Καλοκαιρινές προσφορές έως -30% για λίγες ημέρες

LOBBYING: ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ EΠΙΡΡΟΗΣ ΜΕ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ


Το νέο θεσμικό πλαίσιο (Ν 4829/2021), συγκριτικές παρατηρήσεις και αποτίμηση

Συνδυάστε Βιβλίο (έντυπο) + e-book και κερδίστε 10€
Δωρεάν μεταφορικά σε όλη την Ελλάδα για αγορές άνω των 30€

Σε απόθεμα

Τιμή: Κανονική Τιμή 30,00 € Ειδική Τιμή 25,50 €

* Απαιτούμενα πεδία

Κωδικός Προϊόντος: 18666
Μπίνης Ά., Σωτηροπούλου Α.
Βορίδης Μ., Γεραπετρίτης Γ.
  • Έκδοση: 2022
  • Σχήμα: 17X24
  • Βιβλιοδεσία: Εύκαμπτη
  • Σελίδες: 200
  • ISBN: 978-960-654-799-7

Με την υιοθέτηση του Ν 4829/2021 «Ενίσχυση Διαφάνειας και Λογοδοσίας σε Θεσμικούς Φορείς της Πολιτείας, Αποκατάσταση της Ακεραιότητας του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας και Λοιπές Διατάξεις» (ΦΕΚ Α’ 166), ρυθμίζεται για πρώτη φορά στη χώρα μας το «λόμπινγκ» με τη δημιουργία ενός πλαισίου που διέπει την επικοινωνία μεταξύ των εκπροσώπων συμφερόντων με τους θεσμικούς φορείς της πολιτείας. Για μια χώρα όπως η Ελλάδα, όπου το «λόμπινγκ» δεν είναι ιδιαίτερα ανεπτυγμένο, ενώ συχνά προσεγγίζεται με επιφύλαξη, εύλογα δημιουργούνται ερωτήματα σχετικά με τη φύση, τον σκοπό και τους κινδύνους που ενέχει.

Βασικός στόχος του παρόντος έργου με τίτλο «Lobbying: Δραστηριότητες επιρροής με διαφάνεια - Το νέο θεσμικό πλαίσιο (Ν 4829/2021), συγκριτικές παρατηρήσεις και αποτίμηση» είναι να αναδείξει την αναγκαιότητα της διαφάνειας κατά την άσκηση του «λόμπινγκ» ή αλλιώς των δραστηριοτήτων επιρροής, όπως ορίζει ο Ν 4829/2021, μέσα από την αποσαφήνιση βασικών εννοιολογικών ζητημάτων που εισάγονται για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη, την αναγνώριση της σημασίας μιας ολοκληρωμένης και αποτελεσματικής ρύθμισης που οριοθετεί τη δράση των εμπλεκόμενων φορέων, την παρουσίαση ρυθμιστικών πλαισίων άλλων χωρών, την κατανόηση καλών πρακτικών που ισχύουν σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο, και την αξιολόγηση του πρόσφατου Ελληνικού νόμου.

Ειδικότερα, το βιβλίο:
• εξοικειώνει με τις έννοιες που σχετίζονται με το «λόμπινγκ»
• οριοθετεί τη θεμιτή και την αθέμιτη επιρροή,
• αποκαλύπτει τους κινδύνους που ενέχουν οι αθέμιτες δραστηριότητες επιρροής,
• αναδεικνύει τη σημασία της διαφάνειας στην άσκηση του «λόμπινγκ»
• παρουσιάζει το νομικό και θεσμικό πλαίσιο τεσσάρων χωρών (Η.Π.Α., Καναδάς, Γαλλία, Ιρλανδία),
• καταγράφει την εξέλιξη του Μητρώου Διαφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
• παραθέτει καλές πρακτικές που ισχύουν σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο,
• επεξηγεί τα βασικά σημεία του Ν 4829/2021,
• αξιολογεί την προστιθέμενη αξία του νέου ρυθμιστικού πλαισίου χρησιμοποιώντας διεθνώς αναγνωρισμένα μεθοδολογικά εργαλεία.

Το βιβλίο απευθύνεται σε φορείς που είναι αρμόδιοι για τη λήψη δημοσίων αποφάσεων και τον σχεδιασμό δημοσίων πολιτικών, καθώς και σε επαγγελματίες διάφορων κλάδων, όπως νομική, πολιτικές επιστήμες, δημόσιες σχέσεις και γενικότερα σε αναγνώστες που επιθυμούν να κατανοήσουν τις έννοιες που σχετίζονται με το «λόμπινγκ», να αντιληφθούν τη σημασία της εκπροσώπησης των συμφερόντων των πολιτών για την ενίσχυση της δημοκρατικής λογοδοσίας και την αναγκαιότητα της διαφάνειας για την απρόσκοπτη πρόσβαση στην πληροφορία σχετικά με το ποιος ασκεί επιρροή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Πρόλογος Μ. Βορίδη VII

Πρόλογος Γ. Γεραπετρίτη IX

Εισαγωγή

Ι. Οι δραστηριότητες επιρροής τον 21ο αιώνα: Μια νέα προσέγγιση
σε ένα παλιό φαινόμενο 1

ΙΙ. Οι διαστάσεις των δραστηριοτήτων επιρροής 3

ΙΙΙ. Στόχος και δομή του βιβλίου 5

Πρώτο Κεφάλαιο

Οι Δραστηριότητες Επιρροής και η Σημασία της Ρύθμισής τους

Εισαγωγή 9

Ι. Εννοιολογική προσέγγιση των δραστηριοτήτων επιρροής 9

Ι.Α. Δραστηριότητες επιρροής 9

Ι.Β. Εκπρόσωποι συμφερόντων 13

Ι.Γ. Οι στόχοι των δραστηριοτήτων επιρροής 16

I.Δ. Το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα 17

ΙΙ. Δραστηριότητες επιρροής: Ευκαιρία ή απειλή για τη δημοκρατία; 17

ΙΙΙ. Διάκριση θεμιτής και αθέμιτης άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής 21

ΙΙΙ.Α. Αιχμαλωσία δημοσίων πολιτικών 21

ΙΙΙ.Β. Παραπλάνηση και χειραγώγηση κοινής γνώμης 25

ΙΙΙ.Γ. Διαφθορά 29

IV. Η ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής 34

V. Η αναγκαιότητα της διαφάνειας κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων επιρροής 42

VI. Μοντέλα-επιλογές ρύθμισης δραστηριοτήτων επιρροής
και επίπεδα διαφάνειας: Η σχέση μεταξύ κόστους και οφέλους 45

Συμπερασματικές παρατηρήσεις 51

Δεύτερο Κεφάλαιο

Εθνικά Πλαίσια Ρύθμισης Δραστηριοτήτων Επιρροής
και Διεθνείς και Ευρωπαϊκές Καλές Πρακτικές

Εισαγωγή 53

Ι. Η.Π.Α. 53

Ι.Α. Οι δραστηριότητες επιρροής στις Η.Π.Α. 53

Ι.Β. Η εξέλιξη του νομικού πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων
επιρροής στις Η.Π.Α. 56

Ι.Γ. Το ισχύον πλαίσιο για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής στις Η.Π.Α. 60

ΙΙ. Καναδάς 64

ΙΙ.Α. Οι δραστηριότητες επιρροής στον Καναδά 64

ΙΙ.Β. Η εξέλιξη του νομικού πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων
επιρροής στον Καναδά 66

ΙΙ.Γ. Το ισχύον πλαίσιο για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής
στον Καναδά 66

IΙΙ. Ιρλανδία 70

IΙΙ.Α. Η εισαγωγή πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων επιρροής
στον απόηχο της ιρλανδικής οικονομικής κρίσης 70

IΙΙ.Β. Ο ιρλανδικός νόμος για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής 71

IΙΙ.Γ. Το ιρλανδικό Μητρώο Δραστηριοτήτων Επιρροής
και η Επιτροπή Προτύπων στον Δημόσιο Τομέα 72

IV. Γαλλία 75

IV.Α. Η εισαγωγή πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων επιρροής
στον απόηχο ενός πολιτικού σκανδάλου 75

IV.Β. Οι διατάξεις για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής στη Γαλλία 77

IV.Γ. Το γαλλικό Μητρώο για τους Εκπροσώπους Συμφερόντων
και η Ανώτατη Αρχή για τη Διαφάνεια στον Δημόσιο Βίο 78

