ΗΘΙΚΗ & ΔΕΟΝΤΟΛΟΓΙΑ ΣΤΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

ΤΟ ΗΘΟΣ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ

1.1. Η Ηθική ως σταθερός πυρήνας αποτελεσματικής διοίκησης
σε συνθήκες διαρκούς αστάθειας 3

1.2. Ορισμός και σημασία της ηθικής και της δεοντολογίας
στη δημόσια διοίκηση 4

1.3. Ο διαχρονικός και παγκόσμιος χαρακτήρας του ζητήματος 6

1.4. Σκοπός της Παρούσας Μελέτης 8

1.5. Ερευνητικά ερωτήματα και μεθοδολογία 9

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

ΘΕΩΡΗΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ - ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ ΚΑΙ ΑΡΧΕΣ

2.1. Ηθική και Δεοντολογία: Φιλοσοφικές βάσεις και εφαρμογή
στο δημόσιο τομέα 13

2.2. Ηθική και Δεοντολογία ως Πυλώνες του Κράτους Δικαίου
και του Δημοσίου Συμφέροντος 16

2.3. Κράτος Δικαίου και Δημόσια Διοίκηση: Θεμελιώδεις αρχές 17

2.4. Αρχές της σύγχρονης Δημόσιας Διοίκησης 22

2.5. Η νομιμοποίηση της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης 23

2.5.1. Η αρχή της νομιμότητας 24

2.5.2. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος 26

2.5.3. Η έμμεση νομιμοποίηση 27

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ:
ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΚΑΙ ΔΟΜΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ

3.1. Ιστορική εξέλιξη και διαχρονικές παθογένειες 29

3.2. Η Ελληνική Δημόσια Διοίκηση και η κρίση νομιμοποίησης
στο σύγχρονο Κράτος Δικαίου 31

3.3. Η ηθική στη δημόσια διοίκηση: νομική υποχρέωση ή μέσο θεσμικής
ενίσχυσης της δημοκρατικής λειτουργίας της διοίκησης; 33

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΜΟΝΤΕΛΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΣΜΩΝ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

4.1. Συγκριτικά πρότυπα ηθικής και διαφάνειας στη Δημόσια Διοίκηση 37

4.2. Κράτος και μεταρρύθμιση στη Νότια Ευρώπη 40

4.2.1. Κομματικές επιρροές και Πελατειακές πρακτικές 40

4.2.2. Οι πελατειακές πρακτικές ως δομικός μηχανισμός του κράτους 41

4.2.3. Διοικητικές ανισότητες ανθρωπίνου δυναμικού 44

4.2.4. Πολυνομία και νομικιστική προσήλωση 46

4.2.5. Διοικητική ηγεσία και θεσμικές αδυναμίες 47

4.2.6. Πολιτική και κοινωνική δυναμική των διοικητικών μετασχηματισμών 47

4.2.7. Συμπέρασμα 49

4.3. Μονιμότητα, Αξιολόγηση και Διοικητική Ηθική 49

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5

ΠΗΓΕΣ ΔΙΚΑΙΟΥ

5.1. Εισαγωγή (Σύνταγμα και Εθνικό Δίκαιο, Ενωσιακό Δίκαιο,
Διεθνές Δίκαιο) 52

5.2. Σύγκρουση Συντάγματος, Δικαίου Ευρωπαϊκής Ένωσης
και Διεθνούς Δικαίου 53

5.2.1. Η περίπτωση του άρθρου 86 Σ (Δίωξη κατά μελών της Κυβέρνησης,
Ειδικό Δικαστήριο) 57

5.3. Το επιτελικό κράτος (Ν. 4622/2019) 61

5.4. Υπαλληλικός Κώδικας 62

5.5. Η αρχή της χρηστής διοίκησης 63

5.6. Οι κανόνες δεοντολογίας 64

5.7. Κώδικες Καλής Συμπεριφοράς 66

5.8. Εν είδει συμπεράσματος 67

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6

ΘΕΣΜΟΙ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑΣ ΚΑΙ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ

6.1. Διεθνείς Οργανισμοί και Πολιτικές χρηστής διακυβέρνησης 69

6.2. Καλές Πρακτικές και Εργαλεία ενίσχυσης της ακεραιότητας 71

6.3. Κοινωνία των Πολιτών και ΜΜΕ 72

6.4. Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.) 73

6.5. Σύμβουλος Ακεραιότητας και Συγκριτικά πρότυπα 76

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 7

ΠΑΘΟΓΕΝΕΙΕΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

7.1. Διαφθορά 79

7.2. Γραφειοκρατία και Αναποτελεσματικότητα 82

7.3. Κακοδιοίκηση και Αδιαφάνεια 83

7.4. Η ατιμωρησία ως συστημικό πρόβλημα 84

7.5. Οι "Φωτογραφικές" Προκηρύξεις και τα Κομματικά Κριτήρια
στην Επιλογή Διοικήσεων 85

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 8

ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΙΣ ΚΡΙΣΕΩΝ ΚΑΙ Ο ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΟΣ ΡΟΛΟΣ
ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

8.1. Υγειονομικές Κρίσεις 88

8.2. Φυσικές καταστροφές 89

8.3. Το δυστύχημα των Τεμπών 90

8.3.1. Μη εφαρμογή της υφιστάμενης νομοθεσίας και χρόνια αμέλεια 91

8.3.2. Κατακερματισμός αρμοδιοτήτων και έλλειψη συντονισμού 92

8.3.3. Η απουσία Ελέγχων και Κυρώσεων 93

8.3.4. Το δυστύχημα των Τεμπών ως καταλύτης της ηθικής
και δεοντολογικής επαναθεμελίωσης της δημόσιας εξουσίας 94

8.4. Η περίπτωση του ΟΠΕΚΕΠΕ υπό το πρίσμα της ηθικής και δεοντολογίας 95

8.5. Αστυνομική Ανταπόκριση σε περιστατικό έμφυλης βίας 97

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 9

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΕΡΜΗΝΕΥΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

9.1. Βασικά Ευρήματα 99

9.2. Απαντήσεις στα ερευνητικά ερωτήματα 100

9.3. Πολιτική βούληση και θεσμική υποστήριξη 101

9.4. Μελλοντικές προκλήσεις 102

9.5. Ερμηνευτικές παρατηρήσεις 103

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 107

ΞΕΝΟΓΛΩΣΣΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 110

ΛΟΙΠΕΣ ΠΗΓΕΣ

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕΙΣ 113

ΕΚΘΕΣΕΙΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ 113

ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ 114

ΔΙΑΔΙΚΤΥΑΚΕΣ ΠΗΓΕΣ 114

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

Model Code of Conduct for Public Officials. Council of Europe 115

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ

Corruption Perception Index (CPI)-Δείκτης Αντίληψης Διαφθοράς 124

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ

OECD (ΟΟΣΑ) Guidelines and Country Experiences:
Managing Conflict of Interest in the Public Service 125

ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 135

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

ΤΟ ΗΘΟΣ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ

«Πολιτική χωρίς ηθική είναι μια επικίνδυνη υπόθεση. Οδηγεί σε αποστασιοποίηση της κοινής γνώμης από τα δημόσια πράγματα και στην εκδήλωση ακραίων κοινωνικών φαινομένων».

Κ. Παπούλιας (Ιούλιος 2008)

Η σχέση ηθικής και νομιμότητας είναι πολυδιάστατη και θεμελιώδης για την κοινωνικοπολιτική συνοχή.

Η ηθική δεν ταυτίζεται με το δίκαιο. Αντιθέτως, συγκροτεί το αξιακό υπόβαθρο που το θεμελιώνει, ενώ το δίκαιο μετουσιώνει τις ηθικές αρχές σε κανόνες δικαίου. Η ηθική δεν περιορίζεται από τα όρια της νομιμότητας, ούτε το δίκαιο αναπτύσσεται ανεξάρτητα από τις ηθικές αξίες που το διαπνέουν. Η κλασική θέση του Thomas Aquinas ότι «ο άδικος νόμος δεν είναι νόμος» υποδηλώνει ακριβώς ότι η νομιμότητα εμπεριέχει αναπόφευκτα μια ηθική διάσταση και ότι η παραβίαση του δικαίου συνδέεται πάντα με ηθική εκτροπή.

