Η ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΩΝ ΑΠΟΚΡΑΤΙΚΟΠΟΙΗΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ ΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΚΡΙΣΗΣ
- Έκδοση: 2020
- Σχήμα: 17x24
- Βιβλιοδεσία: Εύκαμπτη
- Σελίδες: 140
- ISBN: 978-960-654-223-7
- Black friday εκδόσεις: 10%
Σελ. 1
Εισαγωγη
1. Η εννοιολογική προσέγγιση του όρου «αποκρατικοποίηση»
«Η βασική [μας] διαφωνία είναι το πού θα έχωμεν μείζονα εμπιστοσύνην. Προς την πολιτείαν ή προς το άτομον. Αυτή είναι η βασική διαφωνία. Η άποψις η δική μου είναι υπέρ της πολιτείας» Κωνσταντίνος Τσάτσος
1.1. Η έννοια
Κατά μία πρώτη γραμματική προσέγγιση, ως «αποκρατικοποίηση» ορίζεται – με αποθετική διατύπωση – η αφαίρεση συγκεκριμένης ύλης από το κράτος. Όριο αυτής της αφαίρεσης αποτελεί το Σύνταγμα. Πρόκειται, δηλαδή, για την πολιτική εκείνη επιλογή απόσυρσης ή – κατ’ άλλην εκφορά – «αποδέσμευσης» του κράτους προεχόντως από στρατηγικούς τομείς της οικονομικής και κοινωνικής ζωής οι οποίοι προσελκύουν το ενδιαφέρον ημεδαπών και αλλοδαπών επενδύσεων. Συνήθεις λόγοι που επιβάλλουν κατά τεκμήριο την υιοθέτηση μιας «αποπαρεμβατικής» πολιτικής αποτελούν αφενός η δημοσιονομική καχεξία ενός κράτους, ιδίως σε περιόδους έντονων κρίσεων, και αφετέρου η ποιοτική και αποτελεσματική αναβάθμιση δομικών παραγωγικών δραστηριοτήτων.
Ειδικότερα, ο Ν. 2000/1991 «Για την αποκρατικοποίηση, απλούστευση των διαδικασιών εκκαθάρισης, ενισχύσεως των κανόνων ανταγωνισμού και άλλες διατάξεις» όριζε ότι «Για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος νόμου αποκρατικοποίηση θεωρείται: α. Η κατάργηση ή η συγχώνευση φορέων του Δημοσίου, β. Η μεταβίβαση σε ιδιώτες φορέων του Δημοσίου ή περιουσιακών στοιχείων, δικαιωμάτων και προνομίων των φορέων αυτών […] (ιδιωτικοποίηση), γ. Η εκκαθάριση υπερχρεωμένων φορέων του Δημοσίου» Εν συνεχεία, ο Ν. 3049/2002 όρισε ως αποκρατικοποίηση την εφάπαξ ή σταδιακή έξοδο επιχειρήσεων του Δημοσίου από τον έλεγχό του.
Σελ. 2
Η εφαρμογή της αποκρατικοποίησης σηματοδοτεί τη μετάβαση από την «παροχική» στη «ρυθμιστική» λειτουργία του κράτους. Τούτο σημαίνει πρακτικώς ότι η παροχή ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών δεν συντελείται, όπως συνέβαινε παραδοσιακά, από τη Δημόσια Διοίκηση, αλλά από ιδιώτες οι οποίοι δρουν σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και του μέγιστου κέρδους. Ωστόσο, η κρατική εποπτεία επί των αποκρατικοποιούμενων δραστηριοτήτων δεν δύναται να εκλείψει, διότι αποτελεί την εγγυητική συνισταμένη των απαιτούμενων προδιαγραφών περί την καθολική, ποιοτική, ισότιμη και γεωγραφικά προσβάσιμη παροχή αγαθών και υπηρεσιών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η σταθερή τηλεφωνία την οποία παρείχε διαχρονικά το κράτος. Με την απελευθέρωση της σχετικής αγοράς και την ανάληψη της κοινωφελούς αυτής υπηρεσίας από ιδιώτες ιδρύθηκε η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ) προκειμένου να ρυθμίζει και να εποπτεύει την αγορά ηλεκτρονικών επικοινωνιών και την αγορά παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών.
Βέβαια, δικαιολογημένα ανακύπτει εν προκειμένω το ερώτημα· μήπως η σύσταση εποπτικών μηχανισμών, δηλαδή θεσμικών οργάνων επιφορτισμένων με τον έλεγχο των αποκρατικοποιούμενων δραστηριοτήτων, ανατροφοδοτεί έναν φαύλο κύκλο κρατισμού; Μήπως αυτό που αλλάζει είναι μόνο η «φυσιογνωμία και ο χαρακτήρας της σύγχρονης της κρατικής δράσης»; Σε κάθε περίπτωση, η απάντηση δεν μπορεί να δοθεί αν προηγουμένως δεν ληφθεί υπ’ όψιν η ποιότητα, το κόστος και γενικότερα το αποτέλεσμα της παρεχόμενης (εκ μέρους των ιδιωτών) υπηρεσίας.
1.2. Βασικές μορφές και συγγενείς έννοιες
Ως έννοια – γένος η αποκρατικοποίηση εγκολπώνει πλείονες μορφές αποδέσμευσης μιας δραστηριότητας από το κράτος. Σε κάθε δε περίπτωση, η διάκριση αυτή είναι ανάλογη του βαθμού εξάρτησης της αποκρατικοποιούμενης δραστηριότητας από το κράτος.
Σελ. 3
Ενδεικτικά, ο Ν. 3049/2002 στο άρθρο 4 διακρίνει δεκατρείς μορφές αποκρατικοποίησης. Συγκεκριμένα: α) την πώληση του συνόλου της επιχείρησης ή περιουσιακών στοιχείων ή τμημάτων αυτής ή κλάδων αυτής, β) την εισαγωγή της επιχείρησης σε Χρηματιστήριο Αξιών ή σε άλλη οργανωμένη αγορά, γ) την πώληση του συνόλου ή μέρους των μετοχών της επιχείρησης, με ή χωρίς ταυτόχρονη σύναψη συμφωνίας μετόχων, καθώς και η περαιτέρω μεταβίβαση μετοχών της επιχείρησης, δ) την παραχώρηση αδειών ή και δικαιωμάτων εκμετάλλευσης της επιχείρησης, ε) τη σύσταση εταιρείας ή συμμετοχή σε εταιρείες με συνεισφορά μετρητών, περιουσιακών στοιχείων, κλάδων, δικαιωμάτων, μετοχών, στ) την κάθε είδους εκμίσθωση επιχείρησης ως συνόλου ή επί μέρους δικαιωμάτων ή περιουσιακών στοιχείων ή τμημάτων ή κλάδων της επιχείρησης, ζ) την ανάθεση σε τρίτο της διαχείρισης της επιχείρησης, η) την ανταλλαγή μετοχών, θ) την ανταλλαγή μετοχών των αποκρατικοποιούμενων επιχειρήσεων με προμέτοχα του Δημοσίου, ι) την πώληση μετοχών με ειδικά σύμφωνα, όπως σύμφωνο επαναγοράς από τον πωλητή-μέτοχο Δημόσιο ή επιχείρηση του Δημοσίου, με οποιουσδήποτε όρους, ια) την πώληση μετοχών σε ημεδαπό ή αλλοδαπό νομικό πρόσωπο για την έκδοση από αυτό κινητών αξιών ανταλλάξιμων με τις πωληθείσες μετοχές, ιβ) την πώληση μετοχών σε πιστωτικά ιδρύματα ή χρηματοοικονομικούς οίκους της ημεδαπής ή αλλοδαπής προς το σκοπό περαιτέρω διάθεσης από αυτούς των μετοχών σε τρίτους και ιγ) την έκδοση εταιρικών ομολόγων μετατρέψιμων σε μετοχές επιχειρήσεων.
