο ή και παραπάνω κρατών, στο πλαίσιο ενός υπερεθνικού ή διεθνούς σχηματισμού.

Ειδικότερα, το διεθνές διοικητικό δίκαιο ή Διαδιοικητικό δίκαιο μπορεί να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει τους νομικούς κανόνες, τις αρχές και τους θεσμικούς κανόνες που εφαρμόζονται στις ‘διοικητικές διαδικασίες’ που διεξάγονται με τρόπους που εμπλέκουν κάτι περισσότερο από καθαρά ενδοκρατικές δομές νομικής και πολιτικής εξουσίας. Αυτός ο νεότερος όρος προτιμάται, προκειμένου να αποφευχθεί η παραπλανητική διαπίστωση, ότι αποτελεί απλώς κλάδο του γενικού διεθνούς δικαίου κι επομένως εκφεύγει της διάρθρωσης του παραδοσιακού διεθνούς δικαίου. Η ποικιλία των εμπλεκόμενων φορέων, το γεγονός ότι πολλοί από αυτούς τους παράγοντες είναι πρωταρχικοί και όχι ασκούντες την εξουσιοδότηση που εκχωρούν τα κράτη, καθώς και το φάσμα των ατόμων και των διαδικασιών που επηρεάζονται από παγκόσμιους διοικητικούς παράγοντες, καθιστά όλο και πιο αντίξοη τη διατήρηση σαφών διακρίσεων μεταξύ των εθνικών και διεθνών διοικήσεων, κάτι το οποίο συνεπάγεται μια θολή μίξη εθνικών και διεθνών, δημόσιων και ιδιωτικών διαστάσεων εντός αυτού που θα μπορούσε να θεωρηθεί ως παγκόσμιος διοικητικός χώρος.

Οι νομικές και οι οιονεί νομικές δομές διαδραματίζουν όλο και πιο σημαντικό ρόλο στην παγκόσμια διοίκηση. Ο νόμος έχει διπλή επίδραση, διοχετεύοντας και αυξάνοντας αφενός τη διοικητική εξουσία και αφετέρου περιορίζοντάς την. Έτσι, η τήρηση των νομικών προτύπων μπορεί να ομαλοποιήσει και να νομιμο-

ποιήσει τη χρήση της εξουσίας, ενώ ο νόμος μπορεί παράλληλα να αποτελέσει τη βάση για αμφισβήτηση, κριτική και αλλαγή στην εξουσία και την άσκησή της. Ωστόσο, οι αρχές και οι μηχανισμοί του παγκόσμιου διοικητικού δικαίου αφορούν πρωτίστως τις διαδικαστικές και όχι τις ουσιαστικές αξίες (όπως η διανεμητική δικαιοσύνη, η πολιτική δημοκρατία, η αειφορία, η μη κυβερνητική αυτονομία ή η ατομική αυτονομία και ικανότητες), οι οποίες, άλλωστε, είναι εξαιρετικά δύσκολο να τεθούν ως γενικά αποδεκτές βάσεις για τις περισσότερες παγκόσμιες διοικητικές δομές. Η έμφαση στη διαδικασία περιορίζει το πεδίο και τη φιλοδοξία του παγκόσμιου διοικητικού δικαίου και εγείρει την κριτική ότι υποθάλπει τις τρέχουσες δομές εξουσίας και τις ανισότητες, ενισχύοντας την αύξηση των μεταρρυθμίσεων παρά μια ριζική αναθεώρηση.

Ως εκ τούτου, δεν είναι απολύτως σαφές τι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του διεθνούς διοικητικού δικαίου, καθώς ακόμα βρισκόμαστε σε επίπεδο θεωρητικών αναζητήσεων. Η σχετική συλλογιστική, ωστόσο, θα μπορούσε να διαχωριστεί σε τρία διαδοχικά στάδια:

Πρώτον, η οριοθέτηση της έννοιας της «παγκόσμιας διοίκησης», που είναι, άλλωστε, εξαιρετικά περίπλοκη, δεδομένου ότι ο σκοπός και, ιδιαίτερα η φύση της δραστηριότητας, μπορούν να αναμειχθούν με τον τύπο του φορέα που την ασκεί, προκειμένου να προσδιοριστεί εάν και σε ποιο βαθμό μπορεί να εφαρμοστεί το παγκόσμιο διοικητικό δίκαιο. Επιπλέον, η διοίκηση ασκείται όχι μόνο από τα κράτη, αλλά και από ένα πλήθος άλλων παραγόντων. Χάριν κατηγοριοποίησης έγινε μια απόπειρα βασικής τυπολογίας των φορέων που ασχολούνται με τη διοίκηση και στις οποίες μπορεί να εφαρμόζεται το παγκόσμιο διοικητικό δίκαιο: α) Διεθνείς Οργανισμοί, β) Διακυβερνητικά Δίκτυα ή άτυπες συμφωνίες συνεργασίας εθνικών ρυθμιστικών αρχών ή αξιωματούχων, γ) Υβριδικά όργανα δημοσίου-ιδιωτικού χαρακτήρα, δ) Καθαρά ιδιωτικά όργανα με ρυθμιστικές αρμοδιότητες και, τέλος, ε) Εθνικά ρυθμιστικά όργανα ή αξιωματούχοι που ενεργούν σύμφωνα προς μία συνθήκη ή υπό την αιγίδα Διεθνών Οργανισμών, Διακρατικών Δικτύων ή άτυπων συμφωνιών συνεργασίας. Η παραπάνω τυπολογία, ωστόσο, δε δύναται να παρακωλύει την πραγματικότητα, κατά την οποία σε πολλές πρακτικές καταστάσεις η διοίκηση περιλαμβάνει όργανα και αρχές που ενώνονται, συνεργάζονται, ανταγωνίζονται ή αγνοούν η μία την άλλη. Δεύτερον, οι πιθανές πηγές του παγκόσμιου ή διεθνούς διοικητικού δικαίου, οι οποίες εκ των πραγμάτων θα είναι πολλές και διασκορπισμένες, αφού η έννοια ενός παγκόσμιου διοικητικού χώρου δεν επιτρέπει ξεκάθαρους διαχωρισμούς μετα-

ξύ εθνικής και διεθνούς διοίκησης. Παρόλα αυτά, υπάρχουν ορισμένες ευρείες κανονιστικές αρχές, ειδικοί κανόνες και μηχανισμοί που εφαρμόζονται επίσημα σε ορισμένα θεσμικά όργανα και διαδικασίες, αλλά όχι σε παγκόσμια διοικητική κλίμακα. Τούτου δοθέντος, οι πιθανές πηγές θα μπορούσαν να αντληθούν από α) το δημόσιο διεθνές δίκαιο, β) το δίκαιο των εθνών (ius gentium), γ) το δημόσιο διεθνές δίκαιο, δ) τα αυτόνομα συστήματα που παράγουν εσωτερικούς κανόνες και ε) το εθνικό διοικητικό ή δημόσιο δίκαιο.

Τρίτον, στην τελευταία κατηγορία εξετάζεται η επέκταση ή η προσαρμογή του εθνικού διοικητικού δικαίου ή του ευρωπαϊκού διοικητικού δικαίου για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της παγκόσμιας ρυθμιστικής διακυβέρνησης ή άλλων εξωτερικών πράξεων. Λόγω της αυξανόμενης εμπλοκής των εγχώριων υπηρεσιών στην παγκόσμια διοίκηση, συνδυαστικά με την επιρροή της τελευταίας στα δικαιώματα των πολιτών, οι εθνικές νομικές διατάξεις και η νομολογία μπορεί να έχουν σημαντική πρακτική επίδραση στην ανάπτυξη της παγκόσμιας διοίκησης. Οι εθνικοί κανόνες και μηχανισμοί αποτελούν σημαντικά πρότυπα για τους εξωεδαφικούς διοικητικούς οργανισμούς σε θέματα που ρυθμίζονται από δημόσιες συμβάσεις και από συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα. Ξεκινώντας, δηλαδή, κανείς από χαμηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης παρατηρεί πως οι αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων και άλλων εθνικών υπηρεσιών

μπορούν να διαμορφώσουν τόσο τις εθνικές κυβερνητικές απαντήσεις στην παγκόσμια διοίκηση όσο και τη συμπεριφορά των ιδιωτικών φορέων στον παγκόσμιο διοικητικό χώρο.

Με βάση την πληθώρα των πιθανών πηγών καταλήγει κανείς στη διαπίστωση ότι το περιεχόμενο του διεθνούς διοικητικού δικαίου είναι ασαφές και βρίσκεται εν τη γενέσει του. Ωστόσο, μπορούν να προσδιοριστούν κάποια στοιχεία, όταν πρόκειται παραδείγματος χάριν για σαφώς νομικά δεσμευτικά κείμενα ως μέρος του δημόσιου διεθνούς δικαίου ή άλλων νομικών τάξεων. Σε άλλες περιπτώσεις, η θεσμική πρακτική έχει νόμιμες κανονιστικές επιπτώσεις για τους φορείς του συστήματος (οι οποίοι πρέπει να τηρούν τους κανόνες του ίδιου του θεσμικού οργάνου) και όπου τα θεσμικά όργανα αλληλοσυνδέονται και εφαρμόζουν τα δικά τους διοικητικά πρότυπα.