Η αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου προϋποθέτει όχι μόνο την τυπική συμμόρφωση με τον κανόνα, αλλά και την ουσιαστική κατανόηση και αποδοχή του από όλους όσοι αλληλεπιδρούν με αυτό, τόσο από τους νομοθέτες-διοικούντες και εφαρμοστές του, όσο και από τους πολίτες-διοικούμενους. Οι κανονιστικές δεσμεύσεις που απορρέουν από το νομικό σύστημα εδράζονται σε ευρύτερες ηθικές αξίες, που αποτελούν θεμέλιο της κοινωνικής συνοχής και του Κράτους Δικαίου, το οποίο δεν συνιστά απλώς ένα θεσμικό σχήμα, αλλά και ένα κατεξοχήν ηθικό ιδεώδες. Η αποδυνάμωση της ποιότητας του δικαίου καθίσταται εμφανής όταν αυτό απομακρύνεται από τις ηθικές του βάσεις. Σε ένα δημοκρατικό πλαίσιο, η νομιμότητα και η ηθική συνυφαίνονται ως συμπληρωματικές διαστάσεις που προάγουν την ανθρώπινη ελευθερία, την κοινωνική δικαιοσύνη και τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Υπό την έννοια αυτή, η προστασία των δικαιωμάτων δεν δι-

ασφαλίζεται αποκλειστικά μέσω της ύπαρξης κανόνων δικαίου, αλλά απαιτεί την ταυτόχρονη ηθική θεμελίωση και την ευρύτερη κοινωνική αποδοχή των αξιών που στηρίζουν το νομικό σύστημα.

Εάν ένας κανόνας στερείται ηθικού στοιχείου, τότε δεν μπορεί να θεωρηθεί πλήρως δίκαιος. Η νομιμοποίηση τόσο της διοικητικής δράσης όσο και των πολιτικών αποφάσεων αντλείται ακριβώς από το ηθικό υπόβαθρο που τις θεμελιώνει. Έτσι, παρόλο που η νομιμότητα, η ηθική και η πολιτική είναι λειτουργικά και φαινομενικά ανεξάρτητες, επί της ουσίας διασυνδέονται παρέχοντας θεμέλια νομιμοποίησης η μία στην άλλη.

Ο πρώην Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Κάρολος Παπούλιας, σε ομιλία του κατά την αναγόρευσή του σε επίτιμο διδάκτορα της Φιλοσοφικής Σχολής του Πανεπιστημίου Ιωαννίνων, τόνισε ότι η ηθική και η πολιτική δεν είναι ασύμβατες, και ότι η επίκληση της ηθικής δεν είναι σχετική ανάλογα με τα συμφέροντα που κάθε φορά θέλει να καλύψει εκείνος που την επιχειρεί. Ο ίδιος σε μεταγενέστερη ομιλία του τον Ιούλιο του 2008 για την 34η επέτειο αποκατάστασης της Δημοκρατίας τόνισε: «Πολιτική χωρίς ηθική είναι μια επικίνδυνη υπόθεση. Οδηγεί σε αποστασιοποίηση της κοινής γνώμης από τα δημόσια πράγματα και στην εκδήλωση ακραίων κοινωνικών φαινομένων».

Η Επιτροπή Προσωπικοτήτων υπό τον Jacques Delors (2008), επεσήμανε το τεράστιο ηθικό ζήτημα που ανακύπτει από την ασυδοσία των αγορών χωρίς κοινωνική ηθική η οποία υπονομεύει την κοινωνική συνοχή και την πολιτική σταθερότητα. Ο πρώην Πρόεδρος της τέως ΕΣΣΔ Μ. Gorbachev (2008) απεύθυνε έκκληση για έναν συνδυασμό ηθικής και πολιτικής και τόνισε ότι κάθε προσπάθεια πολιτικής δράσης χωρίς ηθική διάσταση είναι εκ των προτέρων καταδικασμένη σε αποτυχία.

Συνεπώς, η αναστήλωση της ηθικής διάστασης αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο της δημόσιας ζωής και της πολιτικής, και η προάσπισή της δεν είναι επιλογή αλλά προτεραιότητα και αναγκαία προϋπόθεση για τη διασφάλιση της ποιότητας της δημοκρατίας, την αντιμετώπιση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης, την ανάδειξη της πολιτικής και κοινωνικής αρετής ως βασικού παράγοντα ευημερίας και ποιότητας ζωής, ώστε η Ελλάδα να καταφέρει να ανακτήσει το ηθικό και πνευματικό της ανάστημα, εκείνο που υπαγορεύουν οι αρετές και οι αξίες της Αρχαίας Ελλάδας.

Υπενθυμίζοντας ότι η ηθική παραμένει ακρογωνιαίος λίθος της πολιτικής και κοινωνικής ζωής, έχει αξία να θυμηθούμε τους στίχους του Ανδρέα Κάλβου:

«Ω, Αρετή! Πολύτιμος θεά.

Σήμερον την γήν μη παραιτήσεις. Την πατρική μου»

1.1. Η Ηθική ως σταθερός πυρήνας αποτελεσματικής διοίκησης σε συνθήκες διαρκούς αστάθειας

Η σύγχρονη κοινωνία χαρακτηρίζεται από βαθιές ηθικές και αξιακές μεταβολές, ιδιαίτερα από τον εικοστό αιώνα και εξής, όπου η νεωτεριστική τάση αναδεικνύει τη ρευστότητα των αξιών και των θεσμών. Το περιβάλλον αυτό χαρακτηρίζεται από διαρκή αστάθεια, ενώ η κριτική στάση καθίσταται αναπόσπαστο στοιχείο της κοινωνικής και πολιτικής δράσης. Έτσι οι δεδομένες βεβαιότητες αποσταθεροποιούνται, και η αμφιβολία θεσμοθετείται ως δομικό στοιχείο της κοινωνικής ζωής. Η «θεσμοθέτηση της αμφιβολίας», όπως περιγράφεται από τον A. Giddens, αντανακλά μια συνθήκη στην οποία οι αξίες, οι κανόνες και οι αποφάσεις υπόκεινται σε συνεχή επανεξέταση και αξιολόγηση.

Η διαδικασία αυτή συνδέεται στενά με την παγκοσμιοποίηση, την τεχνολογική ανάπτυξη, τις πολιτικές συγκρούσεις και τους ευρύτερους κοινωνικοοικονομικούς και πολιτισμικούς μετασχηματισμούς. Οι εξελίξεις αυτές επηρεάζουν τόσο την κοινωνία των πολιτών όσο και τη λειτουργία των οργανώσεων, των επιχειρήσεων και της δημόσιας διοίκησης. Τα διοικητικά συστήματα καλούνται να διαχειριστούν σύνθετα και συχνά αντικρουόμενα αξιακά πλαίσια, τα οποία επηρεάζουν τη δομή, τη λήψη αποφάσεων και τον προσανατολισμό της διοικητικής δράσης.

Στον σύγχρονο δημόσιο τομέα δεν αντιμετωπίζονται πλέον μόνο τα κλασικά διλήμματα, αλλά προκύπτουν συνεχώς νέες συγκρούσεις αξιών, όπως η διαφανής λειτουργία της διοίκησης έναντι της κλειστής διοίκησης, η λειτουργική αποτελεσματικότητα απέναντι στη διατήρηση της σταθερότητας, η διατήρηση νομικών πλαισίων σε σύγκρουση με την ανάγκη για ευελιξία, η οργάνωση με σαφείς κανόνες και ταυτόχρονα η δυνατότητα πρωτοβουλίας, καθώς και τα ιδιωτικά κίνητρα έναντι του δημοσίου συμφέροντος. Παράλληλα, συνυπάρχουν και έρχονται σε σύγκρουση διαφορετικά πρότυπα διοίκησης, από αυστηρά ιεραρχικά έως συμμετοχικά, οριζόντια και διαλογικά. Η πολυπλοκότητα αυτών των προκλήσεων εντείνεται όταν εμπλέκονται κρίσιμα κοινωνικά ζητήματα, όπως η εγκληματικότητα, η διαφθορά, η οικονομική κρίση, καθιστώντας τη διαχείρισή τους μια πολυπαραγοντική διαδικασία.

Οι συνθήκες αυτές δημιουργούν συχνά ηθική αβεβαιότητα, σύγχυση και αυξημένη πίεση για τα στελέχη της διοίκησης. Η αντιμετώπιση αυτής της συστημικής αστάθειας απαιτεί όχι μόνο προσωπική ηθική ακεραιότητα, αλλά και ενίσχυση της θεσμικής και οργανωτικής εγρήγορσης στον δημόσιο τομέα. Ενισχύοντας τον ηθικό προσα-

νατολισμό της διοίκησης, διασφαλίζεται η ικανότητα για αποτελεσματική και υπεύθυνη διακυβέρνηση ακόμη και σε συνθήκες αβεβαιότητας και συνεχών αλλαγών.

Στον εικοστό πρώτο αιώνα αναδεικνύονται πιο σύνθετα διλήμματα που καθιστούν πιο έντονες τις αβεβαιότητες λόγω της παγκοσμιοποίησης, της τεχνολογικής εξέλιξης και των κοινωνικών μετασχηματισμών. Η διαχείριση αυτής της νέας πραγματικότητας απαιτεί αυξημένη προσαρμοστικότητα και συνεχή στοχασμό, ώστε η δημόσια διοίκηση να ανταποκρίνεται αποτελεσματικά στις νέες συνθήκες, χωρίς να αποδυναμώνεται η ηθική της ακεραιότητα και η εμπιστοσύνη των πολιτών.