Η θεωρία, κατά μείζονα λόγο, προβαίνει με τρόπο συστηματικό, αλλά όχι απλουστευτικό, στην κάτωθι διάκριση της αποκρατικοποίησης.
α) Τυπική ιδιωτικοποίηση: Ως τυπική (ή οργανωτική) ιδιωτικοποίηση γίνεται δεκτή η μεταβολή της νομική μορφής μιας επιχείρησης από ΝΠΔΔ σε ΝΠΙΔ και περαιτέρω συνήθως σε ανώνυμη εταιρεία. Παράδειγμα αυτής της μεθόδου αποτελεί ο Ν. 1068/1980 που ίδρυσε την ΕΥΔΑΠ ως ανώνυμη εταιρεία, η οποία όμως ανήκε εξ ολοκλήρου στο κράτος. Έτσι, παρατηρείται ότι ενώ μία επιχείρηση αλλάζει το νομικό της «ένδυμα», η ιδιωτικοποιούμενη παρά ταύτα σχετική δραστηριότητά της εξακολουθεί να μην αποκόπτεται από το κράτος.
β) Ουσιαστική ιδιωτικοποίηση: Ως ουσιαστική ιδιωτικοποίηση ορίζεται η μεταβίβαση μιας δραστηριότητας από τον δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα. Αποτέλεσμα αυτής της μεταβίβασης είναι η αποξένωση του Δημοσίου από τον έλεγχο επί της ιδιωτικοποιούμενης επιχείρησης ή εταιρείας. Η αποξένωση αυτή δύναται να είναι
Σελ. 4
είτε περιουσιακή ή άλλως ιδιοκτησιακή (π.χ. πώληση μετοχών μιας εταιρείας που μέχρι πρότινος είχε το Δημόσιο) είτε λειτουργική (π.χ. άσκηση μίας κρατικής αρμοδιότητας από ιδιώτες). Δεν αποκλείεται, πάντως, ακόμη και μετά την πλήρη ιδιοκτησιακή ιδιωτικοποίηση μιας δραστηριότητας αυτή να ασκείται κατά τρόπο μονοπωλιακό.
γ) Απελευθέρωση: Ως απελευθέρωση ορίζεται κατά νομική ακριβολογία το «άνοιγμα» μιας δραστηριότητας σε συνθήκες ανταγωνισμού. Με άλλα λόγια, πρόκειται για την κατάργηση κρατικών μονοπωλίων ή άλλων αποκλειστικών δικαιωμάτων και συνακόλουθα τη δημιουργία «αγοράς». Υποστηρίζεται ότι η απελευθέρωση, ως ειδική μορφή αποκρατικοποίησης, αποτελεί την πιο δραστική μορφή αποδέσμευσης από το «παροχικό» μοντέλο διοίκησης.
δ) Συγγενής, αλλά πάντως διακριτός, θεσμός προς την αποκρατικοποίηση μπορεί να θεωρηθεί και η παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Η παραχώρηση συνίσταται εν προκειμένω στην μονοπωλιακή ανάθεση – μέσω σύμβασης συνήθως – προς ιδιώτη της παροχής αγαθών ή υπηρεσιών για τη εξυπηρέτηση ενός δημόσιου σκοπού. Κατ’ άλλη γνώμη, πάντως, πρόκειται για «ατελή» μορφή ιδιωτικοποίησης υπό την έννοια της μη γνήσιας απεξάρτησης της δραστηριότητας από το κράτος.
ε) Η ανωτέρω νομοθετική απαρίθμηση των μορφών αποκρατικοποίησης είναι, όπως ήδη σημειώθηκε, ενδεικτική. Τούτο σημαίνει ότι μπορούν να υπάρξουν και άλλες μορφές αποκρατικοποίησης, όπως παραδείγματος χάριν οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ). Πράγματι, ο Ν. 3389/2005 εισήγαγε στην ελληνική έννομη τάξη μία νέα μορφή συνεργασίας του Δημοσίου με τον «κόσμο των επιχειρήσεων», ιδανική για κράτη που βρίσκονται υπό στενούς δημοσιονομικούς περιορισμούς καθότι το επενδυτικό κεφάλαιο – τουλάχιστον κατά ένα μέρος, η τεχνογνωσία, η μελέτη και η υλοποίηση του έργου αναλαμβάνεται από εταιρείες
Σελ. 5
του ιδιωτικού τομέα. Συνεπώς, πρόκειται για ένα σχετικά νέο θεσμικό πλαίσιο «ιδιωτικοποίησης» που μπορεί να υπαχθεί στην ανωτέρω κατηγοριοποίηση.
στ) Μια ακόμα μορφή έντονης «αποπαρέμβασης» αποτελεί αναμφίβολα και η απορρύθμιση (deregulation). Η απορρύθμιση συνεπάγεται την υποχώρηση ή ακόμη και την πλήρη εξάλειψη της κρατικής ρύθμισης-εποπτείας. Υποστηρίζεται, πάντως, ότι η απορρύθμιση συνδέεται αιτιωδώς με την στρέβλωση του καπιταλιστικού συστήματος, αφού επιχειρεί τη μεγιστοποίηση του κέρδους χωρίς κανέναν έλεγχο ή παρέμβαση από το κράτος.
ζ) Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί ότι στη θεωρία δεν υπάρχει ρητή αναφορά στο εάν η κατάργηση λ.χ. μιας δημόσιας επιχείρησης ή ανάκληση της άδειας ενός πιστωτικού ιδρύματος που ανήκει κατά βάση στο Δημόσιο, κατατάσσεται συστηματικώς στο κανονιστικό εύρος του όρου «αποκρατικοποίηση». Τούτο ίσως δικαιολογείται από την ιστορική εξέλιξη των πραγμάτων, αφού πριν την οικονομική κρίση σύνηθες φαινόμενο αποτελούσε η μερική ιδιωτικοποίηση ή παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Ως παραδείγματα ουσιαστικής κατάργησης δημοσίων επιχειρήσεων και εταιρειών στις οποίες το Ελληνικό Δημόσιο ήταν ο βασικός μέτοχος, και ασχέτως βεβαίως του εάν ανασυστάθηκαν ή απορροφήθηκαν από άλλους φορείς, αναφέρονται ενδεικτικά η ΕΡΤ, η ΝΕΡΙΤ, η Αγροτική Τράπεζα, ο Εθνικός Διαχειριστής Σιδηροδρομικής Υποδομής κ.α.
2. Οι ιδεολογικές και ιστορικές αναφορές της πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων
2.1. Τα ιδεολογικά θεμέλια των αποκρατικοποιήσεων
Εγγενές στοιχείο του όρου «αποκρατικοποίηση» είναι λοιπόν κατά τα ανωτέρω η έννοια της «αποδέσμευσης από το κράτος». Η τάση αυτή για την αποδέσμευση βρίσκει τα ιδεολογικά της θεμέλια στις αρχές του οικονομικού φιλελευθερισμού του 19 αιώνα. Πράγματι, η οικονομική προσέγγιση της αγοράς από τον Adam Smith στον Πλούτο των Εθνών ως αυτορρυθμιζόμενου μηχανισμού με απώτερο σκοπό τη
Σελ. 6
γενική ευημερία αποτέλεσε ένα πρώιμο, πλην όμως τεκμηριωμένο, αίτημα αποπαρέμβασης. Τόσο οι ΗΠΑ όσο και το Ηνωμένο Βασίλειο ασπάστηκαν ένθερμα την οικονομική ορθοδοξία της ελεύθερης αγοράς υιοθετώντας το δόγμα «αφήστε [τους] να δράσουν» (laissez – faire).