 

 

V. Ευρωπαϊκή Ένωση 80

V.Α. Οι δραστηριότητες επιρροής ως τρόπος περιορισμού του δημοκρατικού
ελλείμματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης 80

V.Β. Από την προαιρετική εγγραφή στο υποχρεωτικό Μητρώο Διαφάνειας 85

V.Γ. Το υποχρεωτικό Μητρώο Διαφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης 91

VI. Η Σύσταση του Ο.Ο.Σ.Α. για τις Αρχές της Διαφάνειας
και της Ακεραιότητας στις Δραστηριότητες Επιρροής 95

VII. Η Σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με τη
Νομική Ρύθμιση των Δραστηριοτήτων Επιρροής στο Πλαίσιο
Λήψης Δημοσίων Αποφάσεων (CM/REC (2017)2) 98

Συμπερασματικές παρατηρήσεις 102

Τρίτο Κεφάλαιο

Το Εθνικό Πλαίσιο Ρύθμισης των Δραστηριοτήτων Επιρροής

Εισαγωγή 103

Ι. Η εισαγωγή ρυθμίσεων για τις δραστηριότητες επιρροής
για πρώτη φορά στην Ελλάδα 103

Ι.Α. Η διαπίστωση του νομοθετικού κενού 103

Ι.Β. Η ανάγκη της ρύθμισης 107

Ι.Γ. Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές καλές πρακτικές που ελήφθησαν υπόψη 108

Ι.Δ. Οι στόχοι του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 108

Ι.Ε. Η δομή του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 109

Ι.ΣΤ. Ο σκοπός, το αντικείμενο και το πεδίο εφαρμογής του Μέρους Α’
του Ν 4829/2021 109

ΙΙ. Βασικές έννοιες του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 110

ΙΙ.Α. Η δραστηριότητα επιρροής 110

ΙΙ.Α.1. Έννοια 110

ΙΙ.Α.2. Εξαιρέσεις 111

ΙΙ.Β. Οι εκπρόσωποι συμφερόντων 113

ΙΙ.Β.1. Έννοια 113

ΙΙ.Β.2. Προϋποθέσεις απόκτησης της ιδιότητας του εκπροσώπου συμφερόντων 114

ΙΙ.Β.3. Δικαιώματα των εκπροσώπων συμφερόντων 116

 

ΙΙ.Β.4. Υποχρεώσεις των εκπροσώπων συμφερόντων 117

ΙΙ.Β.5. Ο Κώδικας Δεοντολογίας των Εκπροσώπων Συμφερόντων 119

ΙΙ.Γ. Οι θεσμικοί φορείς 121

ΙΙ.Γ.1. Έννοια 121

ΙΙ.Γ.2. Υποχρεώσεις των θεσμικών φορέων 122

ΙΙΙ. Το Μητρώο Διαφάνειας 124

ΙΙΙ.Α. Η σύσταση και η τήρηση του Μητρώου Διαφάνειας 124

ΙΙΙ.Β. Η εγγραφή στο Μητρώο Διαφάνειας 125

ΙΙΙ.Β.1. Η εγγραφή των εκπροσώπων συμφερόντων στο Μητρώο Διαφάνειας 125

ΙΙΙ.Β.2. Η εγγραφή των φορέων της παρ. 4 του άρθρου 8 στο Μητρώο Διαφάνειας 127

ΙΙΙ.Γ. Η υποβολή ετήσιας δήλωσης δραστηριοτήτων επιρροής 128

ΙΙΙ.Γ.1. Η υποβολή ετήσιας δήλωσης των εκπροσώπων συμφερόντων 128

ΙΙΙ.Γ.2. Η υποβολή ετήσιας δήλωσης των φορέων της παρ. 4 του άρθρου 8 130

ΙΙΙ.Γ.3. Η υποβολή ετήσιας δήλωσης των θεσμικών φορέων 130

IV. Εποπτεία και κυρώσεις 131

IV.Α. Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές πρακτικές 131

IV.B. Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας ως Εποπτεύουσα Αρχή του Μητρώου Διαφάνειας 132

IV.Γ. Η επιβολή κυρώσεων 135

IV.Γ.1. Οι κυρώσεις προς τους εκπροσώπους συμφερόντων 135

IV.Γ.2. Οι κυρώσεις προς τους θεσμικούς φορείς 137

Συμπερασματικές παρατηρήσεις 139

Τέταρτο Κεφάλαιο

Αξιολόγηση του Εθνικού Πλαισίου Ρύθμισης
των Δραστηριοτήτων Επιρροής

Εισαγωγή 141

Ι. Επισκόπηση βασικών μεθοδολογικών πλαισίων αξιολόγησης
ρυθμίσεων για τις δραστηριότητες επιρροής 141

ΙΙ. Αναλυτική παρουσίαση του μοντέλου “Hired Guns” του Κέντρου
για τη Δημόσια Ακεραιότητα (CPI) 145

ΙΙΙ. Αξιολόγηση του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 βάσει του μεθοδολογικού πλαισίου “HIRED GUNS” του Κέντρου για τη Δημόσια Ακεραιότητα 147

IV. Υπολογίζοντας το διοικητικό κόστος των διατάξεων για τη ρύθμιση
των δραστηριοτήτων επιρροής 153

V. Αξιολόγηση του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 βάσει του Μεθοδολογικού Πλαισίου “Cost Indicator index” (CII) 154

VI. Η Ninefold Theory 159

VII. Συνολική αποτίμηση του ελληνικού ρυθμιστικού πλαισίου 161

Συμπερασματικές παρατηρήσεις 162

 

Τελικά συμπεράσματα 165

 

Ξενόγλωσση βιβλιογραφία 169

Ελληνική βιβλιογραφία 175

Νομοθετικό πλαίσιο 176

Ιστοσελίδες 178

Ευρετήριο 179

 

Πλαίσια

Πλαίσιο 1: Επιρροή βάσης (αγγλ. όρος “Grassroots lobbying”) 12

Πλαίσιο 2: Παραδείγματα κατηγοριών εκπροσώπων συμφερόντων 14

Πλαίσιο 3: Εκπροσωπούμενα συμφέροντα κατά την κατασκευή
ενός αυτοκινητόδρομου 15

Πλαίσιο 4: Σύσταση Ο.Ο.Σ.Α. για τη Δημόσια Ακεραιότητα (2017) 20

Πλαίσιο 5: Δραστηριότητες επιρροής κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19 20

Πλαίσιο 6: Τεχνητή επιρροή βάσης (αγγλ. όρος “astroturfing”) 26

Πλαίσιο 7: Επιπτώσεις αθέμιτων πρακτικών κατά την άσκηση δραστηριοτήτων
επιρροής στους τομείς περιβάλλοντος και υγείας 27

Πλαίσιο 8: Υπόθεση Mediator-Servier Γαλλία (2009-2021) 28

Πλαίσιο 9: Αθέμιτες δραστηριότητες επιρροής ως μια από τις αιτίες της διεθνούς χρηματοπιστωτικής κρίσης 28

Πλαίσιο 10: Δωροδοκία από εκπρόσωπο συμφερόντων για την ανάθεση
αμυντικών συμβάσεων 34

Πλαίσιο 11: Το φαινόμενο της «περιστρεφόμενης πόρτας» 38

Πλαίσιο 12: Ανοικτά ημερολόγια 38

Πλαίσιο 13: Νομοθετικό αποτύπωμα 39

Πλαίσιο 14: Πλαίσιο ανοικτής διακυβέρνησης Ο.Ο.Σ.Α. 44

Πλαίσιο 15: Η δήλωση του Προέδρου των Η.Π.Α. κατά την υπογραφή
του Νόμου για την Αποκάλυψη Δραστηριοτήτων Επιρροής 58

Πλαίσιο 16: Το σκάνδαλο Abramoff 59

Πλαίσιο 17: Υποχρέωση καταχώρισης τυχόν καταδίκης στις εκθέσεις
των εκπροσώπων συμφερόντων 62

Πλαίσιο 18: Η επίδραση της πανδημίας COVID-19 στις δραστηριότητες
επιρροής στον Καναδά 65

Πλαίσιο 19: Το σκάνδαλο Cahuzac (2013) 76

Πλαίσιο 20: Πόσο αποτελεσματική είναι η άσκηση επιρροής σε επίπεδο
Ευρωπαϊκής Ένωσης; 83

