ΜΕΙΚΤΕΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΕΣ ΡΟΕΣ ΚΑΙ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΑΙΤΟΥΝΤΩΝ ΑΣΥΛΟ ΚΑΙ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ

Ι. Εξελίξεις στο πεδίο του ασύλου και της μετανάστευσης σε Ευρώπη
και Ελλάδα την τελευταία πενταετία 1

ΙΙ. Οι αλλαγές που θα επιφέρει το Σύμφωνο Μετανάστευσης
και Ασύλου στο μέλλον 3

ΙΙΙ. Ισορροπώντας μεταξύ ασφάλειας και ανθρωπισμού 7

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΔΙΕΘΝΕΣ, ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΑΙ ΕΘΝΙΚΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ ΣΕ ΔΙΕΘΝΕΣ, ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ
ΚΑΙ ΕΘΝΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ: ΜΙΑ ΓΕΝΙΚΗ/ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

I. Το διεθνές νομικό πλαίσιο προστασίας των προσφύγων 11

Α. Σύμβαση Γενεύης 1951 και Πρωτόκολλο Νέας Υόρκης 11

Β. Η Ύπατη Αρμοστεία Ην. Εθνών για τους Πρόσφυγες και το καθήκον
συνεργασίας των κρατών 12

Γ. Η Διακήρυξη της Νέας Υόρκης, 16 Σεπτεμβρίου 2016 14

Δ. Βασικές αρχές του διεθνούς προσφυγικού δικαίου 16

i. Το δικαίωμα στο άσυλο 16

ii. Η αρχή της μη επαναπροώθησης 17

II. Το περιφερειακό σύστημα: Προς ένα Κοινό Ευρωπαϊκό
Σύστημα Ασύλου (Ε.Ε.) 19

Α. Εισαγωγικά 19

Β. Το δικαίωμα στο άσυλο σύμφωνα με τον Χάρτη Θεμελιωδών
Δικαιωμάτων της ΕΕ 20

Γ. Το σύστημα «Δουβλίνο» 33

Δ. Το Ευρωπαϊκό Θεματολόγιο για τη Μετανάστευση 35

Ε. Οι Οδηγίες που πλαισιώνουν το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου 38

i. Η προσωρινή προστασία (σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων) 38

ii. Οι Οδηγίες για τις συνθήκες υποδοχής (2003 και 2013) 39

iii. Οι Οδηγίες για τις διαδικασίες ασύλου (2005 και 2013) 40

iv. Οι Οδηγίες για την αναγνώριση (2004 και 2011) 42

ΣΤ. Η αρχή της αλληλεγγύης: ο ρόλος της σε ζητήματα μετεγκατάστασης 43

Ζ. Ο ρόλος του ΔΕΕ 48

Η. Το νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου 50

Θ. Η επιρροή της εργαλειοποίησης της μετανάστευσης στις νομοθετικές
πρωτοβουλίες της Ευρ. Επιτροπής 52

Ι. Η Ουκρανική προσφυγική κρίση και η αντιμετώπισή της 54

III. Συμβούλιο της Ευρώπης και πρόσφυγες 56

Α. Νομολογία ΕυρΔΔΑ: άρθρα 3, 5, 8, 13 ΕυρΣΔΑ και άρθρο 4 Πρωτ. αρ. 4 56

i. Το άρθρο 13 ΕυρΣΔΑ στις υποθέσεις ασύλου 56

ii. Τα άρθρα 5 και 3 ΕυρΣΔΑ: κράτηση και συνθήκες κράτησης 59

iii. Το άρθρο 8 ΕυρΣΔΑ: ζητήματα οικογενειακής επανένωσης και διατήρησης
της οικογενειακής ενότητας 59

Β. Επιτροπή για την Πρόληψη των Βασανιστηρίων 61

Γ. Επιτροπή κατά του Ρατσισμού και της Μισαλλοδοξίας και η Γενική
Σύσταση για τους Παράτυπους Μετανάστες 61

Δ. Ειδικός Απεσταλμένος Γεν. Γραμματέα για τη Μετανάστευση και
τους Πρόσφυγες 62

IV. Το εθνικό νομικό πλαίσιο για το άσυλο 63

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ

I. Η έννοια του πρόσφυγα 67

II. Η έννοια του «δικαιολογημένου φόβου» 69

III. Η έννοια της δίωξης 71

Α. Η έννοια της δίωξης στη Σύμβαση της Γενεύης και σε άλλα διεθνή κείμενα 71

Β. Η έννοια της δίωξης στο Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου 72

IV. Οι λόγοι της δίωξης 77

Α. Φυλή 78

Β. Εθνικότητα/Ιθαγένεια (nationality) 79

Γ. Θρησκεία 80

Δ. Κοινωνική τάξη/συμμετοχή σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα 83

i. Σεξουαλικός προσανατολισμός 86

ii. Θύματα trafficking 88

V. Η θέση της ΥΑ/ΟΗΕ για τους οικονομικούς μετανάστες 91

VI. Φορέας δίωξης 93

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ - ΑΛΛΕΣ ΜΟΡΦΕΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ

I. Επικουρική προστασία 97

Α. Θανατική ποινή ή εκτέλεση – κίνδυνος υποβολής σε βασανιστήρια,
απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή τιμωρία 97

Β. Ο κίνδυνος αδιάκριτης βίας λόγω ένοπλης σύρραξης 99

i. Η ερμηνεία της Ύπατης Αρμοστείας 104

ii. Ιρακινοί - ανέφικτη εφαρμογή εξατομικευμένης διαδικασίας (2009) 105

iii. Σομαλία - 2011 106

iv. Συρία – 2011 και επέκεινα 106

v. Εσωτερική μετεγκατάσταση στη χώρα καταγωγής (internal flight alternative) 108

ΙΙ. Άλλες μορφές εθνικής προστασίας - Άδεια παραμονής
για ανθρωπιστικούς λόγους 111

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

ΠΑΥΣΗ ΚΑΙ ΑΠΟΚΛΕΙΣΜΟΣ ΑΠΟ ΤΗ ΔΙΕΘΝΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ

I. Παύση και ανάκληση διεθνούς προστασίας 113

II. ΔΕΕ και παύση καθεστώτος 114

ΙΙΙ. ΕυρΔΔΑ και παύση καθεστώτος 116

ΙV. Αποκλεισμός από καθεστώς διεθνούς προστασίας 116

Α. Αποκλεισμός από καθεστώς πρόσφυγα 116

i. Πρόσωπα που λαμβάνουν προστασία από άλλα όργανα ή οργανισμούς
του ΟΗΕ 116

ii. Πρόσωπα που δεν δικαιούνται να αποκτήσουν την προστασία που επιφέρει το προσφυγικό καθεστώς 121

Β. Αποκλεισμός από καθεστώς επικουρικής προστασίας 125

V. Ανάκληση και άρνηση ανανέωσης του καθεστώτος διεθνούς προστασίας 127

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ

ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΔΙΚΑΙΟΥΧΩΝ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ – ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΕΝΤΑΞΗΣ

Ι. Εισαγωγικά 129

ΙΙ. Ευρωπαϊκή Πολιτική Ένταξης μέσω του ελέγχου και της παρακολούθησης των επιδόσεων των κρατών μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης: Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά του Ρατσισμού και της Μισαλλοδοξίας (ECRI) 131

III. Εθνική Στρατηγική Ένταξης 134

IV. Νομοθετικό πλαίσιο Ένταξης 143

V. Έκδοση αδειών διαμονής και ταξιδιωτικών εγγράφων 148

VI. Κοινωνικο-οικονομικά δικαιώματα δικαιούχων διεθνούς προστασίας 150

Α. Δικαίωμα πρόσβασης στην απασχόληση 151

Β. Δικαίωμα στέγασης 151

Γ. Κοινωνική πρόνοια 151

Δ. Ιατρική περίθαλψη 151

Ε. Δικαίωμα στην οικογενειακή ζωή 152

ΣΤ. Ελευθερία κυκλοφορίας 153

Ζ. Δικαίωμα στην εκπαίδευση 154

Η. Κοινωνική ένταξη και πολιτογράφηση 156

VII. Στόχοι ένταξης δικαιούχων προστασίας: έμφαση στην αποκέντρωση
και προκλήσεις 157

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΑΣΥΛΟΥ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

ΥΠΟΔΟΧΗ ΤΩΝ ΑΙΤΟΥΝΤΩΝ ΑΣΥΛΟ

Ι. Βασικές αρχές - οριοθετήσεις 165

II. Η έννοια των αξιοπρεπών συνθηκών υποδοχής 167

III. Το ελληνικό νομικό πλαίσιο για τις συνθήκες υποδοχής 169

Α. Από το Προεδρικό Διάταγμα 220/2007 στη μεταναστευτική κρίση του 2015-2016 169

Β. Νεότερη ενσωμάτωση της Οδηγίας Υποδοχής: Ν 4636/2019 172

Γ. Η τελευταία ενσωμάτωση της Οδηγίας Υποδοχής: Ν 4939/2022 172

i. Η διαδικασία υποδοχής και ταυτοποίησης (αρθ. 38) 172

ii. Στέγαση και άλλες υλικές συνθήκες υποδοχής 175

iii. Εκπαίδευση 175

iv. Εργασία 176

v. Οργανωτική δομή των υπηρεσιών που εμπλέκονται στην υποδοχή 177

vi. Ευάλωτα πρόσωπα 178

α) Ορισμοί 178

β) Το βέλτιστο συμφέρον του παιδιού 179

γ) Διαδικασία υποδοχής ασυνόδευτων ανηλίκων 180

δ) Επιτροπεία 181

vii. Διοικητικά μέτρα σε περίπτωση μη συμμόρφωσης 184

viii. Διακοπή υλικών συνθηκών υποδοχής 186

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Η ΠΡΟΣΒΑΣΗ ΣΤΙΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΑΣΥΛΟΥ ΚΑΙ Η ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΞΕΤΑΣΗ ΤΩΝ ΑΙΤΗΜΑΤΩΝ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ

Ι. Εισαγωγικά 187

ΙΙ. Το κράτος που είναι αρμόδιο για την εξέταση αιτήματος ασύλου:
Οι Κανονισμοί «Δουβλίνο» και το σύστημα Eurodac 189

Α. Γενικά για το κεκτημένο «Δουβλίνο» 189

Β. Τα κριτήρια του Κανονισμού Δουβλίνο 190

Γ. Οι «συστημικές ελλείψεις» και η αξιολόγηση του συστήματος «Δουβλίνο» από το ΔΕΕ και το ΕυρΔΔΑ 192