Η πρακτική αυτή μπορεί, επίσης, να αποτελέσει πρότυπο για άλλους παράγοντες της «παγκόσμιας διοίκησης». Σε αυτό το πλαίσιο, διακρίνει κανείς ευρείες μεν, αλλά άνισες τάσεις προς μεγαλύτερη διαφάνεια των διοικητικών διαδικασιών, παροχή ευκαιριών συμμετοχής και ακρόασης για τον διοικούμενο, αιτιολογία συγκεκριμένων αποφάσεων και διαθεσιμότητα κάποιου μηχανισμού για την αναθεώρηση της διοικητικής δράσης.

Όταν, ωστόσο, απουσιάζει η διεθνής νομική δεσμευτικότητα μιας ξεκάθαρα δημοσίου διεθνούς δικαίου πράξης, τότε η διαφάνεια στη διοικητική διαδικασία γίνεται αντιληπτή μέσω της ανάπτυξης θεσμικών πρακτικών που παρέχουν κάποιο βαθμό διαφάνειας από τα όργανα που ασχολούνται με την παγκόσμια διοίκηση, καθώς και μορφές συμμετοχής σε διοικητικές δραστηριότητες. Το ίδιο ισχύει και στη λήψη αιτιολογημένων αποφάσεων, όπως και στην αναθεώρηση διοικητικών δράσεων, με τη διαφορά ότι εδώ συνήθως η αναθεωρητική δράση έχει συμβουλευτικό/γνωμοδοτικό χαρακτήρα.

Εντούτοις, οι αλληλεπιδράσεις και οι σχέσεις μεταξύ διαφόρων διοικητικών φορέων και οι δραστηριότητές τους στην παγκόσμια διακυβέρνηση προσκρούουν

ολοένα και περισσότερο στις απαιτήσεις για εφαρμογή παγκόσμιων προτύπων διοικητικού δικαίου. Αυτό μπορεί να συμβεί, όταν ένα θεσμικό όργανο (ένα εθνικό ή διεθνές δικαστήριο) πρέπει να αποφασίσει σχετικά με τη σημασία που πρέπει να δοθεί σε διοικητική πράξη διαφορετικού θεσμικού οργάνου (ενός οργανισμού ή δικαστηρίου) ή συστήματος (σε ένα διαφορετικό εθνικό ή διακρατικό σύστημα), οπότε και λαμβάνει υπόψιν στην απόφαση αυτή την προσήλωσή του ή όχι στα σχετικά πρότυπα του παγκόσμιου διοικητικού δίκαιου.

Συμπερασματικά, επανέρχεται κανείς στο ότι όποια δογματική προσέγγιση υιοθετηθεί και χρησιμοποιηθεί τελικώς για να δοθεί ουσία στις αφηρημένες διαδικαστικές προϋποθέσεις, όπως η διαφάνεια και η συμμετοχή σε διαφορετικά θεσμικά πλαίσια, πρέπει να αξιολογηθούν και να εξεταστούν οι διανεμητικές συνέπειες αυτών των προϋποθέσεων (ποια άτομα και συμφέροντα προστατεύονται ή ευνοούνται στην πράξη και ποια όχι), καθώς και η σημασία μιας ποικιλίας προοπτικών, καθώς αυτοί οι κανόνες και οι δομές, όπως προελέχθει, βρίσκονται υπό ανάδυση, δηλαδή χτίζονται, χρησιμοποιούνται και αμφισβητούνται μέχρι να καθιερωθεί το τελικό αποτέλεσμα. Κομμάτι της συνεκτικής αποτύπωσης της αυτής διαδικασίας αποτελεί και η διοικητική πράξη με διακρατική επενέργεια. Οι διοικητικές πράξεις με άλλο κράτος έκδοσης και έτερο κράτος υποδοχής δεν συνιστούν μόνο διοικητικές πράξεις με διακρατική επενέργεια, αλλά παράλληλα οικοδομούν και τη σκαλωσιά, με την οποία καταστρώνεται η διαδιοικητική συνεργασία -διασυνοριακά και υπερεθνικά- και κατόπιν κανονιστικά, το Διαδιοικητικό Δίκαιο. Η δια-διοικητική αυτή συνεργασία αποκαλύπτει το πλαίσιο και τις δυνατότητες του Διαδιοικητικού δικαίου.

Στο υφιστάμενο λοιπόν πλαίσιο, η σημερινή συγκυρία -αυξημένης διασυνοριακής δραστηριότητας- καταδεικνύει την αναγκαιότητα ανάπτυξης της μεθοδολογίας του Διαδιοικητικού Δικαίου ως μιας πρώτης οικοδόμησης δογματικής βάσης για -κανονιστικά πια- συντονισμένη Διαδιοικητική δράση.