Πλαίσιο 21: Άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής από τεχνολογικές εταιρείες
στις Βρυξέλλες 84

Πλαίσιο 22: Η υπόθεση Bangemann 87

Πλαίσιο 23: Δήλωση του Αντιπροέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά
με την απόφαση ή μη εγγραφής στο Κοινό Μητρώο Διαφάνειας 90

Πλαίσιο 24: Οι διαπιστώσεις της GRECO για την απουσία ρύθμισης
των δραστηριοτήτων επιρροής προς τους βουλευτές 104

Πλαίσιο 25: Το αδίκημα της εμπορίας επιρροής 105

Πλαίσιο 26: Βουλευτές, σύγκρουση συμφερόντων και «λόμπινγκ» 106

Πλαίσιο 27: Η ακαταλληλότητα των ποινικών κυρώσεων σύμφωνα
με τη Γαλλική Αρχή 136

 

Γραφήματα

Γράφημα 1: Διαδικασία επιτυχούς άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής 11

Γράφημα 2: Παράγοντες που επηρεάζουν το επίπεδο κινδύνου αιχμαλωσίας
δημοσίων πολιτικών 24

Γράφημα 3: Στρατηγικές μετριασμού κινδύνου «αιχμαλωσίας» 25

Γράφημα 4: Δραστηριότητες επιρροής και δωροδοκία 32

Γράφημα 5: Κανόνες για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής 40

Γράφημα 6: Ταξινόμηση ειδών ρυθμιστικού κόστους 46

Γράφημα 7: Οι 4 Στόχοι και οι 10 Αρχές της Σύστασης του Ο.Ο.Σ.Α.
για τη Διαφάνεια και την Ακεραιότητα στις Δραστηριότητες Επιρροής 97

Γράφημα 8: Οι 20 Αρχές της Σύστασης του Συμβουλίου της Ευρώπης 101

Γράφημα 9: Εξέλιξη νομικών πλαισίων ρύθμισης δραστηριοτήτων επιρροής 102

Γράφημα 10: Δραστηριότητες επιρροής και εξαιρέσεις 113

Γράφημα 11: Δικαιώματα και υποχρεώσεις εκπροσώπων συμφερόντων 118

Γράφημα 12: Αρχές που διέπουν τη συμπεριφορά των εκπροσώπων
συμφερόντων σύμφωνα με τον Κώδικα Δεοντολογίας 120

Γράφημα 13: Κλίμακα κατάταξης ρυθμιστικών πλαισίων βάσει συνολικής
βαθμολογίας CPI 147

Γράφημα 14: Βασικές επιρροές του μοντέλου Cost-Indicator Index 153

Γράφημα 15: Κατάταξη ελληνικού πλαισίου βάσει του μοντέλου CPI 161

 

Πίνακες

Πίνακας 1: Στάδια παραγωγής δημοσίων πολιτικών και βασικές ομάδες-στόχοι 23

Πίνακας 2: Συστήματα ρύθμισης δραστηριοτήτων επιρροής και υποχρεώσεις 42

Πίνακας 3: Αριθμός εκπροσώπων συμφερόντων και συνολικές δαπάνες
2011-2021 (Η.Π.Α.) 55

Πίνακας 4: Αριθμός εκπροσώπων συμφερόντων ανά νομοσχέδιο (Η.Π.Α., 2021) 56

Πίνακας 5: Κατανομή εγγεγραμμένων εκπροσώπων συμφερόντων
στο Μητρώο Διαφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2020) 81

Πίνακας 6: Απεικόνιση της βαθμολόγησης βάσει του μοντέλου Newmark
επιλεγμένων Πολιτειών των Η.Π.Α. κατά την περίοδο 1990-2003 144

Πίνακας 7: Αξιολόγηση του Μέρους Α’ του N 4829/2021
βάσει του μεθοδολογικού πλαισίου “HIRED GUNS” (CPI) 147

Πίνακας 8: Αξιολόγηση του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 βάσει του
μεθοδολογικού πλαισίου “Cost Indicator index – CII”
(Krsmanovic 2014) 155

Πίνακας 9: Η αξιολόγηση ρυθμιστικών πλαισίων βάσει της Ninefold Theory 160

 

Εικόνες

Εικόνα 1: Διαδικτυακή πλατφόρμα αναζήτησης για τις δραστηριότητες
επιρροής προς τα μέλη της Γερουσίας των Η.Π.Α. 63

Εικόνα 2: Διαδικτυακή πλατφόρμα αναζήτησης για τις δραστηριότητες
επιρροής προς τα μέλη της Βουλής των Αντιπροσώπων των Η.Π.Α. 64

Εικόνα 3: Μητρώο Εκπροσώπων Συμφερόντων του Καναδά 69

Εικόνα 4: Μητρώο Εκπροσώπων Συμφερόντων της Ιρλανδίας 74

Εικόνα 5: Μητρώο Εκπροσώπων Συμφερόντων της Γαλλίας 79

Εικόνα 6: Μητρώο Διαφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης 92

1

Εισαγωγή

Στο Μέρος Α’ του Ν 4829/2021 (ΦΕΚ Α’ 166/10.9.2021) «Ενίσχυση Διαφάνειας και Λογοδοσίας σε Θεσμικούς Φορείς της Πολιτείας, Αποκατάσταση της Ακεραιότητας του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας και Λοιπές Διατάξεις» ρυθμίζεται για πρώτη φορά στη χώρα μας το πλαίσιο επικοινωνίας μεταξύ των θεσμικών φορέων της πολιτείας με τους εκπροσώπους συμφερόντων. Το Μέρος Α’ του νόμου αποβλέπει στην ενίσχυση της διαφάνειας, της ακεραιότητας και της λογοδοσίας κατά την άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής, μέσα από τη δημιουργία ενός αποτελεσματικού πλαισίου ρύθμισης και μέσα από τον καθορισμό δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των εμπλεκόμενων μερών. Πρόκειται για μια πρώτη προσπάθεια κάλυψης του νομοθετικού κενού το οποίο ίσχυε μέχρι πρότινος και είχε επανειλημμένα επισημανθεί από διεθνή και ευρωπαϊκά όργανα στο πλαίσιο αξιολογήσεων και συγκριτικών εκθέσεων για τη χώρα μας.[1]

Για μια χώρα όπως η Ελλάδα, όπου το περιβάλλον άσκησης των δραστηριοτήτων επιρροής δεν είναι ιδιαίτερα ανεπτυγμένο, ιδίως αν συγκριθεί με χώρες όπως οι Η.Π.Α., όπου το υπάρχον ρυθμιστικό πλαίσιο είναι εξελιγμένο, ενώ συχνά υπόκειται σε έντονη κριτική και ανάλυση,[2] εύλογα δημιουργούνται ερωτήματα σχετικά με τη φύση και τον σκοπό των δραστηριοτήτων επιρροής, τη σημασία της διαφάνειας κατά την άσκησή τους, τους κινδύνους που ενέχουν και τη χρησιμότητα ή μη της ύπαρξης ενός ρυθμιστικού πλαισίου. Βασικός στόχος του παρόντος βιβλίου είναι να αναδείξει την αναγκαιότητα της διαφάνειας κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων επιρροής μέσα από την αποσαφήνιση βασικών εννοιολογικών ζητημάτων, την αναγνώριση της σημασίας ενός ισχυρού ρυθμιστικού πλαισίου, την προσέγγιση ήδη υπαρχόντων πλαισίων ρύθμισης, την παρουσίαση του πρόσφατου Ελληνικού νόμου και την αξιολόγησή του.

