ΟΙ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕΙΣ ΣΤΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΔΙΚΑΙΟ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ

ΠΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ

ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΠΡΟΟΙΜΙΟ

1. Εισαγωγικά προλεγόμενα 1

2. Καθορισμός του αντικειμένου της μελέτης και διάρθρωση της ύλης 2

ΜΕΡΟΣ Ι

ΕΙΣΑΓΩΓΗ - Ο ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Η γνωμοδοτική διαδικασία: οριοθέτηση της έννοιας
και ο ρόλος της εντός της διοικητικής διαδικασίας

1. Εισαγωγικά: Οριοθέτηση της έννοιας της διοικητικής διαδικασίας 5

1.1. Η διοικητική πράξη ως επίκεντρο του διοικητικού δικαίου 5

1.2. Η διοικητική διαδικασία: ορισμός και σημασία αυτής στον χώρο
του διοικητικού δικαίου 6

2. Οριοθέτηση των εννοιών «γνώμη»/ «γνωμοδότηση»
και «γνωμοδοτική διαδικασία» 9

2.1. Εννοιολογικός προσδιορισμός της «γνώμης»/ «γνωμοδότησης» 9

2.2. Εννοιολογική οριοθέτηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας
εντός της διοικητικής διαδικασίας 11

2.3. Εννοιολογικός προσδιορισμός της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας 12

3. Συμπέρασμα κεφαλαίου 13

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Οι σκοποί της γνωμοδοτικής διαδικασίας

1. Οι εν γένει σκοποί των τύπων της διοικητικής διαδικασίας 14

1.1. Εγγυητικός των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των διοικουμένων ρόλος 14

1.2. Ιδίως η διαφύλαξη της αρχής της νομιμότητας 17

2. Η γνωμοδοτική διαδικασία ως μέσο εισροής πληροφοριών
στη διοικητική διαδικασία 19

2.1. Η πληροφόρηση ως μέσο διασφάλισης της νομιμότητας 19

2.2. Η πληροφόρηση ως μέσο διασφάλισης της αποτελεσματικότητας
και του εξορθολογισμού 21

3. Η γνωμοδοτική διαδικασία ως μέσο συμμετοχής των διοικουμένων
στη διοικητική διαδικασία 23

3.1. Νομιμοποιητική λειτουργία - αποδοχή των διοικητικών πράξεων
από τους διοικουμένους 23

3.2. Ενίσχυση της συμμετοχικής διοίκησης και του εκδημοκρατισμού 25

3.3. Ενίσχυση της διαφάνειας της διοικητικής δράσης 29

3.4. Ιεράρχηση των σκοπών της γνωμοδοτικής διαδικασίας 30

4. Αρνητικές παράμετροι/εμπόδια στην επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών 31

4.1. Επιβράδυνση της διοικητικής διαδικασίας 31

4.2. Αύξηση της ακύρωσης των διοικητικών πράξεων για τυπικούς λόγους 34

4.3. Το πρόβλημα της κατανομής της ευθύνης μεταξύ γνωμοδοτούντος
και αποφασίζοντος οργάνου 36

4.4. Κίνδυνος κατάχρησης της γνωμοδοτικής διαδικασίας για σκοπούς ξένους
προς το διοικητικό δίκαιο 38

5. Συμπέρασμα κεφαλαίου 40

ΜΕΡΟΣ ΙΙ

ΟΙ ΓΝΩΜΟΔΟΤΙΚΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ
ΣΤΟ ΟΥΣΙΑΣΤΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Οι φορείς της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας - Τα γνωμοδοτικά όργανα

1. Εννοιολογική οριοθέτηση της έννοιας «γνωμοδοτικά όργανα» 41

1.1. Η έννοια του διοικητικού οργάνου 41

1.2. Η έννοια του γνωμοδοτικού οργάνου 43

1.3. Ο κατά κανόνα συλλογικός χαρακτήρας των γνωμοδοτικών οργάνων
και η λειτουργική ανεξαρτησία τους 44

1.4. Παραδείγματα βασικών γνωμοδοτικών / συμβουλευτικών οργάνων 46

2. Το ζήτημα της μεταβίβασης της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας 49

3. Κανόνες σύστασης και συγκρότησης των γνωμοδοτικών οργάνων 50

3.1. Η σύσταση των γνωμοδοτικών οργάνων 50

3.2. Η συγκρότηση των γνωμοδοτικών οργάνων 51

3.3. Η λειτουργία των γνωμοδοτικών οργάνων 54

4. Η αρχή της αμεροληψίας και τα γνωμοδοτικά συλλογικά όργανα 54

4.1. Εννοιολογικό περιεχόμενο και στόχοι της αρχής της αμεροληψίας 54

4.2. Πηγές της αρχής της αμεροληψίας 58

4.3. Οι λόγοι αμεροληψίας γενικώς 60

4.4. Ζητήματα αμεροληψίας στις γνωμοδοτικές διαδικασίες 63

4.4.1. Η σχέση γνωμοδοτικού και αποφασίζοντος οργάνου 63

4.4.2. Η σχέση πρωτοβάθμιου και δευτεροβάθμιου γνωμοδοτικού διοικητικού οργάνου 65

4.4.3. Ο αδέσμευτος χαρακτήρας της κρίσης των υπηρεσιακών συμβουλίων
για τις μεταθέσεις των δημοσίων υπαλλήλων 67

5. Τα δικαστήρια και οι δικαστές ως φορείς γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων 70

5.1. Εισαγωγή 70

5.2. Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας 71

5.2.1. Ιστορική επισκόπηση των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων
του Συμβουλίου της Επικρατείας 71

5.2.2. Οι ισχύουσες γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας-
Η επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων 74

5.2.2.1. Οι διαδικαστικοί/τυπικοί κανόνες της επεξεργασίας 74

5.2.2.2. Το ουσιαστικό περιεχόμενο - Ο σκοπός της επεξεργασίας
των κανονιστικών διαταγμάτων 77

5.2.3. Λοιπές γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας 80

5.2.4. Τα ζητήματα αμεροληψίας που προκύπτουν από τον διττό χαρακτήρα
του Συμβουλίου της Επικρατείας 80

5.2.5. Προτάσεις για διεύρυνση των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου
της Επικρατείας 83

5.2.5.1. Οι διευρυμένες γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας
σε προηγούμενα ελληνικά Συντάγματα 83

5.2.5.2 Οι διευρυμένες γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του γαλλικού Conseil d’ état 84

5.2.5.3. Οι κυριότερες προτάσεις που έχουν διατυπωθεί για τη διεύρυνση
των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων του ελληνικού ΣτΕ 88

5.2.5.4. Επιχειρήματα υπέρ της επέκτασης των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων του ΣτΕ 90

5.2.5.5. Επιχειρήματα κατά της επέκτασης των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων του ΣτΕ 93

5.3. Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου 95

5.3.1. Ιστορική επισκόπηση των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων
του Ελεγκτικού Συνεδρίου 95

5.3.2. Οι ισχύουσες γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου 99

5.3.2.1. Η γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τα νομοσχέδια
που αφορούν συντάξεις 99

5.3.2.2. Λοιπές γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου 102

5.4. Η συμμετοχή δικαστικών λειτουργών σε γνωμοδοτικά όργανα 106

5.4.1. Η ρύθμιση του άρθρου 89 του Συντάγματος περί ασυμβιβάστου
των δικαστικών λειτουργών πριν και μετά την αναθεώρηση του 2001 106

5.4.2. Η ratio της αναθεώρησης του άρθρου 89 του Συντάγματος 108

5.4.3. Οι συνέπειες της συμμετοχής δικαστών σε διοικητικά γνωμοδοτικά όργανα
μετά την αναθεώρηση του άρθρου 89 το 2001- Κακή συγκρότηση του οργάνου 111

5.4.4. Η εξαίρεση: Η περίπτωση του Συμβουλίου του άρθρου 234 Ν 3852/2010 112

5.4.5. Η περίπτωση των διοικητικών οργάνων με μικτές αρμοδιότητες 113

5.4.6. Η περίπτωση των τοπικών διοικητικών Επιτροπών ΙΚΑ 114

6. Συμπεράσματα κεφαλαίου 119

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Οι διακρίσεις των γνωμοδοτήσεων και τα χαρακτηριστικά
του κάθε είδους

1. 1η διάκριση: προβλεπόμενη και οικειοθελής γνωμοδοτική διαδικασία 120

1.1. Η προβλεπόμενη γνωμοδοτική διαδικασία 120

1.1.1. Η διάκριση της προβλεπόμενης γνωμοδοτικής διαδικασίας σε υποχρεωτική
και προαιρετική 124

1.2. Η οικειοθελής γνωμοδοτική διαδικασία 125

2. 2η διάκριση: απλή και σύμφωνη γνώμη 129

2.1. Η απλή γνώμη - έννοια και βασικά χαρακτηριστικά 129

2.2. Η σύμφωνη γνώμη 133

2.2.1. Έννοια και βασικά χαρακτηριστικά 133

2.2.2. Διάκριση της σύμφωνης γνώμης σε θετική και αρνητική 133

2.2.3. Η ratio της σύμφωνης γνώμης 137

2.2.4. Μια ιδιόρρυθμη περίπτωση σύμφωνης γνώμης: η σύμφωνη γνώμη
της Επιτροπής του άρθρου 73 παρ. 9 Ν 4412/2016 138

3. Η πρόταση: έννοια και σύγκριση με τη σύμφωνη γνώμη 144

4. Μια ιδιάζουσα κατηγορία «γνωμοδότησης»: η υποχρεωτική γνωμοδότηση 147

4.1. Έννοια και βασικά χαρακτηριστικά 147

4.2. Παραδείγματα υποχρεωτικών γνωμοδοτήσεων 149

5. Συνύπαρξη περισσότερων και διαφορετικών ειδών γνωμοδοτήσεων
στο πλαίσιο της ίδιας διοικητικής διαδικασίας 155

5.1. Συνύπαρξη περισσότερων απλών γνωμών 155

5.2. Συνύπαρξη απλής γνώμης και σύμφωνης γνώμης/πρότασης 156

5.3. Η συνύπαρξη περισσότερων σύμφωνων γνωμών/προτάσεων 159

5.4. Η χρονική σειρά έκδοσης των περισσότερων γνωμοδοτήσεων 159

5.5. Παρέκβαση: συνύπαρξη του τύπου της προηγούμενης γνώμης με τον τύπο
της προηγούμενης ακρόασης 160

6. Συμπεράσματα κεφαλαίου 164

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

Τα βασικά κοινά χαρακτηριστικά όλων των γνωμοδοτήσεων

1. Ο τύπος - ο έγγραφος χαρακτήρας της γνωμοδότησης 165

2. Επίκαιρος χαρακτήρας 168

2.1. Οι διαφορετικές εκφάνσεις του στοιχείου της επικαιρότητας 168

2.2. Επίκαιρη λήψη της γνώμης 169

2.2.1. Επίκαιρη παραπομπή του φακέλου της υπόθεσης από το αποφασίζον
στο γνωμοδοτικό όργανο 169

2.2.2. Υποχρέωση του αποφασίζοντος οργάνου να αναμείνει την έκδοση
της γνωμοδότησης από το γνωμοδοτικό όργανο 171

2.2.3. Οι ενέργειες του αποφασίζοντος οργάνου σε περίπτωση άπρακτης παρέλευσης
της προθεσμίας/του ευλόγου χρόνου για την έκδοση της γνώμης 173

2.3. Επίκαιρη χρήση της γνώμης 177

3. Η αιτιολογία 180

3.1. Η υποχρέωση αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων γενικώς 180

3.2. Η υποχρέωση αιτιολογίας των γνωμοδοτήσεων 182

4. Συμπέρασμα κεφαλαίου 184

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

Αναπομπή - τροποποίηση - ανάκληση γνωμοδοτήσεων

1. Τροποποίηση/ανάκληση γνώμης με πρωτοβουλία του γνωμοδοτικού οργάνου 185

1.1. Το καταρχήν επιτρεπτό της τροποποίησης/ ανάκλησης γνώμης και οι περιορισμοί 186