Η ηθική εξακολουθεί να κατέχει κεντρικό ρόλο στη φιλοσοφική θεμελίωση της διοικητικής πράξης. Στη σωκρατική παράδοση, η αρετή ταυτίζεται με τη γνώση και συνδέεται με τη συνειδητή επιλογή και τον διαρκή προβληματισμό. Ο Σωκράτης, μέσω της διαλεκτικής μεθόδου, επιδίωξε να καταστήσει την ηθική, υπόθεση όλων των πολιτών, συνδέοντάς την άμεσα με την πολιτική και τη διοίκηση. Η προσέγγιση αυτή εξελίχθηκε περαιτέρω από τον Πλάτωνα και τον Αριστοτέλη, με στόχο την καλλιέργεια της αρετής και την επίτευξη του «ευ ζην». Για τον Αριστοτέλη, η αρετή αποτελεί «έξις προαιρετική», δηλαδή μια σταθερή, συνειδητή επιλογή του αγαθού, ανεπηρέαστη από φόβους ή υλικές ωφέλειες.

Σε ένα περιβάλλον διαρκούς αστάθειας, η ηθική προσέγγιση αναδεικνύεται σε θεμελιώδες μέσο αποτελεσματικής άσκησης της διοίκησης, γεφυρώνοντας τη θεωρητική ανάλυση με την πρακτική εφαρμογή και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε κάθε οργανωτικό πλαίσιο. Με αυτόν τον τρόπο, η ηθική δεν είναι απλώς θεωρητική απαίτηση αλλά πρακτική αναγκαιότητα και δέον όπως αναχθεί σε νομική υποχρέωση επί σκοπώ επίτευξης της αδιάλειπτης διατήρησης της αξιοπιστίας και της αποτελεσματικότητας των δημόσιων θεσμών.

1.2. Ορισμός και σημασία της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση

Η δημόσια διοίκηση αποτελεί τον θεμέλιο λίθο κάθε οργανωμένου κράτους, τον μηχανισμό μέσω του οποίου υλοποιούνται οι πολιτικές αποφάσεις, παρέχονται οι αναγκαίες υπηρεσίες στους πολίτες και γίνεται η διαχείριση των δημοσίων πόρων. Η εύρυθμη λειτουργία της είναι ζωτικής σημασίας για την κοινωνική συνοχή, την οικονομική ανάπτυξη και την εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα και η αξιοπιστία της δεν εξαρτώνται μόνο από τεχνικές ικανότητες ή οργανωτικές δομές, αλλά πρωτίστως από την ηθική και δεοντολογική συμπεριφορά των λειτουργών της.

Η ηθική και η τήρηση της δεοντολογίας από τους λειτουργούς της αλλά και από τους πολίτες της είναι συνδεδεμένη με την διοίκηση που υπηρετεί τους διοικούμενους της, το δημόσιο συμφέρον και το κοινό καλό.

Στο επίπεδο δράσης του Κράτους, οι αξίες είναι η επιδίωξη του κοινού καλού και η υπεράσπιση του γενικού συμφέροντος. Οι κανόνες αυτού του επιπέδου είναι ανώτατες αξίες και ο λόγος ύπαρξής τους είναι βάσεις του κοινωνικού συμβολαίου και του δημοκρατικού χαρακτήρα του πολιτικού συστήματος.

Στο επίπεδο δράσης της Δημόσιας διοίκησης, οι αξίες περιλαμβάνουν την εξυπηρέτηση του Κράτους και του δημοσίου, την νομιμότητα, την ουδετερότητα, την αντικειμενικότητα και την υπευθυνότητα. Οι κανόνες αυτού του επιπέδου είναι καθοδηγητικές αξίες και ο λόγος ύπαρξής τους είναι η απόδειξη της νομιμότητας κατά την εφαρμογή τους και υλοποίησή τους.

Στο επίπεδο δράσης των Δημόσιων λειτουργών, οι αξίες είναι εντιμότητα, αμεροληψία, παραδειγματική στάση, ειλικρίνεια, υπηρεσία, ακεραιότητα και ευθύτητα. Οι κανόνες αυτού του επιπέδου είναι αξίες στην πράξη και ο λόγος ύπαρξής τους είναι η αξιοπιστία όσων κατέχουν δημόσια εξουσία σε σχέση με το επάγγελμα που ασκούν στο όνομα και για λογαριασμό του συνόλου.

Τέλος, στο επίπεδο δράσης των διοικούμενων, οι αξίες είναι ο σεβασμός των νόμων και η συμβολή στο δημόσιο συμφέρον. Οι κανόνες αυτού του επιπέδου εκφράζουν την ιδιότητα του πολίτη και ο λόγος ύπαρξής τους είναι ο σεβασμός του πολίτη προς τη συλλογική ομάδα όπου ζει, καθώς και των συμβάσεων και των νόμων.

Επομένως, η ηθική στη δημόσια διοίκηση αναφέρεται στις εσωτερικές αξίες και αρχές που καθοδηγούν τις πράξεις και τις αποφάσεις των δημοσίων υπαλλήλων. Περιλαμβάνει την ακεραιότητα, την αντικειμενικότητα, την αμεροληψία, τη διαφάνεια και την ευθύνη απέναντι στο δημόσιο συμφέρον, στην εξυπηρέτηση του κράτους και τον πολίτη. Δεν πρόκειται για απλή συμμόρφωση σε κανόνες, αλλά για μια βαθύτερη δέσμευση στην εντιμότητα και τη δικαιοσύνη.

Παράλληλα, η δεοντολογία αποτελεί την τυποποιημένη έκφραση αυτών των ηθικών αρχών, μεταφράζοντας αυτές σε σαφείς κανόνες συμπεριφοράς και επαγγελματικά πρότυπα, μέσω κωδίκων και κανονισμών. Οι δεοντολογικοί κώδικες λειτουργούν ως πρακτικοί οδηγοί, συμβάλλοντας στην πρόληψη της διαφθοράς, τη διασφάλιση της διαφάνειας και την προώθηση της χρηστής διαχείρισης.

Κατά τον Γάλλο Christian Vigouroux, επίτιμο Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας της Γαλλίας, η ηθική είναι η ατομική ευθύνη η οποία βασίζεται στην αυτο-

νομία της βούλησης και εκφράζεται μέσω μιας διαρκούς αναζήτησης και η δεοντολογία είναι δεδομένη και υποχρεωτική και αποτελεί κομμάτι των όσων υιοθετούμε αναγκαστικά, όταν επιλέγουμε να εργαστούμε στον δημόσιο τομέα. Και οι δύο έννοιες μαζί αποτελούν πυξίδα που χρησιμοποιείται σε όλα τα επίπεδα λήψης αποφάσεων στο δημόσιο.

Ενώ ο Jean -Michel Lemoyne de Forges, ομότιμος καθηγητής Δημοσίου Δικαίου Πανεπιστημίου Paris II Assas, τοποθετεί την ηθική σε συλλογική διάσταση και όχι σε ατομικό επίπεδο, υπογραμμίζοντας ότι όσο και έντιμος και αν είναι ένας δημόσιος υπάλληλος, το αποτέλεσμα των πράξεών του είναι πολύ περιορισμένο αν δεν είναι ταυτόχρονα ενταγμένο σε ένα πολιτικό, διοικητικό σύστημα το οποίο διέπεται από αξίες ηθικής και δεοντολογίας.

Επομένως, η αναγκαιότητα της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση δεν είναι θεωρητική αλλά επιτακτική και πρακτική. Όταν οι δημόσιοι λειτουργοί ενεργούν με ακεραιότητα, η εμπιστοσύνη των πολιτών προς τη διοίκηση τείνει προς την εδραίωση, οι διαδικασίες γίνονται πιο διαφανείς και οι αποφάσεις πιο δίκαιες. Αντίθετα, η έλλειψη ηθικής και δεοντολογίας οδηγεί σε φαινόμενα όπως η διαφθορά, η αναποτελεσματικότητα, η γραφειοκρατία και η αδιαφάνεια.

Αυτές οι παθογένειες όχι μόνο υπονομεύουν την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και σπαταλούν δημόσιους πόρους, αλλά κυρίως διαβρώνουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στο κράτος, οδηγώντας σε αποξένωση, κυνισμό και εν τέλει σε κρίση νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος.

Επομένως, η ενίσχυση της ηθικής και της δεοντολογίας δεν είναι απλώς μια επιλογή, αλλά απαραίτητη προϋπόθεση για τη βιωσιμότητα και την εξέλιξη κάθε σύγχρονης, δημοκρατικής κοινωνίας.