III. Η διαδικασία ασύλου στην Ελλάδα πριν την ίδρυση της Υπηρεσίας
Ασύλου 198

IV. Η σημασία της αποτελεσματικής διαδικασίας ασύλου ως εγγύηση
της αρχής της μη επαναπροώθησης: τα γενικά μέτρα συμμόρφωσης
της Ελλάδας στις καταδικαστικές αποφάσεις του Στρασβούργου 199

V. Η μεταβατική διαδικασία ασύλου: Το ΠΔ 114/2010 200

VI. Ίδρυση Υπηρεσίας Ασύλου και Αρχής Προσφυγών 202

VII. Ν 4939/2022: Κώδικας για την υποδοχή, τη διεθνή προστασία
πολιτών τρίτων χωρών και ανιθαγενών και την προσωρινή προστασία
σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων αλλοδαπών 203

Α. Η πρωτοβάθμια διαδικασία ασύλου 203

i. Εισαγωγικά 203

ii. Πρόσβαση στη διαδικασία ασύλου 203

iii. Βασικές αρχές: η εξέταση σε εξατομικευμένη βάση και η αρχή
της εμπιστευτικότητας 205

iv. Συνέντευξη 206

v. Η αξιολόγηση της ουσίας της αίτησης 207

vi. Εξαιρέσεις από την κανονική διαδικασία 212

α) Εξέταση κατ’ απόλυτη προτεραιότητα 212

β) Εξέταση κατά προτεραιότητα 212

γ) Εξέταση με την ταχύρρυθμη διαδικασία 212

vii. Ασφαλείς χώρες 213

α) Ασφαλείς χώρες καταγωγής 213

β) Ασφαλείς τρίτες χώρες 214

viii. Ειδική συνοριακή διαδικασία των νησιών 217

Β. Η δευτεροβάθμια διαδικασία ασύλου 220

i. Δικαίωμα παραμονής στο έδαφος και ανασταλτικό αποτέλεσμα της προσφυγής 220

ii. Άσκηση προσφυγής και διαδικασία 222

iii. Το δευτεροβάθμιο δικαιοδοτικό όργανο 223

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

Η ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΜΕ ΤΡΙΤΕΣ ΧΩΡΕΣ ΠΡΟΕΛΕΥΣΗΣ
ΚΑΙ ΔΙΕΛΕΥΣΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ

Ι. Η εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης 227

ΙΙ. Η εξωτερικοποίηση της διαδικασίας ασύλου και οι προκλήσεις της 228

Α. Σε ενωσιακό επίπεδο 228

Β. Εθνικές πρωτοβουλίες 232

ΙIΙ. Η Κοινή Δήλωση Ε.Ε. – Τουρκίας 234

Α. Εισαγωγικά 234

Β. Η πορεία προς την Κοινή Δήλωση 235

Γ. Το ζήτημα της νομικής φύσης της 236

Δ. Το περιεχόμενο της Κοινής Δήλωσης 238

ΙV. Το Μνημόνιο Κατανόησης με την Τυνησία για μια συνολική
εταιρική σχέση 239

V. Σχέδια Δράσης της Ε.Ε. για τη συνεργασία με τρίτες χώρες
στον τομέα της μετανάστευσης 241

VI. Εξωτερικές πτυχές των εργασιών των οργανισμών Ε.Ε. 243

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

Η ΚΡΑΤΗΣΗ ΑΙΤΟΥΝΤΩΝ ΑΣΥΛΟ

Ι. Εισαγωγή 245

II. Η κράτηση αιτούντων άσυλο σύμφωνα με το Κοινό Ευρωπαϊκό
Σύστημα Ασύλου 245

III. Η νομολογία του Δικαστηρίου του Στρασβούργου για την κράτηση
αιτούντων άσυλο/μεταναστών 249

Α. Εισαγωγικά 249

Β. Νομιμότητα και νομοτυπία της κράτησης – εγγυήσεις κατά
των αυθαίρετων κρατήσεων 251

Γ. Συνθήκες κράτησης 255

IV. Τα ζητήματα του περιορισμού της ελευθερίας κίνησης και
της προσωπικής ελευθερίας στο εθνικό νομικό πλαίσιο 257

Α. Γεωγραφικός περιορισμός 257

Β. Η διαδικασία της διοικητικής κράτησης 258

i. Κράτηση κατά τη διαδικασία υποδοχής και ταυτοποίησης 259

ii. Κράτηση αιτούντων άσυλο 259

α) Η διαδικασία 259

β) Οι δομές της κράτησης 262

Γ. Κράτηση για την προετοιμασία της επιστροφής 263

Δ. Δικαστικές εγγυήσεις κατά των αυθαίρετων κρατήσεων 267

V. Η κράτηση σε περίπτωση εκτάκτων καταστάσεων λόγω μαζικών μεταναστευτικών ροών ή εργαλειοποίησης 268

ΕΠΙΛΟΓΟΣ 271

ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 273

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ

Ι. Εξελίξεις στο πεδίο του ασύλου και της μετανάστευσης σε Ευρώπη και Ελλάδα την τελευταία πενταετία

Δύο χρόνια μετά τον καταστροφικό πόλεμο της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στην συνεδρίασή του της 10ης Απριλίου 2024 ενέκρινε τα νομοθετικά κείμενα που πρόκειται στην επόμενη διετία να υλοποιήσουν το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο. Ερωτηματικό παραμένει εάν μέσα στην επόμενη διετία το αναθεωρημένο σύστημα θα τεθεί πράγματι σε εφαρμογή, ή εάν νέες κρίσεις το καταστήσουν ήδη παρωχημένο, ή ανεφάρμοστο (εν πολλοίς όπως τη Συμφωνία Ευρώπης -Τουρκίας, ή άλλα κείμενα ήπιας πολιτικής που στόχο είχαν ν αποθαρρύνουν νέες μαζικές μεταναστευτικές ροές προς την Ευρώπη ιδίως από το 2020 και επέκεινα).

Σε κάθε περίπτωση όλη την περίοδο των διαπραγματεύσεων οι διεθνείς οργανισμοί σε επίπεδο Ηνωμένων Εθνών αλλά και Περιφερειακοί όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης (συμπεριλαμβανομένου του ΕΔΔΑ, αλλά και οργάνων του), ο ΟΑΣΕ, η Αφρικανική Ένωση, αλλά και η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Κοινοβούλιο, το ΔΕΕ, ή η FRA, η EUAA και η FRONTEX, διαμόρφωναν πρότυπα διαχείρισης των πολλαπλών μεικτών μεταναστευτικών κρίσεων, αλλά και της συνύπαρξης προσφύγων, δικαιούχων προστασίας και μεταναστών στις χώρες υποδοχής. Πρότυπα και Πολιτικές, συχνά αποκεντρωμένες, άλλοτε κατακερματισμένες, αλλά πάντως με στόχο να ανταποκριθούν οι περισσότερο αναπτυγμένες χώρες της Δύσης στις πιεστικές ανάγκες του Παγκόσμιου Νότου που μεταναστεύει ασφυκτιώντας.

Η Ελλάδα, τόσο στην διάρκεια των διαπραγματεύσεων, όσο και επέκεινα, αφού η υλοποίηση αναμένεται να καθυστερήσει περαιτέρω, δεν είχε την πολυτέλεια να περιμένει την μεταρρύθμιση. Μέσα στην τελευταία 5ετία, έχει ήδη προχωρήσει σε αναθεώρηση της διαχείρισης του ασύλου και της διεθνούς προστασίας καθώς και της μετανάστευσης με πολλαπλά νομοθετήματα, σε μια προσπάθεια, άλλοτε να προκαταλάβει τις εξελίξεις σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Πολιτικής (στο βαθμό που τις συνδιαμόρφωσε από κοινού με εταίρους- χώρες του Νότου) και άλλοτε να τις προσαρμόσει στην ελληνική πραγματικότητα. Έτσι, στα νομοθετήματα που παρουσιάζονται στο παρόν πόνημα, περιλαμβάνονται αρκετές από τις πολιτικές που συναποτελούν την αποκαλούμενη πλέον «ενιαία πολιτική του ευρωπαϊκού συμφώνου». Οι τροποποιήσεις της ελληνικής νομοθεσίας, αλλά και οι πολιτικές που υιοθετήθηκαν μέσα από εθνικές στρατηγικές και σχέδια δράσης (συχνά κατά τα πρότυπα αντίστοιχων της ΕΕ), ενσωμάτωσαν έστω και με καθυστέρηση Οδηγίες και έλαβαν υπόψη προτάσεις που είχαν ήδη ως ένα βαθμό

«δοκιμαστεί» στην Ελλάδα με αφορμή την κρίση του 2015/6, αλλά και το 2020 (Κοινή Δήλωση Ευρώπης/ Τουρκίας, διαδικασίες συνόρων, διαμόρφωση κέντρων υποδοχής «ελεγχόμενης εισόδου εξόδου», ορθότερη και καθολική διαχείριση συστημάτων Eurodac, συνεργασίες με EASO/ EUAA και FRONTEX/ Συνοριοφύλακες). Πολιτικές που με την σειρά τους, συν-διαμόρφωσαν μη δεσμευτικά κείμενα ήπιας πολιτικής, δέχθηκαν κριτικές για πολιτικές αποτροπής, αλλά και για καλές πρακτικές χρηματοδότησης δράσεων, αξιοποίησης κονδυλίων, συνεργασίας με ορισμένες οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που εντάχθηκαν σε ένα μητρώο που έχει θεωρηθεί μη αποτελεσματικό, και ορισμένες φορές έδειξαν -χωρίς να το προβάλουν- μια ευαισθησία στις ανάγκες των ευάλωτων πληθυσμών που φτάνουν στην Ευρώπη, ιδίως των ασυνόδευτων παιδιών σε αντίθεση με πολλές άλλες χώρες στην Βόρεια Ευρώπη που κλείνουν ορμητικά την ισότιμη πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες και δημιουργούν μια ιεραρχία πολιτών.

Πριν αναλύσουμε τα περιεχόμενα του βιβλίου, ας δούμε τι ακριβώς ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και ποια νομοθετικά κείμενα περιλαμβάνει αυτό το Νέο Σύμφωνο. Πρόκειται για κείμενο -ή πιο ορθά μια δέσμη κειμένων- που παρουσιάστηκαν κάτω από το όνομα Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο – με μεγάλη καθυστέρηση- τον Σεπτέμβριο του 2020, από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στόχος του Συμφώνου υπήρξε να αντιμετωπιστεί η δυσλειτουργία του συστήματος ασύλου και μετανάστευσης της ΕΕ, που είχε διαφανεί ήδη από το 2011 (μετά την Αραβική άνοιξη) και με μεγαλύτερη ένταση με τις μεικτές μεταναστευτικές ροές του 2015/6 προς την Ευρώπη. Έκτοτε, ήταν κοινός τόπος η διαπίστωση ότι το σύστημα που διαμορφώθηκε με τη Σύμβαση και στη συνέχεια τους Κανονισμούς «Δουβλίνου», αλλά και τις Συνόδους Κορυφής Χάγης/ Στοκχόλμη/ Τάμπερε, δεν φάνηκε ανθεκτικό στις πιέσεις των πολλαπλών κρίσεων που αντιμετώπισε η Ευρώπη και οι γειτνιάζουσες προς αυτήν περιοχές τα τελευταία χρόνια και απαιτούνταν μια γενναία μεταρρύθμιση που θα το μετέτρεπε σε ένα πραγματικά ενιαίο ευρωπαϊκό σύστημα.