1.1.1. 1ος περιορισμός: υποχρέωση ειδικής αιτιολογίας 188

1.1.2. 2ον: Χρονικοί περιορισμοί 189

1.2. Η περίπτωση της αρνητικής σύμφωνης γνώμης 190

1.3. Το διαφορετικό ζήτημα της ανάκλησης εκτελεστής πράξης που βασίζεται σε γνώμη: Απαιτείται και για την ανάκληση η τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας; 191

2. Αναπομπή της γνώμης από το αποφασίζον όργανο και έκδοση νέας γνώμης 194

2.1. Η απόφαση της αναπομπής 194

2.2. Αναπομπή απλής γνώμης 195

2.3. Αναπομπή σύμφωνης γνώμης 198

2.3.1. Αναπομπή θέτικης σύμφωνης γνώμης 199

2.3.2. Αναπομπή αρνητικής σύμφωνης γνώμης 203

2.4. Αναπομπή υποχρεωτικής γνωμοδότησης 204

2.4.1. Η υποχρέωση αναπομπής των ανεπαρκώς αιτιολογημένων γνωματεύσεων υγειονομικών επιτροπών 204

2.4.2. Τα δικονομικά ζητήματα από την αναπομπή των γνωματεύσεων
των Υγειονομικών Επιτροπών 207

2.4.2.1. Προβληματισμός για την έκταση της εξουσίας του δικαστή
σε διοικητικές διαφορές ουσίας 207

2.4.2.2. Προβληματισμός για την έκδοση μη οριστικής-προδικαστικής απόφασης 212

2.4.3. Το επιτρεπτό της αναπομπής των λοιπών υποχρεωτικών γνωμοδοτήσεων 214

3. Συμπέρασμα κεφαλαίου 215

ΜΕΡΟΣ ΙΙΙ

ΟΙ ΓΝΩΜΟΔΟΤΙΚΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΣΤΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΚΗ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Οι βασικές πλημμέλειες της γνωμοδοτικής διαδικασίας
ως λόγοι ακύρωσης διοικητικών πράξεων

1. Η παράλειψη τήρησης/πλημμελής τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας
ως παράβαση ουσιώδους τύπου της διοικητικής διαδικασίας 217

1.1. Η παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας ως λόγος ακύρωσης γενικά 217

1.2. Παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας λόγω παράλειψης τήρησης
γνωμοδοτικής διαδικασίας 222

1.2.1. Εισαγωγικά 222

1.2.2. Η παράλειψη του αποφασίζοντος οργάνου να εκκινήσει
τη γνωμοδοτική διαδικασία 223

1.2.3. Η έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης από το αποφασίζον όργανο
δίχως να αναμείνει την έκδοση της γνώμης του γνωμοδοτικού οργάνου 227

1.2.3.1. Η περίπτωση της απλής γνώμης 227

1.2.3.2. Οι περιπτώσεις της σύμφωνης και της υποχρεωτικής γνώμης 229

1.3. Παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας εξαιτίας πλημμελειών
της γνωμοδοτικής διαδικασίας που τηρήθηκε 231

1.3.1. Εισαγωγικά 231

1.3.2. Οι βασικές πιθανές πλημμέλειες της γνωμοδοτικής διαδικασίας 233

1.3.2.1. Γενικές πλημμέλειες 233

1.3.2.2. Ειδικές πλημμέλειες των γνωμοδοτικών διαδικασιών 234

1.3.3. Συμπέρασμα 237

1.4. Παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας λόγω τήρησης οικειοθελούς
γνωμοδοτικής διαδικασίας 237

2. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας και γνωμοδοτική διαδικασία 239

2.1. Η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας γενικά 239

2.1.1. Οι δικαιολογητικοί λόγοι καθιέρωσης της «παράλειψης οφειλόμενης
νόμιμης ενέργειας» 239

2.1.2. Όροι/προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης παράλειψης οφειλόμενης
νόμιμης ενέργειας 242

2.1.2.1. Πρώτος όρος/προϋπόθεση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας 242

2.1.2.2. Δεύτερος όρος/προϋπόθεση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας 248

2.1.2.3. Τρίτος όρος/προϋπόθεση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας 249

2.1.2.4. Τέταρτος όρος/προϋπόθεση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας 249

2.2. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας και γνωμοδοτικές διαδικασίες 251

2.2.1. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας μετά την έκδοση θετικής
σύμφωνης γνώμης 251

2.2.2. Παράλειψη κίνησης εκ μέρους του αποφασίζοντος οργάνου
της διαδικασίας έκδοσης σύμφωνης γνώμης 257

2.2.3. Παράλειψη του γνωμοδοτικού οργάνου να εκδώσει εγκαίρως
τη σύμφωνη γνώμη του 259

3. Συμπεράσματα κεφαλαίου 262

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Ο δικαστικός έλεγχος των γνωμοδοτικών διαδικασιών -
δικονομικά ζητήματα

1. Η μορφή του δικαστικού ελέγχου των γνωμοδοτήσεων 264

1.1. Ο κανόνας του παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου των γνωμοδοτήσεων 264

1.2. Η κατ’ εξαίρεση ευθεία προσβολή και άμεσος έλεγχος ορισμένων
κατηγοριών γνωμοδοτήσεων 267

2. Συνοπτική παρουσίαση των λόγων ακύρωσης που σχετίζονται
με τις γνωμοδοτήσεις 269

2.1. Λόγοι ακύρωσης γενικά: διάκριση σε λόγους εξωτερικής και εσωτερικής
νομιμότητας 269

2.2. Λόγοι ακύρωσης σχετιζόμενοι με τις γνωμοδοτικές διαδικασίες 271

3. Αυτεπάγγελτος ή όχι ο έλεγχος των πλημμελειών των γνωμοδοτήσεων; 272

3.1. Αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενοι λόγοι γενικά και διάκριση
από συναφείς έννοιες 272

3.2. Αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενοι λόγοι στις ακυρωτικές διαφορές 274

3.2.1. Γενικά 274

3.2.2. Ειδικώς για τις πλημμέλειες των γνωμοδοτήσεων/γνωμοδοτικών διαδικασιών 275

3.3. Αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενοι λόγοι στις διαφορές ουσίας 277

3.3.1. Γενικά 277

3.3.2. Ειδικώς για τις πλημμέλειες των γνωμοδοτήσεων/γνωμοδοτικών διαδικασιών 278

4. Η δυνατότητα διάσωσης του κύρους της εκτελεστής πράξης παρά την
παράλειψη τήρησης/πλημμελή τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας 280

4.1. Ο κανόνας της ισοδυναμίας τυπικών/διαδικαστικών και ουσιαστικών
λόγων ακύρωσης- Η σύγχρονη τάση περιορισμού της ακύρωσης
των διοικητικών πράξεων για διαδικαστικές πλημμέλειες 281

4.2. Προσπάθειες περιορισμού της ακύρωσης διοικητικών πράξεων για λόγους
τυπικής/διαδικαστικής παρανομίας 283

4.2.1. Η πρώτη και κλασσική προσπάθεια: η διάκριση σε ουσιώδεις
και μη ουσιώδεις τύπους της διαδικασίας 283

4.2.2. Το επόμενο βήμα: η in concreto αξιολόγηση της επίδρασης
της διαδικαστικής/τυπικής παρανομίας στην εκδοθείσα διοικητική πράξη 285

4.2.2.1. Ο in concreto έλεγχος των διαδικαστικών πλημμελειών στη γαλλική
έννομη τάξη: από τον έλεγχο του ουσιώδους η μη χαρακτήρα της παράβασης
εκάστου ουσιώδους τύπου της διαδικασίας στη νομολογία DANTHONY 285

4.2.2.2. Ο in concreto έλεγχος των διαδικαστικών πλημμελειών
στην ελληνική έννομη τάξη 292

4.2.2.2.1. Εμμονή στην παραδοσιακή θεωρία της «παράβασης ουσιώδους τύπου
της διαδικασίας» και στην ευρεία ακύρωση διοικητικών πράξεων
για διαδικαστικές πλημμέλειες 292

4.2.2.2.2. Δικονομικές δυνατότητες που άνοιξαν τον δρόμο για τον περιορισμό
της ακύρωσης διοικητικών πράξεων για τυπικούς λόγους 295

4.2.2.2.2.1. Οι νέες δικονομικές δυνατότητες του ακυρωτικού δικαστή -
Άρθρο 50 παρ. 3 του ΠΔ 18/1989 295

4.2.2.2.2.2. Η διάταξη της παρ. 5β του άρθρου 79 ΚΔΔ - Ακύρωση των πράξεων
φορολογικής/τελωνειακής αρχής για διαδικαστική πλημμέλεια μόνο
αν διαπιστώνεται βλάβη μη δυνάμενη να αποκατασταθεί διαφορετικά 299

4.2.2.2.2.3. Η νομολογιακή κατασκευή των αλυσιτελών λόγων ακύρωσης ως μέσο
περιορισμού της ακύρωσης διοικητικών πράξεων για τυπικές/διαδικαστικές πλημμέλειες 302

4.2.3. Συμπεράσματα 306

4.3. Προσπάθειες περιορισμού της ακύρωσης διοικητικών πράξεων ειδικώς
για πλημμέλειες της γνωμοδοτικής διαδικασίας 307

4.3.1. Στη γαλλική έννομη τάξη 307

4.3.2. Στην ελληνική έννομη τάξη 309

4.3.2.1. Η εφαρμογή των νέων δικονομικών δυνατοτήτων της παρ. 3
του άρθρου 50 του ΠΔ 18/1989 309

4.3.2.2. Η εφαρμογή της παρ. 5β του άρθρου 79 ΚΔΔ 316

4.3.2.3. Η νομολογιακή κατασκευή της αλυσιτέλειας προκειμένου περί πλημμελειών
της γνωμοδοτικής διαδικασίας 316

4.3.3. Συμπεράσματα-προτάσεις 317

ΜΕΡΟΣ IV

ΕΙΔΙΚΕΣ ΓΝΩΜΟΔΟΤΙΚΕΣ/ ΣΥΜΒΟΥΛΕΥΤΙΚΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ

1. Οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 321

1.1. Εισαγωγή - Η ιστορική εξέλιξη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 321

1.2. Νομική φύση, ισχύον νομικό πλαίσιο και βασικές αρμοδιότητες 326

1.3. Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του ΝΣΚ 329

1.3.1. Ιστορικά-Γνωμοδοτικές αρμοδιότητες πριν την αναθεώρηση
του Συντάγματος το 2001 329

1.3.2. Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του ΝΣΚ με βάση τον ισχύοντα Ν 4831/2021 332

1.3.2.1. Απαρίθμηση των γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων του ΝΣΚ 332

1.3.2.2. Η κύρια γνωμοδοτική αρμοδιότητα του ΝΣΚ: Γνωμοδοτήσεις
επί νομικών ερωτημάτων που αποστέλλονται από τα κρατικά όργανα 335

1.3.2.2.1. Διαδικασία και προϋποθέσεις έκδοσης των γνωμοδοτήσεων 335

1.3.2.2.2. Η ισχύς και η νομική δεσμευτικότητα των γνωμοδοτήσεων 341

1.3.2.2.2.1. Πριν την αποδοχή τους 341

1.3.2.2.2.2. Μετά την αποδοχή τους 342

1.3.2.2.3. Η γνωστοποίηση/δημοσίευση των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ 347

1.3.2.2.3.1. Πριν την αποδοχή τους 347

1.3.2.2.3.2. Mετά την αποδοχή τους 351

1.3.2.2.4. Η συμβολή του γνωμοδοτικού έργου του ΝΣΚ στο έργο
της Δημόσιας Διοίκησης και προτάσεις για τη βελτιστοποίησή του 352

2. Οι διαδικασίες δημόσιας διαβούλευσης ως εν ευρεία εννοία
γνωμοδοτικές διαδικασίες 355

2.1. Εισαγωγή 355

2.2. Δημόσια διαβούλευση: Έννοια και συσχέτιση με την εν στενή εννοία
γνωμοδοτική διαδικασία του διοικητικού δικαίου 355