Κατά τον 20 αιώνα, με την οικονομική κρίση του 1929 αλλά και τον δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο, σημειώθηκε μία μαζική στροφή προς την εθνικοποίηση και τον προστατευτισμό. Απέναντι στην τάση αυτή εκφράστηκαν ηχηρές αντιρρήσεις ιδίως από τη (δεύτερη) Σχολή του Σικάγο. Βασικοί της εκφραστές ήταν οι Milton Friedman, George Stigler και Ronald Coase, οι οποίοι κατέδειξαν με έμφαση την αδυναμία αποδοτικότητας του κρατικού οικονομικού παρεμβατισμού. Προς τις αρχές δε της δεκαετίας του '80, διατυπώθηκε από τους Elizabeth Bailey και William Baumol η θεωρία της «διεκδικησιμότητας» (theory of contestable markets). Σύμφωνα με τη θεωρία αυτή που δίδει έμφαση στον πιθανό ανταγωνισμό, η ελεύθερη είσοδος μίας νέας επιχείρησης στην αγορά, και αντίστοιχα η έξοδος από αυτή χωρίς κανένα κόστος, οδηγεί κατ’ αποτέλεσμα στην αποδοτικότερη κατανομή των οικονομικών πόρων.
Στις απαρχές του 21 αιώνα η πολιτική νομιμοποίηση της αποκρατικοποίησης, και ιδίως της απελευθέρωσης σημαντικών αγορών (π.χ. ενέργειας, τηλεπικοινωνίας), βασίστηκε σε σημαντικό βαθμό αφενός στη δυναμική της αλματώδους τεχνολογικής εξέλιξης και αφετέρου στην αναγκαία δημοσιονομική αποσυμφόρηση των κρατών εκείνων που βρέθηκαν ή βρίσκονται ακόμη και σήμερα σε κρίση. Η θεωρητική αμφισβήτηση του κρατικού παρεμβατισμού του προηγούμενου αιώνα δεν συναντάται
Σελ. 7
πλέον με την ίδια δογματική ένταση. Πάντως δεν φαίνεται να αμφισβητείται η άποψη ότι η αποκρατικοποίηση υπηρετεί έναν διττό σκοπό: από τη μία συμβάλλει στη μείωση του δημοσίου χρέους και από την άλλη τροφοδοτεί την επιθυμητή ανάπτυξη.
2.2. Μία συγκριτική θεώρηση: Από το «παράδοξο» της ναζιστικής Γερμανίας στο «ξεπούλημα των ασημικών» της θατσερικής Μ. Βρετανίας
Ενώ παγκοσμίως οι ιδιωτικοποιήσεις, όπως ελέχθη, προωθούντο κατά μείζονα λόγο σε φιλελεύθερα καθεστώτα, η ναζιστική Κυβέρνηση της Γερμανίας υιοθέτησε την πολιτική αυτή τη δεκαετία του ‘30 μέσα σε ένα καθεστώς έντονου παρεμβατισμού και επέκτασης του κράτους.
Ακριβέστερα, το 1932 κρατικοποιήθηκε η ιδιωτική γερμανική εταιρεία χάλυβα και άνθρακα Gelsenkirchener Bergwerks, που ανήκε στο όμιλο United Steelworks. Η κρατικοποίηση στόχευε κατά βάση στην ισχυροποίηση της πολιτικής επιρροής της τότε γερμανικής κυβέρνησης, στην αντιμετώπιση των πληγών της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης και στην προστασία της εγχώριας πλουτοπαραγωγής από ξένα κεφάλαια. Μετά την άνοδο στην εξουσία του Εθνικοσοσιαλιστικού Γερμανικού Εργατικού Κόμματος, η κυβέρνηση του Χίτλερ περιορίστηκε σε μειοψηφικό πακέτο μετοχών (μικρότερο του 25%) επί της Gelsenkirchener Bergwerks, βάσει του οποίου δεν είχε πλέον κανένα προνόμιο διεύθυνσης και ελέγχου της εταιρείας. Το 1936 η Γερμανία πώλησε το υπολειπόμενο ποσοστό της στον όμιλο United Steelworks προβαίνοντας ουσιαστικά σε πλήρη ιδιωτικοποίηση της εταιρείας. Η πρακτική αυτή αποτέλεσε αναμφίβολα το αναγκαίο εκείνο εργαλείο αναδιάρθρωσης του κρατικού χρέους· πλην όμως, επικρίθηκε από τη μία ως πολιτική επιστροφής των επιχειρηματιών που συνέδραμαν τον Χίτλερ να έλθει στην εξουσία και από την άλλη ως μοχλός ελέγχου της οικονομίας της «εθνικοσοσιαλιστικής ελίτ». Έτσι, η αύξηση της πολιτικής επιρροής των ναζί
Σελ. 8
μέσω των ιδιωτικοποιήσεων καταγράφηκε ως «παράδοξο», καθότι η «ορθόδοξη» μέθοδος μέχρι τότε ήταν εκείνη της εθνικοποίησης.
Ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του ‘80 ο όρος ιδιωτικοποίηση συνδέθηκε – δικαιωματικά – με την Πρωθυπουργό της Μ. Βρετανίας Margaret Thatcher. Υλοποιώντας ένα πρωτόγνωρο για τα μέχρι τότε δεδομένα πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων για πάνω από 50 επιχειρήσεις, έθεσε αποφασιστικά τέλος στην μέχρι τότε υφέρπουσα κεϋνσυανή ιδεολογία που ήταν απότοκο μιας σειράς ιστορικών εξελίξεων και συγκυριών (οικονομική κρίση του 1932, Β’ παγκόσμιος Πόλεμος κλπ).
Ενδεικτικά, οι επιχειρήσεις που ιδιωτικοποιήθηκαν κατά την πρωθυπουργία της «συντηρητικής» Thatcher ήταν οι British Petroleum (1979), British Aerospace (1981), Jaguar (1984), British Telecommunications (1984), British Gas ( 1986), British Airways (1987) καθώς επίσης και οι 10 κρατικές εταιρείες ύδρευσης (1989) κ.α.. Στόχοι του φιλόδοξου αυτού προγράμματος ήταν η δραστική μείωση της κρατικής παρεμβατικότητας στην οικονομία, η ανάπτυξη του ανταγωνισμού – και ευρύτερα του θεσμού της αγοράς, η αύξηση των εσόδων του κράτους από τη φορολόγηση των ιδιωτικοποιηθέντων εταιρειών και συνακόλουθα η βέλτιστη αποδοτικότητά τους.
Παρότι η μείωση του καταναλωτικού κόστους, τουλάχιστον στους τομείς των τηλεπικοινωνιών και των αερομεταφορών, επήλθε ως αποτέλεσμα των ιδιωτικοποιήσεων, η πολιτική αυτή επικρίθηκε έντονα από τον τέως συντηρητικό Πρωθυπουργό Harold Macmillan o οποίος την χαρακτήρισε ως «ξεπούλημα των ασημικών της οικογενείας». Όμως, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί αμελητέα η στροφή προς την αποτελεσματικότητα, τον ανταγωνισμό και εν γένει την αγορά, με τον εγκαινιασμό μίας νέα οικονομικής και πολιτικής βάσης για τη σύγχρονη ρυθμιστική διοίκηση.