Ι. Οι δραστηριότητες επιρροής τον 21ο αιώνα: Μια νέα προσέγγιση
σε ένα παλιό φαινόμενο

Οι δραστηριότητες επιρροής αναγνωρίζονται διεθνώς ως νόμιμος τρόπος εκπροσώπησης των συμφερόντων των πολιτών και συμμετοχής στην πολιτική ζωή μιας χώρας. Μέσα από την παροχή πληροφοριών, δεδομένων και στοιχείων, οι εκπρόσωποι συμφερόντων ενημερώνουν τους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων και τους βοηθούν να κατανοήσουν και να

2

σταθμίσουν επιλογές, συμβάλλοντας, έτσι, στη χάραξη αποτελεσματικότερων πολιτικών.[3] Ωστόσο, οι δραστηριότητες επιρροής είναι κάτι περισσότερο από μια διαδικασία παροχής πληροφοριών στους υπεύθυνους χάραξης πολιτικών, καθώς μέσα από την αλληλεπίδραση των εμπλεκόμενων μερών αποβλέπουν στη λήψη αποφάσεων που ωφελεί το σύνολο της κοινωνίας.[4]

Η κοινή γνώμη συχνά αποδίδει στις δραστηριότητες επιρροής αρνητικό πρόσημο. Σε δημοσκόπηση που διεξήχθη σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης το 2013 με αντικείμενο τη διαφάνεια, την ηθική και τις δραστηριότητες επιρροής, το 70% των συμμετεχόντων συμφώνησε ότι οι εκπρόσωποι συμφερόντων ασκούν ισχυρή επιρροή στις αποφάσεις της Ένωσης, ενώ το 77% αποδέχτηκε ότι οι δραστηριότητες επιρροής από εκπροσώπους εταιρειών μπορεί να οδηγήσουν σε πολιτικές που δεν εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον.[5] Η επιφυλακτική στάση των πολιτών απέναντι στις δραστηριότητες επιρροής είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με κατά καιρούς αποκαλύψεις προσπαθειών εκπροσώπων συμφερόντων να επηρεάσουν πολιτικές προς όφελος τους, υπονομεύοντας το δημόσιο συμφέρον, καλλιεργώντας, έτσι, την αντίληψη ότι οι κυβερνήσεις επηρεάζονται και είναι στενά συνδεδεμένες με συγκεκριμένες ομάδες συμφερόντων.[6] Συχνά το πλαίσιο άσκησης των δραστηριοτήτων επιρροής κατηγορείται ότι συντηρεί την ανισότητα στη διαδικασία συμμετοχής στη λήψη των αποφάσεων σε βάρος αδύναμων ομάδων συμφερόντων, όπως οι εργαζόμενοι, οι καταναλωτές και οι μικρές επιχειρήσεις, ότι χαρακτηρίζεται από έλλειψη διαφάνειας και από διεξαγωγή των επαφών πίσω από κλειστές πόρτες, καθώς και ότι διευκολύνει τη χρήση καταχρηστικών και αθέμιτων πρακτικών.[7]

Ανεξάρτητα από το αν οι ισχυρισμοί αυτοί είναι αληθείς ή όχι και ανεξάρτητα από το πόσο συχνά έρχονται στο φως της δημοσιότητας τέτοιου είδους σκάνδαλα, οι δραστηριότητες επιρροής δεν είναι ένα νέο φαινόμενο. Ήδη από τον προηγούμενο αιώνα, χώρες όπως οι Η.Π.Α., ο Καναδάς και η Γερμανία, αλλά και η Ευρωπαϊκή Ένωση, έχουν εισάγει κανόνες για τη διεξαγωγή τους.[8] Τις τελευταίες, όμως, δεκαετίες, το τοπίο των δραστηριοτήτων επιρροής έχει σημαντικά εξελιχθεί. Σύμφωνα με την πρόσφατη έκθεση του Ο.Ο.Σ.Α. για τις δραστηριότητες επιρροής τον 21ο αιώνα, η έλευση των ψηφιακών τεχνολογιών και των μέσων κοινωνικής δικτύωσης έχει καταστήσει τον τρόπο άσκησης των δραστηριοτήτων

3

επιρροής πιο σύνθετο.[9] Η έκθεση τονίζει ότι η υπερπληροφόρηση που χαρακτηρίζει τον 21ο αιώνα έχει καταστήσει τις δραστηριότητες επιρροής πιο περίπλοκες από ποτέ, οδηγώντας συχνά σε πόλωση και σε μειωμένη εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς, καλλιεργώντας συχνά την αντίληψη για αιχμαλωσία των δημοσίων πολιτικών σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος.[10]

Δεδομένου του βαθύ και ευρέως διαδεδομένου αντικτύπου των δραστηριοτήτων επιρροής, απαιτείται κατανόηση και προσέγγισή τους, λαμβάνοντας εξαρχής υπόψη τη σημασία της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία χάραξης πολιτικών αλλά και την ανάγκη διεξαγωγής τους με διαφάνεια, ακεραιότητα και λογοδοσία. Στο πλαίσιο επίτευξης των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών, το εκάστοτε θεσμικό πλαίσιο διακυβέρνησης θα πρέπει να διασφαλίζει την άσκηση των δραστηριοτήτων επιρροής με διαφανείς διαδικασίες και να διευκολύνει την πρόσβαση των πολιτών στη διαμόρφωση πολιτικών και στη λήψη αποφάσεων.[11] Ως εκ τούτου, η δημιουργία ενός ισχυρού πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων επιρροής με την εισαγωγή σαφών κανόνων που να θέτουν τις προϋποθέσεις και τις δικλίδες ελέγχου για τη διεξαγωγή τους κρίνεται αναγκαία για τα εθνικά συστήματα στα οποία παρατηρείται νομοθετικό και ρυθμιστικό κενό.

ΙΙ. Οι διαστάσεις των δραστηριοτήτων επιρροής

Οι δραστηριότητες επιρροής συναντώνται στα περισσότερα πολιτικά συστήματα ανά τον κόσμο και ασκούνται σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης τοπικό, εθνικό, και διεθνές, απευθύνονται σε όλα τα θεσμικά όργανα, στοχεύουν σε κάθε τομέα πολιτικής, λαμβάνουν ποικίλες μορφές και χρησιμοποιούν τόσο παραδοσιακές όσο και πιο σύγχρονες τεχνικές προσέγγισης και επικοινωνίας, άμεσα αλλά και έμμεσα, όπως συναντήσεις με εκπροσώπους κοινοβουλίων ή ανώτατους δημόσιους υπαλλήλους, εισηγήσεις σε ακροάσεις επιτροπών, χρήση μέσων κοινωνικής δικτύωσης, αλλά και κινητοποίηση των πολιτών να επικοινωνήσουν με φορείς εξουσίας για συγκεκριμένα ζητήματα.[12] Οι δραστηριότητες επιρροής ασκούνται από διάφορους φορείς, όπως από επαγγελματίες εκπροσώπους συμφερόντων, υπαλλήλους εταιρειών, καθώς και από φορείς της κοινωνίας των πολιτών και ομάδες σκέψης, και αφορούν ποικίλα ζητήματα όπως δημόσια υγεία, κοινωνική πρόνοια, φορολογία, τεχνολογία, εργατικές αποζημιώσεις και περιβάλλον, μεταξύ άλλων. Κάποιες φορές αποδίδουν θετικά αποτελέσματα, κάποιες φορές όχι, ενώ άλλες φορές τα αποτελέσματά τους μπορεί να θεωρούνται ακόμα και αδιάφορα.[13] Σε κάθε περίπτωση, ο τρόπος με τον οποίο

4

ασκούνται μπορεί είτε να συμβάλει είτε ακόμα και να εμποδίσει την πρόοδο σε παγκόσμιες προκλήσεις που αντιμετωπίζει ο σύγχρονος κόσμος.[14]

Σύμφωνα με το Συμβούλιο της Ευρώπης, οι δραστηριότητες επιρροής εμφανίζουν αυξητικές τάσεις στα κράτη-μέλη.[15] Μέσα από παρουσιάσεις σε θεσμικούς φορείς, υποβολή εκθέσεων, δια ζώσης ή ακόμα και τηλεφωνικές συνομιλίες, οι εκπρόσωποι συμφερόντων αποβλέπουν στη διαμόρφωση πολιτικών για την προώθηση των συμφερόντων των ομάδων τις οποίες εκπροσωπούν. Στο Μητρώο Διαφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τον Μάϊο του 2022 ο αριθμός των εγγεγραμμένων εκπροσώπων συμφερόντων ανερχόταν στους 12.182.[16] Σύμφωνα με έκθεση της Διεθνούς Διαφάνειας, οι πέντε μεγαλύτεροι τεχνολογικοί κολοσσοί, Google, Amazon, Microsoft, Facebook και Apple, δαπάνησαν το έτος 2020 δεκαεννέα εκατομμύρια ευρώ σε δραστηριότητες επιρροής για τη διαμόρφωση πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[17] Αντίστοιχα, στις Η.Π.Α. ο αριθμός των εγγεγραμμένων εκπροσώπων συμφερόντων ξεπέρασε το 2021 τους 12.000, ενώ το ποσό που δαπάνησαν υπολογίζεται σε 3,73 δισεκατομμύρια δολάρια.[18]