1.3. Ο διαχρονικός και παγκόσμιος χαρακτήρας του ζητήματος

Η ηθική και η δεοντολογία στη δημόσια διοίκηση δεν αποτελεί ένα σύγχρονο ή τοπικό ζήτημα. Αντιθέτως, είναι ένα διαχρονικό και παγκόσμιο πρόβλημα που έχει απασχολήσει κυβερνήσεις και κοινωνίες ανά τους αιώνες, σε κάθε γωνιά του πλανήτη. Από τις αρχαίες αυτοκρατορίες μέχρι τα σύγχρονα δημοκρατικά κράτη, η πρόκληση της διασφάλισης της ακεραιότητας των δημοσίων λειτουργών και της αποφυγής της κατάχρησης εξουσίας παραμένει σταθερή.

Σε παγκόσμιο επίπεδο, οι κοινές προκλήσεις που αναδεικνύουν την αναγκαιότητα της ηθικής και της δεοντολογίας περιλαμβάνουν τη διαφθορά, την αναποτελεσματικότητα της γραφειοκρατίας, την αδιαφάνεια στις διαδικασίες και την έλλειψη λογοδοσίας. Αυτά τα προβλήματα εντείνονται συχνά σε περιόδους οικονομικών πιέ-

σεων, πολιτικής αστάθειας ή ραγδαίων κοινωνικών αλλαγών, όπως οι πρόσφατες υγειονομικές κρίσεις.

Διεθνείς οργανισμοί όπως ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ), ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) και το Συμβούλιο της Ευρώπης έχουν αφιερώσει σημαντικούς πόρους για την ανάπτυξη προτύπων, οδηγιών και συμβάσεων για την καταπολέμηση αυτών των παθογενειών, αναγνωρίζοντας ότι η κακοδιοίκηση σε μία χώρα μπορεί να έχει επιπτώσεις στην παγκόσμια σταθερότητα και οικονομία.

Ωστόσο, παρά τις κοινές αυτές προκλήσεις, οι προσεγγίσεις και η επιτυχία στην αντιμετώπισή τους ποικίλλουν σημαντικά μεταξύ των χωρών.

Υπάρχουν χώρες που εξακολουθούν να παλεύουν με βαθιά ριζωμένες δομικές αδυναμίες. Στην Ελλάδα των πολύμορφων και πολλαπλών κρίσεων, δομικές αδυναμίες εντοπίζονται στη λειτουργία του κράτους, στη δομή και στη λογική λειτουργίας του πολιτικού συστήματος που βασίζεται στην κυριαρχία των πελατειακών σχέσεων στην οικονομία και στην κοινωνία, σε πρακτικές νεποτισμού και στην έλλειψη αξιοκρατίας στην δημόσια διοίκηση. Στη διοίκηση, με τις εξωθεσμικές πρακτικές πελατειακής διάρθρωσης και έντονης κομματικοποίησης αναδείχθηκαν στάσεις που δεν υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, παραμορφώνουν τη σχέση κράτους με τον πολίτη και δημιουργούν κάστες υπαλλήλων, οι οποίοι στερούνται διοικητικών ικανοτήτων και κινήτρων να βελτιώσουν τις γνώσεις και δεξιότητές τους, αφού κινούνται στη νοοτροπία του αφέντη και όχι της εξυπηρέτησης του πολίτη.

Στον αντίποδα, ορισμένα κράτη, συχνά με ισχυρές δημοκρατικές παραδόσεις και ανεπτυγμένα θεσμικά πλαίσια (π.χ., Σκανδιναβικές χώρες, Νέα Ζηλανδία, Σιγκαπούρη), έχουν καταφέρει να οικοδομήσουν συστήματα με υψηλά επίπεδα διαφάνειας και ακεραιότητας.

Αυτές οι διαφορές μπορούν να αποδοθούν σε παράγοντες όπως η πολιτική βούληση, η ισχύς του κράτους δικαίου, η κοινωνική κουλτούρα, το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης και η αποτελεσματικότητα των ελεγκτικών μηχανισμών.

Η παρούσα μελέτη εξετάζει αυτές τις παγκόσμιες τάσεις, προσφέροντας ένα συγκριτικό πλαίσιο για την εμβάθυνση στην ιδιαίτερη περίπτωση της Ελλάδας, η οποία,

όπως πολλές χώρες, βρίσκεται αντιμέτωπη με διαρκείς προκλήσεις στον τομέα της ηθικής και δεοντολογίας της δημόσιας διοίκησης.

1.4. Σκοπός της Παρούσας Μελέτης

Ο πρωταρχικός σκοπός της παρούσας μελέτης είναι η διερεύνηση της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση, αναδεικνύοντας αφενός τον παγκόσμιο χαρακτήρα του φαινομένου και αφετέρου εστιάζοντας ειδικά στην ελληνική εμπειρία, μέσα από την ανάλυση συγκεκριμένων περιπτώσεων κρίσεων. Η μελέτη επιχειρεί να φωτίσει τον ρόλο που διαδραματίζουν οι ηθικές αρχές και οι κανόνες δεοντολογίας στη λειτουργία του δημόσιου τομέα, τόσο σε θεωρητικό όσο και σε πρακτικό επίπεδο.

Στο πλαίσιο αυτό, αρχικά οριοθετούνται και αναλύονται οι βασικές έννοιες της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση, με στόχο να καταδειχθεί η σημασία τους για τη χρηστή διακυβέρνηση, την αποτελεσματικότητα των δημόσιων πολιτικών και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους θεσμούς. Στη συνέχεια, εξετάζονται οι κύριες προκλήσεις και παθογένειες που υπονομεύουν την ηθική και τη δεοντολογία στον δημόσιο τομέα, όπως η διαφθορά, η αναποτελεσματικότητα, η υπερβολική γραφειοκρατία και η έλλειψη ουσιαστικής λογοδοσίας και αναδεικνύονται οι επιπτώσεις τους στη λειτουργία της διοίκησης και στη σχέση κράτους–πολίτη.

Παράλληλα, η μελέτη παρουσιάζει τις σύγχρονες διεθνείς τάσεις και τις καλές πρακτικές που έχουν αναπτυχθεί από διεθνείς οργανισμούς και άλλες χώρες με στόχο την ενίσχυση της ακεραιότητας, της διαφάνειας και της υπευθυνότητας στον δημόσιο τομέα. Η ανάλυση αυτή λειτουργεί ως συγκριτικό υπόβαθρο για την κατανόηση της ελληνικής περίπτωσης και για την άντληση χρήσιμων συμπερασμάτων.

Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στην κριτική αποτίμηση της ελληνικής εμπειρίας, μέσα από την εξέταση χαρακτηριστικών περιπτώσεων κρίσεων, όπως η οικονομική κρίση, η τραγωδία των Τεμπών και το σκάνδαλο στον ΟΠΕΚΕΠΕ. Μέσα από αυτές τις περιπτώσεις αναδεικνύονται τόσο οι δομικές αδυναμίες της δημόσιας διοίκησης όσο και οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν από το εσωτερικό της για την αποκατάσταση της ασφάλειας, της νομιμότητας και της εύρυθμης λειτουργίας.

Παράλληλα, αναλύονται τα γραφειοκρατικά και νομοθετικά εμπόδια που συχνά υπονόμευσαν αυτές τις προσπάθειες, προσφέροντας έτσι μια έσωθεν και πιο ολοκληρωμένη οπτική των δυσκολιών που αντιμετωπίζουν οι δημόσιοι λειτουργοί στην πράξη.

Τέλος, η μελέτη καταλήγει σε συμπεράσματα που αφορούν στη μεταρρύθμιση στην ελληνική δημόσια διοίκηση, και στην ουσιαστική ενίσχυση της ηθικής, της δεοντο-

λογίας και της αποτελεσματικότητας της, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τις διεθνείς βέλτιστες πρακτικές όσο και τις ιδιαιτερότητες και τα διδάγματα που προκύπτουν από τις ελληνικές κρίσεις.

Συνολικά, επιδιώκεται η συμβολή στον ακαδημαϊκό διάλογο γύρω από τη δημόσια διοίκηση, μέσα από μια ολοκληρωμένη και τεκμηριωμένη ανάλυση που συνδυάζει τη θεωρία, τη διεθνή εμπειρία και μια κριτική ματιά στην ελληνική πραγματικότητα.

1.5. Ερευνητικά ερωτήματα και μεθοδολογία

Η παρούσα μελέτη, με στόχο την ολοκληρωμένη διερεύνηση της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση, δομείται γύρω από ένα σύνολο βασικών ερευνητικών ερωτημάτων που καθοδηγούν τη θεωρητική και εμπειρική ανάλυση.

Αρχικά διερευνάται ο τρόπος με τον οποίο ορίζονται η ηθική και η δεοντολογία και ο ρόλος που διαδραματίζουν στη διασφάλιση της αποτελεσματικής, αξιόπιστης και κοινωνικά νομιμοποιημένης λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, τόσο σε θεωρητικό όσο και σε πρακτικό επίπεδο.