Η ιδέα της μεταρρύθμισης αφορούσε αφενός, μια παραδοχή ότι ορισμένες χώρες – στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ- υφίσταντο υψηλότερες πιέσεις ως προς τα αιτήματα ασύλου και τις ανάγκες σε υποδομές υποδοχής, έχοντας να αντιμετωπίσουν παράλληλα πολλαπλές κρίσεις. Χαρακτηριστική περίπτωση η Ελλάδα και η παράλληλη οικονομική κρίση, με τα πολλαπλά μνημόνια που απαγόρευαν προσλήψεις και επέβαλλαν εποπτεία από ευρωπαϊκούς μηχανισμούς κλπ. Αφετέρου, η όποια αναμόρφωση έγινε

σύντομα σαφές ότι έπρεπε να περιλαμβάνει μια υποχρέωση συνδρομής, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής αρχής της αλληλεγγύης, από χώρες μέλη που βρίσκονταν σε ευνοϊκότερη θέση είτε λόγω γεωγραφίας είτε λόγω των οικονομικών δυνατοτήτων τους. Το «σύστημα Δουβλίνου» λοιπόν, αλλά και η ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική έπρεπε να αναμορφωθούν, ώστε ν αντιμετωπίσουν τόσο την διαχείριση μετανάστευσης και ασύλου από κράτη μέλη πρώτης γραμμής, δηλαδή, στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, όσο και το δευτερογενές σύστημα ασύλου (μετακίνησης αιτούντων άσυλο από το Νότο στον Βορά), ζήτημα που αποτελεί ένα από τα εμπόδια στην διαμόρφωση ενιαίας πολιτικής. Παρόλες τις παραδοχές, την ανάγκη και την διακηρυγμένη πρόθεση μεταρρύθμισης, κάθε πρωτοβουλία νομοθετικής μεταρρύθμισης που επιχειρήθηκε την διετία 2016 έως και το 2018 έπεφτε στο κενό, δηλαδή, σε μια σοβαρή διαφωνία ως προς το περιεχόμενο της αλληλεγγύης και τον τρόπο καταμερισμού των ευθυνών ανάμεσα στα κράτη μέλη, καθώς και στην αμοιβαία εμπιστοσύνη, που θα έπρεπε να μπορούν να επιδεικνύουν τα κράτη μέλη στις μεταξύ τους σχέσεις.

ΙΙ. Οι αλλαγές που θα επιφέρει το Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου στο μέλλον

Στις 10 Απριλίου 2024, η Ολομέλεια του Ευρ. Κοινοβουλίου ενέκρινε κατά πλειοψηφία τα νομοθετήματα του Συμφώνου για τη Μετανάστευση και το Άσυλο (σημειωτέον ότι για την υιοθέτηση νομοθετημάτων στον τομέα Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων απαιτείται κατά κανόνα πλέον, δηλαδή μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, ειδική πλειοψηφία και όχι ομοφωνία). Είχε προηγηθεί στις 8 Φεβρουαρίου 2024 η έγκρισή τους από την Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων των κρατών-μελών στις Βρυξέλλες, στις 15 Φεβρουαρίου η έγκρισή τους από την Επιτροπή LIBE του Ευρ. Κοινοβουλίου, η αρκετά επεισοδιακή και προϊόν συμβιβασμού τελευταίας στιγμής πολιτική συμφωνία μεταξύ Συμβουλίου και Ευρ. Κοινοβουλίου στις 20 Δεκεμβρίου 2023 και μια επίπονη διαπραγμάτευση για τον συμβιβασμό πολλών αντίρροπων δυνάμεων: αυτής των κρατών-μελών του νότου (Ισπανία, Ιταλία, Ελλάδα, Κύπρος, Μάλτα ή Med5) που επιθυμούν υποχρεωτική και αυτόματη μετεγκατάσταση των αιτούντων άσυλο, των κρατών-μελών της ομάδας Visegrad (Πολωνία, Ουγγαρία, Τσεχία, Σλοβακία) και άλλων που ατύπως συντάσσονται μαζί τους που δεν επιθυμούν δεσμευτικά μέτρα αλληλεγγύης και σίγουρα όχι μετεγκατάσταση, και των κρατών-μελών προορισμού που επιθυμούν υποχρεωτικές διαδικασίες ασύλου στα εξωτερικά σύνορα και επιλεκτική μετεγκατάσταση προσφύγων. Ως είναι εμφανές, επρόκειτο για μια δύσκολη άσκηση που ύστερα από τέσσερα χρόνια διαπραγματεύσεων (οκτώ αν συνυπολογίσουμε και τις εργασίες

κατά τη θητεία της προηγούμενης Ευρ. Επιτροπής) κατέληξε σε ένα αποτέλεσμα, προϊόν σε κάθε περίπτωση συμβιβασμού.

Τα νομοθετήματα αναμένεται να δημοσιευτούν το καλοκαίρι του 2024 και προβλέπουν μια μεταβατική περίοδο δύο ετών μέχρι να τεθούν σε ισχύ (με την εξαίρεση του Κανονισμού για το Ενωσιακό Πλαίσιο Επανεγκατάστασης που θα ισχύσει άμεσα). Η μεταβατική περίοδος κρίνεται απαραίτητη ώστε να μπορέσουν τα κράτη-μέλη να προσαρμόσουν τα συστήματά τους, δεδομένου ότι πλέον η ευρωπαϊκή νομοθεσία περί ασύλου αποτελείται από Κανονισμούς που ισχύουν ως έχουν χωρίς περιθώρια ενσωμάτωσης στην εθνική νομοθεσία όπως συνέβαινε μέχρι σήμερα με τις Οδηγίες.

Τα νομοθετήματα που συναποτελούν το λεγόμενο Σύμφωνο είναι τα εξής: α) Κανονισμός για τη Διαλογή (screening) υπηκόων τρίτων χωρών στα εξωτερικά σύνορα, β) Κανονισμός για τη Διαχείριση της Μετανάστευσης και του Ασύλου (το νέο Δουβλίνο), γ) Κανονισμός για την Αντιμετώπιση Καταστάσεων Κρίσης και Ανωτέρας Βίας (είχε κατατεθεί από την Ευρ. Επιτροπή ως πρόταση Κανονισμού για την αντιμετώπιση της εργαλειοποίησης, αλλά διευρύνθηκε στη συνέχεια από το Συμβούλιο για να συμπεριλάβει και άλλες έκτακτες και καταστάσεις ανωτέρας βίας), δ) Κανονισμός για τις Διαδικασίες Ασύλου, ε) Κανονισμός για τη συνοριακή διαδικασία ασύλου και επιστροφής (προέκυψε κατόπιν γνωμοδότησης της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, καθώς η διαδικασία επιστροφής ανήκει στο κεκτημένο Σένγκεν), στ) Κανονισμός για το σύστημα δακτυλοσκόπησης Eurodac (καταγραφή όσων εισέρχονται παρανόμως και των αιτούντων άσυλο). Μαζί με αυτά προχώρησαν και τρία από τα νομοθετήματα που είχαν προταθεί το 2016, δηλαδή η αναθεωρημένη Οδηγία Υποδοχής, ο Κανονισμός για τις προϋποθέσεις αναγνώρισης καθεστώτος διεθνούς προστασίας και ο Κανονισμός για ένα Ενωσιακό Πλαίσιο Επανεγκατάστασης.

Στα νομοθετήματα αποτυπώνεται η επικρατούσα προσέγγιση του μεταναστευτικού/προσφυγικού ως ζητήματος ασφάλειας και γίνεται προσπάθεια να εξισορροπηθεί το δικαίωμα πρόσβασης στο άσυλο (όπως προβλέπεται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, με άλλα λόγια στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο) με το κυριαρχικό δικαίωμα των κρατών-μελών να διαχειρίζονται αποτελεσματικά τις ροές και να ελέγχουν διεξοδικά ποιος εισέρχεται σε ευρωπαϊκό έδαφος. Πράγματι, η βούληση υποβολής αιτήματος ασύλου δεν σημαίνει και δικαίωμα πρόσβασης στο έδαφος: το πλάσμα δικαίου περί μη εισόδου, που διατρέχει τις νομοθετικές προτάσεις και αποτελεί συστατικό στοιχείο της συνοριακής διαδικασίας, διασφαλίζει ακριβώς αυτό: με την υποβολή του αιτήματος δεν σημαίνει ότι ο ενδιαφερόμενος έχει λάβει εξουσιοδότηση να εισέλθει σε ευρωπαϊκό έδαφος. Το πλάσμα δικαίου περί μη εισόδου αφορά τις δομές όπου θα πραγματοποιείται το screening και η συνοριακή διαδικασία ασύλου και επιστροφής (υποχρεωτική για κάποιες εθνικότητες και για όσους αποτελούν κίνδυνο για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια).

Ένα ακόμη χαρακτηριστικό, που ενδιαφέρει ιδιαίτερα και τη χώρα μας, είναι ότι το Σύμφωνο εν πολλοίς ενσωματώνει τη συνοριακή διαδικασία που εφαρμόζεται στα νησιά μετά την Κοινή Δήλωση Ε.Ε.-Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016. Περαιτέρω, δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στην εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης και στις εταιρικές σχέσεις με τρίτες χώρες προέλευσης και διέλευσης, οι οποίες αποκτούν πλέον στρατηγικό χαρακτήρα και δεν περιορίζονται αποκλειστικά σε θέματα μεταναστευτικά.

Αναμφίβολα, το βασικό νομοθέτημα του Συμφώνου είναι ο Κανονισμός για τη Διαχείριση του Ασύλου και της Μετανάστευσης που θα αντικαταστήσει το Δουβλίνο ΙΙΙ (Καν. 604/2013). Ο Κανονισμός για τη Διαχείριση του Ασύλου και της Μετανάστευσης διατηρεί το βασικό κριτήριο ευθύνης του κράτους-μέλους πρώτης εισόδου για την εξέταση αιτημάτων ασύλου, καθώς και τα επιμέρους κριτήρια του Κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ (οικογενειακή ενότητα κλπ.). Η ευθύνη του κράτους-μέλους πρώτης εισόδου λήγει 20 μήνες μετά την παράνομη διέλευση των συνόρων (σήμερα λήγει με την παρέλευση 12 μηνών).