2.3. Η δημόσια διαβούλευση ως μέσο ενίσχυσης και εξέλιξης του δημοκρατικού πολιτεύματος 358

2.4. Αρνητικές πτυχές των δημόσιων διαβουλεύσεων/ προσκόμματα
στην επιτέλεση της λειτουργίας τους 361

2.5. Οι διαδικασίες δημόσιας διαβούλευσης στην ελληνική έννομη τάξη 364

2.5.1. Η γενική διαβουλευτική διαδικασία μέσω του www.opengov.gr 365

2.5.1.1. Έναρξη λειτουργίας, στόχοι και θεσμικό πλαίσιο 365

2.5.1.2. Τα επιμέρους στάδια της διαβουλευτικής διαδικασίας 368

2.5.1.3. Opengov και κανονιστικές διοικητικές πράξεις 370

2.5.1.4. Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του opengov 375

2.5.2. Ειδικές μορφές δημόσιας διαβούλευσης 377

2.5.2.1. Διαδικασίες διαβούλευσης στους ΟΤΑ 377

2.5.2.2. Διαδικασίες διαβούλευσης και ΑΕΠΟ: Μια ειδική διαβουλευτική
διαδικασία που κατατείνει στην έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης 382

2.5.2.2.1. Απόφαση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων: Έννοια, λειτουργία
και διαδικασία έκδοσης της 383

2.5.2.2.2. Ενδεχόμενο διεύρυνσης των διαβουλευτικών διαδικασιών και σε άλλες
κατηγορίες ατομικών διοικητικών πράξεων 389

3. Συμπεράσματα - προτάσεις 392

ΜΕΡΟΣ V

ΕΠΙΛΟΓΟΣ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 397

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ - ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ 403

ΑΛΦΑΒΗΤΙΚΟ ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ 421

ΠΡΟΟΙΜΙΟ

1. Εισαγωγικά προλεγόμενα

Οι βάσεις του σύγχρονου ελληνικού διοικητικού δικαίου εντοπίζονται στην ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους, οπότε θεσπίστηκε πλήθος διατάξεων για την οργάνωση και λειτουργία του κράτους, των ΟΤΑ και των διοικητικών οργάνων, κατά τα πρότυπα των αντίστοιχων γαλλικών ρυθμίσεων. Βέβαια, το διοικητικό δίκαιο γνώρισε μεγάλη ανάπτυξη μετά το 1929, οπότε ιδρύθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας, μέσα από τη νομολογία του οποίου διαπλάστηκαν οι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου. Πολλές από τις γενικές αρχές που διέπλασε το Συμβούλιο της Επικρατείας, επηρεασμένο από τη γαλλική έννομη τάξη και τις αποφάσεις του Conseil d’ État, ενσωματώθηκαν στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Ν 2690/1999, ΦΕΚ Α΄45/9.3.1999), που εκδόθηκε το έτος 1999, και σε άλλα ειδικά νομοθετήματα. Συνεπώς, το διοικητικό δίκαιο έχει αναπτυχθεί στην ελληνική έννομη τάξη εδώ και περίπου έναν αιώνα, και οι βασικοί κανόνες/αρχές/τύποι αυτού έχουν αποκρυσταλλωθεί και εμπεδωθεί εδώ και δεκαετίες, αρχικώς κατά βάση νομολογιακά και στη συνέχεια και με νομοθετικές διατάξεις.

Εντούτοις, παρά τη μακρόχρονη ανάπτυξη του διοικητικού δικαίου, αρκετές θεματικές αυτού δεν έχουν μελετηθεί και αναπτυχθεί προσηκόντως σε επίπεδο θεωρίας, άλλως δεν έχουν τύχει της επιστημονικής μελέτης/διερεύνησης που τους αρμόζει. Μία εξ αυτών είναι και η θεματική των γνωμοδοτήσεων των διοικητικών οργάνων, για τις οποίες υπάρχει μόνο μία μονογραφία, αυτή της Καθηγήτριας Γλυκερίας Σιούτη, από την έκδοση της οποίας έχει παρέλθει χρονικό διάστημα 35 ετών, κατά τη διάρκεια των οποίων μεσολάβησαν κρίσιμες νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις. Αλλά και σε επίπεδο αρθρογραφίας/μελετών, ελάχιστα φαίνεται να απασχόλησε την ελληνική θεωρία, τουλάχιστον αυτοτελώς και κυρίως, και όχι επ’ αφορμή κάποιας άλλης κύριας θεματικής, η θεματική των γνωμοδοτήσεων και των γνωμοδοτικών διαδικασιών.

Κατά πάσα πιθανότητα τούτο οφείλεται στο ότι ανέκαθεν το επίκεντρο στον χώρο του διοικητικού δικαίου ήταν η εκτελεστή διοικητική πράξη, και αναπόφευκτα έμπαιναν «σε δεύτερη μοίρα» οι πράξεις των διοικητικών οργάνων που δεν επάγονται έννομες συνέπειες για τους διοικουμένους. Ωστόσο, οι γνωμοδοτήσεις κατέχουν ξεχωριστή θέση και λειτουργία μεταξύ των μη εκτελεστών πράξεων της Διοίκησης για δύο βασικούς λόγους:

Ο πρώτος λόγος είναι ότι οι γνωμοδοτήσεις δεν εκδίδονται αυτοτελώς, αλλά πάντοτε στο πλαίσιο μιας διοικητικής διαδικασίας, που κατατείνει στην έκδοση μιας εκτελεστής διοι-

κητικής πράξης, συνιστούν δε, οσάκις προβλέπονται, ουσιώδη τύπο της διοικητικής διαδικασίας. Κατά τούτο, η νομιμότητα της διαδικασίας έκδοσης και του περιεχομένου μιας γνωμοδότησης επιδρά στη νομιμότητα της εκτελεστής διοικητικής πράξης που βασίζεται σε αυτήν. Συνεπώς, η μελέτη όλων των πτυχών που σχετίζονται με τη νομιμότητα των γνωμοδοτήσεων είναι ένα σημαντικό τμήμα του δογματικού διοικητικού δικαίου.

Ο δεύτερος λόγος δεν σχετίζεται τόσο με το Διοικητικό Δίκαιο όσο με τη Διοικητική Επιστήμη, και συνίσταται στην προσπάθεια εξέλιξης της Δημόσιας Διοίκησης με βάση ένα πιο δημοκρατικό μοντέλο, που θα θέτει στο επίκεντρο τον πολίτη/διοικούμενο όχι μόνο ως αποδέκτη των αποφάσεων που λαμβάνονται αλλά και ως συμμέτοχο στη διαμόρφωση των αποφάσεων που τον αφορούν. Σημαντικό ρόλο στην προσπάθεια αυτή μπορεί να διαδραματίσει η Συμβουλευτική Διοίκηση, εφόσον στη γνωμοδοτική διαδικασία συμμετέχουν ιδιώτες άμεσα ή μέσω εκπροσώπων τους, η οποία είναι το πρώτο βήμα για μια πιο δημοκρατική Διοίκηση, στην οποία η λήψη των αποφάσεων παύσει να συνιστά μονομερή ενέργεια της Διοίκησης, αλλά καθίσταται αποτέλεσμα διαβούλευσης και ισότιμης συμμετοχής των πολιτών.

2. Καθορισμός του αντικειμένου της μελέτης και διάρθρωση της ύλης

Εν όψει των ανωτέρω, επελέγη το θέμα της παρούσας διατριβής, που αποσκοπεί να συστηματοποιήσει σε ενιαίο κείμενο όλα τα ζητήματα ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου τα οποία άπτονται των γνωμοδοτήσεων του διοικητικού δικαίου, ορώμενα κυρίως σε σχέση με την επίδρασή τους στη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων που ερείδονται σε γνωμοδοτήσεις. Περαιτέρω, μέσω της παρουσίασης της θετικής συμβολής των γνωμοδοτικών διαδικασιών στην έκδοση νομικά ορθών και ουσιαστικά αποτελεσματικών αποφάσεων, καθώς και της ανάδειξης των σύγχρονων μορφών εν ευρεία εννοία γνωμοδοτικών, και συγκεκριμένα διαβουλευτικών διαδικασιών, η παρούσα μελέτη φιλοδοξεί να «ανοίξει» τη συζήτηση για τη διεύρυνση του ρόλου των γνωμοδοτικών διαδικασιών εντός της Διοίκησης και την ενίσχυση της άμεσης συμμετοχής των πολιτών στη διοικητική διαδικασία.

Η νομική επιστήμη είναι κανονιστική επιστήμη, δηλαδή αφορά τη μελέτη, την ανάλυση και την εφαρμογή των νομικών κανόνων, των νομοθετικών διατάξεων και του νομικού συστήματος γενικότερα, και ως εκ τούτου επίκεντρο κάθε νομικής μελέτης δεν μπορεί παρά να είναι οι διατάξεις του ισχύοντος θετικού δικαίου. Ταυτόχρονα, το διοικητικό δίκαιο μπορεί να χαρακτηριστεί ως νομολογιακό, υπό την έννοια ότι η νομολογία, ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, συνετέλεσε καθοριστικά στη διαμόρφωση, ή ορθότερα στην αποτύπωση, των γενικών αρχών και κανόνων του διοικητικού δικαίου. Έτσι, εργαλεία και της πα-

ρούσας μελέτης είναι, αφενός, η νομοθεσία και, αφετέρου, η νομολογία που άπτεται των ζητημάτων των γνωμοδοτήσεων του διοικητικού δικαίου. Από νομοθετική άποψη, η βασική εφαρμοστέα διάταξη είναι αυτή του άρθρου 20 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία αποτυπώνει τους οικείους κανόνες που είχαν διαπλασθεί νομολογιακά εδώ και δεκαετίες. Επίσης, καταβλήθηκε προσπάθεια να συγκεντρωθεί και να αξιοποιηθεί κατά τη συγγραφή της παρούσας κατά το δυνατόν το σύνολο της νομολογίας, ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, που αφορά στις γνωμοδοτήσεις, προγενέστερης και μεταγενέστερης του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

Όσον αφορά τη διάρθρωση της μελέτης, χωρίζεται σε 5 μέρη:

1. Στο πρώτο, εισαγωγικό, μέρος οριοθετούνται οι κρίσιμες έννοιες της «γνωμοδότησης» και της «γνωμοδοτικής διαδικασίας» ως τμήματος της διοικητικής διαδικασίας.

Επίσης, διερευνώνται οι σκοποί των γνωμοδοτικών διαδικασιών μέσα στη διοικητική διαδικασία. Σκοπός του παρόντος κεφαλαίου είναι να εξεταστούν από δικαιοπολιτική σκοπιά ο ρόλος και η σημασία των γνωμοδοτήσεων ως εργαλείου του διοικητικού δικαίου, και της Συμβουλευτικής Διοίκησης ως σύγχρονης μορφής «δημοκρατικής» Διοίκησης. Στο ίδιο κεφάλαιο παρουσιάζονται ορισμένες αρνητικές παράμετροι που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή των γνωμοδοτικών διαδικασιών και εμποδίζουν την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών, με στόχο τον κατά τον δυνατό περιορισμό/αντιμετώπιση αυτών.

2. Στο δεύτερο μέρος παρουσιάζονται όλα τα ζητήματα ουσιαστικού διοικητικού δικαίου που σχετίζονται με γνωμοδοτήσεις. Ειδικότερα, η έννοια του γνωμοδοτικού οργάνου ως φορέα της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας, τα χαρακτηριστικά των γνωμοδοτικών οργάνων καθώς και δύο ειδικά σχετικά ζητήματα, αυτό της μεταβίβασης της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας από ένα όργανο σε άλλο και αυτό της αμεροληψίας των γνωμοδοτικών οργάνων. Περαιτέρω, εξετάζεται μια ιδιάζουσα κατηγορία γνωμοδοτικών οργάνων, ήτοι τα δικαστήρια και οι δικαστές ως φορείς γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων. Κυρίως, παρουσιάζονται οι βασικές γνωμοδοτικές αρμοδιότητες των ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας, και πιθανή επέκταση αυτών των αρμοδιοτήτων τους, και επίσης το επιτρεπτό της συμμετοχής δικαστικών λειτουργών σε γνωμοδοτικά όργανα.