Σελ. 9
3. Η οικονομική κρίση και τα «μνημονιακά» προγράμματα αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας
3.1. Η πρακτική των αποκρατικοποιήσεων στην Ελλάδα
Η εφαρμογή της πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων στην Ελλάδα υπήρξε σταδιακή, ιδίως από τη δεκαετία του ‘90 έως σήμερα. Σειρά προεδρικών διαταγμάτων προέβλεψε το ζήτημα της τυπικής ιδιωτικοποίησης επιχειρήσεων με τη διαδικασία της μετοχοποίησης. Ωστόσο, τούτο δεν είχε ως άμεση απόρροια και την ιδιοκτησιακή αποδέσμευση, καθότι το Δημόσιο διατηρούσε είτε – ως επί το πλείστον – πλειοψηφικά μετοχικά πακέτα είτε μειοψηφικά μεν, αλλά με αποφασιστική επιρροή σε κρίσιμους τομείς (blocking minority).
Η έξοδος διαφόρων φορέων από το Δημόσιο βρήκε επιπλέον αντίκρισμα στα πρακτικά επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας εκείνης της περιόδου τα οποία έκριναν σύμφωνη με το Σύνταγμα – στη βάση των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 - τη μερική μετοχοποίηση δημοσίων επιχειρήσεων θέτοντας συγχρόνως τα όρια της ιδιωτικοποιούμενης δραστηριότητας. Ως ειδική έκφανση του δημοσίου συμφέροντος η νομολογία του ΣτΕ επέβαλε τη λειτουργία των επιχειρήσεων αυτών «υπό τη νομική εγγύηση και εποπτεία του κράτους, ούτως ώστε να παρέχουν συνεχώς προς το κοινωνικό σύνολο καλής ποιότητας αγαθά και υπηρεσίες». Από αυτή την εποπτεία, μάλιστα, «δεν δύνανται να εξέλθουν», διασφαλίζοντας έτσι το ρόλο της εποπτικής και ρυθμιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης. Όπως υποστηρίζεται, ο απόηχος αυτής της νομολογίας είναι αισθητός έτι περισσότερο στην σημερινή οικονομική συγκυρία διότι τείνει να καταστήσει «ρευστή» την ίδια την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας πάνω στην οποία έχει οικοδομηθεί το δημόσιο δίκαιο. Η άποψη αυτή, ωστόσο, ανακυκλώνει
Σελ. 10
έναν έντονο δογματισμό που κάθε άλλο παρά απτά και λειτουργικά αποτελέσματα μπορεί να αποδώσει.
Μία σύντομη οικονομική αποτίμηση των αποκρατικοποιήσεων, μεταξύ των οποίων ενδεικτικά συγκαταλέγονται η μετοχοποίηση της ΕΥΔΑΠ, η ιδιωτικοποίηση της Ιονικής Τράπεζας και η απελευθέρωση της αγοράς ενέργειας και των τηλεπικοινωνιών, δείχνει ότι τα έσοδα για το ελληνικό δημόσιο ανήλθαν κατά την περίοδο 1998-2001 σε 11,8 δισ. Ευρώ. Τούτο δεν αναιρεί σαφώς την προχειρότητα με την οποία δρομολογήθηκαν, ούτε βέβαια την έλλειψη του αναγκαίου ιδεολογικού υποβάθρου. Άλλωστε, μόνον εισπρακτικοί – φορολογικοί σκοποί σε συνδυασμό με την υλοποίηση μεγάλου αριθμού δημοσίων επενδύσεων προδικάζουν την αβεβαιότητα του αποτελέσματος.
Η οικονομική κρίση, πάντως, που έγινε ορατή στην Ελλάδα από το έτος 2008 και μετά επιτάχυνε αφενός τους ρυθμούς των αποκρατικοποιήσεων και αφετέρου διεύρυνε το σχετικό χαρτοφυλάκιο. Αν αναλογιστεί κανείς πως τη δεκαετία του ‘90 το «μονοπώλιο» των αποκρατικοποιηθέντων δραστηριοτήτων αφορούσε κατά μείζονα λόγο τις δημόσιες επιχειρήσεις, ενώ σήμερα η αντίστοιχη σύνθεση περιλαμβάνει εξίσου πλείστες όσες υποδομές και ακίνητη περιουσία, αντιλαμβάνεται τον ανωτέρω διττό σκοπό που υπηρετούν οι αποκρατικοποιήσεις.
3.2. Συνδέοντας την αποκρατικοποίηση με την οικονομική κρίση και τα «μνημόνια»
Ακριβώς επειδή στόχος της παρούσας εργασίας είναι να πραγματευθεί το θέμα των αποκρατικοποιήσεων κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης (2008-2018), θεωρείται χρήσιμο για την βαθύτερη ανάλυση του θέματος να εξεταστούν ορισμένες παράμετροι της εν λόγω δημοσιονομικής συγκυρίας καθώς και η επίδραση των «μνημονιακών» προγραμμάτων στην απομείωση της δημόσιας κτήσης.
Σελ. 11
Το έτος 2004 διαπιστώθηκε η υπέρβαση των τιμών αναφοράς του υπ’ αρ. 12 Πρωτοκόλλου ως προς το δημοσιονομικό έλλειμμα (3%) και το δημόσιο χρέος (60%), ενώ μερικά χρόνια αργότερα, το έτος 2009 το Συμβούλιο εξέδωσε γνώμη επί του επικαιροποιημένου προγράμματος σταθερότητας που είχε υποβάλλει η Ελλάδα για την περίοδο 2008-2011 με την οποία επεσήμανε ότι υπήρχαν «σοβαροί κίνδυνοι δυσμενούς εξελίξεως των δημοσιονομικών δεικτών…». Ενώ παγκοσμίως η ύφεση είχε ξεκινήσει από το 2007-2008, οι συνέπειες αυτής στον ελληνικό χώρο άρχισαν να εκδηλώνονται κυρίως το 2009 λόγω της κλειστής οικονομίας της χώρας και της μη ύπαρξης ιδιαιτέρων προβλημάτων στον τραπεζικό τομέα.
Στις 24 Μαρτίου 2009 η Επιτροπή απηύθυνε σύσταση προς το Συμβούλιο για την έκδοση απόφασης περί ύπαρξης υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος στην Ελλάδα κατ’ άρθρον 126 παρ. 6 ΣΛΕΕ εκκινώντας έτσι τον θεσμικό διάλογο μεταξύ Ευρωπαϊκών Οργάνων και Ελληνικής Κυβέρνησης. Πράγματι, το τελευταίο τρίμηνο του 2009 οι δαπάνες της Γενικής Κυβέρνησης ανήλθαν στα 125 δισ. ευρώ τη στιγμή που τα έσοδα ήταν μόλις 89 δισ. ευρώ.
Στις αρχές του 2010 η Ελλάδα κατέθεσε επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας και ανάπτυξης για τα έτη 2010-2013, πλην όμως κρίθηκε από το Συμβούλιο (κατά τα άρθρα 126 παρ. 8, 13 και 136 ΣΛΕΕ) ότι δεν έχει ακόμη αναληφθεί εκ μέρους της αποτελεσματική δράση σε εφαρμογή προηγούμενης σύστασης.
Το Φεβρουάριο του 2010 εκδόθηκε απόφαση του Συμβουλίου με την οποία «ειδοποιήθηκε» η Ελλάδα να λάβει μέτρα για τη μείωση του ελλείμματος της Γενικής Κυβέρνησης. Ακολούθως, ο Ν. 3833/2010 για την «Προστασία της εθνικής οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης» κινήθηκε προς την κατεύθυνση της μείωσης του μισθολογικού κόστους του δημοσίου ενώ συγχρόνως προέβλεψε και «βαριά» φορολογικά μέτρα.