Παράλληλα, ο Κανονισμός εισάγει ένα κοινό πλαίσιο για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης με βάση την συνολική/ολιστική προσέγγιση (comprehensive approach), καθώς και έναν υποχρεωτικό μηχανισμό αλληλεγγύης βασισμένο εν πολλοίς στη συνδρομή που θα επιλέξει κάθε κράτος-μέλος.

Ο μηχανισμός αλληλεγγύης κινητοποιείται μέσω μιας αρκετά γραφειοκρατικής διαδικασίας, η οποία εκκινεί από την υποχρέωση της Ευρ. Επιτροπής προ της 15ης Οκτωβρίου κάθε έτους να αξιολογεί την κατάσταση του ασύλου και της μετανάστευσης στα κράτη-μέλη κατά τους προηγούμενους 12 μήνες, έχοντας κατά νου και τις αναμενόμενες στο μέλλον ροές (forecasting), και να κοινοποιεί την έκθεση στο Συμβούλιο και το Ευρ. Κοινοβούλιο. Η έκθεση αποτελεί τη βάση για τις αποφάσεις που θα υιοθετηθούν.

Η Ευρ. Επιτροπή ορίζει με εκτελεστικές αποφάσεις τα κράτη-μέλη που θεωρείται ότι βρίσκονται υπό μεταναστευτική πίεση, συνυπολογίζοντας επιπλέον τις επιδόσεις τους και σε άλλους τομείς (π.χ. αξιολογήσεις Σένγκεν). Παράλληλα, με εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου ορίζεται η δεξαμενή αλληλεγγύης που προβλέπει κατ’ ελάχιστο: α) 30.000 μετεγκαταστάσεις, και β) 600 εκ. χρηματική συνδρομή. Με ειδικότερους υπολογισμούς και διαδικασίες (High Level Solidarity Forum κλπ.) ορίζεται τι αναλογεί σε κάθε κράτος-μέλος ανάλογα με τον πληθυσμό και το ΑΕΠ του.

Δύο βασικά σημεία που πρέπει να συγκρατηθούν είναι τα εξής: α) η διαδικασία μεταφοράς αιτούντων άσυλο στα κράτη-μέλη πρώτης υποδοχής (π.χ. από τη Γερμανία στην Ελλάδα) καθίσταται θεωρητικά ευκολότερη (με απλή ειδοποίηση), β) η μετεγκατάσταση αιτούντων άσυλο (ή δικαιούχων κατά περίπτωση) από τα κράτη-μέλη που βρίσκονται σε μεταναστευτική πίεση προς άλλα κράτη-μέλη, επαφίεται ουσιαστικά στη βούληση των τελευταίων να συνεισφέρουν μ’ αυτού του είδους την συνδρομή. Σε ειδικές

περιπτώσεις προβλέπεται και η αναστολή των μεταφορών (π.χ. από Γερμανία προς Ελλάδα), τα λεγόμενα ως “responsibility offsets”.

Ιδιαίτερη σημασία έχει και ο Κανονισμός για την αντιμετώπιση καταστάσεων κρίσης και ανωτέρας βίας στο πεδίο της μετανάστευσης και του ασύλου. Στοχεύει στην αντιμετώπιση της μεταναστευτικής πίεσης που μπορεί να προκληθεί από έκτακτες καταστάσεις και ως εκ τούτου διαχωρίζεται από την τακτική σε ετήσια βάση αξιολόγηση που γίνεται στο πλαίσιο του Κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης.

Πρόκειται για ένα κείμενο διαχειριστικού χαρακτήρα, που στοχεύει αποκλειστικά στην επιτάχυνση των διαδικασιών ασύλου για τα άτομα που έχουν ήδη περάσει τα εξωτερικά σύνορα και βρίσκονται σε ευρωπαϊκό έδαφος, λαμβάνοντας υπόψη τις διαχειριστικές προκλήσεις που έχουν να αντιμετωπίσουν οι αρμόδιες αρχές των κρατών-μελών.

Δεν προβλέπει παρεκκλίσεις από τις συνθήκες υποδοχής, καθώς η Οδηγία Υποδοχής εξακολουθεί και ισχύει στο ακέραιο. Επίσης, δεν προβλέπει αναστολή της πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου ακόμη κι αν υπάρχει κατάσταση εργαλειοποίησης. Οι προβλέψεις του εστιάζουν στην παράταση των προθεσμιών καταγραφής και εξέτασης αιτημάτων ασύλου, στην επέκταση των συνοριακών διαδικασιών και στην υιοθέτηση μέτρων αλληλεγγύης.

Εξαιρετικά σημαντικό είναι ότι ορίζεται για πρώτη φορά σε νομικό κείμενο η έννοια της εργαλειοποίησης. Ειδικότερα, στο κείμενο ορίζονται τρεις περιπτώσεις έκτακτων καταστάσεων ως εξής: α) μαζική άφιξη υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών σε ευρωπαϊκό έδαφος, β) εργαλειοποίηση της μετανάστευσης, δηλαδή ενθάρρυνση/διευκόλυνση ροών στα εξωτερικά σύνορα από μία τρίτη χώρα ή εχθρικό μη κρατικό δρώντα με στόχο την αποσταθεροποίηση κράτους-μέλους ή της Ε.Ε. που θέτει σε κίνδυνο βασικές λειτουργίες του κράτους, τη διατήρηση της τάξης και την εθνική ασφάλεια. Η παράνομη διακίνηση μεταναστών ως μορφή του διεθνικού οργανωμένου εγκλήματος δεν είναι εργαλειοποίηση, εφόσον δεν έχει στόχο την αποσταθεροποίηση των κρατών-μελών ή της Ε.Ε., γ) κατάσταση ανωτέρας βίας σε κράτος-μέλος, όπως πανδημία ή φυσικές καταστροφές. Η ύπαρξη μιας εκ των ανωτέρω καταστάσεων διαπιστώνεται με εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου.

Τέλος, στο πεδίο της παροχής νόμιμων οδών για τα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας εντάσσεται και ο Κανονισμός για ενωσιακό πλαίσιο επανεγκατάστασης. Πρόκειται για κείμενο της δέσμης ασύλου του 2016, επί του οποίου οι τρίλογοι ολοκληρώθηκαν το 2018. Ρυθμίζει τη νόμιμη υποδοχή προσφύγων από μία τρίτη χώρα στην οποία έχουν εκτοπιστεί προς τα κράτη-μέλη της Ε.Ε. Είναι μία από τις βιώσιμες λύσεις νόμιμης υποδοχής προσφύγων (legal pathway) που υποστηρίζει η Ευρ. Επιτροπή στην ανακοίνωσή της για το Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου.

Η συμμετοχή στην επανεγκατάσταση είναι εθελοντική. Αντίστοιχα, δεν δημιουργείται δικαίωμα προς επανεγκατάσταση. Προβλέπονται τρεις δυνατότητες: α) Επανεγκατάσταση, β) Ανθρωπιστική εισδοχή, γ) Επείγουσα εισδοχή (για επείγουσες, ιατρικά ή νομικά, περιπτώσεις). Οι επιλέξιμοι είναι πάντα ευάλωτα πρόσωπα ή μέλη οικογένειας που δεν καλύπτονται από άλλο νομικό πλαίσιο οικογενειακής επανένωσης και πάντα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας.

Η διαδικασία διακρίνεται σε δύο φάσεις: α) το στάδιο της αρχικής αποδοχής (admission). Γίνεται όσο ο ενδιαφερόμενος βρίσκεται ακόμη στο έδαφος της τρίτης χώρας. Δηλαδή το κ-μ που συμμετέχει στο πρόγραμμα επανεγκατάστασης επιλέγει από έναν κατάλογο που καταρτίζει η ΥΑ/ΟΗΕ ή ο EUAA τα άτομα που θα εντάξει στη διαδικασία επανεγκατάστασης/ανθρωπιστικής εισδοχής, β) το στάδιο της κυρίως επανεγκατάστασης/ανθρωπιστικής εισδοχής. Γίνεται όταν ο ενδιαφερόμενος έχει αφιχθεί στο έδαφος του κ-μ (προφανώς κατόπιν χορήγησης θεώρησης εισόδου ή laissez passer, αναλόγως της πρακτικής που χρησιμοποιεί το κάθε κ-μ). Τότε χορηγείται το καθεστώς διεθνούς προστασίας και η άδεια διαμονής.

Στην περίπτωση της επανεγκατάστασης, η παραπομπή γίνεται από την ΥΑ/ΟΗΕ. Στην περίπτωση της ανθρωπιστικής εισδοχής, η παραπομπή μπορεί να γίνει από την ΥΑ/ΟΗΕ ή τον EASO. Στην περίπτωση της επανεγκατάστασης δίνεται καθεστώς πρόσφυγα ή δικαιούχου επικουρικής προστασίας. Στην περίπτωση της ανθρωπιστικής εισδοχής δίνεται καθεστώς πρόσφυγα ή δικαιούχου επικουρικής προστασίας, αλλά μπορεί να δοθεί και εθνικό καθεστώς, εφόσον αυτό είναι εφάμιλλο, σε επίπεδο δικαιωμάτων που θα απολαμβάνει ο ενδιαφερόμενος, τουλάχιστον με το καθεστώς επικουρικής προστασίας.

Η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση για Union Resettlement and Humanitarian Admission Plan, που θα αφορά την επόμενη διετία. Σ’ αυτό συγκεκριμενοποιούνται οι γεωγραφικές προτεραιότητες και οποιαδήποτε άλλη λεπτομέρεια του προγράμματος. Ο Κανονισμός για την επανεγκατάσταση είναι το μόνο από τα νομοθετικά κείμενα του Συμφώνου που θα αρχίσει να ισχύει άμεσα.

ΙΙΙ. Ισορροπώντας μεταξύ ασφάλειας και ανθρωπισμού

Ήδη πάντως φαίνεται ότι τα νέα πρότυπα που διαμορφώθηκαν στην Ευρώπη με αφορμή τον Ρωσικό Πόλεμο κατά της Ουκρανίας, για την πλέον άμεση, αποτελεσματική και νόμιμη υποδοχή εκατομμυρίων προσφύγων από την χώρα που ακόμη δοκιμάζεται, κατοχύρωσαν θεσμικά με μια άμεση αν και προσωρινή προστασία, όσα πρόσωπα αναγκάστηκαν να φύγουν κατά εκατομμύρια από την Ουκρανία. Στην άμεση αντιμετώπιση συνέβαλε ασφαλώς το πολιτικό στοιχείο, αλλά και η απειλή που αισθάνεται η Ευρώπη από έναν πόλεμο που διεξάγεται ακριβώς στα εξωτερικά της σύνορα. Αυτά τα δύο στοιχεία εξηγούν γιατί η προσέγγιση της προσωρινής προστασίας

δεν έχει βρει ακόμη εφαρμογή σε άλλες περιπτώσεις προσώπων που αναγκάζονται να διαφύγουν από περιοχές ενόπλων συρράξεων όπως η Γάζα, το Σουδάν, παλαιότερα η Σομαλία, η Συρία, το Αφγανιστάν, ή ακόμη και Κούρδους που διαμένουν σε Τουρκία, Ιράκ, ή Συρία ή Αρμένιους που εκτοπίστηκαν από το Ναγκόρνο Καραμπάχ. Πολλοί από αυτούς τους πληθυσμούς φτάνουν στα παράλια και τα χερσαία σύνορα της Ευρώπης αναζητώντας το δικό τους μερίδιο ανθρώπινης αξιοπρέπειας.