Στη συνέχεια εξετάζονται οι κυριότερες προκλήσεις και παθογένειες που υπονομεύουν την ηθική και δεοντολογική συμπεριφορά στον δημόσιο τομέα διεθνώς, όπως η διαφθορά, η αναποτελεσματικότητα και η έλλειψη ουσιαστικής λογοδοσίας, καθώς και οι επιπτώσεις τους στη λειτουργία των θεσμών και στην εμπιστοσύνη των πολιτών.

Παράλληλα, η μελέτη εστιάζει στην καταγραφή και ανάλυση των διεθνών προτύπων και των καλών πρακτικών που έχουν αναπτυχθεί με στόχο την ενίσχυση της ακεραιότητας και της διαφάνειας στη δημόσια διοίκηση, διερευνώντας σε ποιον βαθμό αυτά μπορούν να λειτουργήσουν ως πρότυπο και σημείο αναφοράς.

Ιδιαίτερη βαρύτητα δίνεται στην ελληνική εμπειρία και στον τρόπο με τον οποίο οι ηθικές και δεοντολογικές προκλήσεις εκδηλώθηκαν κατά τη διάρκεια σημαντικών κρίσεων, όπως η οικονομική κρίση, η τραγωδία των Τεμπών και τα προβλήματα που αποκαλύφθηκαν στη λειτουργία του ΟΠΕΚΕΠΕ. Μέσα από την ανάλυση αυτών των περιπτώσεων εξετάζονται οι συνέπειες των κρίσεων αυτών στη δημόσια διοίκηση, αλλά και οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν από το εσωτερικό του συστήματος για την αντιμετώπισή τους, καθώς και τα συστημικά, γραφειοκρατικά και νομοθετικά εμπόδια που περιόρισαν την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων.

Τέλος, η μελέτη καταλήγει σε συμπεράσματα που αφορούν στη μεταρρύθμιση στην ελληνική δημόσια διοίκηση, και στην ουσιαστική ενίσχυση της ηθικής, της δεοντολογίας και της αποτελεσματικότητας της, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τις διεθνείς βέλτιστες πρακτικές όσο και την έσωθεν κατανόηση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών και περιορισμών του ελληνικού διοικητικού συστήματος.

Για την απάντηση των παραπάνω ερευνητικών ερωτημάτων, η μελέτη υιοθετεί μια ποιοτική ερευνητική μεθοδολογία, η οποία βασίζεται στον συνδυασμό διαφορετικών αλλά συμπληρωματικών προσεγγίσεων. Ειδικότερα, πραγματοποιείται βιβλιογραφική ανασκόπηση, ελληνικής και διεθνούς ακαδημαϊκής βιβλιογραφίας, με αξιοποίηση βιβλίων, επιστημονικών άρθρων και μελετών αναγνωρισμένων ερευνητικών οργανισμών και διεθνών φορέων, όπως ο ΟΟΣΑ, ο ΟΗΕ, η Ευρωπαϊκή Ένωση και η Διεθνής Διαφάνεια. Η ανασκόπηση αυτή παρέχει το αναγκαίο θεωρητικό πλαίσιο και τις εμπειρικές βάσεις για την κατανόηση των παγκόσμιων τάσεων και των καλών πρακτικών στον τομέα της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση.

Παράλληλα, εφαρμόζεται η μέθοδος της ανάλυσης περιπτώσεων, με εις βάθος εξέταση επιλεγμένων κρίσεων της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, όπως η οικονομική κρίση, το δυστύχημα των Τεμπών σε σχέση με τη λειτουργία του ΟΣΕ και οι διαχρονικές αδυναμίες του ΟΠΕΚΕΠΕ. Η ανάλυση αυτή βασίζεται σε δημόσια διαθέσιμα δεδομένα, συμπεριλαμβανομένων επίσημων εκθέσεων, νομοθετικών ρυθμίσεων, πορισμάτων, δημοσιευμάτων έγκυρων μέσων ενημέρωσης και αναλύσεων ειδικών. Τέλος, η μελέτη ενσωματώνει στοιχεία έσωθεν παρατήρησης. Η προσέγγιση αυτή προσδίδει μεγαλύτερο βάθος στην ανάλυση, αναδεικνύοντας την απόσταση μεταξύ των θεσμικών προθέσεων και της πραγματικής εφαρμογής των πολιτικών πρακτικών, καθώς και τον ρόλο των γραφειοκρατικών αγκυλώσεων και των ανεπαρκών νομοθετικών εργαλείων, ιδίως σε συνθήκες κρίσης.

Μέσα από αυτή τη συνδυαστική και πολυδιάστατη προσέγγιση, η μελέτη φιλοδοξεί να προσφέρει μια τεκμηριωμένη και κριτική ανάλυση των σύνθετων σχέσεων μεταξύ ηθικής, δεοντολογίας και δημόσιας διοίκησης, τόσο στο ελληνικό πλαίσιο όσο και στο ευρύτερο διεθνές περιβάλλον.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

ΘΕΩΡΗΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ - ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ ΚΑΙ ΑΡΧΕΣ

Η κατανόηση της σπουδαιότητας της ηθικής και της δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση απαιτεί πρώτα την οριοθέτηση των βασικών εννοιών που τις συγκροτούν. Το παρόν κεφάλαιο εξετάζει το φιλοσοφικό υπόβαθρο της ηθικής, τη λειτουργία των δεοντολογικών κωδίκων και τον ρόλο της δημόσιας διοίκησης σε μια σύγχρονη κοινωνία.

Στη σύγχρονη πραγματικότητα η προβληματική γίνεται πιο έντονη καθώς η δημόσια διοίκηση υφίσταται βαθιές μεταβολές που αλλοιώνουν σταδιακά τον παραδοσιακό δημόσιο χαρακτήρα της. Η λειτουργία της δεν καθορίζεται πλέον αποκλειστικά από τους κανόνες του διοικητικού δικαίου ούτε υπόκειται με την ίδια ένταση στον δικαστικό έλεγχο, καθώς το θεσμικό της πλαίσιο γίνεται ολοένα και πιο ασταθές και ευέλικτο. Η επικράτηση μιας διαχειριστικής λογικής που δίνει προτεραιότητα στην οικονομική αποδοτικότητα, σε συνδυασμό με τη συμβασιοποίηση της δημόσιας δράσης και την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, έχει οδηγήσει σε αποδυνάμωση των ιεραρχικών δομών και σε διάχυση αρμοδιοτήτων σε πλήθος φορέων και ανεξάρτητων αρχών.

Παράλληλα, η παραδοσιακή κανονιστική παρέμβαση της διοίκησης αντικαθίσταται ολοένα και περισσότερο από ευέλικτες, συχνά άτυπες, μορφές ρύθμισης, ιδιαίτερα σε περιβάλλοντα συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Η τάση αυτή εντείνεται τα τελευταία χρόνια, καθώς η σύμπλεξη δημόσιου και ιδιωτικού θολώνει τα όρια μεταξύ τους και οι επαναλαμβανόμενες καταστάσεις ανάγκης ενισχύουν την αυτονομία της εκτελεστικής εξουσίας, περιορίζοντας τον ρόλο του νομοθέτη και τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο.

Η θεωρία των «εξελικτικών καθολικοτήτων» του Talcott Parsons μπορεί να προσφέρει ένα ερμηνευτικό πλαίσιο για τις θεσμικές μεταβολές στη δημόσια διοίκηση, ως στάδιο κοινωνικής εξέλιξης και όχι απλώς ως απορρύθμιση των θεσμών. Ωστό-

σο, η σύμμειξη δημόσιου και ιδιωτικού, η υποχώρηση της τυπικής κανονιστικής δράσης και η μείωση του δικαστικού ελέγχου υποδηλώνουν ότι οι νέες θεσμικές μορφές δεν εξασφαλίζουν απαραίτητα την ενίσχυση όλων των λειτουργιών του μοντέλου AGIL που στοχεύει σε ένα κοινωνικό σύστημα το οποίο για να συνεχίσει τη λειτουργία του, πρέπει πρώτα να λύσει όλα τα προβλήματα του.

Συγκεκριμένα, ενώ η προσαρμοστικότητα (Adaptation) και η επίτευξη στόχων (Goal attainment) φαίνεται να ενισχύονται μέσω της αύξησης της αποδοτικότητας, η ένταξη (Integration) και η διατήρηση προτύπων (Latency), που συνδέονται με τη νομιμοποίηση, τη συνοχή και τις κοινές αξίες, φαίνεται να αποδυναμώνονται.

Κατά συνέπεια, οι εξελικτικές καθολικότητες στη σύγχρονη διοίκηση αυξάνουν πράγματι τη λειτουργική ικανότητα του συστήματος, αλλά όταν αναπτύσσονται μονομερώς και χωρίς επαρκή θεσμικό έλεγχο, προκαλούν υποβάθμιση του δημόσιου χαρακτήρα της διοίκησης και οδηγούν σε ενίσχυση της αυτονομίας της εκτελεστικής εξουσίας εις βάρος της δημοκρατίας και της λογοδοσίας, με αποτέλεσμα συχνά να φαλκιδεύεται η ηθική συμπεριφορά των δημοσίων λειτουργών και η δεοντολογική τήρηση των κανόνων.