Παρόλο που οι διακρατικές σχέσεις, ιδίως εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι ήδη στενές, εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση η διαμόρφωση κανονιστικού πλαισίου διοικητικής σύνδεσης μεταξύ των κρατών μελών. Καθίσταται πρόδηλο ότι η διαμόρφωση της μεθοδολογίας του Διαδιοικητικού Δικαίου αποτε-

λεί ένα απαραίτητο εργαλείο για την αποτελεσματική διαχείριση διοικητικών θεμάτων, για τα οποία απαιτείται η συνεργασία και ο συντονισμός μεταξύ αλλοδαπών διοικήσεων, προσφέροντας παράλληλα μια σαφή οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων, οργάνωση και διάρθρωση των διαδικασιών, αλλά και μια αποτύπωση των μηχανισμών λήψης διοικητικών αποφάσεων και της πλαισιοποίησής τους.

Εντούτοις, παρά την ανάγκη για συνεργασία των ευρωπαϊκών διοικητικών αρχών, η εξέταση του Διαδιοικητικού Δικαίου οδηγεί στη διατύπωση ηχηρών αμφισβητήσεων, οι οποίες ανακύπτουν υπό τη μορφή συγκρούσεων αρμοδιοτήτων, διαφορών των διοικητικών συστημάτων των κρατών μελών, καθώς και έλλειψης κανόνων και πλαισίου επαρκούς συντονισμού.

Προκειμένου να προβούμε στην εξέταση της επίδρασης του Διαδιοικητικού δικαίου στον ενωσιακό χώρο, αρμόζει να επιχειρήσουμε, κατ’ αρχάς, να παρουσιάσουμε τις μορφές τις οποίες λαμβάνει και γνωρίζει η διοικητική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, αναφερόμενοι σε παραδείγματα από τη σύγχρονη νομοθεσία και νομολογία, αλλά και στις θεωρητικές κατασκευές που τα περιβάλλουν και που έχουν διατυπωθεί στη θεωρία του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου.

Σε συνέχεια, επιχειρείται η ανάδειξη των αρχών που απαιτείται να διέπουν τέτοιας μορφής στενή διακρατική ενωσιακή διοικητική διασύνδεση, μέσω της εφαρμογής της μεθοδολογίας του Διαδιοικητικού Δικαίου, αναγνωρίζοντας τις ανάγκες και τα ζητήματα που ανακύπτουν σε πρακτικό και κανονιστικό επίπεδο. Χρήσιμο παράδειγμα για το παρόν εγχείρημα αποτελεί ο Διαδιοικητικός σύνδεσμος (Verwaltungsverbund), ο οποίος αποτελεί ιδιαίτερα σημαντικό θεσμό στη διοικητική οργάνωση ομοσπονδιακών κρατών, όπως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, και επιτρέπει την αλληλοτροφοδοτούμενη συνύπαρξη και τη συντονισμένη δράση μεταξύ διαφορετικών επιπέδων διοίκησης, όπως αυτά αποτυπώνονται στο ομοσπονδιακό κράτος, τα κρατίδια (Bundesländer) και στις τοπικές αρχές.

Ακόμα, για τον σκοπό της ανεύρεσης κανόνων και αρχών που θα διέπουν τον εκκολαπτόμενο κλάδο του Διαδιοικητικού δικαίου, αξιοποιείται ανάμεσα στα άλλα και η επισκόπηση της μεθοδολογίας του ιδιωτικού διεθνούς δικαίου. Ευλόγως διερωτάται κανείς εάν, δεδομένης της φύσης του Διοικητικού δικαίου ως μορφής άσκησης δημόσιας εξουσίας, θα μπορούσαν να τύχουν εφαρμογής αρχές που διέπουν το ιδιωτικό διεθνές δίκαιο, είτε άμεσα, είτε προσαρμοσμένες στις αντίστοιχες αρχές του δημοσίου δικαίου.

Τέλος, εξεταστέο είναι το κατά πόσο η Διαδιοικητική σύνδεση ανάγεται, σε τελική ανάλυση, σε συνταγματική διασύνδεση και κατ’ επέκταση εάν το συγκεκριμένο εγχείρημα είναι τελικά ευκταίο και εφικτό.

Η μεθοδολογία κατά την επιστημονική έρευνα είναι οργανικό στοιχείο της μελέτης και συνίσταται στο σύνολο των μεθόδων, τεχνικών, διαδικασιών και δομικών στοιχείων που εφαρμόζονται για τη διεξαγωγή της έρευνας με συστηματικό και επιστημονικά ενδογενή τρόπο. Η συγκρότηση μιας μεθοδολογίας και της εσωτερικής της δομής αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο για τη συλλογή, ανάλυση και νομική εν προκειμένω ερμηνεία δεδομένων με στόχο τη σαφή απάντηση νομικών ερωτημάτων και την επαλήθευση όμοιων υποθέσεων, ώστε να επιτευχθεί το ενιαίο της κρίσης και η ασφάλεια του δικαίου διασυνοριακά στον μέγιστο δυνατό βαθμό.