Στο δεύτερο κεφάλαιο του δεύτερου μέρους καταγράφονται όλες οι διακρίσεις των γνωμοδοτήσεων και των γνωμοδοτικών διαδικασιών, με κυρίαρχη τη διάκριση σε απλή γνώμη, σύμφωνη γνώμη και πρόταση, και τα χαρακτηριστικά κάθε επιμέρους κατηγορίας και η σύνδεσή τους με το περιεχόμενο και τη νομιμότητα των εκτελεστών διοικητικών πράξεων που ερείδονται σε γνωμοδοτήσεις. Επίσης, διερευνάται το επιτρεπτό της συνύπαρξης περισσότερων και διαφορετικών ειδών γνωμοδοτήσεων στο πλαίσιο της ίδιας διοικητικής διαδικασίας.

Αντικείμενο μελέτης του τρίτου κεφαλαίου του δεύτερου μέρους είναι τα βασικά κοινά χαρακτηριστικά όλων των γνωμοδοτήσεων, ήτοι ο έγγραφος τύπος, ο επίκαιρος χαρακτήρας και η αιτιολογία, τα οποία πρέπει να τηρούνται προκειμένου να είναι νόμιμη μία γνωμοδότηση.

Τέλος, διερευνάται το εφικτό της τροποποίησης, ανάκλησης ή αναπομπής μιας γνωμοδότησης από το αποφασίζον στο γνωμοδοτικό όργανο, μετά την έκδοσή της.

3. Στο τρίτο μέρος εξετάζονται τα δικονομικά ζητήματα που σχετίζονται με τις γνωμοδοτήσεις. Ειδικότερα, εξετάζονται οι βασικές πλημμέλειες/παρανομίες που εντοπίζονται στις

γνωμοδοτήσεις και τις γνωμοδοτικές διαδικασίες, οι οποίες στοιχειοθετούν λόγους ακύρωσης των διοικητικών πράξεων που ερείδονται σε αυτές. Συγκεκριμένα, διερευνάται η παράλειψη τήρησης ή η πλημμελής τήρηση μιας γνωμοδοτικής διαδικασίας ως παράβαση ουσιώδους τύπου της διοικητικής διαδικασίας και περαιτέρω οι περιπτώσεις στοιχειοθέτησης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Αντικείμενο μελέτης του δεύτερου κεφαλαίου του τρίτου μέρους είναι ο δικαστικός έλεγχος των γνωμοδοτήσεων και των γνωμοδοτικών διαδικασιών και τα δικονομικά ζητήματα που ανακύπτουν κατ’ αυτόν. Ιδίως εξετάζεται η μορφή του δικαστικού ελέγχου ως κατά κανόνα παρεμπίπτοντος και ο χαρακτήρας του ελέγχου ως αυτεπάγγελτου ή μη. Περαιτέρω, διερευνάται η δυνατότητα διάσωσης του κύρους της εκτελεστής πράξης παρά την πλημμελή τήρηση ή παράλειψη τήρησης της προβλεπόμενης γνωμοδοτικής διαδικασίας στην ελληνική δικονομική έννομη τάξη σε σύγκριση με τη γαλλική έννομη τάξη.

4. Στο τέταρτο μέρος παρουσιάζονται δύο ειδικές γνωμοδοτικές διαδικασίες, για τις οποίες κρίθηκε σκόπιμη η ξεχωριστή και αναλυτική εξέτασή τους: Η πρώτη αφορά στις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η διακριτή μελέτη των οποίων κρίθηκε σκόπιμη, διότι αφορούν συνήθως σε ζητήματα με μεγάλο ενδιαφέρον για ευρύ αριθμό πολιτών, μετά την αποδοχή τους καθίστανται δεσμευτικές για τα διοικητικά όργανα και περαιτέρω συνιστούν νομικά κείμενα που επηρεάζουν την ερμηνεία και την εφαρμογή του Δικαίου. Η δεύτερη διαδικασία που ερευνάται χωριστά είναι η δημόσια διαβούλευση, η οποία καλύπτει τη γενική μέσω του opengov.gr και ειδικές διαβουλευτικές διαδικασίες, οι οποίες συνιστούν εν ευρεία εννοία γνωμοδοτικές διαδικασίες. Η εξέταση των διαδικασιών δημόσιας διαβούλευσης κρίθηκε αναγκαία, διότι αποτελούν μια σύγχρονη, εξελιγμένη μορφή των γνωμοδοτικών διαδικασιών του διοικητικού δικαίου καθώς και σημαντικό εργαλείο για τον εκδημοκρατισμό της δημόσιας διοίκησης και την ανάπτυξη της συμμετοχικής δημοκρατίας. Συνεπώς, αν και δεν εντάσσονται στις γνωμοδοτικές διαδικασίες του διοικητικού δικαίου υπό την κλασσική του όρου έννοια, κρίθηκε αναγκαία η εξέτασή τους στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης, διότι αποτελούν τη σύγχρονη πρόταση μετεξέλιξης των κλασσικών γνωμοδοτήσεων.

5. Στο πέμπτο και τελευταίο μέρος παρουσιάζονται τα βασικά συμπεράσματα της μελέτης ως προς τη σημασία και τη λειτουργία των γνωμοδοτήσεων στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο, την επίδρασή τους στη νομιμότητα των εκτελεστών διοικητικών πράξεων και τη δυνατότητα εξέλιξης της μορφής και του ρόλου τους στο μέλλον.

Στόχος των παραπάνω αναλύσεων είναι η συστηματοποίηση σε μια ενιαία μελέτη όλων των προβληματισμών που σχετίζονται με τις γνωμοδοτήσεις του διοικητικού δικαίου από σκοπιά ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου και περαιτέρω η παρουσίαση ορισμένων θεμελιωδών για το διοικητικό δίκαιο γνωμοδοτικών διαδικασιών, αλλά και η ανάδειξη εξελιγμένων εν ευρεία εννοία γνωμοδοτικών διαδικασιών. Καταβλήθηκε δε προσπάθεια να μεταφερθεί πιστά η ισχύουσα νομοθεσία και η κρατούσα νομολογία ως προς τα εξεταζόμενα ζητήματα, η οποία όμως αντιμετωπίζεται με κριτική διάθεση και προτάσεις βελτίωσης, ιδίως ως προς το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου των γνωμοδοτήσεων και της εξέλιξης του και το ζήτημα της επέκτασης της συμμετοχής των πολιτών στις γνωμοδοτικές διαδικασίες εν είδει δημόσιας διαβούλευσης.

ΜΕΡΟΣ Ι

ΕΙΣΑΓΩΓΗ - Ο ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Η γνωμοδοτική διαδικασία: οριοθέτηση της έννοιας και ο ρόλος της εντός της διοικητικής διαδικασίας

1. Εισαγωγικά: Οριοθέτηση της έννοιας της διοικητικής διαδικασίας

1.1. Η διοικητική πράξη ως επίκεντρο του διοικητικού δικαίου

Όπως προαναφέρθηκε, είθισται στο επίκεντρο του διοικητικού δικαίου να τίθεται η έννοια της διοικητικής πράξης, και όχι αυτή της διοικητικής διαδικασίας. Πράγματι, η διοικητική πράξη, ως η «δήλωση βουλήσεως [η οποία καθορίζει] κυριαρχικώς τι δέον να ισχύει ως δίκαιον εν τη ατομική περιπτώσει» ή άλλως ως «η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου, που γίνεται σύμφωνα με ορισμένη διαδικασία ή και χωρίς διαδικασία, με την οποία θεσπίζεται μονομερώς κανόνας Δικαίου, δηλαδή θεσπίζεται μία νομική ρύθμιση, κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, με μόνη τη βούληση του διοικητικού οργάνου» αποτελεί την κορωνίδα του Διοικητικού Δικαίου, καθότι συνιστά το μέσο δια του οποίου η Δημόσια Διοίκηση εκφράζει κατά κυριαρχικό τρόπο τη βούλησή της, εξειδικεύει τον νόμο και δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις (παράγει έννομες συνέπειες) για τους ιδιώτες. Άλλωστε, τα δικαιώματα και οι ελευθερίες των διοικουμένων «κινδυνεύουν» κυρίως από τις εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες παράγουν έννομες συνέπειες για αυτούς, εξ ου και είναι καταρχήν οι μόνες ευθέως προσβλητές ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων πράξεις.

Ομοίως στο γαλλικό δίκαιο, ο παραδοσιακός ορισμός της acte administratif unilatéral αναφέρεται σε «νομική πράξη που εκδίδεται μονομερώς από διοικητική αρχή, αφορά τον εξωτερικό νομικό κόσμο και παράγει έννομα αποτελέσματα για τους διοικουμένους χωρίς τη συγκατάθεσή τους» ενώ επισημαίνεται ότι για τον χαρακτηρισμό μιας απόφασης της διοίκησης ως εκτελεστής διοικητικής πράξης ενδιαφέρει το περιεχόμενό της και η πρόθεση της Διοίκησης να θεσπίσει μονομερώς Κανόνα Δικαίου. Βέβαια, υπό τις νεότερες αντιλήψεις, η έννοια της acte administratif unilatéral περιλαμβάνει αφενός μεν τις αποφάσεις, που θεσπίζουν κανόνα Δικαίου (actes décisoires, décisions), αφετέρου δε τις πράξεις

που δεν συνιστούν αποφάσεις (actes non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι ή οι συστάσεις.

Από την εννοιολογική προσέγγιση της «διοικητικής πράξης», καθίσταται σαφές ότι βασικό χαρακτηριστικό αυτής είναι η έκδοσή της από διοικητικό όργανο, ήτοι από όργανο ενταγμένο στη Δημόσια Διοίκηση υπό τη στενή του όρου έννοια (οργανικό κριτήριο). Δεύτερο βασικό γνώρισμά της είναι η εκτελεστότητα, δηλαδή η μονομερής παραγωγή κανόνα Δικαίου, η συμμόρφωση προς τον οποίο είναι υποχρεωτική για τους διοικουμένους. Αυτό το τελευταίο γνώρισμα της διοικητικής πράξης είναι που την καθιστά την κομβική έννοια του Διοικητικού Δικαίου, αφού χωρίς αυτήν δεν υφίσταται μεταβολή στην έννομη κατάσταση των υποκειμένων Δικαίου. Συνεπώς, εύλογα, καταρχήν, η διοικητική πράξη συνιστά το επίκεντρο κάθε θεωρητικής μελέτης στον χώρο του Διοικητικού Δικαίου.

1.2. Η διοικητική διαδικασία: ορισμός και σημασία αυτής στον χώρο του διοικητικού δικαίου

Η διοικητική πράξη δεν εκδίδεται στιγμιαία ούτε παράγεται αυθαίρετα και αρρύθμιστα. Αντίθετα, της έκδοσης της διοικητικής πράξης, που αποτελεί το τελικό ζητούμενο, προηγείται μια οργανωμένη διαδικασία που λαμβάνει χώρα εντός της Διοίκησης, ήτοι η «διοικητική διαδικασία».

Ούτε στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ούτε σε άλλο νομοθέτημα απαντάται νομοθετικός ορισμός της «διοικητικής διαδικασίας». Ωστόσο, η έννοια χρησιμοποιείται ευρέως και έχουν προταθεί διάφοροι, εν πολλοίς συγκλίνοντες, ορισμοί. Αξίζει να αναφερθεί ο παλαιός κλασσικός ορισμός του Στασινόπουλου, σύμφωνα με τον οποίο στη διοικητική διαδικασία περιλαμβάνονται οι ενέργειες «εν τη Διοικήσει, αι οποίαι παρασκευάζουν κατά κανόνα την έκδοσιν της εκτελεστής πράξεως, ήτις παρίσταται ούτως ως η κατάληξις και το τέρμα σειράς όλης παρεπόμενων πράξεων και διοικητικών γεγονότων». Κατά άλλη διατύπωση, η διοικητική διαδικασία είναι ένα σύνθετο σύστημα ενεργειών των διοικητικών οργάνων και των διοικουμένων, κύριων ή δευτερευουσών, προπαρασκευαστικών ή και εκτελεστικών της παραγωγής της διοικητικής πράξης με ποικίλουσα βαρύτητα. Περιλαμβάνει όλη τη διαδικασία σχηματισμού της βούλησης, η οποία κατατείνει στην παραγωγή της διοικητικής πράξης, όπως και τη διαδικασία επεξεργασίας, κατάρτισης και λήψης της διοι-

κητικής απόφασης. Δεν περιορίζεται στην έκδοση της διοικητικής πράξης, αλλά επεκτείνεται σε όλες τις δράσεις και διαδικαστικές ενέργειες που δύνανται να επηρεάσουν άμεσα ή έμμεσα το περιεχόμενο της διοικητικής απόφασης, ανεξάρτητα αν έχουν εξωτερικές έννομες συνέπειες (απέναντι στους διοικουμένους) ή όχι.