Οι δημόσιες επιχειρήσεις αποτελούν βασικό εργαλείο του κράτους για την ανάπτυξη επιχειρηματικής δραστηριότητας με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και ιδιαίτερα την προώθηση της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης προς όφελος της ευημερίας των πολιτών. Στο πλαίσιο αυτό, η δημόσια επιχείρηση συνιστά ένα ιδιαίτερο θεσμικό σχήμα που συνδυάζει στοιχεία της δημόσιας διοίκησης με χαρακτηριστικά της ιδιωτικής οικονομικής δραστηριότητας. Με άλλα λόγια, πρόκειται για ένα μικτό μοντέλο που, από τη μία πλευρά, αποτελεί μορφή οργάνωσης της κρατικής δράσης και, από την άλλη, υιοθετεί δομές και πρακτικές που προσιδιάζουν στη λειτουργία των επιχειρήσεων της ιδιωτικής οικονομίας. Διαχρονικά, οι δημόσιες επιχειρήσεις δραστηριοποιούνται σε τομείς της οικονομίας που δεν περιορίζονται αποκλειστικά στην παροχή δημόσιων αγαθών, αλλά επεκτείνονται και στην παραγωγή ή διάθεση εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών, όταν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος που καθιστούν αναγκαία την κρατική παρέμβαση στην οικονομική δραστηριότητα.

Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επέφερε σημαντικές μεταβολές στο καθεστώς και στη λειτουργία των δημόσιων επιχειρήσεων. Με την εφαρμογή του προγράμματος για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, περιορίστηκε σταδιακά η λογική της προστασίας των εθνικών οικονομιών και δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς και στη διασφάλιση συνθηκών ελεύθερου ανταγωνισμού στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό θεσπίστηκαν, μέσω του παράγωγου δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κανόνες που προωθούσαν την απελευθέρωση των αγορών και την κατάργη-

ση των κρατικών μονοπωλίων. Οι εξελίξεις αυτές επηρέασαν καθοριστικά τη θέση των δημόσιων επιχειρήσεων, καθώς αυτές απώλεσαν σταδιακά τα μονοπωλιακά πλεονεκτήματα που διέθεταν και υποχρεώθηκαν να λειτουργούν σε περιβάλλον αυξημένου ανταγωνισμού. Παράλληλα, πραγματοποιήθηκαν σημαντικοί εταιρικοί μετασχηματισμοί, ιδιαίτερα σε τομείς που σχετίζονται με τη διαχείριση φυσικών μονοπωλίων, όπου, σύμφωνα με τις ενωσιακές ρυθμίσεις, επιβάλλεται ο διαχωρισμός των επιμέρους δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων (unbundling), προκειμένου να διασφαλιστεί η διαφάνεια και η εύρυθμη λειτουργία του ανταγωνισμού. Ταυτόχρονα, με στόχο την προσέλκυση νέων επενδυτικών κεφαλαίων, εφαρμόστηκαν πολιτικές ιδιωτικοποίησης ή αποκρατικοποίησης δημόσιων επιχειρήσεων, οι οποίες συνήθως περιλάμβαναν τη μεταβίβαση μέρους ή και του συνόλου των μετοχών τους σε ιδιώτες επενδυτές.

Η εφαρμογή κανόνων ηθικής και δεοντολογίας μπορεί να λειτουργήσει ως αντίβαρο, διασφαλίζοντας ότι η ευελιξία και η πολυμορφία των νέων θεσμών δεν υπονομεύουν την εμπιστοσύνη των πολιτών και το δημόσιο συμφέρον.

2.1. Ηθική και Δεοντολογία: Φιλοσοφικές βάσεις και εφαρμογή στο δημόσιο τομέα

Η ηθική αποτελεί έναν ευρύτερο κλάδο της φιλοσοφίας που ασχολείται με τις αρχές που διέπουν τη σωστή ή λανθασμένη συμπεριφορά, τις αξίες, τα καθήκοντα και την αρετή. Δεν είναι ένα στατικό σύνολο κανόνων, αλλά ένα δυναμικό πεδίο προβληματισμού για το τι είναι το "καλό" και το "δίκαιο" στην ανθρώπινη δράση.

Στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης, η ηθική αναφέρεται στις εσωτερικές πεποιθήσεις και τις ηθικές αρχές που καθοδηγούν τις αποφάσεις και τις πράξεις των δημοσίων λειτουργών. Περιλαμβάνει την ακεραιότητα, την αντικειμενικότητα, την αμεροληψία, τη διαφάνεια, την ευθύνη και τον σεβασμό στον πολίτη.

Οι κυριότερες φιλοσοφικές προσεγγίσεις της ηθικής που επηρεάζουν την κατανόηση της συμπεριφοράς στο δημόσιο τομέα είναι η δεοντοκρατία, ο ωφελιμισμός και η αρεταϊκή ηθική.

Η δεοντοκρατία επικεντρώνεται στο καθήκον και στους κανόνες, υποστηρίζοντας ότι μια πράξη είναι ηθική όταν συμμορφώνεται με καθολικές και δεσμευτικές αρχές, ανεξάρτητα από τις συνέπειές της. Στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης, αυτό σημαίνει ότι ο δημόσιος υπάλληλος οφείλει να τηρεί τον νόμο και τους κανονισμούς ακόμη και σε περιπτώσεις όπου η παράβασή τους θα μπορούσε, κατά την προσωπική του κρίση, να οδηγήσει σε καλύτερα αποτελέσματα. Κεντρική μορφή

της δεοντοκρατικής προσέγγισης είναι ο Immanuel Kant, ο οποίος διατύπωσε την έννοια του «κατηγορικού προστακτικού», σύμφωνα με την οποία οι πράξεις πρέπει να μπορούν να καθολικευθούν ως ηθικός κανόνας.

Αντίθετα, ο ωφελιμισμός εστιάζει στις συνέπειες των πράξεων και θεωρεί μια πράξη ηθικά ορθή όταν παράγει το μεγαλύτερο δυνατό όφελος για τον μεγαλύτερο αριθμό ανθρώπων. Στον δημόσιο τομέα, αυτή η προσέγγιση εκφράζεται μέσα από την επιλογή πολιτικών και αποφάσεων που μεγιστοποιούν τη συνολική κοινωνική ευημερία, ακόμη και αν αυτό συνεπάγεται κόστος ή θυσίες για μια μειοψηφία. Θεμελιωτές του ωφελιμισμού θεωρούνται οι Jeremy Bentham και John Stuart Mill, οι οποίοι ανέπτυξαν τη λογική της μέτρησης της ωφέλειας και της ευτυχίας ως κριτηρίου ηθικής αξιολόγησης.

Τέλος, η αρεταϊκή ηθική μετατοπίζει το ενδιαφέρον από τους κανόνες και τις συνέπειες στον χαρακτήρα του δρώντος προσώπου, υποστηρίζοντας ότι μια πράξη είναι ηθική όταν απορρέει από έναν ενάρετο άνθρωπο. Στη δημόσια διοίκηση, η προσέγγιση αυτή δίνει έμφαση στην καλλιέργεια αρετών όπως η εντιμότητα, η δικαιοσύνη, η σύνεση και η ανιδιοτέλεια στους δημοσίους λειτουργούς, ώστε οι αποφάσεις τους να καθοδηγούνται από έναν σταθερό και ηθικά ακέραιο χαρακτήρα. Η αρεταϊκή ηθική έχει τις ρίζες της στο έργο του Αριστοτέλη, ο οποίος συνέδεσε την ηθική πράξη με την επίτευξη της ευδαιμονίας μέσω της άσκησης των αρετών.

Οι παραπάνω προσεγγίσεις, αν και διαφορετικές, προσφέρουν συμπληρωματικά εργαλεία για την κατανόηση και την αξιολόγηση της ηθικής συμπεριφοράς στον δημόσιο τομέα.

Η δεοντολογία, από την άλλη πλευρά, είναι η εφαρμογή της ηθικής σε ένα συγκεκριμένο επαγγελματικό πλαίσιο. Αναφέρεται στους τυποποιημένους κανόνες συμπεριφοράς και τις υποχρεώσεις που διέπουν ένα επάγγελμα ή έναν οργανισμό. Οι δεοντολογικοί κώδικες είναι επίσημα έγγραφα που καθορίζουν τα αποδεκτά πρότυπα συμπεριφοράς, τις αξίες που πρέπει να προάγονται και τους μηχανισμούς για την επίλυση ηθικών διλημμάτων και την αντιμετώπιση παραπτωμάτων.