Βασικά εσωτερικά στοιχεία της μεθοδολογίας είναι ο εντοπισμός της προβληματικής μέσω του ορισμού και του θέματος που θα διερευνηθεί, κατόπιν λαμβάνει χώρα ανασκόπηση της υπάρχουσας σχετικής βιβλιογραφίας, αρθρογραφίας και προηγούμενων μελετών με συναφές περιεχόμενο έρευνας. Επόμενο βήμα είναι η επιλογή του προκρινόμενου μεθοδολογικού εργαλείου έρευνας, ο σχεδιασμός και η συλλογή και ανάλυση δεδομένων, νομοθεσίας και νομολογίας και τέλος τα συμπεράσματα και η ερμηνεία τους σε θέσεις. Η μεθοδολογία του δικαίου είναι πια θεωρία θεμελίωσης των νομικών κρίσεων εν γένει. Ισχύει σε όλους τους κλάδους του δικαίου, με άλλα λόγια με κοινή καταρχήν μέθοδο, καθότι και ο στόχος είναι κοινός, δηλαδή η εύρεση ορθών λύσεων και η ορθολογική εξισορρόπηση συγκρούσεων. Αυτό που διαφέρει στο ιδιωτικό, το ποινικό, το διοικητικό δίκαιο ή οποιονδήποτε έτερο κλάδο του δικαίου είναι απλώς η ρυθμιστική ύλη, δηλαδή το επί μέρους ουσιαστικό δίκαιο, πάνω στο οποίο θα εφαρμοστεί η ίδια μεθοδική κατανόηση, εξειδίκευση της εφαρμοστέας διάταξης, σύζευξης δύο κλάδων και αιτιολόγηση της τελικής κρίσης.

1

Η διακρατική διοικητική συνεργασία στον ενωσιακό χώρο

1.1. Το Ευρωπαϊκό Διοικητικό Δίκαιο ως κανονιστική αποτύπωση της Διαδιοίκησης

Επιχειρώντας μια αρχική προσέγγιση, ως Ευρωπαϊκό Διοικητικό δίκαιο, χαρακτηρίζεται ένα σύνολο αρχών σχετικών με τα θεμέλια και τον τρόπο δράσης της δημόσιας διοίκησης στον ενωσιακό χώρο. Το Ευρωπαϊκό Διοικητικό Δίκαιο εδράζεται σε δύο πυλώνες, στην ενωσιακή διοίκηση αφενός και στην εθνική διοίκηση αφετέρου. Σύμφωνα με το διττό αυτό σύστημα, έκφανση του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου αποτελεί η εκτέλεση του Ευρωπαϊκού Δικαίου, είτε από τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οπότε γίνεται λόγος για άμεση εκτέλεση, είτε από τα όργανα των κρατών-μελών, οπότε γίνεται λόγος για έμμεση εκτέλεση. Η

σχέση των δύο διοικήσεων όμως, δεν είναι ισότιμη, αλλά κατισχύει η αρχή της υπεροχής της βούλησης της εθνικής διοίκησης. Προκειμένου, επομένως, να λειτουργήσει αποτελεσματικά η ευρωπαϊκή διοίκηση, εν συνόλω, καθίσταται αναγκαία η αδιάλειπτη διαδιοικητική συνεργασία και επικοινωνία μεταξύ των ευρωπαϊκών και εθνικών διοικητικών οργάνων.

Το Ευρωπαϊκό Διοικητικό Δίκαιο κατατμείται περαιτέρω σε τρεις τομείς. Και στους τρεις τομείς η προέλευση των νομοθετικών ρυθμίσεων είναι κοινή, ενώ διαφέρει το πεδίο εφαρμογής τους. Συγκεκριμένα, διακρίνεται το «Διοικητικό Δίκαιο της Κοινότητας», το οποίο εφαρμόζεται από τα εσωτερικά διοικητικά όργανα της ΕΕ, το «Κοινοτικό Διοικητικό Δίκαιο», το οποίο είναι το ενωσιακό δίκαιο και πώς αυτό εφαρμόζεται από τα εθνικά όργανα και τέλος, το «Δίκαιο της Διοικητικής Συνεργασίας», το οποίο εφαρμόζεται κατά τη συνεργασία, αφενός, των ευρωπαϊκών οργάνων με τα εθνικά όργανα των κρατών μελών κι αφετέρου, των εθνικών διοικητικών οργάνων μεταξύ τους.