Από τις παραπάνω προσπάθειες ορισμού της διοικητικής διαδικασίας, συνάγεται ότι αυτή αποτελεί ένα σύνολο αλληλοδιαδεχόμενων ενεργειών, που τελούν σε χρονική και λογική συνάφεια μεταξύ τους, που λαμβάνουν χώρα εντός της διοικητικής δράσης, από τα όργανα της Διοίκησης αλλά και με τη συμμετοχή των διοικουμένων. Η τήρηση των κανόνων της ως άνω διαδικασίας αποτελεί αναγκαίο όρο νομιμότητας της διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί. Επομένως, βασικά χαρακτηριστικά της διοικητικής διαδικασίας είναι ο σύνθετος χαρακτήρας της (διαδοχή περισσότερων και διαφορετικών ενεργειών), η χρονική διάρκεια, η συμμετοχή περισσοτέρων διοικητικών οργάνων που αλληλεπιδρούν μεταξύ τους, αλλά και με τους διοικουμένους, και η υπαγωγή των ενεργειών της σε νομικούς κανόνες, από την τήρηση των οποίων διακυβεύεται η νομιμότητα της διοικητικής διαδικασίας και της διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί. Άλλωστε, η έκδοση της διοικητικής πράξης, που θα παράγει εξωτερικές έννομες συνέπειες για τους διοικουμένους, αποτελεί τον απώτερο στόχο της διοικητικής δράσης. Ωστόσο, έχει διατυπωθεί η θέση ότι η διοικητική διαδικασία δεν κατατείνει απαραιτήτως στην έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης, αλλά ενδεχομένως και σε άλλες διοικητικές-μη εκτελεστές- αποφάσεις ή και σε υλικές ενέργειες, και ότι ο ορισμός της διοικητικής διαδικασίας δεν πρέπει να παραγνωρίζει τις λοιπές μορφές διοικητικής δράσης.

Χρήσιμο είναι ότι στο γερμανικό δίκαιο, απαντάται σαφής ορισμός της «διοικητικής διαδικασίας» στο άρθρο 9 του Γερμανικού Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο η διοικητική διαδικασία προσδιορίζεται ως «η δραστηριότητα των αρμόδιων οργάνων, η οποία παράγει τα αποτελέσματά της εκτός της διοικητικής σφαίρας και έχει στόχο την εξασφάλιση του ελέγχου ύπαρξης των προπαρασκευαστικών ενεργειών μιας διοικητικής πράξης, των προϋποθέσεων κατάρτισης και έκδοσής της και της σύναψης μιας σύμβασης διοικητικού δικαίου».

Στο γαλλικό δίκαιο, όπως άλλωστε και στο ελληνικό, δεν απαντάται ρητός νομοθετικός ορισμός της «διοικητικής διαδικασίας». Παρά ταύτα, ένας κλασσικός κοινά παραδεδεγμένος ορισμός είναι ο ακόλουθος: «το σύνολο των διαδικαστικών κανόνων σχετικά με την προ-

ετοιμασία των διοικητικών πράξεων, από την τήρηση των οποίων εξαρτάται το κύρος των εν λόγω πράξεων».

Επισημαίνεται ότι ανέκαθεν, ακόμα και σε αυταρχικά καθεστώτα, της έκδοσης μιας πράξης που παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι των διοικουμένων προηγείται μια διαδικασία, ένα σύνολο ενεργειών, πλην όμως δεν υπάρχει πεδίο ελέγχου της νομιμότητας αυτής της διαδικασίας, αφού πολύ περισσότερο σε τέτοια καθεστώτα δεν υπάρχει πεδίο αμφισβήτησης της νομιμότητας των αποφάσεων της Διοίκησης. Και στα απολυταρχικά κράτη υπήρχαν διαδικασίες διεπόμενες από κανόνες δικαίου, όμως το κράτος δεν μπορεί να υποχρεωθεί να τις εφαρμόσει. Αυτό που διαφοροποιεί τη διοικητική διαδικασία, όπως την εννοούμε στο διοικητικό δίκαιο, στις σύχρονες δημοκρατικές Πολιτείες, είναι ότι παράγει έννομες συνέπειες, υπό την έννοια ότι πρέπει να περιλαμβάνει συγκεκριμένες (εκ του νόμου προβλεπόμενες) ενέργειες, με ορισμένη χρονική σειρά, από τα αρμόδια όργανα και με τον προβλεπόμενο τρόπο, διότι σε διαφορετική περίπτωση διακυβεύεται η νομιμότητα της διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί. Εφόσον, δηλαδή, κατά τη διοικητική διαδικασία εμφιλοχωρήσει νομική πλημμέλεια, αυτή επηρεάζει τη νομιμότητα της διοικητικής πράξης που εκδίδεται ως αποτέλεσμα της συγκεκριμένης διοικητικής διαδικασίας. Επομένως, η μορφή και τα έννομα αποτελέσματα της διοικητικής διαδικασίας σχετίζονται άμεσα με τον χαρακτηρισμό μιας πολιτείας ως δημοκρατικής ή όχι, ενώ αντίθετα η διοικητική πράξη συνιστά ίδιον κάθε πολιτείας, αφού δεν νοείται Κράτος χωρίς Διοίκηση που να λαμβάνει αποφάσεις δεσμευτικές για τους διοικουμένους του.

Έτσι, σε ένα δημοκρατικό Κράτος Δικαίου, ο ρόλος της διοικητικής διαδικασίας είναι να εγγυάται απέναντι στους ιδιώτες ότι οι διοικητικές πράξεις που εκδίδονται παράγοντας έννομες συνέπειες για τους ίδιους δεν αποτελούν προϊόν αυθαίρετων ενεργειών εκ μέρους των διοικούντων, αλλά είναι αποτέλεσμα μιας διαδικασίας νομοθετικά ρυθμισμένης με τέτοιον τρόπο, ώστε να διασφαλίζεται πρωτίστως η τήρηση της νομιμότητας και δευτερευόντως η λήψη ορθών κατ’ ουσίαν και αποτελεσματικών αποφάσεων. Επομένως, η διοικητική διαδικασία υπάρχει προς όφελος των διοικουμένων και χάριν της διοικητικής πράξης και μελετάται πάντοτε σε συσχέτιση με την επιρροή της σε αυτήν.

Άλλωστε, η διοικητική διαδικασία έχει συνταγματικό υπόβαθρο, κυρίως στην αρχή του κράτους δικαίου, διότι συνέχεται άρρηκτα με τη θεμελιώδη αρχή της νομιμότητας. Επίσης, έχει διατυπωθεί η θέση ότι το συνταγματικό έρεισμα της διοικητικής διαδικασίας είναι η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 1 του Συντ.

Εν όψει των ανωτέρω, η έννοια της διοικητικής διαδικασίας οφείλει να έχει κεντρική θέση στον χώρο του Διοικητικού Δικαίου, καθόσον στην πραγματικότητα το αντικείμενο ρύθμισης αυτού είναι η σχέση κράτους-πολιτών, για τη διαμόρφωση της οποίας καταλυτικό ρόλο διαδραματίζει και η διαδικασία που διέπει τις μεταξύ τους ενέργειες και σχέσεις. Άλλωστε, η διεύρυνση και η εντατικοποίηση της παρέμβασης της διοικητικής δράσης σε όλους τους τομείς του κοινωνικού βίου, με την έκδοση ολοένα και περισσότερων διοικητικών πράξεων αναβάθμισε το ρόλο και τη σημασία της διοικητικής διαδικασίας. Έτσι, ήδη εδώ και αρκετές δεκαετίες παρατηρήθηκε μια στροφή προς την ολοένα και ενδελεχέστερη μελέτη της διαδικασίας πίσω από την έκδοση διοικητικών αποφάσεων, που παρουσιάζει ενδιαφέρον λόγω του δυναμικού και όχι στατικού χαρακτήρα της τελευταίας.

2. Οριοθέτηση των εννοιών «γνώμη»/ «γνωμοδότηση» και «γνωμοδοτική διαδικασία»

2.1. Εννοιολογικός προσδιορισμός της «γνώμης»/ «γνωμοδότησης»

Η γνωμοδοτική διαδικασία κατατείνει στην έκδοση μιας εν τη ευρεία εννοία διοικητικής πράξης, της «γνώμης». Εκκινώντας από την έννοια της «γνώμης» ή άλλως «γνωμοδότησης», έχει καταρχήν όλα τα χαρακτηριστικά διοικητικής πράξης, δηλαδή παράγεται από διοικητικό όργανο, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, παράγει έννομα αποτελέσματα και υπάγεται σε όμοιους κανόνες όσον αφορά τον τύπο, την αιτιολογία, την ισχύ, και το περιεχόμενο. Διαφοροποιείται, όμως, όσον αφορά την έκταση της εξουσίας του οργάνου και τις έννομες συνέπειες, καθόσον στερείται του βασικότερου γνωρίσματος της διοικητικής πράξης, ήτοι της εκτελεστότητας. Η γνώμη, δηλαδή, δεν επιφέρει μεταβολή στο νομικό κόσμο, δεν δημιουργεί δικαιώματα ή υποχρεώσεις για τους διοικουμένους, παρά μόνο έναντι του αποφασίζοντος οργάνου, δηλαδή παράγει έννομες συνέπειες μόνο στο εσωτερικό της Διοίκησης. Εξ αυτού του λόγου, η γνώμη δεν προσβάλλεται δικαστικά, και σε περίπτωση που ένδικο βοήθημα στρέφεται κατά γνώμης απορρίπτεται ως απαράδεκτο.

Όπως θα δούμε αναλυτικότερα παρακάτω, στον ως άνω κανόνα εισάγονται εξαιρέσεις. Έτσι, η αρνητική σύμφωνη γνώμη είναι εκτελεστή διοικητική πράξη, διότι η έκδοσή της εμποδίζει το αποφασίζον όργανο να εκδώσει την πράξη, προϋπόθεση της οποίας είναι η σύμφωνη γνώμη του γνωμοδοτούντος οργάνου, όπως επίσης και η υποχρεωτική γνωμο-

δότηση, δια της οποίας υποχρεώνεται άλλο όργανο να εκδώσει πράξη ομοίου με αυτή περιεχομένου.

Όσον αφορά το ουσιαστικό περιεχόμενο της «γνώμης» του Διοικητικού Δικαίου, όπως δηλώνει η ίδια η λέξη, συνίσταται καταρχήν στη διατύπωση μίας άποψης/ συμβουλής/παραίνεσης ενός (γνωμοδοτικού) οργάνου προς ένα άλλο διοικητικό όργανο (το αποφασίζον), επί της νομιμότητας ή σκοπιμότητας της διοικητικής πράξης που πρόκειται να εκδοθεί από το τελευταίο. Ειδικότερα, η γνώμη αποτελεί δήλωση βούλησης διοικητικού οργάνου και αφορά καταρχήν στη νομιμότητα της διοικητικής πράξης, της οποίας η έκδοση επίκειται, ήτοι περιλαμβάνει τις κρίσιμες νομικές διατάξεις με την ερμηνεία αυτών και την πρόταση εφαρμογής τους στην επίμαχη περίπτωση. Πέραν, όμως, των στοιχείων νομιμότητας, η γνώμη δύναται να αφορά και τη σκοπιμότητα έκδοσης μίας διοικητικής πράξης, μετά από εκτίμηση του πραγματικού υλικού της υπόθεσης και στάθμιση των συνεπειών (κόστους-οφέλους) έκδοσης της πράξης. Επομένως, το όργανο με τη γνωμοδοτική αρμοδιότητα παρεισφρέει στη διοικητική διαδικασία, εξετάζοντας κατ’ ουσίαν τα ίδια ζητήματα που εξετάζει και το όργανο με την αποφασιστική αρμοδιότητα (νομιμότητα και σκοπιμότητα έκδοσης μιας διοικητικής πράξης με συγκεκριμένο περιεχόμενο). Βέβαια, το ακριβές περιεχόμενο της γνώμης, δηλαδή αν αυτό θα εκτείνεται σε ζητήματα νομιμότητας ή/και σκοπιμότητας, προσδιορίζεται από την εκάστοτε νομοθετική διάταξη που προβλέπει τη διοικητική διαδικασία.