Κατόπιν αιτήματος της ελληνικής κυβέρνησης στις 23 Απριλίου και της συµφωνίας στην οποία κατέληξε η Ευρωοµάδα (Eurogroup) στις 2 Μαΐου, αποφασίστηκε η παροχή χρηματοδότησης προς την Ελλάδα συνολικού ύψους 110 δισ. ευρώ. Στις 3 Μαΐου υπεγράφη μεταξύ Ελλάδας και Ευρωπαϊκής Επιτροπής – με τη συμμετοχή του ΔΝΤ - Μνημόνιο Συνεννόησης (Memorandum of Understanding) ως προς τον ανωτέρω δανεισμό και τη λήψη συγχρόνως των συμφωνηθέντων μέτρων. Εν συνεχεία, ψηφίστηκε ο Ν. 3845/2010
Σελ. 12
(«Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη – μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές νομισματικό ταμείο») όπου, ενδεικτικώς, προβλέφθηκε περαιτέρω μείωση των δαπανών του δημοσίου.
Με τον Ν. 3985/2011 εγκρίθηκε το Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) των ετών 2012 –2015, το οποίο προέβλεψε πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων με σκοπό την αύξηση των δημοσίων εσόδων. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει η αιτιολογική έκθεση του ΜΠΔΣ, «η εξέλιξη του χρέους συνδέεται επίσης με το πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων. Η κυβέρνηση έχει δεσμευτεί να πραγματοποιήσει ένα φιλόδοξο πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων ύψους 50 δισ. ευρώ για την περίοδο 2011-2015. Το σχέδιο αυτό λειτουργεί συμπληρωματικά στην όλη δημοσιονομική προσπάθεια. […] Το πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων της Κυβέρνησης αφορά στην περίοδο 2011-2015 με δέσμευση για τη συγκέντρωση εσόδων από αποκρατικοποιήσεις ύψους 5 δισ. ευρώ το 2011, καθώς και σωρευτικά 15 δισ. ευρώ έως το 2012 και 50 δισ. ευρώ έως το 2015. Τα έσοδα αυτά μπορούν να μειώσουν το χρέος μέχρι 20 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, συμβάλλοντας έτσι όχι μόνο στη βιωσιμότητά του αλλά και στη σημαντική μείωση της επιβάρυνσης από τόκους». Το πρόγραμμα περιελάμβανε, μεταξύ άλλων, την αποκρατικοποίηση του ΟΤΕ, του Ελληνικού, του ΟΠΑΠ, των ΕΛΤΑ, της ΕΥΔΑΠ, των Περιφερειακών Αεροδρομίων, ακίνητης περιουσίας κλ.π.
Το ίδιο έτος, με τον Ν. 3986/2011 («Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015») ιδρύθηκε το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου Α.Ε. (ΤΑΙΠΕΔ) το οποίο κλήθηκε να υλοποιήσει το σχετικό πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων.
Η επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης της χώρας επέβαλε εν τοις πράγμασι τη λήψη πρόσθετου πακέτου χρηματοδότησης καθώς και νέων μέτρων λιτότητας. Στις 12 Φεβρουαρίου 2012 η Βουλή συζήτησε την πρόταση νόμου για τη συμφωνία του 2 Μνημονίου («Έγκριση των Σχεδίων Συμβάσεων Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (Ε.Τ.Χ.Σ.), της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τράπεζας της Ελλάδος, του Σχεδίου του Μνημονίου Συνεννόησης μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Τράπεζας της Ελλάδος και άλλες επείγουσες διατάξεις για τη μείωση του δημοσίου χρέους και τη διάσωση της εθνικής οικονομίας»), την οποία έκανε δεκτή την επομένη ημέρα. Η χρηματοδότηση ανήρχετο τότε σε 130.9 δισ. Ευρώ από το ΕΤΧΣ και 12 δισ. Ευρώ από το ΔΝΤ. Ο σχετικός νόμος, ο Ν. 4046/2012, περιέλαβε στο IV παράρτημά
Σελ. 13
του πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων το οποίο αφορούσε κρατικές επιχειρήσεις, παραχωρήσεις δικαιωμάτων και αξιοποίηση ακίνητης περιουσίας.
Το Νοέμβριο του 2012 ήρθε προς ψήφιση και το ΜΠΔΣ 2013-2016 (Ν.4093/2012). Σύμφωνα με την αιτιολογική του έκθεση, «η μεταφορά των περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου στον ιδιωτικό τομέα θα αυξήσει την αποδοτικότητα, θα μειώσει τις τιμές και θα αποτελέσει τον καταλύτη για τις αναγκαίες στη χώρα επενδύσεις. Θα καλύψει επίσης τις χρηματοδοτικές ανάγκες του προϋπολογισμού και θα βελτιώσει το γενικό αίσθημα της αγοράς. […] Η ολοκλήρωση του συνολικού προγράμματος αποκρατικοποιήσεων αναμένεται να διαρκέσει και πέραν του 2020 προκειμένου να φθάσει το συνολικό ποσό των 50 δισ. ευρώ. Τα αναμενόμενα έσοδα για την περίοδο 2013-2016 θα είναι αθροιστικά, τουλάχιστον 2.586 εκατ. ευρώ για το 2013, 4.933 εκατ. ευρώ για το 2014, 6.074 εκατ. ευρώ για το 2015, και 9.515 εκατ. ευρώ για το 2016».
Η Ελλάδα ευρισκόμενη και πάλι υπό την απειλή της στάσης πληρωμών, ψήφισε τον Ν. 4336/2016 («κύρωση του Σχεδίου Σύμβασης Οικονομικής Ενίσχυσης από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας και ρυθμίσεις για την υλοποίηση της Συμφωνίας Χρηματοδότησης»). Σύμφωνα με τον νόμο αυτό, «η ιδιωτικοποίηση μπορεί να συμβάλει στο να καταστεί αποδοτικότερη η οικονομία και να μειωθεί το δημόσιο χρέος. Ενώ η διαδικασία ιδιωτικοποίησης έχει σταματήσει από τις αρχές του έτους, η κυβέρνηση είναι πλέον αποφασισμένη να προχωρήσει με ένα φιλόδοξο πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων και να διερευνήσει όλες τις δυνατότητες μείωσης της συνολικής χρηματοδότησης μέσω μιας εναλλακτικής δημοσιονομικής πορείας ή μέσω μεγαλύτερων εσόδων από ιδιωτικοποιήσεις. Για να διαφυλαχθεί η υπό εξέλιξη διαδικασία ιδιωτικοποίησης και να διατηρηθεί το ενδιαφέρον των επενδυτών σε βασικούς διαγωνισμούς υποβολής προσφορών, η Ελληνική Δημοκρατία δεσμεύεται να προχωρήσει με το υπό εξέλιξη πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων. Το διοικητικό συμβούλιο του ΤΑΙΠΕΔ έχει ήδη εγκρίνει το Σχέδιο αξιοποίησης των περιουσιακών στοιχείων (Asset Development Plan - ADP) που προβλέπει την ιδιωτικοποίηση των περιουσιακών στοιχείων που υπάγονται στο ΤΑΙΠΕΔ από τις 31.12.2014. Η εφαρμογή του προγράμματος αυτού αποβλέπει σε ετήσια έσοδα (εξαιρουμένων των τραπεζικών μετοχών) ύψους 1,4 δισ. ευρώ, 3,7 δισ. ευρώ και 1,3 δισ. ευρώ αντιστοίχως τα έτη 2015, 2016 και 2017». Επίσης ο ως άνω νόμος ορίζει ότι «Σύμφωνα με τη δήλωση της Συνόδου Κορυφής της Ζώνης του Ευρώ, της 12ης Ιουλίου 2015, θα συσταθεί ένα νέο ανεξάρτητο ταμείο (το «Ταμείο») το οποίο θα κατέχει σημαντικής αξίας περιουσιακά στοιχεία της Ελλάδας. Πρωταρχικός στόχος του Ταμείου είναι να διαχειρίζεται ελληνικά περιουσιακά στοιχεία σημαντικής αξίας και να προστατεύει, να δημιουργεί και εν τέλει να μεγιστοποιεί την αξία τους την
Σελ. 14
οποία θα ρευστοποιεί με ιδιωτικοποιήσεις και άλλα μέσα. Το ταμείο αυτό θα συσταθεί στην Ελλάδα και θα τελεί υπό τη διαχείριση των ελληνικών αρχών και την εποπτεία των οικείων ευρωπαϊκών θεσμών. Τα Ταμείο αναμένεται να επιτύχει τον στόχο του ακολουθώντας διεθνείς βέλτιστες πρακτικές από άποψη διακυβέρνησης, εποπτείας και διαφάνειας των προτύπων αναφοράς, και συμμόρφωσης[…]».