Στο πεδίο της δημόσιας διοίκησης, οι κώδικες δεοντολογίας έχουν ως βασικό στόχο την πρόληψη της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης, την προώθηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, την προστασία του δημόσιου συμφέροντος και, τελικά,

την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους θεσμούς και τους δημόσιους λειτουργούς που τους υπηρετούν.

Από τη δεκαετία του 1960, οι κώδικες ηθικής στη δημόσια διοίκηση διαδόθηκαν διεθνώς με στόχο τον περιορισμό της διαφθοράς και την καθοδήγηση της ορθής συμπεριφοράς των δημοσίων υπαλλήλων. Η θεσμοθέτησή τους ενισχύθηκε με τη δημιουργία του Γραφείου Κυβερνητικής Δεοντολογίας στις ΗΠΑ το 1978, καθώς και με την προσπάθεια καθιέρωσης ενός ενιαίου κώδικα για ολόκληρο τον δημόσιο τομέα των Η.Π.Α.. Στη σύγχρονη εποχή, πέρα από την εθνική τους εδραίωση, αναπτύχθηκαν και διεθνείς πρωτοβουλίες συνεργασίας για τη διαμόρφωση κοινών δεοντολογικών πλαισίων που καθοδηγούν τη δημόσια διοίκηση παγκοσμίως (Rothstein & Sorak, 2017).

Παράλληλα, έρευνες για την ηθική συμπεριφορά σε ατομικό επίπεδο, όπως η μελέτη της KPMG το 2000 στις ΗΠΑ, ανέδειξαν την ανάγκη να αναπτυχθούν από τη διοίκηση δεξιότητες και μέθοδοι για τον προληπτικό εντοπισμό της ανήθικης συμπεριφοράς και την αξιολόγηση των ηθικών κινδύνων (Kaptein et al., 2005).

Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα των κωδίκων ηθικής ως μέσων ανάπτυξης ηθικής ικανότητας παραμένει αμφισβητούμενη. Έρευνες δείχνουν ότι δεν μπορεί να δοθεί σαφής απάντηση ως προς το αν οι κώδικες συμβάλλουν στην ανάπτυξη ηθικής ικανότητας, όπως αυτή ορίζεται στη σχετική βιβλιογραφία. Αντίθετα, η βιβλιογραφία της δημόσιας διοίκησης συγκλίνει στο ότι η ηθική συμπεριφορά ενισχύεται κυρίως μέσω παραδειγμάτων, εκπαίδευσης, κατάρτισης και θετικών προτροπών σε ατομικό και οργανωσιακό επίπεδο (Van Montfort et al., 2013· Menzel, 2015).

Ωστόσο, τα προγράμματα κατάρτισης φαίνεται να παρουσιάζουν κυρίως βραχυπρόθεσμα και όχι μακροπρόθεσμα αποτελέσματα (Menzel, 2015).

Οι κώδικες αυτοί, όπως και ο Υπαλληλικός Κώδικας (Ν. 3528/2007), ως τροποποιήθηκε και ισχύει, καθώς και το νέο Πειθαρχικό Δίκαιο των δημοσίων Υπαλλήλων (Ν. 5225/2025) στην Ελλάδα, αλλά και οι κώδικες ηθικής και επαγγελματικής συμπεριφοράς υπαλλήλων του δημοσίου παρέχουν ένα πλαίσιο για τη λήψη αποφάσεων, την επίλυση συγκρούσεων συμφερόντων και τη διασφάλιση της δίκαιης και αμερόληπτης μεταχείρισης των πολιτών. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητά τους εξαρτάται όχι μόνο από τη θέσπισή τους, αλλά και από την ενεργό εφαρμογή, την επιβολή και την καλλιέργεια μιας κουλτούρας ακεραιότητας εντός του οργανισμού.

Σε κάθε περίπτωση, η διοικητική συμπεριφορά στον δημόσιο τομέα διαμορφώνεται από ορισμένους βασικούς και καθοριστικούς παράγοντες. Μεταξύ αυτών συγκαταλέγεται το ευρύτερο πολιτικό πλαίσιο και το περιβάλλον μέσα στο οποίο λειτουργεί η διοικητική οργάνωση, καθώς και το σύστημα του κράτους δικαίου και η μορφή της έννομης τάξης που ισχύει σε κάθε χώρα. Εξίσου σημαντικό ρόλο διαδραματίζει και η επαγγελματική κατάρτιση και επιστημονική επάρκεια του ανθρώπινου δυναμικού που στελεχώνει τις δημόσιες υπηρεσίες, το οποίο συμβάλλει καθοριστικά στην αποτελεσματική λειτουργία της διοίκησης και στην παροχή υπηρεσιών προς το ευρύτερο κοινωνικό σύνολο.

2.2. Ηθική και Δεοντολογία ως Πυλώνες του Κράτους Δικαίου και του Δημοσίου Συμφέροντος

Η δημόσια διοίκηση είναι ο μηχανισμός μέσω του οποίου το κράτος υλοποιεί τις πολιτικές του, παρέχει υπηρεσίες στους πολίτες και διαχειρίζεται τους δημόσιους πόρους. Ο ρόλος της είναι πολυσχιδής και κρίσιμος για τη λειτουργία μιας δημοκρατικής κοινωνίας.

Στο ελληνικό πλαίσιο, η δομή και οι λειτουργίες της δημόσιας διοίκησης καθορίζονται από το Σύνταγμα, από τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Ν. 2690/1999), από τον Υπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007) για το προσωπικό και από εξειδικευ-

μένους νόμους, διαμορφώνοντας ένα πολύπλοκο σύστημα που αποτελεί τον βασικό εκτελεστικό βραχίονα του κράτους.

Η δημόσια διοίκηση είναι υπεύθυνη για την παροχή βασικών υπηρεσιών απαραίτητων για την καθημερινή ζωή των πολιτών, όπως η υγεία, η παιδεία, η ασφάλεια και οι υποδομές. Επιπλέον, μετατρέπει τους νόμους και τις κυβερνητικές αποφάσεις σε απτές δράσεις και προγράμματα, υλοποιώντας τις πολιτικές που καθορίζει η κυβέρνηση. Στο πλαίσιο της διαχείρισης των δημόσιων πόρων, φέρει την ευθύνη για την ορθή και αποτελεσματική αξιοποίηση των φορολογικών εσόδων, εξασφαλίζοντας ότι αυτά χρησιμοποιούνται προς όφελος του κοινωνικού συνόλου.

Παράλληλα, διασφαλίζει το κράτος δικαίου εφαρμόζοντας τους νόμους με αμεροληψία, προστατεύοντας τα δικαιώματα των πολιτών και εξασφαλίζοντας την ισότητα ενώπιον του νόμου.

Μέσω της δίκαιης παροχής υπηρεσιών, της καταπολέμησης των ανισοτήτων και της προώθησης της κοινωνικής δικαιοσύνης, η δημόσια διοίκηση συμβάλλει στην προαγωγή της κοινωνικής συνοχής και στη διατήρηση της ειρήνης στην κοινωνία.

Ως πυλώνας της δημοκρατίας, η δημόσια διοίκηση οφείλει να λειτουργεί με διαφάνεια, λογοδοσία και αποτελεσματικότητα, καθώς η εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς της είναι θεμελιώδης. Όταν αυτή η εμπιστοσύνη διαβρώνεται λόγω διαφθοράς, αναποτελεσματικότητας ή κακοδιοίκησης, τίθεται σε κίνδυνο η ίδια η βιωσιμότητα του δημοκρατικού πολιτεύματος.

2.3. Κράτος Δικαίου και Δημόσια Διοίκηση: Θεμελιώδεις αρχές

Το κράτος δικαίου αποτελεί βασική αρχή των σύγχρονων δημοκρατικών πολιτευμάτων και θεμελιώδη συνταγματική αρχή της ελληνικής έννομης τάξης και προϋποθέτει ότι κάθε άσκηση κρατικής εξουσίας, και ιδίως η διοικητική δράση, τελεί υπό τον νόμο και υπόκειται σε θεσμικό έλεγχο (άρθρα 1 παρ. 3, 25 παρ. 1 και 26 Σ). Η δημόσια διοίκηση, ως ο κατεξοχήν μηχανισμός εφαρμογής της κρατικής πολιτικής και εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στη σχέση κράτους και πολίτη. Η λειτουργία της δεν περιορίζεται στην άσκηση κρατικού καταναγκασμού, αλλά εκτείνεται σε ένα ευρύ φάσμα δραστη-

ριοτήτων, από την άσκηση των λειτουργιών κυριαρχίας έως την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών.

Ιστορικά, στο πλαίσιο του κλασικού κράτους δικαίου, η δημόσια διοίκηση είχε περιορισμένο ρόλο, επικεντρωμένο στις βασικές λειτουργίες του κράτους, όπως η άμυνα, η δημόσια τάξη, η απονομή δικαιοσύνης και η φορολογία. Στο στάδιο αυτό, η αρχή της νομιμότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. α’ Σ) αποτέλεσε τον βασικό πυλώνα της διοικητικής δράσης, καθώς στόχος ήταν ο περιορισμός της αυθαιρεσίας της εξουσίας και η διασφάλιση της έννομης τάξης. Με τη σταδιακή διεύρυνση των κρατικών λειτουργιών και τη μετάβαση προς το κοινωνικό κράτος, η διοίκηση ανέλαβε ρυθμιστικούς, οικονομικούς και κοινωνικούς ρόλους, χωρίς όμως να αποδεσμευτεί από τις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου.

Παρά τη μεταβολή του ρόλου της δημόσιας διοίκησης, η σχέση της με τον πολίτη εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται από θεσμική ανισότητα, καθώς η διοίκηση διαθέτει εξουσιαστικά μέσα και καθορίζει τις προϋποθέσεις άσκησης των δικαιωμάτων. Ο διοικητικός καταναγκασμός, αν και συνιστά έσχατο μέσο, παραμένει εγγενές στοιχείο της διοικητικής εξουσίας. Η ανισότητα αυτή επιχειρείται να εξισορροπηθεί μέσω της εφαρμογής θεμελιωδών αρχών, όπως η αρχή της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1 Σ), η οποία επιβάλλει την ίση μεταχείριση των πολιτών υπό όμοιες συνθήκες, και η αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ’ Σ), που περιορίζει τη διοικητική παρέμβαση στο απολύτως αναγκαίο μέτρο. Η αρχή αυτή επιβάλλει στη διοίκηση να επιλέγει τα κατάλληλα, αναγκαία και ηπιότερα μέσα για την επίτευξη του δημόσιου συμφέροντος, ιδίως όταν η δράση της περιορίζει ατομικά δικαιώματα.

Στο γραφειοκρατικό μοντέλο διοίκησης, το οποίο συνδέεται άμεσα με το κράτος δικαίου, κυριαρχεί η τυπική και απρόσωπη εφαρμογή του νόμου, με στόχο τη διασφάλιση της αντικειμενικότητας και της ίσης μεταχείρισης. Ωστόσο, η υπερβολική έμφαση στις τυπικές διαδικασίες και η χρήση δυσνόητης διοικητικής γλώσσας συχνά δυσχεραίνουν την ουσιαστική άσκηση των δικαιωμάτων, ιδίως για πολίτες με περιορισμένη εξοικείωση με το διοικητικό σύστημα. Το γεγονός αυτό αναδεικνύει τα όρια της τυπικής ισότητας και ενισχύει την ανάγκη συμπλήρωσής της με ουσιαστικές εγγυήσεις προστασίας του πολίτη.

Στο σύγχρονο κράτος δικαίου, οι εξελίξεις αυτές οδηγούν σε έναν αναπροσδιορισμό της σχέσης διοίκησης–πολίτη, υπό την επίδραση κοινωνικών και θεσμικών μεταβολών. Η ενίσχυση της κοινωνίας των πολιτών και η εμφάνιση ενεργών πολιτών

με αυξημένες απαιτήσεις από τη διοίκηση ασκούν πίεση για μεγαλύτερη λογοδοσία και αποτελεσματικότητα. Στο πλαίσιο αυτό, αναδεικνύονται και αποκτούν ιδιαίτερη σημασία αρχές όπως η αρχή της χρηστής διοίκησης, η αρχή της διαφάνειας και η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, οι οποίες υπερβαίνουν την τυπική συμμόρφωση προς τον νόμο και στοχεύουν στην ουσιαστική προστασία των δικαιωμάτων.

Παράλληλα, η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 Σ) διασφαλίζει ότι η διοίκηση παραμένει εντός των ορίων της εκτελεστικής εξουσίας και δεν υποκαθιστά τον νομοθέτη ή τη δικαιοσύνη. Η διοικητική δράση συμπληρώνεται από την αρχή της δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Σ), η οποία παρέχει στον πολίτη τη δυνατότητα ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων και λειτουργεί ως βασική εγγύηση του κράτους δικαίου. Κάθε πολίτης έχει δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, στοιχείο που περιορίζει ουσιαστικά την εξουσιαστική υπεροχή της διοίκησης. Ο δικαστικός έλεγχος της διοικητικής δράσης λειτουργεί ως θεμελιώδης μηχανισμός διασφάλισης της νομιμότητας και της προστασίας των δικαιωμάτων.

Πέραν της δικαστικής προστασίας, αναπτύσσονται και θεσμοί εξωδικαστικού ελέγχου, όπως ο Συνήγορος του Πολίτη, που ενισχύουν την αποτελεσματικότητα των διοικητικών εγγυήσεων.

Συμπερασματικά, η δημόσια διοίκηση στο κράτος δικαίου αποτελεί έναν δυναμικό θεσμό, του οποίου η λειτουργία καθορίζεται τόσο από την ιστορική εξέλιξη του κράτους όσο και από τις θεμελιώδεις αρχές που δεσμεύουν την άσκηση της διοικητικής εξουσίας. Η νομιμότητα, η ισότητα, η αναλογικότητα, η διαφάνεια, η χρηστή διοίκηση και η δικαστική προστασία συνθέτουν το θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο επιχειρείται ο περιορισμός της εξουσίας της διοίκησης και η ενίσχυση της προστασίας του πολίτη, συμβάλλοντας έτσι στην ουσιαστική πραγμάτωση του κράτους δικαίου.

Στη σύγχρονη δημοκρατική κοινωνία, η δημόσια εξουσία στοχεύει στην προώθηση βασικών αξιών όπως το κράτος δικαίου, το κοινωνικό κράτος, η δημοσιονομική βιωσιμότητα, η βιώσιμη ανάπτυξη και η βελτίωση της ποιότητας ζωής κάθε πολίτη. Οι αξίες αυτές καθοδηγούν όλες τις εκφάνσεις της δημόσιας δράσης, είτε αφορά στη συγκέντρωση είτε στη διάθεση του δημόσιου πλούτου, πάντα μέσα από τη θέσπιση σαφών κοινωνικοοικονομικών κριτηρίων.

Η λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει αφενός να εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, ως απόρροια των θεμελιωδών αξιών και αφετέρου να υποτάσσεται στη νομιμότητα. Η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης δεν είναι μόνο τεχνική ή διαδικαστική, είναι ταυτόχρονα και κανονιστική, διότι επηρεάζει άμεσα τις ζωές των πολιτών και τις σχέσεις κράτους–κοινωνίας.

Στον πυρήνα της, η δημόσια διοίκηση καλείται να λειτουργεί υπό το πρίσμα του δημοσίου συμφέροντος, γεγονός που επιβάλλει τη λήψη αποφάσεων βασισμένων σε αξίες, αρχές και κανόνες. Η ηθική, ως εσωτερική δέσμευση στο «ορθό» και το «δίκαιο», συνδέεται με το ατομικό αξιακό υπόβαθρο του δημοσίου λειτουργού. Αντίστοιχα, η δεοντολογία, ως εξωτερικά επιβεβλημένο πλαίσιο κανόνων, διαμορφώνει τις τυπικές προσδοκίες για τη συμπεριφορά του ατόμου εντός του επαγγελματικού και διοικητικού ρόλου του.

Έτσι η διοικητική διαδικασία αποτελεί κρίσιμο μηχανισμό ενίσχυσης του κράτους δικαίου. Η καθημερινή εφαρμογή της διοικητικής πρακτικής, αποδεικνύεται καθοριστική για την άσκηση των δικαιωμάτων των πολιτών.

Η διοικητική πρακτική έγκειται σε καθημερινές διαδικαστικές ενέργειες που αφορούν είτε τη συλλογή πληροφοριών και στοιχείων από άλλες διοικητικές αρχές, ιδιώτες ή ειδικούς επιστήμονες, δηλαδή την ένταξη αποδεικτικού υλικού στη διαδικασία, είτε τη διαμόρφωση της βούλησης του οργάνου που εκδίδει την πράξη.

Στην πρώτη κατηγορία εντάσσονται, μεταξύ άλλων, η προηγούμενη ακρόαση του διοικούμενου, η δημόσια διαβούλευση, οι γνωμοδοτικές διαδικασίες, η συνέντευξη υποψηφίων στο πλαίσιο επιλογής προσωπικού, η κατάρτιση κτηματολογικών πινάκων πριν από την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και η σύνταξη εκθέσεων αυτοψίας πριν από την επιβολή περιβαλλοντικών κυρώσεων. Στη δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνονται οι διαδικαστικές ενέργειες που σχετίζονται με τον τρόπο λήψης αποφάσεων στα συλλογικά διοικητικά όργανα, οι οποίες ρυθμίζονται από κανόνες σχετικά με τη συγκρότηση, τη σύνθεση και τη λειτουργία τους, καθώς και από διατάξεις που επιβάλλουν την αποχή σε περιπτώσεις έλλειψης αμεροληψίας.