Πάντως, στη νομική έννοια της «γνώμης»/ «γνωμοδότησης» δεν εμπίπτουν μόνο οι πράξεις που ρητά ονομάζονται έτσι από τον νομοθέτη ή φέρουν αυτόν τον χαρακτηρισμό στο σώμα τους, αλλά και πράξεις φέρουσες άλλη ονομασία, όπως λ.χ. εισήγηση, γνωμάτευση κ.ά., εφόσον φέρουν τα ουσιαστικά γνωρίσματα της γνώμης.

Εν όψει των ανωτέρω, η γνώμη αποτελεί το μέσο δράσης της λεγόμενης «Συμβουλευτικής Διοίκησης», όπως αποτυπώνεται στη φράση του Hauriou «Η σύσκεψη είναι έργο των πολλών, η δράση έργο του ενός», που βρίσκει έρεισμα στην εποχή της Ναπολεόντειας Διοίκησης. Ας επισημανθεί, ωστόσο, ότι δεν στερείται έννομων συνεπειών, δηλαδή δεν είναι μια απλή προπαρασκευαστική πράξη, διότι η πλημμέλεια της γνώμης δύναται να επιδράσει ποικιλοτρόπως στη νομιμότητα της εκτελεστής διοικητικής πράξης που εκδίδεται, όπως θα αναλύσουμε κατωτέρω, ενώ άλλωστε η γνώμη δεσμεύει την κρίση του αποφασίζοντος οργάνου, σε διαφορετικό βαθμό βέβαια, ανάλογα με το είδος της γνώμης, όπως θα εκτεθεί στο οικείο κεφάλαιο.

2.2. Εννοιολογική οριοθέτηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας εντός της διοικητικής διαδικασίας

Η γνωμοδοτική διαδικασία αποτελείται από περισσότερες διαδοχικές, λογικά και χρονικά συναφείς ενέργειες διοικητικού οργάνου (με τη συμμετοχή των διοικουμένων), που κατατείνουν στην έκδοση μιας γνώμης. Ειδικότερα, πρόκειται για τη διαδικασία που ακολουθεί ένα διοικητικό όργανο (μονομελές ή κατά κανόνα συλλογικό) με γνωμοδοτική αρμοδιότητα, που οδηγεί στην έκφραση γνώμης, που απευθύνεται σε όργανο με αποφασιστική αρμοδιότητα ως προς τη νομιμότητα ή/και τη σκοπιμότητα της ατομικής ή κανονιστικής διοικητικής πράξης, την οποία μπορεί ή οφείλει να εκδώσει το τελευταίο. Κατά τούτο λοιπόν διαφοροποιείται η γνωμοδοτική διαδικασία από τη διοικητική διαδικασία, όπως οριοθετήσαμε την τελευταία ανωτέρω, ήτοι στο ότι κατατείνει στην έκδοση μη εκτελεστής πράξης, της γνώμης. Σε ορισμένες γνωμοδοτικές διαδικασίες προβλέπονται μάλιστα περισσότερες από μία γνώμες από διαφορετικά γνωμοδοτικά όργανα. Έχει διατυπωθεί η θέση ότι η γνωμοδοτική διαδικασία αποτελεί «έναν ειδικό τύπο διοικήσεως με λειτουργική έννοια εξαιρετικής σπουδαιότητας».

Όσον αφορά τον διαδικαστικό ρόλο της γνωμοδοτικής εντός της διοικητικής διαδικασίας, αποτελεί έναν ουσιώδη «τύπο» της διαδικασίας, η μη τήρηση (ή η μη προσήκουσα τήρηση) του οποίου καθιστά μη νόμιμη την διοικητική πράξη που εκδίδεται. Επισημαίνεται ότι οι τύποι της διοικητικής διαδικασίας αφορούν στις διατυπώσεις και τις διαδικαστικής υφής ενέργειες που πρέπει να τηρούνται για την κατάρτιση μιας διοικητικής πράξης και διαστέλλονται από τις ουσιαστικές διατάξεις, που αφορούν στη νομιμότητα του περιεχομένου της πράξης. Υπό τον όρο «ουσιώδεις τύποι της διοικητικής διαδικασίας» νοούνται οι ενέργειες/διατυπώσεις των διοικητικών οργάνων, οι οποίες συνδέονται με την έκδοση διοικητικής πράξης, με τρόπο τόσο στενό ώστε αν δεν τηρηθεί ή δεν τηρηθεί προσηκόντως κάποιος τύπος εντός της διοικητικής διαδικασίας, η τελική διοικητική πράξη είναι νομικά πλημμελής και δύναται να ακυρωθεί. Οι τύποι της διαδικασίας αφορούν τη μέθοδο λήψης απόφασης, τη διατύπωση και τη γνωστοποίησή της και δεν πρέπει να συγχέονται με τον τύπο της διοικητικής πράξης, που αναφέρεται στον τρόπο εξωτερίκευσης της βούλησης του διοικητικού οργάνου (έγγραφος χαρακτήρας, με συγκεκριμένα στοιχεία).

Ανάμεσα, λοιπόν, στους ουσιώδεις τύπους της διοικητικής διαδικασίας, η μελέτη των οποίων έχει ανθίσει τις τελευταίες δεκαετίες και όχι μόνο στο ελληνικό δίκαιο, εντάσσεται η γνωμοδοτική διαδικασία. Η γνωμοδοτική διαδικασία, όπως άλλωστε όλοι οι τύποι της δι-

οικητικής διαδικασίας, διαμορφώνει τις κατάλληλες συνθήκες, ώστε να διασφαλισθεί η λήψη ορθών αποφάσεων, και ως εκ τούτου συνδέεται εμμέσως με την ουσία της υπόθεσης. Πάντως, η προηγούμενη έκδοση γνώμης διαφοροποιείται από τους λοιπούς τύπους υπό την έννοια ότι ομοιάζει κατά περιεχόμενο και διαδικασία παραγωγής με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης. Επισημαίνεται ότι η γνωμοδοτική διαδικασία δεν είναι σε κάθε περίπτωση μέρος της διοικητικής διαδικασίας, αλλά αντίθετα ο τύπος της «γνώμης» απαιτείται να τηρηθεί μόνο αν υπάρχει ρητή νομοθετική πρόβλεψη προς τούτο. Σε αυτή την περίπτωση, η μη τήρηση του ουσιώδους τύπου της προηγούμενης γνώμης οδηγεί σε ακυρότητα της εκτελεστής πράξης.

2.3. Εννοιολογικός προσδιορισμός της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας

Αντίστοιχα με τη διάκριση εκτελεστής διοικητικής πράξης-γνώμης, η αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων διακρίνεται, με κριτήριο τον νομικό χαρακτήρα της πράξης που εκδίδεται κατά την άσκησή της, σε αποφασιστική και γνωμοδοτική. Η έννοια της αρμοδιότητας απορρέει από την αρχή της νομιμότητας και σημαίνει ότι κάθε διοικητικό όργανο προβαίνει μόνο σε εκείνες τις ενέργειες, για τις οποίες ο νομοθέτης του έχει δώσει ρητά τη δυνατότητα (για τις οποίες δηλαδή «έχει αρμοδιότητα»). Η άσκηση της αρμοδιότητας δεν συνιστά μόνο δικαίωμα, αλλά και υποχρέωση του διοικητικού οργάνου, και συνεπώς η μη άσκηση από διοικητικό όργανο της αρμοδιότητάς του συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Αποφασιστική αρμοδιότητα είναι η ικανότητα του διοικητικού οργάνου να εκδίδει διοικητικές πράξεις, παράγουσες άμεσα έννομα αποτελέσματα, μόνο του ή σε σύμπραξη με άλλα όργανα. Γνωμοδοτική αρμοδιότητα είναι η δυνατότητα του διοικητικού οργάνου να διατυπώνει γνώμη ως προς τη νομιμότητα ή τη σκοπιμότητα της διοικητικής πράξης που πρόκειται να εκδώσει το όργανο με την αποφασιστική αρμοδιότητα. Η γνωμοδοτική διακρίνεται ξεκάθαρα από την αποφασιστική αρμοδιότητα, ώστε η απονομή γνωμοδοτικής αρμοδιότητας σε ένα όργανο επί ενός ζητήματος δεν το νομιμοποιεί σε καμία περίπτωση να εκδώσει εκτελεστή διοικητική πράξη, δηλαδή απόφαση, επ’ αυτού.

Εν όψει των ανωτέρω, η άσκηση της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας δεν αποτελεί συναρμοδιότητα/συλλογική αρμοδιότητα, διότι άλλωστε δεν είναι απαραίτητη η σύμπτωση βουλήσεων γνωμοδοτούντος και αποφασίζοντος οργάνου, δεν αποτελεί δηλαδή συναπόφαση, αλλά παράγοντα διαμόρφωσης της απόφασης, που τελικώς λαμβάνει μόνον η αποφασίζουσα Διοίκηση. Άλλωστε, είναι πιθανό το περιεχόμενο της γνώμης να είναι αντίθετο από το περιεχόμενο της εκτελεστής πράξης που θα εκδοθεί, χωρίς να επηρεάζει τούτο το κύρος της τελευταίας, και συνεπώς η αποφασιστική αρμοδιότητα παραμένει ακέραιη στο αποφασίζον όργανο. Ακριβώς λόγω της έλλειψης εκτελεστότητας της γνώμης, αυτή δεν συνθέτει από κοινού με την εκτελεστή διοικητική πράξη που τελικώς εκδίδεται σύνθετη διοικητική ενέργεια, διότι η τελευταία αποτελείται από τουλάχιστον δύο εκτελεστές πράξεις. Διαφορετικό είναι φυσικά το ζήτημα ότι στο πλαίσιο μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας, ενδέχεται να εμφιλοχωρεί και μία γνωμοδοτική διαδικασία.

3. Συμπέρασμα κεφαλαίου

Από την προσπάθεια εννοιολογικής οριοθέτησης των εννοιών «γνώμη», «γνωμοδοτική διαδικασία» και «γνωμοδοτική αρμοδιότητα», καθίσταται σαφές ότι η γνώμη, αυτοτελώς ορώμενη, δεν έχει ιδιαίτερη νομική αξία, διότι δεν δύναται από μόνη της να οδηγήσει σε κάποια μεταβολή στον νομικό κόσμο, καθότι στερείται εκτελεστού χαρακτήρα. Ωστόσο, η νομιμότητα της γνωμοδοτικής διαδικασίας και το περιεχόμενο της γνώμης δύνανται να επιδράσουν ποικιλοτρόπως στη νομιμότητα της διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί. Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο της παρούσας εργασίας εξετάζονται τα ζητήματα που αφορούν στη γνωμοδοτική διαδικασία και τη γνώμη, πάντοτε σε συνάρτηση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης και τη νομιμότητα της τελευταίας.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Οι σκοποί της γνωμοδοτικής διαδικασίας

1. Οι εν γένει σκοποί των τύπων της διοικητικής διαδικασίας

1.1. Εγγυητικός των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των διοικουμένων ρόλος

Η γνωμοδοτική διαδικασία και η συνακόλουθη διατύπωση γνώμης από το αρμόδιο γνωμοδοτικό όργανο εντάσσονται στους ουσιώδεις τύπους της διοικητικής διαδικασίας. Με τον όρο «ουσιώδεις τύποι της διοικητικής διαδικασίας» νοούνται οι ενέργειες/διατυπώσεις των διοικητικών οργάνων, οι οποίες συνδέονται με την έκδοση διοικητικής πράξης, με τρόπο τόσο στενό ώστε αν δεν τηρηθεί ή δεν τηρηθεί προσηκόντως κάποιος από τους ανωτέρω τύπους, η τελική διοικητική πράξη είναι νομικά πλημμελής και δύναται να ακυρωθεί. Η τήρηση των «τύπων της διαδικασίας» συνδέεται με την εξωτερική νομιμότητα της διοικητικής πράξης, και συναφώς η παράλειψη τήρησης ενός τέτοιου τύπου συνιστά, τυπικό λόγο ακύρωσης της διοικητικής πράξης. Όπως φανερώνει και το όνομά τους, καταρχήν τηρούνται επειδή υπάρχει σχετική νομοθετική επιταγή, επί ποινή ακυρότητας της διοικητικής πράξης.