Το δε ΜΠΔΣ 2015-2018 αναφέρει χαρακτηριστικά ως προς τις αποκρατικοποιήσεις ότι «το πρόγραµµα αξιοποίησης της περιουσίας του Δηµοσίου και αποκρατικοποιήσεων, εντάθηκε το 2013 και εξακολουθεί να βρίσκεται σε εξέλιξη. Τα έσοδα του 2013 προήλθαν από: την αποκρατικοποίηση του ΟΠΑΠ, την παραχώρηση του δικαιώµατος λειτουργίας, διαχείρισης κ.λπ. κρατικών λαχείων στην εταιρεία ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΛΑΧΕΙΑ ΑΕ, το υπόλοιπο τιµήµατος του δικαιώµατος άδειας εγκατάστασης και λειτουργίας 35.000 παιγνιοµηχανηµάτων από την πώληση στον ΟΠΑΠ, τη µακροχρόνια µίσθωση του Διεθνούς Ραδιοτηλεοπτικού Κέντρου IBC, την πώληση ακινήτων στο εξωτερικό και την πώληση µετοχών και δικαιωµάτων µέσω του χρηµατιστηρίου. Τα εκτιµώµενα έσοδα του 2014 θα προέλθουν από: τους διαγωνισµούς που έχουν κλείσει σε προηγούµενα έτη και λαµβάνονται οι ετήσιες δόσεις του τιµήµατος π.χ. λαχεία, ΟΠΑΠ, τους διαγωνισµούς που θα ολοκληρωθούν εντός του έτους, π.χ. πώληση και επαναµίσθωση 28 κτιρίων, ΔΕΣΦΑ, Αστέρας Βουλιαγµένης, ΕΥΑΘ, Περιφερειακά Αεροδρόµια, µαρίνες Πύλου, Χίου, οµάδα Αλίµου, ΤΡΑΙΝΟ- ΣΕ, ΕΕΣΣΤΥ, ΟΔΙΕ και - πώληση ακινήτων και µετοχών. Τα έσοδα του 2015 θα προέλθουν από: τους διαγωνισµούς που έχουν κλείσει σε προηγούµενα έτη και λαµβάνονται οι ετήσιες δόσεις του τιµήµατος π.χ. λαχεία, ΟΠΑΠ, Αεροδρόµια, Μαρίνες κ.λπ., τους διαγωνισµούς που θα ολοκληρωθούν εντός του έτους π.χ. Ελληνικό, Διεθνής Αερολιµένας Αθηνών, Εγνατία, ΕΥΔΑΠ, ΟΛΠ, ΟΛΘ, ΕΛΤΑ, Ψηφιακό Μέρισµα, Νότια Καβάλα και πώληση ακινήτων και µετοχών. Από το 2016 και µετά τα έσοδα θα προέλθουν, κυρίως, από τα ακίνητα, µε την εξαίρεση του διαγωνισµού πώλησης µετοχών της ΔΕΗ […]».
Από τα παραπάνω καθίσταται εμφανής η διαλεκτική σχέση ανάμεσα στην αναγκαιότητα των προγραμμάτων αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας και της επακόλουθης χρηματοδότησης. Αν πράγματι η αποκρατικοποίηση, ως μείζων μεταρρυθμιστική τομή, δεν ελάμβανε χώρα κατά την περίοδο της κρίσης, τα αναγκαία έσοδα θα ήταν κατά πολύ χαμηλότερα με τον κίνδυνο πάντοτε της μη δανειακής εξυπηρέτησης και κατ’ επέκταση της ασύντακτης χρεοκοπίας.
Σελ. 15
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1
ΘΕΣΜΙΚΕΣ ΟΨΕΙΣ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ ΣΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΑΠΟΚΡΑΤΙΚΟΠΟΙΗΣΗΣ
Ένα από τα πλέον ενδιαφέροντα ζητήματα τα οποία ανέδειξε η παρούσα οικονομική συγκυρία στην Ελλάδα, είναι η συγκριτική επισκόπηση της πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων πριν και μετά την κρίση. Η επίδραση των οικονομικών δεικτών στο δίκαιο της αποκρατικοποίησης, η οποία σημειωτέον εμφανίζει ιδιαίτερο δογματικό αλλά και μείζον πρακτικό ενδιαφέρον, μετέβαλε πολυεπίπεδα τη θεσμική προσέγγιση της εθνικής αποπαρεμβατικής πολιτικής.
1. Από την εκούσια εσωστρέφεια στην αναγκαστική εξωστρέφεια
Κατά γενική ομολογία, τα χρόνια της ευνοϊκής οικονομικής περιόδου χαρακτηρίζoνταν από μία έκδηλη εσωστρέφεια. Ως ζήτημα αρχής, η Ελλάδα υιοθετούσε στην συντριπτική της πλειοψηφία τη θεσμική υπεροχή ενός «παροχικού» κράτους, χωρίς ουσιαστικές εγγυήσεις αποτελεσματικότητας για τον πολίτη και βιωσιμότητας για τα δημόσια οικονομικά. Η παραδοχή της «μερικής ιδιωτικοποίησης» ως εργαλείου ανάπτυξης της δημόσιας, ιδίως, επιχειρηματικότητας, αποτέλεσε κατά βάση τον κανόνα (π.χ. ΔΕΗ, ΕΥΔΑΠ, ΟΤΕ), χωρίς ωστόσο να απουσιάσουν σημειακές εξαιρέσεις (π.χ. Ολυμπιακή Αεροπορία). Υπό τη λογική αυτή, το Ελληνικό Δημόσιο διατήρησε προνόμια συμμετοχής –αναντίστοιχα του εταιρικού του μεριδίου– σε επιχειρήσεις στρατηγικής σημασίας με στόχο τη διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος (χρυσή μετοχή). Σε ένα πιο δραστικό επίπεδο, εκείνο της απελευθέρωσης των αγορών, η πρόοδος ήταν σταδιακή· ενίοτε δε και ενθαρρυντική. Η απελευθέρωση μιας κοινωφελούς δραστηριότητας (π.χ. ραδιοτηλεόραση) δεν σήμανε αυτομάτως και την ιδιοκτησιακή
Σελ. 16
αποξένωση του κράτους. Πλην όμως, η πίεση του παραγώγου ενωσιακού δικαίου, σε συνδυασμό με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τροφοδότησε τις συνθήκες εκείνες του ανταγωνισμού που ήταν ικανές να ανατρέψουν το μεγάλο κόστος των υπηρεσιών και να δώσουν έμφαση στην αποδοτικότητα της παροχής (λ.χ. η μείωση κόστους της σταθερής τηλεφωνίας).