Σε κάθε περίπτωση, τόσο ο αριθμός των εκπροσώπων συμφερόντων, όσο και τα ποσά τα οποία δαπανώνται δεν επαρκούν για να διασφαλίσουν από μόνα τους την ποιότητα των δραστηριοτήτων επιρροής, ούτε και να εγγυηθούν ότι συμβάλλουν στη χάραξη αποτελεσματικών πολιτικών προς όφελος της κοινωνίας. Συνεπώς, δεδομένης της αυξητικής αυτής τάσης των εκπροσώπων συμφερόντων και των ποσών που δαπανώνται, τις τελευταίες δύο δεκαετίες έχει παρατηρηθεί πίεση για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής ή τη βελτίωση των ήδη υπαρχόντων ρυθμίσεων στον βαθμό που δεν καλύπτουν τις σύγχρονες απαιτήσεις.[19] Ολοένα και περισσότερες χώρες υιοθετούν ρυθμίσεις που διέπουν τις διαδικασίες άσκησης επιρροής, συχνά στον απόηχο ενός σκανδάλου, αφήνοντας, ωστόσο, περιθώρια για κενά και αδύναμους μηχανισμούς διαφάνειας.[20] Η αποτελεσματικότητα του εκάστοτε πλαισίου ρύθμισης των δραστηριοτήτων επιρροής μπορεί να αξιολογηθεί λαμβάνοντας υπόψη το κατά πόσο ενισχύει τη δημόσια λογοδοσία και απαιτεί διαφάνεια στη

5

δράση των θεσμικών φορέων αλλά και των ασκούντων δραστηριότητες επιρροής, καθώς και το κατά πόσο συμβάλλει στην ποιότητα της συμμετοχικής δημοκρατίας.

ΙΙΙ. Στόχος και δομή του βιβλίου

Από τη σύντομη αυτή παρουσίαση, γίνεται αντιληπτό ότι οι δραστηριότητες επιρροής αποτελούν ένα πολύπλοκο και ετερογενές φαινόμενο το οποίο συχνά προσεγγίζεται με επιφύλαξη. Ωστόσο, μόνο και μόνο το γεγονός ότι δραστηριότητες επιρροής εκπροσωπούν και προωθούν συγκεκριμένα συμφέροντα, δεν αρκεί για να τις χαρακτηρίσει ως εγγενώς ανήθικες ή παράνομες, τουλάχιστον στον βαθμό που διέπονται από συγκεκριμένους κανόνες, πρότυπα και πρακτικές.[21] Κι αυτό γιατί το πραγματικό πρόβλημα με τις δραστηριότητες επιρροής δεν έγκειται στη φύση τους, αλλά στις περιπτώσεις που αυτές ασκούνται με ανήθικο και αδιαφανή τρόπο.[22] Αυτή την προσέγγιση ως προς τις δραστηριότητες επιρροής ακολουθεί και το παρόν βιβλίο, επιδιώκοντας να αναδείξει τη σημασία της διαφάνειας κατά την άσκησή τους μέσα από τη διάρθρωσή του σε τέσσερα βασικά κεφάλαια. Ειδικότερα:

Το πρώτο κεφάλαιο επιδιώκει μια εννοιολογική αποσαφήνιση των δραστηριοτήτων επιρροής, των προσώπων που εμπλέκονται και των στόχων στους οποίους αποβλέπουν. Οι δραστηριότητες επιρροής παρουσιάζονται ως ένας δημοκρατικός τρόπος προώθησης των συμφερόντων των πολιτών μέσα από την ενημέρωση των υπεύθυνων λήψης αποφάσεων και χάραξης δημοσίων πολιτικών. Με την παράθεση περιπτώσεων όπου εκπρόσωποι συμφερόντων χρησιμοποίησαν αθέμιτα μέσα για την άσκηση επιρροής, το κεφάλαιο αντιλαμβάνεται ότι οι δραστηριότητες επιρροής δεν συμβαδίζουν συχνά με την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, καθώς μπορεί να ενεργούν προς όφελος μιας συγκεκριμένης ομάδας συμφερόντων ή ατόμων, υπονομεύοντας τις βασικές δημοκρατικές αξίες και θέτοντας σε κίνδυνο τις θεσμοθετημένες διαδικασίες λήψης αποφάσεων που βασίζονται στη διαφάνεια και στον διάλογο. Λαμβάνοντας υπόψη ότι οι δραστηριότητες επιρροής ενίοτε λαμβάνουν αρνητικό πρόσημο, καθώς συγχέονται με έννοιες όπως η διαφθορά και η αιχμαλωσία δημοσίων πολιτικών, το κεφάλαιο επιδιώκει να καταδείξει τα όρια ανάμεσα στη θεμιτή και στην αθέμιτη επιρροή. Έχοντας αναδείξει τους κινδύνους που ενέχουν οι αθέμιτες δραστηριότητες επιρροής, το κεφάλαιο υπογραμμίζει τη σημασία ενός υγιούς πλαισίου ρύθμισης, με κανόνες τους οποίους τα εμπλεκόμενα μέρη θα πρέπει να ακολουθούν, με στόχο τη διαφύλαξη του δημοσίου συμφέροντος και την προώθηση ίσων όρων πρόσβασης, αποφεύγοντας, έτσι, την αιχμαλωσία από ισχυρές ομάδες συμφερόντων. Οι συγγραφείς παρουσιάζουν τέσσερα μοντέλα ανάλογα με την ύπαρξη ή μη δραστηριοτήτων επιρροής

6

και την ύπαρξη ή μη πλαισίου ρύθμισής τους αλλά και την ποιότητα της διαφάνειας που χαρακτηρίζει το καθένα και διαπιστώνουν τα οφέλη της διαφάνειας κατά την άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής.

Το δεύτερο κεφάλαιο αποβλέπει στην εξοικείωση με το νομικό και θεσμικό πλαίσιο χωρών οι οποίες ρυθμίζουν τις δραστηριότητες επιρροής και συγκεκριμένα των Η.Π.Α., μια χώρα με μακρά ιστορία στη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής, του Καναδά, καθώς και της Γαλλίας και της Ιρλανδίας, χώρες οι οποίες πρόσφατα υιοθέτησαν σχετική νομοθεσία. Ιδιαίτερη αναφορά γίνεται στα μητρώα διαφάνειας που έχουν αναπτύξει οι συγκεκριμένες χώρες με έμφαση στην εποπτεία τους και στις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με το ισχύον πλαίσιο. Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, το κεφάλαιο επικεντρώνεται στο Μητρώο Διαφάνειας, η εγγραφή στο οποίο κατέστη τον Μάϊο του 2021 υποχρεωτική για τους εκπροσώπους συμφερόντων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το κεφάλαιο ολοκληρώνεται με την παρουσίαση των προτύπων, καλών πρακτικών και συστάσεων που έχουν αναπτυχθεί σε διεθνές επίπεδο από τον Ο.Ο.Σ.Α. και το Συμβούλιο της Ευρώπης.

Το τρίτο κεφάλαιο πραγματεύεται την πρόσφατη προσπάθεια δημιουργίας για πρώτη φορά στην Ελλάδα ενός νομοθετικού και θεσμικού πλαισίου ρύθμισης της επικοινωνίας των θεσμικών φορέων της πολιτείας με τους εκπροσώπους συμφερόντων. Κατόπιν της παρουσίασης των στόχων του νόμου και του κενού που επιδιώκει να καλύψει, το κεφάλαιο επικεντρώνεται στα βασικά του σημεία, με έμφαση στο πεδίο εφαρμογής, στους κανόνες που θα πρέπει να ακολουθούν οι εκπρόσωποι συμφερόντων και οι θεσμικοί φορείς, στις υποχρεώσεις εγγραφής και υποβολής ετήσιας έκθεσης που δημιουργεί το Μητρώο Διαφάνειας και στην εποπτεία του από την Εθνική Αρχή Διαφάνειας. Στο κεφάλαιο αυτό, οι συγγραφείς επιχειρούν μια πρώτη προσέγγιση του ελληνικού νόμου για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής, υποστηρίζοντας ότι η εισαγωγή του σχετικού πλαισίου μπορεί να συμβάλει σημαντικά στη διαφάνεια κατά τη διαδικασία χάραξης των δημοσίων πολιτικών, αποφεύγοντας φαινόμενα διαφθοράς και αιχμαλωσίας των δημοσίων φορέων. Το κεφάλαιο αναγνωρίζει ότι η ύπαρξη ανεξάρτητης αρχής για την εποπτεία της συμμόρφωσης με τον νόμο θα συμβάλλει όχι μόνο στην ακεραιότητα της διαδικασίας αλλά και στη λογοδοσία μέσα από τη διεξαγωγή ελέγχων και την επιβολή κυρώσεων.