Στην κατηγορία των ουσιωδών τύπων έκδοσης της πράξης εντάσσονται κατά τη νομολογία οι εξής: οι κανόνες συγκρότησης, σύνθεσης και λειτουργίας του αποφασίζοντος/γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου, η αιτιολογία στο σώμα της πράξης στις περιπτώσεις που αυτή απαιτείται από ρητή διάταξη νόμου, η σύνταξη έκθεσης κατάσχεσης προ της επιβολής προστίμου από τη φορολογική αρχή και η τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας, η οποία μας ενδιαφέρει στο πλαίσιο της παρούσας εργασίας. Η παράβαση των ως άνω τύπων άγει σε ακύρωση της διοικητικής πράξης, όχι επειδή υπάρχει κάποια αδικαιολόγητη εμμονή στην απαρέγκλιτη τήρηση της προβλεπόμενης διαδικασίας, αλλά γιατί οι τύποι αυτοί εξυπηρετούν σημαντικούς σκοπούς που συνδέονται με την ουσιαστική νομιμότητα της εκτελεστής διοικητικής πράξης και διασφαλίζουν σημαντικές, συχνά απορρέουσες από το Σύνταγμα, εγγυήσεις υπέρ του

πολίτη. Γίνεται, λοιπόν, αντιληπτό ότι υπάρχουν ορισμένοι τύποι της διαδικασίας, γνωστοί ως «ουσιώδεις», που στην πραγματικότητα κάθε άλλο παρά «τυπικότητες» εξυπηρετούν, αλλά αντίθετα διασφαλίζουν την ουσιαστική νομιμότητα των διοικητικών πράξεων. Από την άποψη αυτή, οι τύποι της διαδικασίας, καθ’ ο μέρος δημιουργούν τις κατάλληλες συνθήκες για τη λήψη ορθών αποφάσεων, συνδέονται με την ουσία.

Στον αντίποδα, βρίσκονται οι μη ουσιώδεις τύποι της διαδικασίας, η μη τήρηση των οποίων δεν άγει σε ακύρωση της πράξης, διότι τούτο θα ήταν άκρατος φορμαλισμός. Όπως έχει χαρακτηριστικά ειπωθεί, η τήρηση των διαδικαστικών τύπων βοηθάει «ώστε να αποτρέπωνται εκπλήξεις και πλάναι και να διασφαλίζεται ούτω η καθ’ ωρισμένην τάξιν και μέθοδον πορεία προς γνώσιν και απόφανσιν». Επομένως, εν τέλει, οι διαδικαστικές παραβάσεις που χαρακτηρίζονται καταρχήν ως «τυπικές» συντείνουν στη διασφάλιση της ουσιαστικής νομιμότητας και στη διαφύλαξη των βασικών αρχών του διοικητικού δικαίου.

Επισημαίνεται ότι οι «τύποι της διοικητικής διαδικασίας» καταρχήν δεν αποτελούν προαπαιτούμενο για τη διαμόρφωση καμίας διοικητικής πράξης, υπό την έννοια ότι όλες οι διοικητικές πράξεις θα ήταν εν τοις πράγμασι εφικτό να εκδοθούν χωρίς την τήρησή των τύπων. Έτσι, όσον αφορά τον τύπο της γνωμοδοτικής διαδικασίας, είναι καταρχήν νόμιμη η ενδεχόμενη κατάργηση με νόμο όλων των προβλεπόμενων γνωμοδοτικών διαδικασιών, με την επιφύλαξη, όμως, των συνταγματικά προβλεπόμενων γνωμοδοτήσεων. Η γνώμη, δηλαδή, δεν αποτελεί καταρχήν απαραίτητο στοιχείο για την έκδοση μιας διοικητικής πράξης, αλλά συνιστά μία πρόσθετη διατύπωση, το οποίο άλλωστε αποτελεί ίδιον των τύπων της διοικητικής διαδικασίας. Αυτές οι πρόσθετες διατυπώσεις, όμως, υπάρχουν γιατί επιτελούν σημαντικούς σκοπούς, σχετιζόμενους με θεμελιώδεις αρχές του Διοικητικού Δικαίου.

Ο πρώτιστος σκοπός της εγκαθίδρυσης επιπρόσθετων διαδικαστικών τύπων στη διαδικασία παραγωγής μίας διοικητικής πράξης είναι η διαφύλαξη του δημοσίου συμφέροντος και η προστασία του διοικουμένου έναντι της ενδεχόμενης αυθαίρετης διοικητικής δράσης. Οι τύποι της διαδικασίας υπάρχουν για να δεσμεύουν τη Διοίκηση προς τον σκοπό της προστασίας των ιδιωτών. Με άλλες λέξεις, εξυπηρετούν πρωτίστως εγγυητική λειτουργία, υπό την έννοια ότι κατατείνουν στη σοβαρή και αμερόληπτη εξέταση της υπόθεσής του διοικουμένου. Άλλωστε, ο εν γένει σκοπός του διοικητικού δικαίου δεν είναι

μόνο ρυθμιστικός, αλλά εγγυητικός και προστατευτικός των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των πολιτών, οι οποίοι στη σχέση τους με το κράτος αποτελούν σαφώς το αδύναμο μέρος, ήτοι το μέρος που έχει χρεία νομικής προστασίας. Σε ένα δημοκρατικό κράτος δικαίου, η νομοθετική κατοχύρωση τέτοιου είδους τύπων ως εγγυήσεων του πολίτη, διασφαλίζει καταρχήν την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος, ήτοι του συμφέροντος των μελών της κρατικής κοινωνίας, το οποίο παρά την έλλειψη ρητής νομοθετικής κατοχύρωσης ανάγεται σε βασικό γνώμονα όλης της διοικητικής δράσης. Επίσης, εξυπηρετεί την προστασία των διοικουμένων και την εγγύηση των συμφερόντων και των δικαιωμάτων τους, εκπληρώνοντας την ουσία της Δημοκρατίας, η οποία δεν περιορίζεται στο διαδικαστικό γεγονός της διενέργειας εκλογών ανά κάποια έτη, αλλά ερείδεται στην αποτελεσματική έμπρακτη προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών και την πραγματική συμμετοχή αυτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Αντίθετα, σε ένα αυταρχικό καθεστώς, τέτοιου είδους τύποι δεν απαντώνται, ακριβώς επειδή είναι αδιάφορη η προστασία των διοικουμένων. Στη μοναρχία, ο ηγεμόνας εκπροσωπούμενος από την αστυνομική Διοίκηση έθετε τους κανόνες και συγχρόνως εφάρμοζε αυτούς, με γνώμονα την εξυπηρέτηση των δικών του συμφερόντων. Η προστασία των διοικουμένων έναντι των φορέων εξουσίας δεν ήταν καν νοητή. Άλλωστε, η εν γένει διοικητική δικαιοσύνη αποτελεί απότοκο του εκδημοκρατισμού των κοινωνιών και της επικράτησης του κράτους δικαίου. Μόνο μετά την αποσύνδεση της προσωπικότητας του κράτους από τα πρόσωπα των φορέων εξουσίας, τη διάκριση εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας, τη ρητή κατοχύρωση των δικαιωμάτων των πολιτών, και τη διαμόρφωση της διοικητικής δράσης υπό τη σύγχρονη μορφή της, όπου ο κύριος σκοπός όλων των διοικητικών ενεργειών είναι η προστασία του διοικουμένου, προβλέφθηκαν μια σειρά από εγγυήσεις υπέρ αυτού, μεταξύ των οποίων οι τύποι της διοικητικής διαδικασίας, και μεταξύ των τελευταίων η «γνώμη». Ειδικά όσον αφορά τη γνωμοδοτική διαδικασία, στα αυταρχικά καθεστώτα τα συμβουλευτικά όργανα πιο πολύ προσδίδουν μια επίφαση συμμετοχής των διοικουμένων, που δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα.

Όσον αφορά τις γνωμοδοτικές διαδικασίες, για κάποιες εξ αυτών ο εγγυητικός τους ρόλος κρίθηκε τόσο σημαντικός, ώστε κατοχυρώνονται ρητά στο Σύνταγμα, λόγω του χαρακτήρα τους ως εχέγγυο των δικαιωμάτων των ατόμων αλλά και του δημοκρατικού πολιτεύματος. Συνταγματικά προβλεπόμενες είναι οι εξής γνωμοδοτικές διαδικασίες: α) Η επεξεργασία από το ΣτΕ των διαταγμάτων με κανονιστικό χαρακτήρα (95.1.δ. Συντ.), β) Οι γνωμοδοτήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή

αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 73, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος (98.1.δ. Συντ.), γ) Για την επιβολή πειθαρχικών ποινών στα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, εκτός από τις περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση ή αργία, επιβάλλεται η προηγούμενη σύμφωνη γνώμη συμβουλίου που αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές, όπως νόμος ορίζει (102.4 Συντ.). δ) Για τη μετάθεση δημοσίων υπαλλήλων απαιτείται γνωμοδότηση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους (103.4 Συντ.).

1.2. Ιδίως η διαφύλαξη της αρχής της νομιμότητας

Οι τύποι της διοικητικής διαδικασίας εξυπηρετούν τον σεβασμό της, ίσως θεμελιωδέστερης αρχής του διοικητικού δικαίου, της αρχής της νομιμότητας. Η αρχή της νομιμότητας, που αποτελεί ειδική εφαρμογή της αρχής του κράτους δικαίου και της δημοκρατικής αρχής, αποτελεί τον βασικό πυρήνα όλης της διοικητικής δράσης και το ύπατο αξίωμα του κράτους Δικαίου, «το βασικό μέσο υπαγωγής της Διοίκησης στο Δίκαιο» και τυχόν παραβίαση της οδηγεί σε σοβαρή νομική πλημμέλεια της εκτελεστής πράξης που εκδίδεται. Το βασικό περιεχόμενο της εν λόγω αρχής είναι ότι δεν μπορεί να εκδοθεί καμία εκτελεστή διοικητική πράξη, χωρίς να υπάρχει κανόνας δικαίου που να την προβλέπει. Κατ’ άλλη διατύπωση, η αρχή της νομιμότητας «συνεπάγεται την υποχρέωση της δημόσιας Διοίκησης, δηλαδή των δημόσιων νομικών προσώπων και των οργάνων τους, να τηρούν τους κανόνες του διοικητικού δικαίου (γραπτούς κανόνες κάθε πηγής, γενικές αρχές, νομολογιακούς κανόνες, διοικητικά έθιμα), που ονομάζεται συνήθως μπλοκ νομιμότητας», και «απαιτεί η διοικητική δράση να είναι σύμφωνη προς τον κανόνα δικαίου, όταν συντρέχει δέσμια αρμοδιότητα της, είτε σε αρμονία προς τον κανόνα δικαίου, όταν δρά κατά διακριτική ευχέρεια». Έτσι, τα όργανα της Διοίκησης δύνανται να προβαίνουν μόνο σε εκείνες τις ενέργειες που ρητά προβλέπονται από ορισμένο κανόνα δικαίου και ακολουθώντας την προδιαγεγραμμένη εκ του νόμου διαδικασία.