Με την κρίση τα πράγματα άλλαξαν. Οι επιφυλάξεις για την πλήρη ιδιωτικοποίηση δημοσίων επιχειρήσεων κάμφθηκαν υπό την οικονομική πίεση δανεισμού της χώρας. Η ΠΝΠ της 7.9.2012, η οποία κυρώθηκε με το άρθ. 2 του Ν. 4092/2012, κατήργησε το ελάχιστο ποσοστό που κατείχε το Ελληνικό Δημόσιο στις κάτωθι επιχειρήσεις: ΕΛΠΕ, ΔΕΗ, ΟΠΑΠ, ΟΔΙΕ, ΕΥΔΑΠ, ΕΥΑΘ, ΕΛΤΑ, Οργανισμό Λιμένος Πειραιώς, Θεσσαλονίκης, Αλεξανδρούπολης, Βόλου, Ελευσίνας, Ηγουμενίτσας, Ηρακλείου, Καβάλας, Κέρκυρας, Λαυρίου, Πατρών και Ραφήνας. Έτσι, δόθηκε η δυνατότητα σε ιδιώτες επενδυτές να τονώσουν την εθνική οικονομία δια της συμμετοχής τους –εξ ολοκλήρου πλέον– στο μετοχικό κεφάλαιο και κατ’ επέκταση στο «management» των ως άνω επιχειρήσεων. Αναφορικά πάντως με την εφαρμογή της απελευθέρωσης των αγορών, δεν παρατηρήθηκε κάποια αξιοσημείωτη αλλαγή. Εντούτοις, το χαρτοφυλάκιο των υπό αποκρατικοποίηση περιουσιακών στοιχείων διευρύνθηκε σημαντικά με την αξιοποίηση εκτεταμένης ακίνητης περιουσίας και υποδομών.
2. Η αλλαγή στοχοθεσίας
Τα προγράμματα αποκρατικοποιήσεων πριν την κρίση είχαν ως στόχο την ευρύτερη ανάπτυξη και την οικονομική λειτουργικότητα της ιδιωτικοποιούμενης ή υπό απελευθέρωση
Σελ. 17
δραστηριότητας. Επεδίωκαν, δηλαδή, την προσέλκυση επενδύσεων για τη συνολική βελτίωση μίας υποδομής, ενός έργου ή μίας δημόσιας επιχείρησης. Τούτο σημαίνει πρακτικώς ότι ο νομιμοποιητικός λόγος των αποκρατικοποιήσεων που καταγράφηκαν την περίοδο εκείνη, απηχούσε την ευρύτερη τάση «φιλελευθεροποίησης της οικονομίας», χωρίς να ληφθεί βεβαίως υπ’ όψιν η επιτακτική δημοσιονομική παράμετρος.
Προς την κατεύθυνση αυτή, ο Ν. 3965/2011 τροποποίησε τον παλαιό Ν. 3049/2002 κατά το ότι «τα έσοδα από την αποκρατικοποίηση και αξιοποίηση των επιχειρήσεων και των λοιπών περιουσιακών στοιχείων […] προορίζονται αποκλειστικά για τη μείωση του δημοσίου χρέους». Ο στόχος είναι σαφής: έσοδα για την αποπληρωμή των δανειακών υποχρεώσεων. Η ratio του νόμου είναι πλέον αμιγώς εισπρακτική. Υπό τα δεδομένα δε της παρούσας οικονομικής συγκυρίας και των εν γένει «μνημονιακών» απαιτήσεων, η αλλαγή της στοχοθεσίας συντελείται σχεδόν νομοτελειακά.
3. «Κυριαρχία» και «ουδετερότητα»
Σύμφωνα με το άρθρο 82 Σ, η Κυβέρνηση είναι εκείνη που καθορίζει και κατευθύνει την γενική πολιτική της Χώρας. Η τελευταία αυτή διαπίστωση δεν αποτελεί κάποια θετικιστική περιττολογία, αλλά αντιθέτως παράμετρο που μέσα στην κρίση αναδεικνύεται περισσότερο από ποτέ κομβική. Έχει άραγε σήμερα η Κυβέρνηση την πραγματική πρωτοβουλία επιλογής του εάν κάτι θα αποκρατικοποιηθεί; Μπορεί, λόγου χάρη, μία Κυβέρνηση υπό τον κίνδυνο χρεοκοπίας να μην αποταθεί στα θεσμικά όργανα της Ε.Ε. ή και στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και συγχρόνως να «αποφύγει» την πλήρη ιδιωτικοποίηση κάποιας νευραλγικής κοινωφελούς επιχείρησης;
Αδιαμφισβήτητα, τα προηγούμενα χρόνια, η Ελλάδα διέθετε την αποφασιστική αρμοδιότητα ως προς την συντέλεση ή μη μίας ή περισσοτέρων αποκρατικοποιήσεων. Η πρωτοβουλία καθώς και η υλοποίηση των σχετικών προγραμμάτων είχαν ανατεθεί σε ειδικό κυβερνητικό όργανο, τη Διυπουργική Επιτροπή Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑ). Ο Ν. 3049/2002 προέβλεπε ότι η ΔΕΑ χάρασσε την κυβερνητική πολιτική για την αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του Δημοσίου και καθόριζε με αποφάσεις της τις επιχειρήσεις του Δημοσίου που αποκρατικοποιούντο.
Με τον Ν. 3986/2011 η επιτελική αρμοδιότητα υλοποίησης του προγράμματος αποκρατικοποιήσεων περιήλθε στο ΤΑΙΠΕΔ. Ορίστηκε συγχρόνως ότι τα έσοδα από τις αποκρατικοποιήσεις θα εξυπηρετούν αποκλειστικά και μόνο το δημόσιο χρέος. Εάν,
Σελ. 18
όμως, υποτεθεί ότι υπάρχει άλλος επιτακτικότερος δημόσιος σκοπός από την αποπληρωμή του χρέους, τα έσοδα από το προϊόν αξιοποίησης θα ήταν δυνατό να διατεθούν για αυτόν; Η άποψη αυτή, όπως εκτίθεται παρακάτω, εκφράζει την ανησυχία ότι το κράτος παραιτείται από την άσκηση δημόσιας πολιτικής και κατά τούτο απεμπολεί κυριαρχικές αρμοδιότητες. Όμως, η ίδια η έννοια της αρμοδιότητας συνεπάγεται τον αυτοπεριορισμό του κράτους, καθώς δεν νοείται κυρίαρχος σε συντεταγμένη πολιτεία. Ο δε αυτοπεριορισμός δεν γίνεται «εική και ως έτυχεν», αλλά βάσει των νόμων που είναι σύμφωνοι με το Σύνταγμα. Εφόσον, λοιπόν, ο νομοθέτης έχει επιλέξει να αναγάγει σε μείζονα υπαρξιακό σκοπό του Ταμείου την αξιοποίηση των εσόδων των αποκρατικοποιήσεων αποκλειστικά για την εξυπηρέτηση του χρέους, δηλαδή για την ικανοποίηση ενός υπέρτερου δημοσιονομικού συμφέροντος, η κατάφαση μίας δογματικής περί κυριαρχικής υποτέλειας δεν θα ήταν τόσο πειστική.