Παρά την ως άνω διάκριση, το Ευρωπαϊκό Διοικητικό Δίκαιο εμφανίζεται ως ένα ενιαίο κι αλληλοεξαρτώμενο σύνολο. Συνδετικό κρίκο της ομοιόμορφης λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου αποτελεί η συνεργασία των ευρωπαϊκών και εθνικών διοικητικών οργάνων. Προκειμένου να δομηθεί εν τοις πράγμασι η έννοια της συνεργασίας, κατά την εκτέλεση του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου, χρησιμοποιήθηκε ο νομικός όρος «Ευρωπαϊκός Διοικητικός Σύνδεσμος».

Η διασύνδεση και συνεργασία εθνικών διοικήσεων με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κι άλλες ενωσιακές αρχές και υπηρεσίες έχει δημιουργήσει τον Ευρωπαϊκό Σύνδεσμο Διοίκησης, ο οποίος θα μπορούσε να υποστηριχθεί βασίμως ότι αναπληρώνει εν μέρει αυτό το κενό.

Σημαντικό κρίνεται να αναπτυχθούν σε αυτό το σημείο ορισμένες εκ των βασικών αρχών που ακολουθούνται στο πλαίσιο του «Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου». Εκκινώντας από τη θεμελιώδη αρχή της νομιμότητας, παρατηρείται ότι υφίσταται μια σημαντική ανακατανομή βάρους ανάμεσα στην αρχή της νομιμότητας και της προάσπισης της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των πολιτών, ειδικά στις περιπτώσεις ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων. Προχωρώντας στην αρχή της ασφάλειας του δικαίου καταρχήν και την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη ως έκφανση αυτής, επισημαίνεται ότι κατά τη voμoλoγία του ΔΕΚ αυτή συνιστά «υπέρτερο κανόνα δικαίου».

Συνεχίζοντας, δέον είναι να λάβει χώρα ειδική αναφορά στις αρχές της αναλογικότητας, της ισότητας, της δικαιοσύνης και της αλληλεγγύης, των οποίων το περιεχόμενο δεν απαιτείται να αναπτυχθεί εκτενέστερα στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης, αποτελεί, ωστόσο, θεμέλιο για την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου. Ακολούθως, θα πρέπει να εστιάσουμε και στην αρχή της διαφάνειας της διοίκησης με την αναγκαία επισήμανση, ωστόσο, ότι σε διάφορα ευρωπαϊκά κράτη, η διοίκηση είχε ήδη συνηθίσει να λειτουργεί σε ένα καθεστώς ορισμένου βαθμού μυστικότητας, έλλειψης δημόσιας λογοδοσίας και έμμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης, καθώς και αδιαφάνειας. Το ενωσιακό δίκαιο, βέβαια, παρενέβη, δια των οργάνων του, σε αυτές τις περιπτώσεις και άσκησε πιέσεις, όπως π.χ. συνέβη τόσο με τις Οδηγίες περί ελεύθερης πρόσβασης σε περιβαλλοντικές πληροφορίες (Οδηγίες 90/313/ΕΟΚ και 2003/4/ΕΚ) όσο και με την κατοχύρωση της διαφάνειας ως αρχής στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο (άρθρο 11 παρ. 2 ΣυνθΕΕ και άρθρο 14 ΣυνθΛΕΕ). Συνεχίζοντας, ως προς το ζήτημα του ελέγχου των εθνικών διοικήσεων επισημαντέα καθίστανται τα εξής: Τα άρθρα 5 παρ. 1 και 3 ΣυνθΕΕ (αρχή της επικουρικότητας) και 4 παρ. 2

εδ. α’ ΣυνθΕΕ (υποχρέωση σεβασμού εθνικής ταυτότητας και της θεσμικής και διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών-μελών), θέτουν το νομικό όριο, αλλά και συνάμα τη νομική βάση της ενοποίησης των ευρωπαϊκών διοικητικών εννόμων τάξεων και, ως εκ τούτου, θέτουν όρια και στον έλεγχο που δύναται να διενεργήσει η Ευρωπαϊκή Ένωση, αναφορικά με τις διοικήσεις των κρατών-μελών.

Ο όρος «Διοικητικός σύνδεσμος» ή «Διαδιοικητικός σύνδεσμος» αποδίδει τη συνεργασία μεταξύ διαφόρων αλλοδαπών διοικητικών φορέων, οι οποίοι συνυπάρχουν και αλληλεπιδρούν ως μία υπερ-κρατική Διαδιοίκηση. Ο διαδιοικητικός σύνδεσμος σηματοδοτεί την εξέλιξη του διεθνούς Διοικητικού Δικαίου, το οποίο ανταποκρίνεται στις σύγχρονες ανάγκες άσκησης εποπτείας πέραν των στενών ορίων του κράτους. Η ανάπτυξή του συνοδεύεται από την εμφάνιση κι άλλων καινοτόμων διοικητικών φαινομένων, όπως της «ολοκληρωμένης διοίκησης» και της «κοινωνικής διοίκησης».