Σε κάθε περίπτωση στο πόνημα επιχειρούμε να αναλύσουμε το ισχύον διεθνές ευρωπαϊκό και εθνικό πλαίσιο διαχείρισης μεικτών μεταναστευτικών ροών, σε μια απόπειρα συμβολής στην συζήτηση του παρόντος και τους μέλλοντος του μεταναστευτικού ζητήματος στην Ευρώπη (και τον κόσμο), ενόψει και των ροών που καθημερινά αυξάνονται. Θέτοντας καίρια ερωτήματα σε μια κρίσιμη χρονιά πολλαπλών εκλογικών αναμετρήσεων στην Ευρώπη, στην διάρκεια των οποίων το μεταναστευτικό πρωτοστατεί. Και δεν αφορά μόνο χώρες που ανήκουν στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, όπως είναι η Ιταλία, η Ισπανία, η Ελλάδα, η Κύπρος, η Μάλτα, αλλά και όσες υφίστανται την εργαλειοποίηση μεταναστών από τρίτες χώρες, όπως η Λευκορωσία, η Τουρκία, ή η Λιβύη, για να αποκομίσουν στρατιωτικά ή πολιτικά οφέλη, αλλά και όσες εξακολουθούν να θεωρούνται τελικός προορισμός, όπως η Γερμανία, η Σουηδία ή Δανία, ή η Φινλανδία. Το μεταναστευτικό ανεβάζει και κατεβάζει κυβερνήσεις όπως λέγεται χαρακτηριστικά και θα εξακολουθήσει να μας απασχολεί και να μεταλλάσσεται στο μέλλον, ελπίζουμε με στόχο να βρεθεί η χρυσή ισορροπία μεταξύ ασφάλειας και ανθρωπισμού που θα επιτρέψει και τη βιώσιμη διαχείρισή του.

Μαρία - Ντανιέλλα Μαρούδα Επίκουρη Καθηγήτρια διεθνούς δικαίου -διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου, Πάντειο Πανεπιστήμιο Πρόεδρος ECRI Συμβουλίου της Ευρώπης, Έδρα Jean Monnet EU Solidarity in Civil Protection and Humanitarian Action

Δρ. Βασιλική Σαράντη Εμπειρογνώμων-Σύμβουλος, Υπουργείο Εξωτερικών

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΔΙΕΘΝΕΣ, ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΑΙ ΕΘΝΙΚΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ ΣΕ ΔΙΕΘΝΕΣ, ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΑΙ ΕΘΝΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ: ΜΙΑ ΓΕΝΙΚΗ/ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

I. Το διεθνές νομικό πλαίσιο προστασίας των προσφύγων

Α. Σύμβαση Γενεύης 1951 και Πρωτόκολλο Νέας Υόρκης

Η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων (και το Πρωτόκολλο του 1967 (που αφαιρεί τους γεωγραφικούς και χρονικούς προσδιορισμούς που έθετε η αρχική Σύμβαση) αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του προσφυγικού δικαίου σε οικουμενικό επίπεδο. Ο κύριος στόχος της Σύμβασης της Γενεύης 1951/1967 είναι η επιβολή μιας γενικής υποχρέωσης στα συμβαλλόμενα κράτη να παρέχουν αποτελεσματική προστασία στους πρόσφυγες που αιτούνται την αναγνώριση της ιδιότητάς αυτής. Ως συμβατικό κείμενο ρυθμίζει τις σχέσεις ανάμεσα σε κράτη και άτομα και συγκεκριμένα την παροχή προστασίας από τρίτα κράτη (υποδοχής) σε άτομα που μετακινούνται αναγκαστικά από τα κράτη καταγωγής λόγω δικαιολογημένου φόβου για τη ζωή ή την σωματική τους ακεραιότητα.

Ενώ την εποχή της σύναψης της η Σύμβαση της Γενεύης αποτέλεσε ένα προοδευτικό κείμενο με το οποίο η διεθνής κοινότητα αναζήτησε λύσεις για το ένα περίπου εκατομμύριο των προσφύγων της Ευρώπης στην μεταπολεμική εποχή, σήμερα, 65 χρόνια μετά, σε μια εποχή όπου ο θεσμός παροχής ασύλου περνά κρίση παγκοσμίως, η Σύμβαση δέχεται επικρίσεις ότι είναι πλέον ξεπερασμένη και δύσκαμπτη και ότι η αποτελεσματική προστασία και η συνεργασία των κρατών παραμένουν ζητούμενο. Το κεντρικό ερώτημα που θέτουν είναι εάν οι αρχές και οι κανόνες που θεσπίζει η Σύμβαση (όπως για παράδειγμα ο ορισμός του πρόσφυγα, η αρχή της μη-επαναπροώθησης, τα προβλεπόμενα δικαιώματα των προσφύγων από τη Σύμβαση) είναι σε θέση να εξασφαλίσουν επαρκή προστασία προς τους ανθρώπους που την έχουν πραγματικά ανάγκη. Παρόλα αυτά, αποτελεί σήμερα το βασικό κείμενο αναφοράς για την αναγνώριση προσφυγικού καθεστώτος. Στην Ελλάδα έχει κυρωθεί με το Ν.Δ. 3989/1959 «Περί κυρώσεως της πολυμερούς Συμβάσεως περί της Νομικής Καταστάσεως των Προσφύγων» (ΦΕΚ 201/19-26.9.1959, τ. Α΄), όπως συμπληρώθηκε με τον Α.Ν. 389/1968 «Περί κυρώσεως του Πρωτοκόλλου της Νέας Υόρκης της 31.1.1967 εν σχέσει προς την Νομικήν Κατάστασιν των Προσφύγων» (ΦΕΚ 125/26.4/4.6.1968, τ. Α΄).

Β. Η Ύπατη Αρμοστεία Ην. Εθνών για τους Πρόσφυγες και το καθήκον συνεργασίας των κρατών

Η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, ιδρύθηκε το 1947 – υπό το όνομα τότε Διεθνής Οργάνωση Προσφύγων (International Refugee Organization) με στόχο την προστασία περισσοτέρων από ένα εκατομμύριο Ευρωπαίων προσφύγων που προκάλεσε ο Δεύτερος Παγκόσμιος Πόλεμος. Από τον Ιανουάριο του 1951, μετά την υιοθέτηση της Σύμβασης της Γενεύης για τους πρόσφυγες, η Υπάτη Αρμοστεία ασκεί, σύμφωνα με το Καταστατικό της, το έργο της παροχής διεθνούς προστασίας στους πρόσφυγες και της ανεύρεσης μονίμων λύσεων στο προσφυγικό πρόβλημα με τη συνεργασία των κρατών, στα οποία εκείνοι καταφεύγουν. Στις εναλλακτικές λύσεις περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, η μετεγκατάσταση σε τρίτη χώρα ή ο εθελοντικός επαναπατρισμός. Εκτός από τους πρόσφυγες, όμως, παρέχει προστασία και σε αιτούντες άσυλο, ανιθαγενείς και άτομα αναγκαστικά μετατοπισμένα μέσα στις ίδιες τους τις χώρες, που έχουν επίσημα αναγνωριστεί ως εσωτερικά μετατοπισθέντες πληθυσμοί (IDPs). Με 34 άτομα προσωπικό στη Γενεύη, προϋπολογισμό 300.000 δολλαρίων και 1.250.000 πρόσφυγες υπό την προστασία τους το 1951, εξελίχθηκε, σήμερα, στον μεγαλύτερο ανθρωπιστικό οργανισμό των Η.Ε., με 7.190 άτομα προσωπικό, δράση σε 126 χώρες, 110 περιφερειακά γραφεία, 247 γραφεία στο πεδίο, προϋπολογισμό 3 δισεκ. δολλαρίων και 20 εκ. πρόσωπα υπό την ευθύνη της. Σήμερα, η Ύπατη Αρμοστεία βοηθάει περίπου 65,3 εκατομμύρια ανθρώπους, αριθμός πρωτοφανής. Η αρχική εντολή που δόθηκε στην Ύπατη Αρμοστεία από την ΓΣ/ΗΕ, το 1951, ανανεωνόταν ανά πενταετία, έως ότου τον Δεκέμβριο του 2003, η ΓΣ αποφάσισε να άρει τον χρονικό περιορισμό στη λειτουργία της.

Το έργο της ΥΑ χαρακτηρίζεται από την ίδια την Οργάνωση ως «απόλυτα μη πολιτικό», «ανθρωπιστικό και κοινωνικό», αλλά όχι ουδέτερο, με την έννοια ότι από το Καταστατικό της προκύπτει ότι δεν μπορεί να προσφέρει υπηρεσίες σε καταζητούμενους για εγκλήματα πολέμου. Το ζήτημα αυτό, έθεσε πολλά διλήμματα στην Οργάνωση, τόσο στην πρώην Γιουγκοσλαβία, όσο και στη Ρουάντα, σε σχέση με τους καταζητούμενους για εγκλήματα πολέμου από τα ad hoc Δικαστήρια.

Η Ύπατη Αρμοστεία έχει μεταβάλλει πολλές φορές τη δράση της, επεκτείνοντάς την τόσο υπέρ των προσφύγων στις χώρες προέλευσής τους, όσο και μέσα από τις νέες κατηγοριών προσώπων που εντάσσει στην προστασία της Σύμβασης και οι οποίες περιλαμβάνουν τους αιτούντες άσυλο, τους ανιθαγενείς, καθώς και τους εσωτερικά μετατοπισθέντες.

Ο σημαντικός ρόλος της ΥΑ στη διαδικασία παροχής ασύλου αναγνωρίζεται και από το παράγωγο δίκαιο της ΕΕ. Οι Οδηγίες 2005/85/ΕΚ (άρθρο 21) και 2013/32/ΕΕ του Ευ-

ρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «σχετικά με τις κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας» προβλέπουν την κοινοποίηση των αποφάσεων επί των αιτημάτων ασύλου στις εθνικές αντιπροσωπείες της Ύπατης Αρμοστείας, την πρόσβασή τους σε πληροφορίες και στοιχεία που αφορούν την εξέταση των αιτημάτων ασύλου, την πραγματοποίηση επισκέψεων σε χώρους κράτησης αιτούντων άσυλο, την παρουσίαση των απόψεών της κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων της, βάσει του άρθρου 35 της Σύμβασης της Γενεύης 1951/1967.