Στο δημοκρατικό κράτος δικαίου υφίσταται διάκριση νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, με την τελευταία να υπακούει στους κανόνες της πρώτης, στο πλαίσιο της εξυπηρέτησης των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και του αντιπροσωπευτικού συστήματος. Έτσι, οι πολίτες αντιπροσωπεύονται και εκφράζουν τις θέσεις τους διά των νομίμων εκπροσώπων τους, ήτοι διά του κοινοβουλευτικού σώματος, το οποίο ψηφίζει τους νόμους. Η τήρηση της αρχής της νομιμότητας εξυπηρετεί την έμμεση υποταγή της Διοίκησης στο εκλο-

γικό σώμα ως φορέα της λαϊκής κυριαρχίας, και έχει συνταγματικό έρεισμα στα άρθρα 26 παρ. 2, 43, 50, 82 και 83. Άλλωστε, εάν δεν ίσχυε η αρχή της νομιμότητας, η Διοίκηση θα μπορούσε να εκδίδει κατά το δοκούν διοικητικές πράξεις, με όποιο περιεχόμενο και κατά όποια διαδικασία η ίδια επιθυμούσε, με τον προφανή κίνδυνο της καταπάτησης των δικαιωμάτων των πολιτών και της έκδοσης πράξεων με μοναδικό γνώμονα το συμφέρον των διοικούντων. Επομένως, η δέσμευση της Δημόσιας Διοίκησης να εκδίδει εκτελεστές πράξεις, οι οποίες παράγουν έννομες συνέπειες για τους διοικουμένους, μόνο επί τη βάσει και σε συμφωνία με προϋπάρχοντα κανόνα δικαίου, προστατεύει τον πολίτη από αυθαίρετες ενέργειες, που δε συνάδουν με ένα ουσιαστικά δημοκρατικό καθεστώς. Δε θα ήταν υπερβολή να διατυπώσουμε τη θέση ότι δεν δύναται να θεωρηθεί ως δημοκρατικό κράτος εκείνο το οποίο δε διασφαλίζει την τήρηση της αρχής της νομιμότητας στη διοικητική δράση, με την ως άνω αναφερθείσα έννοια.

Είναι προφανές, όμως, ότι παρά την πανηγυρική κατοχύρωση της αρχής της νομιμότητας, ελλοχεύει ο κίνδυνος παράβασης της αρχής στην πράξη, με τα διοικητικά όργανα να εκδίδουν ενίοτε αποφάσεις με νομικές πλημμέλειες. Για να αποφευχθεί ο εν λόγω κίνδυνος, σημαντικό ρόλο διαδραματίζουν οι τύποι της διοικητικής διαδικασίας, που προάγουν σε μεγάλο βαθμό την αρχή της νομιμότητας, ιδίως στο μέτρο που επιτρέπουν, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο τη συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης απόφασης. Μέσω των τύπων της διοικητικής διαδικασίας προλαμβάνεται η έκδοση παράνομης πράξης, με αποτέλεσμα να διασφαλίζεται πολύ πιο άμεσα και αποτελεσματικά η αρχή της νομιμότητας, από ότι θα ίσχυε σε περίπτωση που η μοναδική δυνατότητά θα ήταν η εκ των υστέρων προσβολή της παράνομης πράξης.

Ειδική όψη της αρχής της νομιμότητας είναι η προστασία των συνταγματικών (ιδίως των ατομικών) δικαιωμάτων, η οποία ενδέχεται να τεθεί εν αμφιβόλω από την έκδοση διοικητικής πράξης. Έτσι, ενδεικτικά, η διαβούλευση στο δίκαιο περιβάλλοντος υπάρχει για την ενίσχυση της προστασίας του συνταγματικού δικαιώματος στο περιβάλλον, ενώ η γνώμη του τοπικού Δήμου κατά τη διαμόρφωση του πολεοδομικού σχεδιασμού ενισχύει το συνταγματικό δικαίωμα των ΟΤΑ να διαχειρίζονται οι ίδιοι τις τοπικές υποθέσεις τους.

Συνοψίζοντας, οι ουσιώδεις τύποι της διοικητικής διαδικασίας, μεταξύ των οποίων η εδώ εξεταζόμενη γνωμοδοτική διαδικασία, διασφαλίζουν πρωτίστως την ουσιαστική νομιμότητα της εκτελεστής διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί, λειτουργώντας εγγυητικά για την προστασία των δικαιωμάτων των διοικουμένων και την προάσπιση του κράτους δικαίου.

Στις επόμενες ενότητες του παρόντος κεφαλαίου εξετάζονται ειδικώς οι σκοποί της γνωμοδοτικής διαδικασίας, οι οποίοι συντείνουν στην εκπλήρωση των προαναφερθέντων γενικών σκοπών των τύπων της διαδικασίας.

2. Η γνωμοδοτική διαδικασία ως μέσο εισροής πληροφοριών στη διοικητική διαδικασία

2.1. Η πληροφόρηση ως μέσο διασφάλισης της νομιμότητας

Κατά το στάδιο της προετοιμασίας για την έκδοση μιας διοικητικής πράξης από το αρμόδιο αποφασίζον όργανο, παρεμβαίνει ένα τρίτο όργανο, το γνωμοδοτικό, το οποίο εκφέρει γνώμη ως προς τη νομιμότητα και τη σκοπιμότητα της επικείμενης να εκδοθεί πράξης. Στο πλαίσιο αυτό, το γνωμοδοτικό όργανο εισφέρει στη διοικητική διαδικασία πληροφορίες και ειδικές γνώσεις επί του πραγματικού και νομικού σκέλους της υπόθεσης. Η εισροή πληροφοριών ως προς το νομικό σκέλος της υπόθεσης είναι απαραίτητη για τη διασφάλιση της αρχής της νομιμότητας, που προϋποθέτει πρωτίστως την επιλογή του ορθού κανόνα δικαίου και περαιτέρω την ορθή εξατομίκευση του στη συγκεκριμένη περίπτωση. Έτσι, τα γνωμοδοτικά όργανα ενίοτε εισφέρουν γνώσεις νομικού περιεχομένου, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τα πρακτικά επεξεργασίας των κανονιστικών διαταγμάτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Άρα, η εισροή πληροφοριών επί των εφαρμοστέων νομικών διατάξεων, συντείνει στη διασφάλιση της ουσιαστικής νομιμότητας της πράξης.

Εξίσου σημαντική είναι η εισροή πληροφοριών και ως προς τα πραγματικά δεδομένα της υπόθεσης, διότι χωρίς την εξακρίβωση των πραγματικών περιστατικών, είναι αδύνατη η ορθή επιλογή του εφαρμοστέου κανόνα και η ορθή νομική υπαγωγή των πραγματικών περιστατικών σε αυτόν. Ενδεχομένως μάλιστα η συνεισφορά της γνωμοδοτικής διαδικασίας ως προς τη σκοπιμότητα/το ουσιαστικό περιεχόμενο της διοικητικής πράξης είναι έτι περαιτέρω σημαντική, επειδή αυτή δεν ελέγχεται στο πλαίσιο της δικαστικής διαδικασίας, και άρα το μόνο στάδιο στο οποίο οι ιδιώτες έχουν τη δυνατότητα να διατυπώσουν τις θέσεις τους και να εισακουσθούν επ’ αυτής είναι πριν από την έκδοση της πράξης, στο πλαίσιο συμμετοχής τους σε μια γνωμοδοτική διαδικασία.

Περαιτέρω, το γνωμοδοτικό όργανο, εφόσον μετέχουν σε αυτό ειδικοί επιστήμονες, μπορεί να εισφέρει εξειδικευμένες γνώσεις όσον αφορά τεχνικά ζητήματα, καθόσον οι κρίσιμες αποφάσεις λαμβάνονται μεν από διοικητικά όργανα, πλην όμως κατ’ ουσίαν μπορεί να αφορούν σε ειδικά ζητήματα με τεχνικό/επιστημονικό περιεχόμενο, για τα οποία δεν υπάρχει αξίωση από έναν μέσο υπάλληλο του Δημοσίου να τα γνωρίζει. Έχει ειπωθεί συ-

ναφώς ότι η διείσδυση του τεχνοκρατικού στοιχείου στη Δημόσια Διοίκηση οδηγεί σταδιακά στη μετατόπιση από το διοικητικό κράτος προς το τεχνοκρατικό κράτος. Άλλωστε, το όργανο λήψης αποφάσεων ενίοτε βρίσκεται σε απόσταση με το ρυθμιστέο αντικείμενο, οπότε παρεμβαίνει το γνωμοδοτικό όργανο, το οποίο έχει εκ των πραγμάτων αμεσότερη γνώση των επίμαχων ζητημάτων. Έτσι, η παρεμβολή ενός αρμόδιου επί των τεχνικών ζητημάτων γνωμοδοτικού οργάνου προσδίδει τεχνοκρατική νομιμοποίηση στην απόφαση που θα εκδοθεί.

Συνεπώς, το γνωμοδοτούν διαφωτίζει το αποφασίζον όργανο για όλες τις κρίσιμες πτυχές του ζητήματος (νομικές, πραγματικές, τεχνικές), ούτως ώστε να ληφθούν υπόψη όλα τα δεδομένα για την έκδοση απόφασης. Χαρακτηριστική είναι η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας 954/1952, στην οποία ήδη αποτυπώνεται με ενάργεια ο σκοπός των γνωμοδοτήσεων ως εξής: «η διαφώτισις του μέλλοντος να εκδώση την αποφασιστικήν πράξιν οργάνου, όστις σκοπός πληρούται διά της εν τη σχετική γνωμοδοτήσει διατυπώσεως των εξενεχθεισών γνωμών και της αναφοράς των ψήφων, ας εκάστη τούτων συνεκέντρωσε». Έτσι, προκειμένου το έχον την αποφασιστική αρμοδιότητα όργανο να προβεί στην έκδοση της διοικητικής πράξης, πρέπει να έχει υπόψη του και να συνεκτιμήσει όλα τα σχετιζόμενα στοιχεία και τις πιθανές παραμέτρους.

Άλλωστε, η πληροφόρηση είναι κομβικής σημασία έννοια για τη διοικητική διαδικασία, η οποία συνίσταται στη συλλογή, επιλογή και επεξεργασία πληροφοριών και στη συνέχεια την ορθή αξιοποίηση τους για την εκπλήρωση των τιθέμενων στόχων. Είναι προφανές, όμως, ότι το ίδιο το αποφασίζον όργανο, το οποίο κατά κανόνα είναι επιφορτισμένο με πολλές αρμοδιότητες, δεν έχει το χρονικό περιθώριο να διερευνά λεπτομερώς όλα τα δεδομένα μιας υπόθεσης. Κυρίως, όμως, συχνά δεν έχει τις απαιτούμενες θεωρητικές/τεχνικές γνώσεις που απαιτούνται για τη λήψη απόφασης. Ιδίως σήμερα, όπου η Διοίκηση και οι λειτουργίες της έχουν γιγαντωθεί και παρεμβαίνουν σε κάθε πλευρά της κοινωνικής ζωής, είναι προφανές ότι ένα διοικητικό όργανο αδυνατεί να κατέχει εξειδικεύμενες γνώσεις επί όλων των ζητημάτων που ανακύπτουν ενώπιον του, δεδομένης μάλιστα της ταχύτητας παραγωγής και εξέλιξης της γνώσης στην εποχή μας. Η γιγάντωση των δραστηριοτήτων του κράτους οφείλεται καταρχήν στη δημιουργία και την εγκαθίδρυση του κοινωνικού-παρεμβατικού-παροχικού κράτους, που καλείται μέσα από μια σειρά διοικητικών δραστηριοτήτων να προσφέρει στους πολίτες αγαθά και υπηρεσίες για τη βελτίωση των όρων διαβίωσης τους (υγεία, παιδεία, συγκοινωνίες κλπ.). Ωστόσο και στο πλαίσιο της παραδοσιακής περιοριστικής διοίκησης, οι δραστηριότητες της δημόσιας Διοίκησης έχουν επεκταθεί, διότι οι μορφές κινδύνου της κοινωνικής δράσης, που επιτάσσουν τη ρυθμιστική ανάμειξη του κράτους, για την προστασία των διοικουμένων έχουν πολλαπλασιαστεί.