Αρκετές έννοιες έχουν προταθεί ως κατάλληλες για τον προσδιορισμό της διοίκησης πέρα από τα όρια του κράτους. Μερικές από αυτές τις έννοιες είναι η «παγκόσμια διακυβέρνηση» η «διοίκηση πολλαπλών επιπέδων», η «διοίκηση δικτύου» και η «ενοποιημένη διοίκηση», .

Η πλειοψηφία των σύγχρονων θεωριών της παγκόσμιας διακυβέρνησης δεν διαγιγνώσκει την παραγωγή μιας νέας μορφής Διοικητικού Δικαίου, αλλά αντιμετωπίζουν την παγκόσμια διακυβέρνηση ως πολιτικό και κοινωνικό φαινόμενο.

Ωστόσο, η σύγχρονη αυτή μορφή διοίκησης λειτουργεί σε παγκόσμιο επίπεδο και έχει ως βάση τη συνεργασία των επιμέρους διοικητικών φορέων.

Η ιδέα του Διαδιοικητικού συνδέσμου δεν εμφανίζεται για πρώτη φορά στον ευρωπαϊκό χώρο, αλλά βασίζεται στην προϋπάρχουσα ιδέα της «μικτής» ή «σύνθετης διοίκησης», η οποία χρησιμοποιήθηκε για τον προσδιορισμό της φύσης της ενωσιακής διοίκησης. Ωστόσο, η έννοια του Διαδιοικητικού συνδέσμου εμφανίζει πιο συγκροτημένη υπόσταση, καθώς εστιάζει στο κυρίως χαρακτηριστικό γνώρισμα της υπερ - κρατικής διοίκησης, τη συνεργασία.

Παρόλα αυτά, η βασική αρχή της υπεροχής της έμμεσης εκτέλεσης του κοινοτικού δικαίου από τις εθνικές διοικήσεις, λειτούργησε ως ανάχωμα της εναρμόνισης των εθνικών δικαίων με τους κανόνες του ΔΕΚ.

1.2. Θεμελιώδεις Ελευθερίες και διοικητική συνεργασία,

Στο σημείο αυτό, κρίνεται σκόπιμο να γίνει μια σύντομη επισκόπηση των σχέσεων που αναπτύσσονται από την εφαρμογή διακρατικών διοικητικών πράξεων, ιδίως όσον αφορά στην προστασία των θεμελιωδών ελευθεριών στον ευρωπαϊκό χώρο. Πρώτον, οι αρχές που θα αναπτυχθούν στη συνέχεια επεκτάθηκαν σταδιακά ως «νομικό δάνειο» από τις διατάξεις και τις αρχές που σχετίζονται με την ελευθερία στην κυκλοφορία εμπορευμάτων επεκτεινόμενες στις υπόλοιπες θεμελιώδεις ελευθερίες. Δεύτερον, όπως συνάγεται από την ευρωπαϊκή νομολογία, η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς προϋποθέτει καταρχήν τον κα-

θορισμό κανόνων συντονισμού (ή επίλυσης συγκρούσεων) μεταξύ των εθνικών νομικών συστημάτων και την κατανομή καθηκόντων μεταξύ των διοικητικών υπηρεσιών, σε εθνικό επίπεδο. Στην ουσία, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έθεσε την αρχή της αναλογικότητας ως κριτήριο για την κατά περίπτωση εξισορρόπηση, βάσει της αρχής της επικουρικότητας, η οποία προστατεύει τη δικαιοδοσία του κράτους προορισμού, όχι μόνο έναντι της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά και οριζόντια, έναντι των άλλων κρατών-μελών.

Βάσει της νομολογίας εκδόθηκε ένα ευρύ φάσμα κανόνων εναρμόνισης, που αφορούν σε εθνικές διοικητικές πράξεις με διακρατικές επιπτώσεις, με σκοπό να τονιστεί, μεταξύ άλλων, η αρχή της ισοδυναμίας μεταξύ των εθνικών νομικών συστημάτων. Συγκεκριμένα, και ενδεικτικά σύμφωνα με την απόφαση 400/2020 της επταμελούς συνθέσεως του Β΄ Τμήματος του ΣτΕ, όπου σαφώς ορίζεται ότι:

«Η εν λόγω αρχή όχι μόνο διακηρύσσεται παγίως στη νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και ήδη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΚ/ΔΕΕ, βλ. λ.χ. αποφάσεις Van Schijndel και van Veen, C-430/93 και C-431/93, EU:C:1995:441, σκέψη 17· Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, σκέψεις 39 και 43, καθώς και van der Weerd κ.λπ., C-222/05 έως C-225/05, EU:C:2007:318,