Στο τέταρτο κεφάλαιο, οι συγγραφείς αξιοποιούν βασικά μεθοδολογικά μοντέλα που αξιολογούν την προστιθέμενη αξία ρυθμιστικών πλαισίων για τις δραστηριότητες επιρροής και τα εφαρμόζουν στο νέο ελληνικό πλαίσιο. Το κεφάλαιο αυτό παρουσιάζει μοντέλα αξιολόγησης της ποιότητας των ρυθμιστικών πλαισίων για τις δραστηριότητες επιρροής και τα αντιπαραβάλλει με μοντέλα αξιολόγησης που χρησιμοποιούν οικονομικούς όρους και αξιολογούν το κόστος που συνεπάγεται η εφαρμογή τους. Με βάση μια σειρά από ερωτήματα που εμπεριέχονται στα εν λόγω μοντέλα, επιχειρείται μια πρώτη αξιολόγηση του Μέρους Α’ του Ν 4829/2021 και σύγκρισή του με τα υφιστάμενα μοντέλα άλλων χωρών.

7

Οι συγγραφείς καταλήγουν ότι σε μια δημοκρατική κοινωνία οι δραστηριότητες επιρροής μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως εργαλείο για την προώθηση των συμφερόντων των πολιτών, μόνο εφόσον ρυθμίζονται επαρκώς, παρέχοντας πρόσβαση και πληροφόρηση για το ποιος ασκεί επιρροή και σε ποιους. Προς τον σκοπό αυτό απαιτείται η δημιουργία ενός ισχυρού πλαισίου με τον καθορισμό υποχρεώσεων των εμπλεκόμενων προσώπων με απώτερο σκοπό τη χάραξη αποτελεσματικών πολιτικών, την ίση πρόσβαση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των πολιτών στους δημόσιους θεσμούς. Σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, επισημαίνεται ότι η ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής δεν μπορεί μεμονωμένα να συμβάλει στον έλεγχο της λήψης των δημοσίων αποφάσεων, αλλά θα πρέπει να αποτελεί μέρος μιας ευρύτερης προσέγγισης ορθής διακυβέρνησης βασισμένης στις αρχές της νομιμότητας, της διαφάνειας και της λογοδοσίας των δημοσίων φορέων.

1. Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, Σχέδιο Νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών με τίτλο «Ενίσχυση Διαφάνειας και Λογοδοσίας σε Θεσμικούς Φορείς της Πολιτείας, Αποκατάσταση της Ακεραιότητας του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας και Λοιπές Διατάξεις του Υπουργείου Εσωτερικών», σελ. 25.

2. Durkee Μ., International Lobbying Law, The Yale Law Journal (127), 2018, σελ. 1742.

3. OECD, Lobbying in the 21st Century, Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, 2021, σελ. 3.

4. Bauer Τ., Responsible Lobbying, A Multidimensional Model, Journal of Corporate Citizenship (53), 2014, σελ. 64.

5. EU Citizens, Opinion Poll on Transparency, Ethics and Lobbying in the EU, 7-21.1.2013, σελ. 3 και 4. Η δημοσκόπηση διεξήχθη σε έξι κράτη-μέλη και συγκεκριμένα Αυστρία, Τσεχία, Γαλλία, Ολλανδία, Ισπανία και Ηνωμένο Βασίλειο.

6. Transparency International, Debugging Democracy, Open Data for Political Integrity in Europe, 2020, σελ. 23.

7. Van Schendelen, M., More Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU, Amsterdam University Press, 2010, σελ. 319.

8. Chari R., Murphy G., Hogan J., Regulating Lobbying, Oxford University Press, 2010, σελ. 17.

9. OECD, ο.π. 3, σελ. 3.

10. OECD, ο.π. 3, σελ. 19.

11. OECD, ο.π. 3, σελ. 27.

12. Nownes A., Total Lobbying: What Lobbyists Want (and How They Try to Get It), Cambridge University Press, 2006, σελ. 2.

13. Van Schendelen, ο.π. 7, σελ. 320.

14. OECD, ο.π. 3, σελ. 19.

15. Council of Europe, Legal Regulation of Lobbying Activities in the Context of Public Decision-Making (CM/Rec2017/2) and Explanatory Report, 2017, σελ. 13, παρ. 2.

16. Μητρώο Διαφάνειας της ΕΕ, Στατιστικά Στοιχεία τα οποία είναι διαθέσιμα στον παρακάτω σύνδεσμο: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/statistics.do?locale=en&action=prepareView

17. Transparency International, EU Office, Deep Pockets, Open Doors, Big Tech Lobbying in Brussels, 2021, σελ. 8.

18. Open Secrets, Lobbying Data Summary, τα στοιχεία είναι διαθέσιμα στον παρακάτω σύνδεσμο (τελευταία επίσκεψη: Μάιος 2022): https://www.opensecrets.org/federal-lobbying

19. Laboutkova S., Vymetal P., Key Elements of Transparent Lobbying: Relevance of Wider Approach, Public Policy and Administration (17/2), 2018, σελ. 166.

20. OECD, ο.π. 3, σελ. 3.

21. Hamilton B., Hoch D., Ethical Standards for Business Lobbying: Some Practical Suggestions, Business Ethics Quarterly (7/3), 1997, σελ. 118. Bauer T., Responsible Lobbying, Conceptual Foundations and Empirical Findings in the EU, ZFWU (16/3), 2015, σελ. 422, Bauer, ο.π. 4, σελ. 62.

22. Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, ο.π. 1, σελ. 25.

9

Πρώτο Κεφάλαιο

Οι Δραστηριότητες Επιρροής και η Σημασία της Ρύθμισής τους

Εισαγωγή

Το παρόν κεφάλαιο επιδιώκει μια πρώτη προσέγγιση των εννοιών που σχετίζονται με τις δραστηριότητες επιρροής, τα πρόσωπα τα οποία τις ασκούν, τους στόχους και τα επιδιωκόμενα αποτελέσματά τους. Οι δραστηριότητες επιρροής αναγνωρίζονται ως νόμιμη πρακτική και ως πράξη συμμετοχής στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική ζωή μιας χώρας, καθώς αποβλέπουν στην παροχή πληροφοριών προς τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικών και συμβάλλουν στην πρόσβαση των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε μια δημοκρατία. Ωστόσο, γίνεται αντιληπτό ότι στην πράξη υπάρχουν περιορισμοί στη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων, ενώ ανακύπτουν κίνδυνοι άσκησης επιρροής με αθέμιτα μέσα ή με ανταλλάγματα σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος. Η διάκριση των δραστηριοτήτων επιρροής από έννοιες με τις οποίες συχνά συγχέονται, όπως η αιχμαλωσία δημοσίων πολιτικών, η διαφθορά και η χειραγώγηση κοινής γνώμης, είναι απαραίτητη για τον καθορισμό των ορίων μεταξύ θεμιτών και αθέμιτων πρακτικών. Η ύπαρξη αποτελεσματικών πλαισίων ρύθμισης των δραστηριοτήτων επιρροής που διασφαλίζουν τη διαφάνεια, την ακεραιότητα και τη λογοδοσία απαιτεί την υιοθέτηση κανόνων για τους εμπλεκόμενους φορείς, την εποπτεία και την επιβολή κυρώσεων. Ωστόσο, η δημιουργία ενός επαρκούς πλαισίου ρύθμισης δεν είναι πάντα ευχερής, ενώ η αποτελεσματικότητά του αξιολογείται με βάση τα πλεονεκτήματα, το κόστος και τους κινδύνους που μπορεί να ενέχει.