Συγκεκριμένα, για την Ελλάδα το Άρθρο 48 του Ν 4375/2016 (προηγούμενο άρθρο 14 ΠΔ 113/2013) που ενσωματώνει σχετική διάταξη (Άρθρο 29 της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ) προσδιορίζει τον ρόλο της Ύπατης Αρμοστείας του Ο.Η.Ε. για τους Πρόσφυγες ως εξής:

1. Οι αποφάσεις που λαμβάνονται επί των αιτήσεων διεθνούς προστασίας σε πρώτο και δεύτερο βαθμό, καθώς και οι αποφάσεις με τις οποίες ανακαλείται το καθεστώς του πρόσφυγα ή του δικαιούχου επικουρικής προστασίας, κοινοποιούνται στο Γραφείο της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες στην Ελλάδα, εφόσον ο αιτών διεθνή προστασία ή δικαιούχος συναινεί στην κοινοποίηση.

2. Η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες:

α. Δύναται να εκθέτει τις απόψεις της ή να παρέχει συμπληρωματικές πληροφορίες στις αρμόδιες Αρχές Παραλαβής.

β. Έχει πρόσβαση στις πληροφορίες για τις ατομικές αιτήσεις διεθνούς προστασίας, για την πρόοδο της διαδικασίας και τις αποφάσεις που λαμβάνονται, υπό την προϋπόθεση ότι ο αιτών συμφωνεί σχετικά.

γ. Έχει πρόσβαση, δια των εκπροσώπων της, στις περιφερειακές υπηρεσίες της Υπηρεσίας Υποδοχής και Ταυτοποίησης, σε χώρους κράτησης και σωφρονιστικά ιδρύματα, καθώς επίσης και σε ζώνες διέλευσης αερολιμένων ή λιμένων, όπου κρατούνται ή διαμένουν αιτούντες ή χρήζοντες διεθνούς προστασίας. Για τη διασφάλιση του απορρήτου της επικοινωνίας των αιτούντων με τους ανωτέρω εκπροσώπους, διατίθεται κατάλληλος χώρος από την αρμόδια αρχή που δέχεται την αίτηση ή στην οποία κρατούνται οι αιτούντες. Την ανωτέρω δυνατότητα πρόσβασης έχουν και οργανώσεις οι οποίες, με βάση ειδική συμφωνία, ενεργούν για λογαριασμό της Ύπατης Αρμοστείας του Ο.Η.Ε. για τους Πρόσφυγες στην Ελλάδα.

δ. Παρουσιάζει τις απόψεις της κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων της, βάσει του άρθρου 35 της Σύμβασης της Γενεύης, ενώπιον των αρμοδίων αρχών, σχετικά με τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας.

3. Στην Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες παρέχονται τα στατιστικά δεδομένα που επιτρέπουν την αποτελεσματική εκπλήρωση του έργου της, κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 2 του άρθρου 35 της Σύμβασης της Γενεύης.

4. Στο πλαίσιο της λειτουργίας της Υπηρεσίας Ασύλου η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες δύναται να παρακολουθεί συνεντεύξεις αιτούντων διεθνή προστασία, να υποβάλλει γνωμοδοτήσεις προκειμένου να συνδράμει την Υπηρεσία Ασύλου στην άσκηση της αρμοδιότητάς της και να παρακολουθεί την ποιότητα της διαδικασίας ασύλου σε πρώτο και δεύτερο διοικητικό βαθμό εξέτασης. Λεπτομέρειες της ως άνω συνεργασίας και συνδρομής ρυθμίζονται με Μνημόνια Συνεργασίας που συνάπτει ο Διευθυντής της Υπηρεσίας Ασύλου με την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες.

Αντίστοιχες οι προβλέψεις του άρθρου 2 (7) του Ν 4375/2016 περί στελέχωσης των Περιφερειακών Γραφείων Ασύλου, του άρθρου 7 (1) περί εκπαίδευσης του προσωπικού της Υπηρεσίας Ασύλου, καθώς και άλλη «...σχετική συνδρομή, όπως η διεκπεραίωση συγκεκριμένων διαδικασιών, ανάλογα με την εντολή και τις αρμοδιότητές του κάθε οργανισμού. Λεπτομέρειες της συνεργασίας αυτής ρυθμίζονται με μνημόνια που συνάπτονται μεταξύ της Υπηρεσίας Ασύλου και της Ύπατης Αρμοστείας...». Ωστόσο, η ΥΑ/ΟΗΕ δεν έχει τη δυνατότητα να αξιολογεί η ίδια αιτήσεις ασύλου – όπως για παράδειγμα στην Τουρκία. Η αρμοδιότητα αυτή ανήκει εξ ολοκλήρου στην Υπηρεσία Ασύλου.

Το Γραφείο της ΥΑ/ΟΗΕ λειτούργησε για πρώτη φορά τον Μάρτιο του 1952 έως το 2007 ως αντιπροσωπεία, από το 2007 έως το 2015 ως Εθνικό Γραφείο, υπό την Περιφερειακή Αντιπροσωπεία της ΥΑ για τη Νότια Ευρώπη (έδρα Ρώμη) και λόγω της προσφυγικής/μεταναστευτικής κρίσης του 2015, αναβαθμίστηκε εκ νέου σε Αντιπροσωπεία. Από τα 13 άτομα προσωπικό, και τους 36 εργαζόμενους το 2014, μετά την προσφυγική κρίση του 2015-2015 έφτασε να απασχολεί πέραν των 500 ατόμων προκειμένου ν’ ανταποκριθεί καλύτερα στις ανάγκες προστασίας των προσφύγων, των αιτούντων άσυλο και όλων των ατόμων που εμπίπτουν στην εντολή της.

Γ. Η Διακήρυξη της Νέας Υόρκης, 16 Σεπτεμβρίου 2016

Τον Σεπτέμβριο 2016, τα Ηνωμένα Έθνη αναγορεύουν το Προσφυγικό –Μεταναστευτικό ζήτημα σε κυρίαρχο ζήτημα για την επόμενη περίοδο του Οργανισμού. Στην Σύνοδο Κορυφής, οι Αρχηγοί Κρατών μελών του Οργανισμού, επαναβεβαιώνουν τα δικαιώματα όλων όσων μετακινούνται και χρήζουν προστασίας, τόσο προσφύγων, όσο και μεταναστών, ανεξαρτήτως καθεστώτος, αναλαμβάνουν την δέσμευση να δείξουν αλληλεγγύη τόσο προς κράτη που αντιμετωπίζουν προκλήσεις από την άφιξη μεγάλου αριθμού μετακινούμενων, αλλά και πρός όσους έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας. Αναγνωρίζουν ότι κράτη γειτονικά, ή διέλευσης, κυρίως αναπτυσσόμενα, επηρεάζονται δυσανάλογα, με δυσμενείς συνέπειες για την δική τους κοινωνική και οικονομική συνοχή και ανάπτυξη. Σε αυτό το παγκόσμιο πρόβλημα/πρόκληση η διεθνής συνεργασία είναι επιτακτική για να συνδράμει κράτη και κοινωνίες υποδοχής. Στην Διακή-

ρυξη οι Αρχηγοί κρατών αναγνωρίζουν τις ανάγκες διεθνούς συνεργασίας ανάμεσα σε χώρες προέλευσης, διέλευσης και υποδοχής και τρίτες χώρες ή διεθνείς οργανισμούς. Αναλαμβάνουν ν’ ανταποκριθούν στα κράτη προέλευσης στην ανάγκη αντιμετώπισης των αιτιών που προκαλούν τις μετακινήσεις, στα κράτη διέλευσης στη διαχείριση μεγάλων ροών και στα κράτη υποδοχής στην υποστήριξη της ένταξης. Η διασφάλιση της πρόσβασης παιδιών στην εκπαίδευση, μεταναστών και προσφύγων σε εργασία θα τους καταστήσει πιο ανεξάρτητους, πιο σύντομα, ενώ παράλληλα τα κράτη και η διεθνής κοινότητα αναλαμβάνουν να αντιμετωπίσουν συνολικά, τόσο τις ανθρωπιστικές ανάγκες, όσο και τις αναπτυξιακές ανάγκες των κρατών που επηρεάζονται, και πέραν της επείγουσας φάσης.

Παράλληλα, αναγνωρίζεται ο κίνδυνος ρατσισμού και ξενοφοβίας, καταδικάζονται περιστατικά βίας και μίσους και υπενθυμίζονται οι παγκόσμιες αρχές και αξίες της ανθρώπινης αξιοπρέπειας πάνω στις οποίες οικομήθηκαν τα Ηνωμένα Έθνη. Συγκεκριμένα μέτρα ενίσχυσης της ένταξης των μεταναστών στις κοινωνίες υποδοχής αναλαμβάνονται ώστε να συμβάλουν στην αντιμετώπιση του κινδύνου.

Ειδικά ως προς τους πρόσφυγες η Διακήρυξη της Συνόδου Κορυφής αναγνωρίζει ότι ένοπλες συρράξεις, διώξεις, βία και τρομοκρατία αποτελούν τις αιτίες της αναγκαστικής μετακίνησης· οι δεσμεύσεις αφορούν την αντιμετώπιση τους μέσω της πρόληψης και διευθέτησης συγκρούσεων με ειρηνικά μέσα. Ακόμη αναγνωρίζουν ότι η μετακίνηση θα μειωθεί μέσω του σεβασμού του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου και των κανόνων και αρχών προστασίας των αμάχων σε συρράξεις.

Οι Αρχηγοί Κρατών επαναβεβαιώνουν ότι η Σύμβαση του 1951 περί του Καθεστώτος των Προσφύγων και το Πρωτόκολλο του 1967 παραμένουν το θεμέλιο του προσφυγικού δικαίου, ενθαρρύνουν όσα κράτη δεν είναι συμβαλλόμενα και στα δύο κείμενα να προχωρήσουν σε επικύρωση, ή να αποσύρουν τις επιφυλάξεις που διατηρούν, ακόμη και εάν ορισμένες από αυτές έχουν επιδείξει γεναιοδωρία στην υποδοχή προσφύγων (Η αναφορά γίνεται για χώρες όπως είναι η Ιορδανία, ο Λίβανος και η Τουρκία, οι οποίες λόγω τέτοιων επιφυλάξεων, αν και έχουν υποδεχθεί μεγάλο αριθμό προσφύγων, δεν τους αναγνωρίζουν καθεστώς ασύλου).