σκέψη 28), αλλά συνάγεται με σαφήνεια και από την πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ κατά την οποία ο αιτών υποχρεούται, επί ποινή απαραδέκτου της αίτησής του (άρθρ. 35 παρ. 1 της ΕΣΔΑ), να έχει διατυπώσει κατ’ ουσίαν το οικείο παράπονό του στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο, τηρώντας τις προθεσμίες και λοιπές τυπικές απαιτήσεις του εθνικού δικαίου και, περαιτέρω, οφείλει να έχει χρησιμοποιήσει κάθε δικονομική δυνατότητα που του χορηγεί η εσωτερική έννομη τάξη και η οποία είναι ικανή να αποτρέψει την (προβαλλόμενη) παραβίαση των δικαιωμάτων του από την ΕΣΔΑ [βλ. λ.χ. αποφάσεις του ΕΔΔΑ Cardot v. France, 19.3.1991, σκέψη 34· Akdivar and Others v. Turkey (μειζ. συνθ.), 16.9.1996 (21893/93), σκέψη 66· Vučković and Others v. Serbia (μειζ. συνθ.), 25.3.2014 (17153/11 κ.λπ.), σκέψη 72 και Yurtsever and Others v. Turkey, 20.1.2015 (14946/08 κ.λπ.), σκέψη 85]. Ειδικότερα, η ανωτέρω αρχή, που ισχύει, μεταξύ άλλων, για τους κανόνες περί απόδειξης και περί βάρους απόδειξης στις τελωνειακές διαφορές (βλ. ΔΕΕ Unitrading, C-437/13, EU:C:2014:2318, σκέψεις 27 και 33·DirectParcelDistributionBelgium, C-264/08, EU:C:2010:43, σκέψεις 33 και 34).».

Το ως άνω παρατιθέμενο χωρίο καθιστά σαφές ότι η προστασία και ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τόσο σε διοικητικό όσο και σε δικαστικό επίπεδο, αποτελεί μια εκ των ων ουκ άνευ θέση, για την εφαρμογή διακρατικών διοικητικών πράξεων και διακρατικής συνεργασίας, θέση η οποία θα πρέπει να αποτελέσει αφετηριακή και θεμελιακή διαπίστωση, η οποία διέπει το σύνολο των κατωτέρω αρχών και μεθόδων στο πλαίσιο του Διαδιοικητικού δίκαιου.

1.3. Το διακρατικό Διοικητικό Δίκαιο και η διοικητική συνεργασία

Ως προς τη λειτουργία του Διαδιοικητικού δικαίου, επισημαίνεται εισαγωγικά, ότι η εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου γνωρίζει διάφορες μεθόδους διαδικαστικής και θεσμικής συνεργασίας, τόσο με κάθετη έννοια (μεταξύ των κρατών-μελών και των ευρωπαϊκών οργάνων), όσο και με οριζόντια (μεταξύ των κρατών-μελών). Πιο συγκεκριμένα, στο πλαίσιο εφαρμογής του δευτερογενούς ενωσιακού δικαίου, παρατηρήθηκε η δημιουργία συνεργατικών θεσμών

που αποκαλούνται περιφερειακές διοικητικές ενώσεις. Σε γενικές γραμμές, οι περιφερειακές ενώσεις είναι πολυεπίπεδα διοικητικά συστήματα, που στοχεύουν στην εφαρμογή συγκεκριμένων ευρωπαϊκών νόμων και εξισορροπούν δύο αντικρουόμενες ανάγκες: την προστασία της κυριαρχίας/αρμοδιότητας για ρύθμιση των κρατών-μελών και παράλληλα την επίτευξη των σκοπών της ενιαίας αγοράς, ως και την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών εντός της. Ωστόσο, εκτός της διασφάλισης της αποτελεσματικής και ομοιογενούς εκτέλεσης του κοινοτικού δικαίου και των αμοιβαίων ελέγχων μεταξύ των αρχών, οι περιφερειακές ενώσεις φροντίζουν για την αποζημίωση των κρατών-μελών για την έλλειψη άσκησης διοικητικών αρμοδιοτήτων, οι οποίες κατατείνουν στην ενσωμάτωση και εφαρμογή της εκτέλεσής του.

Η εν λόγω διοικητική συνεργασία, ειδικότερα σε ό,τι αφορά τις διακρατικές πράξεις, δημιουργεί εναλλακτικές μορφές συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων του κράτους υποδοχής και υπερβαίνει την αρχή της υπεροχής της έμμεσης εκτέλεσης του Ευρωπαϊκού Δικαίου από τα κράτη-μέλη και τούτο, διότι οι εμπλεκόμενοι δημόσιοι φορείς δύνανται, σε συνεργασία με τις άλλες αρχές, να παρεμβαίνουν σε διάφορα στάδια εφαρμογής της διακρατικής πράξης, προκειμένου να προστατεύουν ετερόκλητα συλλογικά συμφέροντα.