Ι. Εννοιολογική προσέγγιση των δραστηριοτήτων επιρροής

Ι.Α. Δραστηριότητες επιρροής

Αν και σε παγκόσμιο επίπεδο δεν υπάρχει ένας μόνο κοινά αποδεκτός ορισμός, οι δραστηριότητες επιρροής (αγγλ. όρος “lobbying”) μπορεί να οριστούν με διάφορους τρόπους.[23] Στην ουσία, πάντα περιλαμβάνουν την προώθηση των συμφερόντων μιας ομάδας στο πλαίσιο μιας διαδικασίας λήψης απόφασης.[24] Ένας ορισμός ο οποίος συχνά ακολουθείται στη θεωρία είναι αυτός του Graziano σύμφωνα με τον οποίο «οι δραστηριότητες επιρροής συνιστούν μια εξειδικευμένη και επαγγελματική εκπροσώπηση συμφερόντων μέσω ποικίλων εργαλείων αποκλείοντας κατ’ αρχήν τη διαφθορά. Είναι από τη φύση τους πολύ διαφορετικές από μια γενική μη εξειδικευμένη εκπροσώπηση που παρέχεται από εκλεγμένους αντι

10

προσώπους. Εκπροσωπώντας συγκεκριμένα συμφέροντα, ένας εκπρόσωπος συμφερόντων παρέχει πληροφορίες και τεχνικά επαγγελματικές γνώσεις που μπορεί να είναι χρήσιμες και μερικές φορές καθοριστικές για την υιοθέτηση νομοθετικών και διοικητικών ρυθμίσεων.»[25] Περαιτέρω, σύμφωνα με τον Van Schendelen, οι δραστηριότητες επιρροής συνιστούν «τρόπους τους οποίους χρησιμοποιούν οι εκπρόσωποι συμφερόντων για να επιτύχουν αποτελέσματα που τους έχουν ζητηθεί.»[26] Περαιτέρω, οι Baumgartner και Leech ορίζουν ως δραστηριότητα επιρροής «την προσπάθεια επιρροής στη χάραξη πολιτικής», ενώ ο Nownes «την προσπάθεια που έχει σχεδιαστεί για να επηρεάσει αυτό που κάνει η κυβέρνηση.»[27]

Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήδη από το 2006, στην Πράσινη Βίβλο για την Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Διαφάνειας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε ορίσει τις δραστηριότητες επιρροής ως τις δραστηριότητες εκείνες οι οποίες ασκούνται «με σκοπό επιρροής στη διαμόρφωση πολιτικών και στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων των Ευρωπαϊκών θεσμών».[28] Στην πρόσφατη Διοργανική Συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη δημιουργία ενός υποχρεωτικού Μητρώου Διαφάνειας, οι καλυπτόμενες δραστηριότητες ασκούνται από τους εκπροσώπους συμφερόντων «με στόχο να επηρεάσουν τη διαμόρφωση ή την εφαρμογή πολιτικής ή νομοθεσίας, ή τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης».[29] Στη Σύσταση 2017/2 του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη Νομική Ρύθμιση των Δραστηριοτήτων Επιρροής στο Πλαίσιο της Διαδικασίας Λήψης Αποφάσεων, οι δραστηριότητες επιρροής ορίζονται ως «η προώθηση συγκεκριμένων συμφερόντων μέσω της επικοινωνίας με έναν δημόσιο υπάλληλο ως μέρος δομημένης και οργανωμένης ενέργειας που αποβλέπει στην επιρροή της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.»[30]

Στη Σύσταση του Ο.Ο.Σ.Α. για τις Αρχές της Διαφάνειας και της Ακεραιότητας στις Δραστηριότητες Επιρροής, ως δραστηριότητα επιρροής ορίζεται «η προφορική ή η γραπτή επικοινωνία με έναν δημόσιο υπάλληλο για την άσκηση επιρροής σε νομοθεσία, πολιτική ή διοικητική απόφαση[31] Στην πρόσφατη έκθεσή του για τις δραστηριότητες επιρροής τον 21ο αιώνα, ο Ο.Ο.Σ.Α. ακολουθεί έναν ευρύτερο ορισμό, τονίζοντας τη νομιμότητα των δραστηριοτήτων επιρροής και προσδιορίζοντας το είδος των αποφάσεων που επηρεάζουν, ως

11

τη «νόμιμη προσπάθεια επιρροής του σχεδιασμού, της εφαρμογής, της εκτέλεσης και της αξιολόγησης δημοσίων πολιτικών και κανονισμών που δημιουργούνται από την εκτελεστική τη νομοθετική ή τη δικαστική εξουσία σε τοπικό, περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο.»[32]

Τέλος, η μη κυβερνητική οργάνωση που ειδικεύεται στην καταπολέμηση της διαφθοράς, Διεθνής Διαφάνεια, ορίζει τις δραστηριότητες επιρροής ως την «άμεση ή έμμεση επικοινωνία με δημόσιους αξιωματούχους και πολιτικούς με σκοπό άσκησης επιρροής στη δημόσια λήψη αποφάσεων η οποία πραγματοποιείται από οποιαδήποτε οργανωμένη ομάδα ή προς το συμφέρον της».[33]

Από τους παραπάνω ορισμούς προκύπτει ότι οι δραστηριότητες επιρροής προϋποθέτουν την ύπαρξη μιας ομάδας με συγκεκριμένα συμφέροντα τα οποία αναλαμβάνει να προωθήσει ο εκπρόσωπος συμφερόντων μέσα από την επικοινωνία του με δημόσιους φορείς με στόχο να επηρεάσει τη διαδικασία λήψης μιας απόφασης ή τη διαμόρφωση μιας πολιτικής. Μια ομάδα, έχοντας προσδιορίσει τα συμφέροντα τα οποία απαιτούν την υιοθέτηση μιας πολιτικής ή τη λήψη μιας απόφασης, αναθέτει την προώθησή τους σε πρόσωπο το οποίο θα επικοινωνήσει με τον εκάστοτε δημόσιο φορέα, παρέχοντας πληροφορίες και αποβλέποντας στην υιοθέτηση της πολιτικής και στη λήψη της απόφασης προς όφελός της. Στο γράφημα 1 αποτυπώνεται η διαδικασία επιτυχούς άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής για την εκπροσώπηση των συμφερόντων μιας ομάδας.

Γράφημα 1: Διαδικασία επιτυχούς άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής

01.jpg 

Πηγή: Συγγραφείς

12

Οι δραστηριότητες επιρροής μπορεί να είναι προφορικές ή γραπτές, αλλά και να λαμβάνουν χώρα στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης, καθιστώντας τους μηχανισμούς και τους διαύλους επιρροής περισσότερο περίπλοκους.[34] Αν και συχνά οι δραστηριότητες επιρροής λαμβάνουν τη μορφή άμεσης επικοινωνίας μέσω συναντήσεων, δημοσίων ακροάσεων και διαβουλεύσεων, παροχής συμβουλών, οργάνωσης παρουσιάσεων σε περιστασιακή ή τακτική βάση, υποβολής εκθέσεων με ανάπτυξη προτάσεων και λεπτομερειών για συγκεκριμένη πολιτική, αποστολής μηνυμάτων μέσω κοινωνικών μέσων, άλλοτε ασκούνται έμμεσα μέσω της κινητοποίησης των πολιτών στο πλαίσιο διαφημίσεων, εκστρατειών, δημοσίων σχέσεων, χρηματοδότησης οργανώσεων, ομάδων σκέψης ή μέσω της χρήσης των κοινωνικών δικτύων.[35] Το πλαίσιο 1 επεξηγεί έναν τρόπο έμμεσης άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής.