Δεσμεύονται ακόμη σε μια πιο δίκαιη κατανομή βαρών, ώστε να μην επιβαρύνονται δυσανάλογα κράτη με αιτήσεις ασύλου, αλλά και με την ένταξη των προσφύγων για όσο διάστημα αυτό απαιτηθεί.

Μια συνεκτική ανταπόκριση στο παγκόσμιο προσφυγικό ζήτημα απαιτείται να διαμορφωθεί από την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες σε στενή συνεργασία με Κράτη υποδοχής, προέλευσης και διέλευσης, αλλά και με άλλες ειδικευμένες οργανώσεις των Η.Ε. και ΜΚΟ, καθώς και με τον ιδιωτικό τομέα.

Οι πολιτικές εισδοχής προσφύγων πρέπει να είναι συμβατές προς το διεθνές δίκαιο. Διοικητικά εμπόδια πρέπει να αρθούν διευκολύνοντας την εισδοχή. Τα ΗΕ και οι Αρ-

χηγοί Κρατών αναλαμβάνουν να συνδράμουν κράτη στην καταγραφή και τεκμηρίωση αιτημάτων ασύλου. Καταυλισμοί προσφύγων πρέπει να είναι η εξαίρεση. Πρόσβαση σε στέγη, εκπαίδευση, υγειονομική περίθαλψη και σταδιακά και εργασία πρέπει να δίνεται όσο το δυνατόν πιο γρήγορα.

Παράλληλα με την Πολιτική Διακήρυξη (New York Declaration) υιοθετήθηκαν δύο Παραρτήματα. Το πρώτο Παράρτημα, υπό τον τίτλο “Comprehensive Refugee Response Framework”, προέβλεπε την υιοθέτηση ενός Παγκοσμίου Συμφώνου για τους Πρόσφυγες, το 2018. Το δεύτερο Παράρτημα με τίτλο “Towards a Global Compact for safe, orderly and regular migration” προέβλεπε τη σύγκληση διεθνούς Συνόδου για τη μετανάστευση, το 2018, στην Νέα Υόρκη και την συνακόλουθη υιοθέτηση από την ΓΣ/ΗΕ του Παγκόσμιου Συμφώνου για τη νόμιμη μετανάστευση.

Ως προς το Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες, τα πράγματα ήταν λίγο ως πολύ οριοθετημένα, δεδομένου ότι οι διατάξεις του βασίζονται εν πολλοίς στη Σύμβαση της Γενεύης 1951. Η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες ανέλαβε ηγετικό ρόλο στις διαπραγματεύσεις και το κείμενο υιοθετήθηκε από τη ΓΣ/ΗΕ στις 17 Δεκεμβρίου 2018. Δεν συνέβη το ίδιο με το Σύμφωνο για τη Νόμιμη Μετανάστευση. Πολλά κράτη θεώρησαν αυτό το κείμενο ως επεμβατικό στα θέματα αυστηρής κυριαρχικής αρμοδιότητας του κράτους, όπως είναι να καθορίζει το ίδιο σε ποιόν θα δώσει άδεια εισόδου και διαμονής στην εθνική επικράτεια. Παρόλα αυτά, και τα δύο κείμενα προχώρησαν κανονικά.

Ειδικά το Παγκόσμιο Σύμφωνο για την Ασφαλή, Ομαλή και Τακτική Μετανάστευση, είναι η πρώτη διακυβερνητική συμφωνία που καλύπτει όλες τις διαστάσεις της διεθνούς μετανάστευσης με ολιστικό και ολοκληρωμένο τρόπο. Εγκρίθηκε σε διακυβερνητική διάσκεψη για τη μετανάστευση στο Μαρακές στις 10 Δεκεμβρίου 2018. Τα κράτη μέλη συμφώνησαν να επανεξετάσουν την πρόοδο που σημειώθηκε σε τοπικό, εθνικό, περιφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο όσον αφορά την εφαρμογή του Παγκόσμιου Συμφώνου σε ένα Διεθνές Φόρουμ Αναθεώρησης Μετανάστευσης (IMRF), το οποίο πραγματοποιήθηκε για πρώτη φορά στις 17-20 Μαΐου 2022.

Δ. Βασικές αρχές του διεθνούς προσφυγικού δικαίου

i. Το δικαίωμα στο άσυλο

Ως δικαίωμα αναπτύσσεται με δύο εκδοχές: το δικαίωμα πρόσβασης στο άσυλο, άρα το δικαίωμα του ατόμου να ζητήσει άσυλο, και το δικαίωμα να του χορηγηθεί άσυλο, που αυτόματα αναλύεται ως υποχρέωση του κράτους υποδοχής (ή διέλευσης) να του χορηγήσει άσυλο. Ως προς την δεύτερη διάσταση, ελάχιστα κείμενα (δεσμευτικά) αναγνωρίζουν τέτοιο δικαίωμα.

Πράγματι, το δικαίωμα στο άσυλο κατοχυρώνεται, αυτοτελώς, μόνο στο άρθρο 14 της Οικουμενικής Διακήρυξης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του 1948 («Κάθε άτομο που

καταδιώκεται έχει το δικαίωμα να ζητά άσυλο και του παρέχεται άσυλο σε άλλες χώρες») και στο άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε.

Η Οικουμενική Διακήρυξη του 1948, κείμενo εξαιρετικής νομικής αξίας διότι έχει εμπνεύσει όλο το σύγχρονο δίκαιο διεθνούς και περιφερειακής προστασίας δικαιωμάτων του ανθρώπου, και πιο συγκεκριμένα τα δύο Διεθνή Σύμφωνα του 1966 για τα Ατομικά, Πολιτικά Δικαιώματα και τα Οικονομικά, Κοινωνικά, Πολιτιστικά Δικαιώματα, δεν είναι δεσμευτική για τα κράτη, που θεωρούν έως σήμερα ότι η χορήγηση ή μη ασύλου παραμένει κυριαρχικό τους δικαίωμα. Και η πρόβλεψη του άρθρου 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε. φαίνεται να καλύπτει μόνο το δικαίωμα πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου και το δικαίωμα του ενδιαφερόμενου να του αναγνωριστεί αυτό το καθεστώς εφόσον πληροί τις προϋποθέσεις. Δεν συνεπάγεται και την υποχρέωση του κράτους να χορηγήσει άσυλο.

Χαρακτηριστικό είναι ότι στην ελληνική έννομη τάξη η απόφαση του δευτεροβάθμιου οργάνου επί της ενδικοφανούς προσφυγής του αιτούντος άσυλο μπορεί να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως μόνο ως προς το σκέλος του νομικού σφάλματος, κι όχι ως προς την ουσία της κρίσης. Ακόμη και το ΕυρΔΔΑ δεν μπορεί να υπεισέλθει στην ουσία της κρίσης του εθνικού οργάνου, δηλαδή εάν ο ενδιαφερόμενος είναι πραγματικά πρόσφυγας ή δικαιούχος επικουρικής προστασίας, αφού κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται ως αυτοτελές δικαίωμα στην ΕυρΣΔΑ, αλλά μπορεί μόνο να κρίνει εάν ενδεχόμενη απομάκρυνσή του θα αντέβαινε στην αρχή της μη επαναπροώθησης (Ahmed/Αυστρίας, Sufi and Elmi/Ην. Βασιλείου).

ii. Η αρχή της μη επαναπροώθησης

Η δεύτερη, θεμελιώδης, απαρέγκλιτη και αδιαμφισβήτητη αρχή, θεμέλια λίθος του προσφυγικού δικαίου, είναι η μη επαναπροώθηση προσφύγων στην χώρα προέλευσης τους. Η αρχή της μη επαναπροώθησης διασφαλίζεται από το άρθρο 33 παρ. 1 της Σύμβασης της Γενεύης για το καθεστώς των Προσφύγων (1951). Σύμφωνα μ’ αυτήν, καμία χώρα δεν μπορεί να απελαύνει ή να επαναπροωθεί, καθ’οιονδήποτε τρόπο, πρόσφυγες στα σύνορα εδαφών στα οποία απειλείται η ζωή ή η ελευθερία τους για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, κοινωνικής τάξης ή πολιτικών πεποιθήσεων. Η αρχή συμπληρώνεται από νεότερες διατάξεις συμβάσεων διεθνούς ή περιφερειακής προστασίας δικαιωμάτων του ανθρώπου. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 3 της Σύμβασης κατά των Βασανιστηρίων, απαγορεύεται η απέλαση, επιστροφή ή έκδοση ατόμου σε άλλη χώρα όπου υπάρχουν ουσιώδεις λόγοι να πιστεύεται ότι κινδυνεύει να υποστεί βασανιστήρια. Πανομοιότυπη διάταξη περιέχει και το άρθρο 19 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε και το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ.

Η αρχή της μη επαναπροώθησης αντανακλά διεθνές εθιμικό δίκαιο και έχει εφαρμογή σε κάθε άτομο που βρίσκεται υπό απέλαση είτε είναι πρόσφυγας είτε όχι. Στον βαθ-

μό που η απαγόρευση των βασανιστηρίων είναι κανόνας αναγκαστικού δικαίου, υποστηρίζεται ότι και η αρχή της μη επαναπροώθησης περιλαμβάνει κανόνα αυξημένης τυπικής ισχύος και άρα υπερισχύει έναντι άλλων διεθνών υποχρεώσεων που μπορεί να έχει ένα κράτος (για παράδειγμα να εφαρμόσει μια πράξη διεθνούς οργανισμού, όπως είναι μια κοινοτική οδηγία, ή ένας κανονισμός της ΕΕ., ανεξάρτητα από τις θεωρητικές διχογνωμίας για το αν η αρχή της μη επαναπροώθησης συνιστά σε όλες τις περιπτώσεις αναγκαστικό κανόνα του διεθνούς δικαίου, ειδικά όταν η προβλεπόμενη κακομεταχείριση απέχει από το να θεωρηθεί πράξη βασανισμού). Ένα κρίσιμο ζήτημα είναι εάν η αποδοχή (αμφίβολων) διπλωματικών διαβεβαιώσεων (diplomatic assurances) από τις χώρες καταγωγής για την απέλαση ατόμων που συνιστούν απειλή για την ασφάλεια του κράτους υποδοχής, ενώ κινδυνεύουν να υποστούν βασανιστήρια στο κράτος στο οποίο θα απελαθούν, είναι εξίσου παράνομη (βλ. παρακάτω υπόθεση ΕυρΔΔΑ Saadi/Ιταλίας).