Περαιτέρω, αυτό που φαίνεται ίσως πρωτόγνωρο είναι το γεγονός ότι στη σύνθεση του εποπτικού συμβουλίου της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε. (θυγατρική της οποίας αποτελεί μεταξύ άλλων και το ΤΑΙΠΕΔ), συμμετέχει ενεργά η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ο ESM. Ειδικότερα, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 192 του Ν. 4389/2016 «το Εποπτικό Συμβούλιο αποτελείται από πέντε (5) μέλη που διορίζονται από τη Γενική Συνέλευση του μοναδικού μετόχου, σύμφωνα με τα κατωτέρω: α) τρία (3) μέλη επιλέγονται από τον μοναδικό μέτοχο, κατόπιν σύμφωνης γνώμης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας που ενεργούν από κοινού, β) δύο (2) μέλη, μεταξύ των οποίων ο Πρόεδρος του Εποπτικού Συμβουλίου, επιλέγονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας, ενεργώντας από κοινού, κατόπιν σύμφωνης γνώμης του Υπουργού Οικονομικών». Μεταξύ των αρμοδιοτήτων του Εποπτικού Συμβουλίου είναι και το να εκλέγει και να διορίζει τα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου της Εταιρείας. Επομένως, δεν είναι αμελητέα η συμμετοχή των ευρωπαϊκών αυτών θεσμών καθότι διαθέτουν επιρροή στο λεγόμενο «management» της Εταιρείας και στη συνακόλουθη άσκηση της πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων. Βέβαια, η συμμετοχή των ευρωπαϊκών αυτών θεσμών περιορίζεται σε μία αμιγώς ανώνυμη εταιρεία και δεν αφορά σε κάποια δημόσια επιχείρηση ή υπηρεσία. Παρ’ όλα αυτά, η λειτουργική αρμοδιότητα
Σελ. 19
αξιοποίησης της περιουσίας του δημοσίου εγκολπώνει σημαντική οικονομική ύλη με σκοπό τη δημοσιονομική εξισορρόπηση του κράτους.
Από την άλλη πλευρά, το Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής της Ελλάδας με το οποίο επικαιροποιήθηκε το 2011 το Μνημόνιο Συνεννόησης στις συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής προέβλεψε τη συγχώνευση, το κλείσιμο ή την εξυγίανση διαφόρων φορέων του Δημοσίου, συμπεριλαμβανομένης και της Δημόσιας Ραδιοτηλεόρασης. Ακολούθως, η απόφαση 2011/734/ΕΕ του Συμβουλίου της Ε.Ε. καθόρισε για την Ελλάδα ένα εκτεταμένο πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων αξίας τουλάχιστον 390 εκατ. ευρώ. Ακόμη, προωθήθηκε η πώληση των περιουσιακών στοιχείων των επιχειρήσεων που σχετίζονται με μη βασικές δραστηριότητες, η μείωση των δαπανών προσωπικού, η μείωση των λειτουργικών εξόδων καθώς επίσης συγχωνεύσεις και κλείσιμο επιχειρήσεων. Το αντικείμενο αυτό που μέχρι πρότινος αποτελούσε αμιγώς κυβερνητικό έργο, μεταφυτεύεται στην ελληνική έννομη τάξη υπό τη μορφή του παραγώγου ενωσιακού δικαίου. Ειδικότερα, με την νεότερη απόφαση 2011/791/ΕΕ υπαγορεύτηκε η θέσπιση και εφαρμογή, και μάλιστα χωρίς καθυστέρηση, υπουργικών αποφάσεων για την έναρξη της κατάργησης, συγχώνευσης ή ουσιαστικής μείωσης των κάτωθι φορέων: ΚΕΔ, ΕΤΑ, ΟΔΔΥ, Εθνικό Ίδρυμα Νεότητας, EOMΜEX, ΙΓΜΕ, ΟΣΚ, ΔΕΠΑΝΟΜ, ΘΕΜΙΣ, ΕΘΥΑΓΕ, ΕΡΤ και άλλων 35 μικρότερων φορέων.
Επισημαίνεται ότι το ενωσιακό δίκαιο τασσόταν διαχρονικά υπέρ της ουδετερότητας του ιδιοκτησιακού καθεστώτος (άρ. 345 ΣΛΕΕ), ορίζοντας συγκεκριμένα πως «οι Συνθήκες δεν προδικάζουν με κανένα τρόπο το καθεστώς ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη». Κάτι τέτοιο, πάντως, φαίνεται να τίθεται υπό έντονη αμφισβήτηση κατά τη διάρκεια της κρίσης καθότι το ανωτέρω κανονιστικό πλαίσιο δεν κινείται απλώς και μόνο στη ζώνη μιας οριοθετημένης ουδετερότητας, αλλά πολύ περισσότερο κλυδωνίζει την κυριαρχική πρωτοβουλία των κρατών μελών που βρίσκονται σε δημοσιονομική προσαρμογή. Ειδάλλως, είναι άραγε απλώς και μόνον διακηρυκτικός («soft law») ο χαρακτήρας των προγραμμάτων ιδιωτικοποιήσεων ή προσλαμβάνει διαστάσεις θετικού δικαίου καθ’ υπέρβαση της ανωτέρω ουδετερότητας;
Σελ. 20
4. Η αλλοίωση του πολιτικού χαρακτήρα των Aποκρατικοποιήσεων και της ευθύνης υλοποίησής τους
Το θεσμικό οικοδόμημα των αποκρατικοποιήσεων στηρίχθηκε για τον σχεδιασμό και την υλοποίησή του ως επί το πλείστον στη Διυπουργική Επιτροπή Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑ), η οποία επικουρείτο από την Ειδική Γραμματεία Αποκρατικοποιήσεων. Η συγκρότησή της από τον νόμο με τη συμμετοχή του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, των Υπουργών Ανάπτυξης, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και του κατά περίπτωση Υπουργού που ασκούσε την εποπτεία στην – υπό ιδιωτικοποίηση – επιχείρηση του Δημοσίου κάθε άλλο παρά τυχαία επιλογή θα μπορούσε να θεωρηθεί. Άλλωστε, η λειτουργία της ΔΕΑ, ως κυβερνητικού οργάνου εκδίδοντος διοικητικές πράξεις για τη χάραξη της κυβερνητικής πολιτικής για την αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του Δημοσίου, γινόταν κατά τις διατάξεις του Ν. 1558/1985. Η συγκρότηση, η λειτουργία καθώς και η αποφασιστική αρμοδιότητα της ΔΕΑ στο υπό εξέταση θέμα μαρτυρούν τον αμιγώς πολιτικό χαρακτήρα των αποκρατικοποιήσεων και συνακόλουθα την πολιτική ευθύνη που περιβάλλει την κάθε επιλογή. Βεβαίως, η πολιτική ευθύνη υπό την έννοια της παραίτησης του Υπουργού ή της Κυβέρνησης σε περίπτωση αποτυχίας του έργου τους δεν ρυθμίζεται νομικά. Αυτό το οποίο ρυθμίζεται σε κάθε περίπτωση είναι η κοινοβουλευτική (ατομική και συλλογική), η ποινική και η αστική ευθύνη. Ας σημειωθεί ότι η κοινοβουλευτική ευθύνη του άρθρου 85 Σ, αν αναγνωστεί σε συνδυασμό με το άρθρο 84 Σ για την πρόταση δυσπιστίας, δύναται να επιφέρει σημαντική πολιτειακή μεταβολή, χωρίς τούτο να σημαίνει ότι η τυχόν ποινική ή αστική καταδίκη ενός μέλους της Κυβέρνησης είναι αμελητέα. Ισχύουν, άραγε, τα ίδια και στο σημερινό καθεστώς των αποκρατικοποιήσεων;
Εν πρώτοις, παρατηρείται μία ποιοτική μεταστροφή του χαρακτήρα των αποκρατικοποιήσεων από πολιτικό σε αμιγώς τεχνοκρατικό. Η ΔΕΑ μετονομάζεται σε Διϋπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑΑ), διατηρώντας κατά τα ανωτέρω τις αποφασιστικές της αρμοδιότητες. Πλην όμως, ο N. 3986/2011 ιδρύει το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ), το οποίο αποκτά τον πλέον επιτελικό ρόλο στην διαδικασία της αποκρατικοποίησης.