Πλαίσιο 1: Επιρροή βάσης (αγγλ. όρος “Grassroots lobbying”)

Πρόκειται για έμμεσο τρόπο άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής με τον οποίο ζητείται από τους ίδιους τους πολίτες να επικοινωνήσουν με φορείς της νομοθετικής ή της εκτελεστικής εξουσίας, προκειμένου να επηρεάσουν τη διαμόρφωση ή την αλλαγή ενός νόμου.[36] Οι πολίτες μπορεί να ασκούν επιρροή βάσης αυθόρμητα, αντιδρώντας σε μια είδηση, αλλά συνήθως ενεργούν κατ’ εντολή μιας ομάδας ή οργάνωσης. Οι τεχνολογικές εξελίξεις επιτρέπουν σε περισσότερους πολίτες να ασκούν επιρροή βάσης μέσα από τα κοινωνικά δίκτυα, ωστόσο, η επίδρασή της στη νομοθεσία δεν είναι πάντα αποτελεσματική. Οι δημόσιοι φορείς θα ανταποκριθούν στην επιρροή βάσης μόνο εφόσον έχουν λόγους να πιστεύουν ότι αυτή είναι αυθεντική και εκπροσωπεί το σύνολο των πολιτών. Από την άλλη, οι πολίτες θα συμμετάσχουν σε δραστηριότητες επιρροής βάσης μόνο εφόσον έχουν εμπιστοσύνη στους πολιτικούς θεσμούς και στην κυβέρνηση.[37]

Ο όρος «επιρροή βάσης» διαθέτει έναν «αέρα αυθεντικότητας» καθώς οι ρίζες του εντοπίζονται στην τοπική κοινότητα, ανεξάρτητα από συμφέροντα των ελίτ.[38] Χαρακτηριστικό παράδειγμα δραστηριότητας επιρροής βάσης συνιστούν οι προσπάθειες των κατοίκων μιας περιοχής να ενώσουν τις δυνάμεις τους προκειμένου να πείσουν τον δήμαρχο να υποστηρίξει την αστική ανάπλαση της περιοχής τους.

Ωστόσο, αυτή η εικόνα της βάσης είναι σήμερα και ίσως σε κάποιο βαθμό να ήταν πάντα περισσότερο ένα ιδανικό παρά μια πραγματικότητα.[39] Σήμερα, η επιρροή βάσης ασκείται

13

συχνά με αμοιβή από εταιρείες που παρέχουν υπηρεσίες κινητοποίησης της συμμετοχής του κοινού για λογαριασμό μιας επιχείρησης, μιας επαγγελματικής ένωσης, ενός εργατικού συνδικάτου, μιας κυβερνητικής υπηρεσίας ή μιας οργάνωσης υπεράσπισης των συμφερόντων πολιτών. Οι εταιρείες αυτές παρέχουν ένα ευρύ φάσμα υπηρεσιών στους πελάτες τους για να τους βοηθήσουν να βελτιώσουν το κοινωνικό και πολιτικό τους κύρος, καθώς και για να επηρεάσουν τις αποφάσεις των κυβερνητικών φορέων.[40]

 

Οι δραστηριότητες επιρροής μπορούν να λάβουν διάφορες μορφές και να ασκηθούν για οποιοδήποτε ζήτημα, όπως για τη φορολογία, την υγεία, ή το περιβάλλον. Κάποιες φορές μπορεί να έχουν αποτέλεσμα, ενώ κάποιες άλλες όχι. Σε κάθε περίπτωση πάντως, οι δραστηριότητες επιρροής είναι ένα πολύπλοκο και ετερογενές φαινόμενο, η κατανόηση του οποίου απαιτεί την κατανόηση της διαφορετικής συμπεριφοράς μιας πληθώρας εκπροσώπων συμφερόντων που απασχολούνται σε διαφορετικούς οργανισμούς για μια φαινομενικά αναρίθμητη ποικιλία θεμάτων, χρησιμοποιώντας ένα ευρύ φάσμα διαφορετικών τρόπων επικοινωνίας με διαφορετικά επίπεδα επιτυχίας.[41]

Ι.Β. Εκπρόσωποι συμφερόντων

Αντίστοιχα με τον ορισμό των δραστηριοτήτων επιρροής, δεν υπάρχει παγκόσμια αποδεκτός ορισμός του εκπροσώπου συμφερόντων (αγγλ. όρος “lobbyist”). Στη βιβλιογραφία συναντάται ο ορισμός των Hunter, Wislon και Brunk σύμφωνα με τον οποίο ο εκπρόσωπος συμφερόντων είναι «το πρόσωπο που προσπαθεί να επηρεάσει μια νομοθετική ενέργεια», καθώς και των Chari, Hogan και Murphy οι οποίοι ορίζουν τους εκπροσώπους συμφερόντων ως «τα άτομα ή τις ομάδες με διάφορα και συγκεκριμένα συμφέροντα, τα οποία επιζητούν να επηρεάσουν αποφάσεις σε πολιτικό επίπεδο.»[42] Ο ορισμός του εκπροσώπου συμφερόντων ο οποίος ακολουθείται από την ως άνω Σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης 2017/2 είναι «το φυσικό ή το νομικό πρόσωπο το οποίο ασκεί δραστηριότητες επιρροής στο πλαίσιο λήψης δημοσίων αποφάσεων».[43] Οι εκπρόσωποι συμφερόντων ασκούν δραστηριότητες επιρροής είτε για ιδιωτικούς είτε για δημόσιους ή συλλογικούς σκοπούς, είτε με αμοιβή ή χωρίς.[44] Οι εκπρόσωποι συμφερόντων υπερασπίζονται τα συμφέροντα τα οποία εκπροσωπούν και μέσα από την επικοινωνία τους παρέχουν πληροφορίες που είναι απαραίτητες στους φορείς της πολιτείας ώστε να προβούν στη διαμόρφωση μιας πολιτικής ή στη λήψη μιας απόφασης και τελικά στην υιοθέτηση και εφαρμογή τους.

14

Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζονται οι διάφορες κατηγορίες των προσώπων που ασκούν δραστηριότητες επιρροής.

Πλαίσιο 2: Παραδείγματα κατηγοριών εκπροσώπων συμφερόντων

Επαγγελματίες εκπρόσωποι συμφερόντων: Ενεργούν για λογαριασμό τρίτων προσώπων και αμείβονται από αυτά. Τα πρόσωπα που προσλαμβάνουν τους επαγγελματίες εκπροσώπους συμφερόντων μπορεί να είναι εταιρείες, επαγγελματικές ενώσεις, ιδρύματα, εκκλησίες και θρησκευτικές οργανώσεις, πανεπιστήμια και μη κυβερνητικές οργανώσεις.[45] Πρόκειται για εταιρείες που προσφέρουν υπηρεσίες επιρροής, εταιρείες δημοσίων σχέσεων, δικηγορικές εταιρείες, ή ελεύθερους επαγγελματίες οι οποίοι κατέχουν γνώση της διαδικασίας διαμόρφωσης πολιτικών σε μια χώρα και διαθέτουν την ικανότητα να αντιμετωπίζουν θεσμικές δυσκολίες.[46]

Υπάλληλοι που ασκούν δραστηριότητες επιρροής: Ενεργούν για λογαριασμό του εργοδότη τους ή του οργανισμού στον οποίο απασχολούνται. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί μια εταιρεία η οποία έχει ένα ειδικό τμήμα δημοσίων σχέσεων στελεχωμένο από υπαλλήλους με αντικείμενο την άσκηση επιρροής για λογαριασμό της εταιρείας. Αντίστοιχα, σε μια μη κυβερνητική οργάνωση, τα μέλη του προσωπικού ή εθελοντές της μπορεί να έχουν ως αρμοδιότητα την άσκηση επιρροής για λογαριασμό της οργάνωσης.[47]

Ενώσεις προσώπων με συγκεκριμένα συμφέροντα: Εκπροσωπούν επαγγελματίες ή τομεακά συμφέροντα προκειμένου να ασκήσουν επιρροή. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται επαγγελματικές ενώσεις, εμπορικές ενώσεις, συνδικαλιστικές οργανώσεις, οργανώσεις εργοδοτών και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών γενικότερα.[48]

 

Η βασική συνδρομή του εκπροσώπου συμφερόντων στο έργο ενός πολιτικού ή ενός γραφειοκράτη είναι η παροχή πληροφοριών, απόψεων ή στατιστικών στοιχείων.[49] Οι δραστηριότητες επιρροής, ωστόσο, είναι κάτι πολύ παραπάνω από μια απλή επικοινωνία των εκπροσώπων συμφερόντων μέσω της οποίας επιδιώκουν να πείσουν τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικών και λήψης δημοσίων αποφάσεων. Αυτό που το ευρύ κοινό αντιλαμβάνεται ως την καρδιά των δραστηριοτήτων επιρροής, την επικοινωνία δηλαδή με τους θεσμικούς φορείς, είναι μόνο ένα μικρό μέρος του προγράμματος των εκπροσώπων συμφερόντων. Βασικό τους έργο είναι η συλλογή πληροφοριών, η έρευνα και η ανάλυση της νομοθεσίας ή άλλων ρυθμιστικών προτάσεων, η παρακολούθηση αποτελεσμάτων νέων

Back to Top