Η αρχή της μη επαναπροώθησης έχει εξωεδαφική εφαρμογή. Πράγματι, τα κράτη έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν και να προστατεύουν τα δικαιώματα όλων των προσώπων που υπάγονται στη δικαιοδοσία τους. Η δικαιοδοσία δεν περιλαμβάνει μόνο την επικράτεια ενός κράτους, αλλά εκτείνεται σε όλα τα πρόσωπα που βρίσκονται υπό την εξουσία ή τον αποτελεσματικό έλεγχο κράτους, Η αρχή της μη επαναπροώθησης έχει τέτοια εφαρμογή, όπως έχει επιβεβαιώσει τόσο το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (βλ. παρακάτω υπόθεση ΕυρΔΔΑ Hirsi Jamaa/Ιταλίας) όσο και η Ύπατη Αρμοστεία των Ην. Εθνών για τους Πρόσφυγες σε σχετική γνωμοδότησή της (26.1.2007).

Σ’ ότι αφορά το Ευρωπαϊκό Σύστημα, εκτός από την άμεση επαναπροώθηση, υπάρχει και η έμμεση (indirect refoulement), δηλαδή η επιστροφή των αιτούντων άσυλο στη χώρα πρώτης υποδοχής, σύμφωνα με τις προβλέψεις του Κανονισμού «Δουβλίνο», που μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την τελική επιστροφή των αιτούντων στη χώρα καταγωγής τους είτε λόγω ελλείψεων στη διαδικασία ασύλου είτε λόγω της εφαρμογής

διμερών συμφωνιών με τρίτα κράτη για την αποτροπή εισόδου των μεταναστών στην ανοιχτή θάλασσα.

II. Το περιφερειακό σύστημα: Προς ένα Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (Ε.Ε.)

Α. Εισαγωγικά

Η Ευρωπαϊκή ενοποίηση και το άσυλο πέρασαν διάφορα στάδια μέχρι να φτάσει η Ευρ. Επιτροπή να προτείνει παράγωγη νομοθεσία κοινή για όλα τα κράτη-μέλη.

Ο τομέας του ασύλου παρέμεινε εκτός ενοποιητικής διαδικασίας μέχρι τη δεκαετία του ’80. Τότε τα κ-μ δεσμεύονταν μόνο από το διεθνές συμβατικό πλαίσιο, δηλαδή τη Σύμβαση της Γενεύης για τους Πρόσφυγες, και το καθένα είχε το δικό του σύστημα ασύλου. Βρισκόμασταν ακόμη στην έννοια του πολιτικού ασύλου, που αποτελεί κυριαρχικό δικαίωμα του κράτους και ψήγματά του διατηρούνται στην έννοια του εδαφικού ή διπλωματικού ασύλου (π.χ. υπόθεση Assange, Haya de la Torre). Το εδαφικό ή διπλωματικό άσυλο εξαιρείται ρητά από την εφαρμογή του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου.

Το σύστημα ασύλου στην Ε.Ε. περνάει σταδιακά από τον συντονισμό της δράσης μέσω της διακυβερνητικής συνεργασίας, στην εναρμόνιση μέσω ελάχιστων προτύπων και στην εναρμόνιση μέσω κοινών προτύπων. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, που καθιέρωσε τον τρίτο πυλώνα, ο τομέας δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων περνάει σε ενωσιακή αρμοδιότητα.

Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (που υιοθετήθηκε το 1997 και τέθηκε σε ισχύ το 1999), η τότε Ευρωπαϊκή Κοινότητα απέκτησε την εξουσία να ρυθμίζει νομοθετικά ζητήματα ασύλου (υποδοχής αιτούντων άσυλο, διαδικασιών ασύλου και προϋποθέσεων αναγνώρισης), εναρμονίζοντας τη νομοθεσία των κρατών μελών μέσω «ελάχιστων προτύπων».. Με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας (2007), η Ε.Ε. ορίζει πλέον κοινά πρότυπα, καθιερώνεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία για τις πολιτικές παράτυπης και νόμιμης μετανάστευσης, το Ευρ. Κοινοβούλιο καθίσταται συννομοθέτης, και το ΔΕΕ αποκτά πλήρη δικαιοδοσία σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου. Ο δε Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, που αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των Συνθηκών και κατά συνέπεια πρωτογενές δίκαιο της Ε.Ε., διασφαλίζει το δικαίωμα πρόσβασης σε διαδικασία ασύλου, η οποία πρέπει να ρυθμίζεται ειδικότερα με τη δευτερογενή νομοθεσία.

Ειδικότερα, το Άρθρο 78 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) προβλέπει τη δημιουργία ενός Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου, σύμφωνο προς τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951. Στο πλαίσιο αυτό, φιλοδοξία των κρατών μελών ήταν η συνολική αντιμετώπιση του ασύλου και της μετανάστευσης, που υπαγορευόταν εξάλλου από την υιοθέτηση της Συμφωνίας Schengen, που προέβλε-

πε την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα και άρα απαιτούσε την ενίσχυση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, ζήτημα εξόχως κρίσιμο για την Ελλάδα. Επιπλέον, προβλέπεται η δυνατότητα προσωρινών μέτρων σε περίπτωση αιφνίδιας εισροής υπηκόων τρίτων χωρών που υιοθετούνται από το Συμβούλιο (άρθρο 78(3) ΣΛΕΕ) (μ’ αυτή τη νομική βάση υιοθετήθηκαν οι αποφάσεις μετεγκατάστασης για Ελλάδα και Ιταλία μετά την προσφυγική κρίση του 2015-2016).

Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, που είναι ακόμη ζητούμενο 20 χρόνια μετά το Άμστερνταμ, βασίζεται σε τρεις πυλώνες: α) εναρμόνιση των προτύπων προστασίας με την ευθυγράμμιση της νομοθεσίας περί ασύλου των κρατών μελών, β) εγκαθίδρυση αποτελεσματικής πρακτικής συνεργασίας, μέσω της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο (European Asylum Support Office – EASO, πλέον μετά την ενίσχυση της εντολής της έχει γίνει European Union Asylum Agency), η οποία υποστηρίζει τα κράτη που αντιμετωπίζουν μεγάλο αριθμό εισροών, παρέχοντας συνδρομή στη διαχείριση των αιτήσεων ασύλου και εγκαθιδρύοντας κατάλληλες εγκαταστάσεις υποδοχής, και γ) ενίσχυση της αλληλεγγύης και της αίσθησης καθήκοντος μεταξύ των κρατών μελών της Ε.Ε. – ιδιαίτερα απέναντι σ’ αυτά των οποίων τα συστήματα ασύλου υφίστανται πιέσεις – και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών, μέσω περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας και μετεγκατάστασης είτε από τρίτες χώρες προς την Ε.Ε. (resettlement) είτε εντός της Ε.Ε. (relocation).

Σύμφωνα με το αρχικό Πρόγραμμα του Τάμπερε, η ολοκλήρωση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου θα λάμβανε χώρα σε δύο στάδια. Το πρώτο αφορούσε την εναρμόνιση των επιμέρους νομικών πλαισίων των κρατών μελών, με βάση κοινά πρότυπα και ολοκληρώθηκε ουσιαστικά το 2005. Το δεύτερο στάδιο, δρομολογήθηκε με το «Πρόγραμμα της Χάγης», που προέβλεπε μεγαλύτερη εναρμόνιση και ευθυγράμμιση των εθνικών διαδικασιών ασύλου και των όρων υποδοχής, προς το σκοπό της ευρύτερης και καλύτερης προστασίας των αιτούντων άσυλο και το οποίο ολοκληρώθηκε το 2013. Εκτός από την εναρμόνιση μέσω νομοθεσιών, το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου ρυθμίζεται και από Κανονισμούς, όπως αυτούς που ιδρύουν σχετικούς θεσμούς (π.χ. ο Κανονισμός για την ίδρυση του EASO) ή τους Κανονισμούς που πλαισιώνουν το λεγόμενο σύστημα «Δουβλίνο».

Β. Το δικαίωμα στο άσυλο σύμφωνα με τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ

Το άρθρο 18 ΧΘΔΕΕ διασφαλίζει το δικαίωμα στο άσυλο, τηρουμένων των κανόνων της Σύμβασης της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και του Πρωτοκόλλου της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων και σύμφωνα με τη Συνθήκη για της Ευρωπαϊκή Ένωση και τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αναφορά στο δικαίωμα στο άσυλο, είναι η μοναδική σε δεσμευτικό διεθνές κείμε-

νο, αφού σχετικό δικαίωμα περιλαμβάνεται μόνο στην Οικουμενική Διακήρυξη Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΟΔΔΑ).

Όσον αφορά το Ενωσιακό δίκαιο, εδράζεται στο άρθρο 63 ΣΕΕ, που έχει αντικατασταθεί από το 78 ΣΛΕΕ, από όπου προέρχεται και η αναφορά στον σεβασμό από την ΕΕ στο προσφυγικό δίκαιο και τη Σύμβαση της Γενεύης. Από την αναφορά αυτή προκύπτει ότι το περιεχόμενο του άρθρου 18 δεν είναι αυτόνομο της Σύμβασης του 1951.

Το άρθρο 18, σύμφωνα με την επικρατούσα άποψη, δεν κατοχυρώνει δικαίωμα στο άσυλο, παρά την σχετική ρητή αναφορά σε αυτό, αλλά συμπεριλαμβάνει αναφορά στην υποχρέωση της Ένωσης και των Κρατών Μελών να συμμορφώνονται προς την Σύμβαση της Γενεύης του 1951. Η άποψη αυτή συνάδει με την γενικότερη αντίληψη σύμφωνα με την οποία το δικαίωμα στο άσυλο αναφέρεται ουσιαστικά στο δικαίωμα κρατών να χορηγούν άσυλο.

Εντούτοις γραμματική ερμηνεία του άρθρου 18, οδηγεί στο αντίθετο συμπέρασμα, ότι πρόκειται αναμφίβολα για ατομικό δικαίωμα. Την ερμηνεία /προσέγγιση αυτή βρίσκουμε στη Γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα AG Cruz Villalón στην υπόθεση Abdullahi.

Πράγματι, ως δικαίωμα αναπτύσσεται με δύο εκδοχές: αφενός στο δικαίωμα πρόσβασης στο άσυλο, άρα το δικαίωμα του ατόμου να ζητήσει άσυλο και αφετέρου, στο δικαίωμα να του χορηγηθεί άσυλο, που αυτόματα αναλύεται ως υποχρέωση του κράτους υποδοχής (ή διέλευσης) να του χορηγήσει άσυλο. Ως προς την δεύτερη διάσταση, όπως αναφέρθηκε, ελάχιστα κείμενα (δεσμευτικά) αναγνωρίζουν τέτοιο δικαίωμα. Πράγματι, ως δικαίωμα κατοχυρώνεται, αυτοτελώς, μόνο στο άρθρο 14 της Οικουμενικής Διακήρυξης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του 1948 («Κάθε άτομο που καταδιώκεται έχει το δικαίωμα να ζητά άσυλο και του παρέχεται άσυλο σε άλλες χώρες») και στο άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε.