ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ & ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑ ΑΚΙΝΗΤΩΝ

Εισαγωγή

Η παρούσα μελέτη φιλοδοξεί, ελπίζει δε πως καταφέρνει, να αποτυπώσει κατά τρόπο συστηματικό την προβληματική για τη σχέση ανάμεσα στο δικαίωμα στην ιδιοκτησία ακινήτων και στην προστασία του φυσικού, πολιτιστικού και οικιστικού περιβάλλοντος. Μια σχέση έντονη, στην οποία διασταυρώνονται, όπως σε λίγες άλλες, το ιδιωτικό και το δημόσιο δίκαιο.

Η μελέτη διαπιστώνει ότι στην καρδιά του το ζήτημα δεν αφορά κάποια υπαρξιακή σύγκρουση ανάμεσα στην ιδιοκτησία και στην προστασία του περιβάλλοντος. Στην πραγματικότητα, το ζήτημα αφορά στην κατανομή του νομικού και οικονομικού βάρους που συνεπάγεται η αναντίρρητα επιτακτική ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας του περιβάλλοντος. Δηλαδή στην αποζημίωση ή μη των ιδιοκτητών που βαρύνονται με κάποιον περιορισμό που τίθεται προς τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος

Περαιτέρω, αναδεικνύεται ότι η διαχρονικά αμφίθυμη στάση που κρατά απέναντι στην ιδιοκτησία ο συντακτικός και ο κοινός νομοθέτης και ο δικαστής, καθώς και οι χρόνιες παθογένειες της ελληνικής Διοίκησης, καταλήγουν συχνά στην ασύμμετρη μετάθεση του βάρους της περιβαλλοντικής προστασίας από το σύνολο της κοινωνίας στους μεμονωμένους ιδιοκτήτες.

Κατά τη διαδρομή της στο περίπλοκο, ατελές και συχνά ασαφές πλέγμα των νομοθετικών και νομολογιακών ρυθμίσεων που αφορούν στο ζήτημα, η παρούσα μελέτη αναζητά την αιτία των ρυθμίσεων αυτών και εξετάζει τις επιπτώσεις τους, με διάθεση κριτική, όμως πάντα απροκατάληπτα, ειλικρινά και χωρίς να διεκδικεί κάποιο αλάθητο.

Ακόμα, με μοναδικό σκοπό τον εμπλουτισμό της σκέψης και της προσέγγισή μας, χρησιμοποιούνται σε ορισμένα σημεία νέα εργαλεία όπως η οικονομική ανάλυση του δικαίου, καθώς και η ματιά της νομικής θεωρίας και νομολογίας όπως μας έρχεται από την αντίπερα όχθη του Ατλαντικού.

Στο ως άνω πλαίσιο, στο πρώτο κεφάλαιο μελετάται η σχέση του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και του δικαιώματος στο περιβάλλον. Αρχικά αναλύεται η νομική κατοχύρωση, το περιεχόμενο και οι ιδιαίτερες συνταγματικές πτυχές που αφορούν τα δύο δικαιώματα, ενώ στο τέλος διαπιστώνεται η φύση και οι πραγματικές διαστάσεις της μεταξύ τους σχέσης.

Στο επόμενο κεφάλαιο, καταγράφονται οι κύριοι συνταγματικοί και νομοθετικοί περιορισμοί του δικαιώματος στην ιδιοκτησία, όπως αυτοί προβλέπονται προς τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος. Ιδιαίτερη δε έμφαση δίνεται στην πλούσια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για την προστασία της πολιτιστικής μας κληρονομιάς.

Στο τρίτο κεφάλαιο της παρούσας μελέτης εξετάζονται τα όρια που θέτει η νομολογία επί των περιορισμών της ιδιοκτησίας. Στο πλαίσιο αυτό, αναλύονται οι προϋποθέσεις και τα κριτήρια που τάσσει η νομολογία για τη θεμελίωση δικαιώματος προς αποζημίωση, καθώς και της σχετικής ευθύνης του Δημοσίου. Εξετάζεται περαιτέρω ο διάλογος της εθνικής νομολογίας με αυτήν του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιώματων και η ιδιαίτερη επιρροή της τελευταίας στην εθνική έννομη τάξη όσον αφορά στην προστασία της ιδιοκτησίας. Τέλος, στο κεφάλαιο αυτό επιχειρείται μια κριτική επισκόπηση της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας και μια νέα θεώρηση της έννοιας της αποζημίωσης.

Στο τέταρτο και τελευταίο κεφάλαιο παρατίθενται και αναλύονται ειδικές περιπτώσεις μετακύλισης του βάρους της περιβαλλοντικής προστασίας σε μεμονωμένους ιδιώτες. Ειδικότερα, εξετάζεται κριτικά η ιδιαίτερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τις εκτός σχεδίου περιοχές, η περίπτωση του άρθρου 22 παρ. 4 Ν. 1650/1986 για την αποζημίωση στο πλαίσιο περιορισμών για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, καθώς και η ρυμοτομική απαλλοτρίωση και οι επαναλαμβανόμενες αναστολές έκδοσης οικοδομικών αδειών και οικοδομικών εργασιών. Τέλος, μελετάται το κανονιστικό πλαίσιο για την προστασία των ακίνητων μνημείων και των διατηρητέων κτιρίων και αναλύεται κριτικά η κατανομή του σχετικού οικονομικού βάρους.

1 ΤΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΣΤΗΝ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑ ΚΑΙ Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

1.1. Το δικαίωμα στην ιδιοκτησία

1.1.1. Διεθνής και εθνική κατοχύρωση του δικαιώματος στην ιδιοκτησία

Το δικαίωμα στην ιδιοκτησία δεν είναι απλώς ένα από τα ατομικά δικαιώματα που αναγνωρίζει η συνταγματική μας τάξη. Αντίθετα, η έννοια της ιδιοκτησίας βρίσκεται στον πυρήνα της σύγχρονης κοινωνικής και οικονομικής ζωής, αποτελεί θεμελιώδη και ζωτική προϋπόθεσή της, ταυτόχρονα δε και παράγωγό της.

To 1689, ο John Locke προσδιόριζε την ιδιοκτησία (property) ως το σύνολο της ζωής, της ελευθερίας και της περιουσίας του ατόμου. Σχεδόν έναν αιώνα αργότερα, ο Thomas Jefferson, επηρεαζόμενος από τη σκέψη του Locke και επεκτείνοντάς την, θεώρησε την ιδιοκτησία και την ελευθερία που αυτή συνεπάγεται ως μέρος της ευτυχίας και, έγραψε με τρόπο οικουμενικό και διαχρονικά όμορφο στη Διακήρυξη της Ανεξαρτησίας των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής (1776): We hold these truths to be sacred and undeniable; that all men are created equal and independent, that from that equal creation they

derive rights inherent and inalienable, among which are the preservation of life, and liberty, and the pursuit of happiness.

Αν αφαιρέσουμε το δικαίωμα στην ιδιοκτησία από τη νομική μας τάξη, ή περιορίσουμε το πεδίο του ουσιωδώς, αυτόματα μεταβάλλεται και η φύση της Πολιτείας μας. Για αυτόν ακριβώς τον λόγο, άλλωστε, η ιδιοκτησία βρέθηκε, άμεσα και έμμεσα, στο επίκεντρο του ανταγωνισμού των μεγάλων πολιτικών ιδεολογιών του περασμένου αιώνα. Είναι λοιπόν η ιδιοκτησία δικαίωμα και ταυτόχρονα θεσμός με εξέχουσα και καθοριστική σημασία για την οργάνωση της έννομης τάξης μας. Ανεξάρτητα δε από τη θέση που παίρνει ο καθένας μας απέναντι στην ιδιοκτησία, η σημασία της για την έννομη τάξη μας, για κάθε έννομη τάξη που την αναγνωρίζει, είναι κεφαλαιώδης.

Την προστασία της ιδιοκτησίας αναγνώρισε πρώτη η Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη (1789). Λίγο αργότερα, κατοχυρώθηκε από το Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής (1791) και από το Γαλλικό Σύνταγμα (1791), ενώ πλέον κατοχυρώνεται από τη μεγάλη πλειοψηφία των συνταγματικών τάξεων. Στο επίπεδο του διεθνούς και ευρωπαϊκού δικαίου, η προστασία της ιδιοκτησίας κατοχυρώνεται στην Οικουμενική Διακήρυξη του Ανθρώπου (άρθρο 17), στο ΠΠΠ ΕΣΔΑ (άρθρο 1), καθώς και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 17).

Όσον αφορά στη χώρα μας, το δικαίωμα στην ιδιοκτησία προβλέπεται ήδη από τα επαναστατικά Συντάγματα που ακολούθησαν τη Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη, ενώ ρητά κατοχυρώνεται και από το ισχύον Σύνταγμα. Όπως η Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη, έτσι και το Προσωρινό Πολίτευμα της Επιδαύρου (1822) ρητά ορίζει πως η ιδιοκτησία, τιμή και ασφάλεια εκάστου των Ελλήνων, είναι υπό την προστασίαν των νόμων.

Είναι, όμως, αλήθεια πως το δικαίωμα στην ιδιοκτησία προστατεύθηκε και εξακολουθεί να προστατεύεται από τον συντακτικό νομοθέτη με μια επιφυλακτικότητα, ενίοτε δε και αμφιθυμία. Με την εξαίρεση των δύο πρώτων επαναστατικών Συνταγμάτων, μέχρι το 1952 το δικαίωμα στην ιδιοκτησία δεν προστατευόταν με θετική διάταξη, αλλά μόνον εξ αντιδιαστολής, ως απαγόρευση δηλαδή της στέρησης της ιδιοκτησίας χωρίς αποζημίωση. Μάλιστα, το άρθρο 17 παρ. 1 του ισχύοντος Συντάγματος ορίζει πως η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του κράτους. Με διάθεση λεπτής ειρωνείας και πάντως με αρκετή δόση αμφιθυμίας, ο συντακτικός νομοθέτης κατοχυρώνει μεν το δικαίωμα στην ιδιοκτησία, θέτοντας όμως ταυτόχρονα ως προστάτη του το Κράτος.

1.1.2. Το περιεχόμενο του δικαιώματος στην ιδιοκτησία

Ένδειξη της αμφιθυμίας του συντακτικού νομοθέτη να προστατεύσει με τρόπο σαφή και αναντίρρητο την ιδιοκτησία συνιστά και το γεγονός ότι το συντακτικό κείμενο περιλαμβάνει σειρά διατάξεων που αφενός συρρικνώνουν τα όρια της ιδιοκτησίας και αφετέρου επιτρέπουν την κρατική παρέμβαση για τον περιορισμό της (βλ. κατωτέρω υπό 1.2).

Πέρα από τους διάφορους συνταγματικούς περιορισμούς στην προστασία της ιδιοκτησίας, το Σύνταγμα δεν προσδιορίζει, ρητά και άμεσα τουλάχιστον, το εννοιολογικό περιεχόμενό της ή έστω το εύρος του. Γίνεται πάντως δεκτό στη θεωρία πως το Σύνταγμα προστατεύει καταρχήν την κεκτημένη ιδιοκτησία, η δε προστασία αυτή περιλαμβάνει τις εξής εξουσίες: διατήρησης, συντήρησης, μετατροπής ή μεταποίησης, χρήσης και κάρπωσης, μετακίνησης και διάθεσης. Ο ιδιοκτήτης είναι ελεύθερος να διατηρεί την ιδιοκτησία του και να μην τη στερείται, να συντηρεί την ιδιοκτησία του χωρίς όμως να υποχρεούται σε αυτό, να τη μετατρέπει κατά βούληση, να απολαμβάνει τους καρπούς της, να την μετακινεί (εφόσον αφορά πράγμα κινητό) και να τη διαθέτει όπως επιθυμεί.

Γίνεται επίσης δεκτό ότι ενώ η διάταξη για την προστασία της ιδιοκτησίας δεν περιλαμβάνεται στις κατά το άρθρο 110 παρ. 1 Σ. μη αναθεωρητέες διατάξεις, ανήκει σε αυτές για τις οποίες δεν επιτρέπεται η κατάργηση του πυρήνα του δικαιώματος, καθώς εκφράζει συνταγματικά αναγνωρισμένο θεσμό.

Περιεχόμενο στην κυριότητα, στην εμπράγματη δηλαδή διάσταση της ιδιοκτησίας, δίνει ο Αστικός Κώδικας. Σύμφωνα με το άρθρο 1000 ΑΚ ο κύριος του πράγματος μπορεί, εφόσον δεν προσκρούει στο νόμο ή σε δικαιώματα τρίτων, να το διαθέτει κατ’ αρέσκεια και να αποκλείει κάθε ενέργεια τρίτου πάνω σε αυτό. Κατά το αστικό μας δίκαιο λοιπόν, περιεχόμενο της κυριότητας είναι η απόλυτη, καθολική και αποκλειστική εξουσία του κυρίου πάνω στο πράγμα. Η εξουσία δε αυτή είναι δυσδιάστατη: Η πρώτη, θετική, διάσταση συνίσταται στη διάθεση του πράγματος κατά την ευχέρεια του κυρίου και η δεύτερη, αρνητική, διάσταση συνίσταται στο δικαίωμα του κυρίου να αποκλείει κάθε ενέργεια και παρέμβαση τρίτου πάνω στο πράγμα.

Και οι δύο αυτές όψεις έχουν ως όριό τους το νόμο και δη τις διατάξεις του δημοσίου δικαίου που χαράσσει περιορισμούς στην κυριότητα. Θα μπορούσε δε να υποστηριχθεί ότι μια σύγχρονη θεώρηση του δικαιώματος στην κυριότητα και κατ’ επέκταση του δικαιώματος στην ιδιοκτησία, δεν διακρίνει ανάμεσα στην ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου διάσταση του δικαιώματος. Αντίθετα, ειδικά στο πεδίο της περιβαλλοντικής προστασίας, το περιεχόμενο του δικαιώματος προσδιορίζεται τόσο από την ιδιωτικού δικαίου όσο και από την δημοσίου δικαίου πτυχή του, διαφορετική δε προσέγγιση δεν επιτρέπει την πλήρη κατανόηση του δικαιώματος και κατ’ επέκταση την αποτελεσματική προστασία του.

Την προσέγγιση του ΑΚ ακολουθεί και το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο δέχεται ότι η προστασία της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 17 Σ. δεν καλύπτει μόνο την απλή ύπαρξη της ιδιοκτησίας, αλλά την εγγυάται ως νομικό θεσμό με το κατά το περιουσιακό δίκαιο περιεχόμενό του, δηλαδή περιλαμβάνει την ανεμπόδιστη και κατ’ αποκλειστικότητα χρήση και κάρπωση του πράγματος και, κατ’ επέκταση, προκειμένου περί αστικού ή αγροτικού ακινήτου, και το επί μέρους δικαίωμα του ιδιοκτήτη να το προφυλάσσει από επεμβάσεις τρίτων, με την γύρωθεν περίφραξή του (βλ. και κατωτέρω υπό 4.1.2). Κατ’ ορθή λοιπόν ερμηνεία και σε αρμονία με την αστικοδικαιϊκή της πλευρά, η ιδιοκτησία περιλαμβάνει και την εξουσία, ακριβέστερα, την απαίτηση του δικαιούχου έναντι του Κράτους, να προστατεύει το αντικείμενο της ιδιοκτησίας από την επιβουλή και την προσβολή τρίτων.

Ζήτημα ανακύπτει ως προς το εύρος των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται με την ιδιοκτησία. Κατά την παλαιότερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, το Σύνταγμα κατοχυρώνει

αποκλειστικά εμπράγματα δικαιώματα. Το γράμμα του Συντάγματος αναφέρεται στην ιδιοκτησία και όχι στην περιουσία του ατόμου και συνεπώς, κατά την άποψη που κρατούσε στο δικαστήριο, το Σύνταγμα δεν προστατεύει ενοχικά δικαιώματα και δικαιώματα επί άυλων αγαθών. Η ερμηνεία αυτή, όμως, ορθά είχε επικριθεί τόσο από τη θεωρία όσο και από ισχυρή μειοψηφία στη νομολογία, καθώς στηριζόταν σε μια έννοια της ιδιοκτησίας που από καιρό δεν συμβάδιζε με τη σύγχρονη οικονομική ζωή και την αληθινή αντίληψη της κοινωνίας για το περιεχόμενο της ιδιοκτησίας. Τελούσε δε σε σύγκρουση με την πάγια ερμηνεία του άρθρου 1 ΠΠΠ ΕΣΔΑ από το ΕΔΔΑ, κατά το οποίο με την ιδιοκτησία προστατεύονται όχι μόνο εμπράγματα δικαιώματα, αλλά και όλα τα περιουσιακής φύσης δικαιώματα και τα νομίμως κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα.

Μετά την απόφαση Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, πρώτα ο Άρειος Πάγος και στη συνέχεια το Συμβούλιο της Επικρατείας, ευθυγραμμίστηκαν με τη νομολογία του ΕΔΔΑ και υιοθέτησαν τη θέση πως το δικαίωμα στην ιδιοκτησία περιλαμβάνει και κάθε δικαίωμα περιουσιακής φύσης, καθώς και τα νομίμως κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα. Φαίνεται όμως πως η νομολογιακή αυτή στροφή δεν επιτεύχθηκε μέσω μιας εξελικτικής ερμηνείας του άρθρου 17 Σ. αλλά αποσπασματικά, μέσω απλής επίκλησης και αναφοράς στο άρθρο 1 ΠΠΠ ΕΣΔΑ όπως αυτό ερμηνεύεται από το ΕΔΔΑ. Οι σχετικές αποφάσεις δεν προβαίνουν σε ερμηνευτική ανάλυση και αρκούνται στην τυποποιημένη επανάληψη ενός ορισμένου, μάλλον αβαθούς, σκεπτικού.

1.1.3. Η αναγκαστική απαλλοτρίωση

Ήδη τα πρώτα συντάγματα που ακολούθησαν το αμερικανικό και το γαλλικό σύνταγμα προέβλεψαν τη δυνατότητα στέρησης της ιδιοκτησίας μόνο για δημόσια ωφέλεια και κατόπιν δίκαιης αποζημίωσης.

Nor shall private property be taken for public use, without just compensation, κατά το λιτό κείμενο της 5ης Τροποποίησης του Αμερικανικού Συντάγματος. Μάλιστα, το Ανώτατο Δικαστήριο των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής από πολύ νωρίς έχει αναγνωρίσει ότι η δυνατότητα στέρησης ιδιοκτησίας προς τον σκοπό ικανοποίησης δημόσιας ωφέλειας (eminent domain) δεν απαιτείται να προβλέπεται στον καταστατικό χάρτη, καθώς ανήκει στις εξουσίες που απορρέουν από την ίδια τη φύση του Κράτους.

Στην Ελλάδα, όπως συζητήθηκε παραπάνω, η απαγόρευση στέρησης της ιδιοκτησίας χωρίς προηγούμενη αποζημίωση, προβλέφθηκε από όλα τα Συντάγματα, συμπεριλαμβανομένων των επαναστατικών, ενώ βεβαίως προβλέπεται και από το ισχύον Σύνταγμα. Ειδικότερα, το άρθρο 17 παρ. 2 Σ. ορίζει ότι κανείς δεν μπορεί να στερηθεί την ιδιοκτησία του παρά μόνο για δημόσια ωφέλεια και μόνον αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση, η οποία έχει προσδιοριστεί δικαστικά.

Το Σύνταγμά μας απαιτεί η δημόσια ωφέλεια να αποδεικνύεται με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως νόμος ορίζει. Αυτονόητα, η απόφαση για την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης πρέπει να αιτιολογείται επαρκώς και ειδικά και πρέπει να σέβεται την αρχή της αναλογικότητας.

Όπως σαφώς προκύπτει από το κείμενο του άρθρου 17 παρ. 2 Σ., για τη στέρηση της ιδιοκτησίας το Σύνταγμά μας δεν αρκείται γενικά σε αποζημίωση ή σε δίκαιη αποζημίωση, αλλά απαιτεί πλήρη αποζημίωση, αποζημίωση δηλαδή που καλύπτει όλες τις πτυχές της αφαιρούμενης ιδιοκτησίας, έτσι ώστε μετά τη στέρηση της ιδιοκτησίας, ο πολίτης να μην βρίσκεται σε χειρότερη οικονομικά θέση σε σχέση με την προηγούμενη κατάστασή του. Σημειώνεται εδώ η αντίστιξη με άλλα Συντάγματα όπως για παράδειγμα το αμερικανικό που κάνει λόγο για δίκαιη αποζημίωση (just compensation).

Επίσης, το Σύνταγμά μας απαιτεί την καταβολή της αποζημίωσης πριν και όχι μετά τη στέρηση της ιδιοκτησίας. Στη δε παράγραφο 4 του άρθρου 17 Σ. ορίζεται ακόμα πως σε περίπτωση που η αποζημίωση δεν καταβληθεί εντός ενάμισι έτους από τη δημοσίευση της προσδιοριστικής δικαστικής απόφασης, η απαλλοτρίωση αίρεται αυτοδικαίως.

Συνοψίζοντας, σε περίπτωση στέρησης της ιδιοκτησίας, ο συντακτικός νομοθέτης απαιτεί, ρητά και με σαφήνεια, πλήρη, προηγούμενη και εντός ορισμένου χρόνου αποζημίωση

του θιγόμενου ιδιοκτήτη, διαφορετικά η στέρηση της ιδιοκτησίας δεν είναι συνταγματικά θεμιτή και ανεκτή.

1.2. Η κοινωνική δέσμευση της ιδιοκτησίας

1.2.1. Η ρήτρα του γενικού συμφέροντος

Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, το Σύνταγμα περιέχει σειρά διατάξεων που συρρικνώνουν τα όρια της ιδιοκτησίας. Προεξάρχει η υποχώρηση της ιδιοκτησίας έναντι του γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζεται από τον συντακτικό νομοθέτη στο ίδιο το άρθρο 17 παρ. 1 Σ, το οποίο κατοχυρώνει και την προστασία της ιδιοκτησίας.

Με τη θετική προστασία του δικαιώματος στην ιδιοκτησία, με το Σύνταγμα του 1975, θεσπίστηκε και η ρήτρα του γενικού συμφέροντος. Πιθανώς ως μια ακόμα ένδειξη της αμφιθυμίας του συντακτικού νομοθέτη απέναντι στην ιδιοκτησία, η ρήτρα του γενικού συμφέροντος κατοχυρώθηκε αμέσως μετά την προστασία του δικαιώματος στην ιδιοκτησία. Έτσι, κατά το άρθρο 17 παρ. 1 Σ., το δικαίωμα στην ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτήν δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος. Η ρήτρα του γενικού συμφέροντος δεν επιτρέπει την πλήρη άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από την ιδιοκτησία, όταν η πλήρης αυτή άσκηση αποβαίνει σε βάρος του κοινωνικού συνόλου.

Το γενικό συμφέρον, με τις διάφορες λεκτικές παραλλαγές του, χρησιμοποιείται με σχετική φειδώ στο Σύνταγμα. Εκτός από τη χρήση του στο άρθρο 17 παρ. 1 Σ., εμφανίζεται στο άρθρο 106 παρ. 1 Σ. επίσης ως «γενικό συμφέρον», ως «δημόσιο συμφέρον» στα άρθρα

24 παρ. 1 Σ. και 12 παρ. 5 Σ. και ως «εθνικό συμφέρον» στα άρθρα 4 παρ. 3 Σ. και 28 παρ. 2 και 3 Σ. Κατά πάσα πιθανότητα όχι τυχαία, ως μια ακόμα πτυχή της επιφυλακτικότητας του συντακτικού νομοθέτη απέναντι στην οικονομική ελευθερία, με την εξαίρεση της αναφοράς του άρθρου 4 παρ. 3 Σ., όλες οι άλλες αναφορές αφορούν στο λεγόμενο Οικονομικό Σύνταγμα.

Κατ’ ορθή ερμηνεία, το γενικό συμφέρον δεν πρέπει να αντιμετωπιστεί ως ένας «υπερπεριορισμός» του δικαιώματος της ιδιοκτησίας που δικαιολογεί σε κάθε περίπτωση τη συρρίκνωση της κανονιστικής εμβέλειας της προστασίας. Εξάλλου, το ίδιο το γενικό συμφέρον είναι εκείνο που συνηγορεί σε πολλές περιπτώσεις υπέρ του μη περιορισμού του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, αφού η άσκησή του μπορεί να συμβάλει στην προάσπιση των συμφερόντων του κοινωνικού συνόλου.

Ακόμα, είναι σημαντικό να παρατηρήσουμε ότι η ρήτρα του γενικού συμφέροντος έχει αρνητικό περιεχόμενο με την έννοια ότι εμποδίζει την άσκηση ορισμένων πτυχών της ιδιοκτησίας και δεν επιβάλλει την άσκηση κατά ορισμένο τρόπο δικαιωμάτων που απορρέουν από την ιδιοκτησία. Αφορά την απαγόρευση άσκησης της ιδιοκτησίας κατά τρόπο που βλάπτει τη δημόσια υγεία, το περιβάλλον, τα χρηστά ήθη και τη δημόσια ασφάλεια.

1.2.2. Οι περιορισμοί των περιορισμών

Επιπλέον, ακόμα και όταν το Σύνταγμα προβλέπει ή επιτρέπει την επιβολή περιορισμών στην άσκηση ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν τίθενται όρια και προϋποθέσεις στην επιβολή των περιορισμών αυτών.

Πρόκειται για τους λεγόμενους «περιορισμούς των περιορισμών» των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στο άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ’ Σ. σύμφωνα με το οποίο: Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας. Συνεπώς, οι περιορισμοί του δικαιώματος της ιδιοκτησίας πρέπει να προκύπτουν είτε από το ίδιο το Σύνταγμα είτε από νομοθετική διάταξη και να είναι σύμφωνοι με την αρχή της αναλογικότητας υπό τις γνωστές, τρεις επιμέρους εκφάνσεις της: Δηλαδή να είναι (α) πρόσφοροι ή κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, (β) αναγκαίοι υπό την έννοια ότι δεν υφίσταται άλλο λιγότερο επαχθές μέτρο που να ικανοποιεί στον ίδιο βαθμό

τον επιδιωκόμενο σκοπό, και (γ) αναλογικοί stricto sensu, δηλαδή οι δυσμενείς συνέπειες από την εφαρμογή τους να μην είναι δυσανάλογες σε σχέση με τα προσδοκώμενα οφέλη.

Ένας περαιτέρω «περιορισμός των περιορισμών» που δεν αναφέρεται ρητά στο άρθρο 25 παρ. 1 Σ., υιοθετείται όμως από σημαντικό μέρος της θεωρίας, είναι αυτός του πυρήνα του δικαιώματος. Οι περιορισμοί των θεμελιωδών δικαιωμάτων έχουν ένα απώτατο όριο πέρα από το οποίο εκμηδενίζεται, κατά συνταγματικά μη ανεκτό τρόπο, η συνταγματική αξία του θιγόμενου δικαιώματος. Συνακόλουθα, οι περιορισμοί των εξουσιών της ιδιοκτησίας χάριν διασφάλισης του γενικού συμφέροντος ελέγχονται και ως προς τη μη κατάργηση του πυρήνα της ιδιοκτησίας (βλ. σχετικά και κατωτέρω υπό 3.1).

Ακόμα, σύμφωνα με τη νομολογία, οι περιορισμοί των εξουσιών της ιδιοκτησίας πρέπει να επιβάλλονται για την επίτευξη συνταγματικών στόχων, όπως η προστασία του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, πρέπει δε να είναι συναφείς με αυτούς. Επιπλέον, όπως και με τα υπόλοιπα θεμελιώδη δικαιώματα, οι περιορισμοί στην ιδιοκτησία πρέπει να επιβάλλονται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, δηλαδή να είναι γενικοί και αφηρημένοι, και κατά τρόπο ομοιόμορφο.

1.2.3. Άλλοι συνταγματικοί περιορισμοί της ιδιοκτησίας

Πέρα από το άρθρο 17 Σ. που αφορά ειδικά την ιδιοκτησία, η κοινωνική δέσμευση της ιδιοκτησίας προσδιορίζεται και διευρύνεται περαιτέρω μέσα από τους γενικούς περιορισμούς των ατομικών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στα άρθρα 5 παρ. 1 Σ. και 25 παρ. 2, 3 και 4 Σ..

Κατά τη θεμελιώδη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 Σ. καθένας δικαιούται να συμμετέχει στην οικονομική ζωή της χώρας, εφόσον όμως δεν παραβιάζει τα δικαιώματα των άλλων.

Συναφώς, με την παράγραφο 4 του άρθρου 25 Σ. θεσπίζεται το δικαίωμα του Κράτους να αξιώνει από όλους τους πολίτες του να επιδεικνύουν κοινωνική και εθνική αλληλεγγύη. Ενώ με την παράγραφο 3 του άρθρου 25 Σ. προβλέπεται πως κανένα δικαίωμα, συνεπώς και αυτό της ιδιοκτησίας, δεν επιτρέπεται να ασκείται καταχρηστικά. Τέλος, με την παράγραφο

2 του άρθρου 25 Σ. κατοχυρώνεται η κοινωνική διάσταση των συνταγματικών δικαιωμάτων, τα οποία γίνονται αντιληπτά ως δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου.

Μέσα από το πλέγμα των αλληλοκαλυπτόμενων διατάξεων των άρθρων 5 παρ. 1 και 25 παρ. 2 - 4 Σ., ο συντακτικός νομοθέτης δεν επιτρέπει να νοηθεί το άτομο, ως υποκείμενο δικαίου, αυτοτελώς και ανεξάρτητα από τα υπόλοιπα υποκείμενα δικαίου. Αντίθετα, εξαίρει το ανθρωπιστικό στοιχείο των ατομικών δικαιωμάτων και δεν επιτρέπει την άσκησή τους κατά τρόπου που να προκαλεί άμεση και σπουδαία βλάβη στο κοινωνικό σύνολο. Κάθε ατομικό δικαίωμα, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος στην ιδιοκτησία, συναρτάται, εξαρτάται και προσδιορίζεται από μια ή και περισσότερες υποχρεώσεις του ατόμου προς τα υπόλοιπα μέλη της κοινωνίας.

Διευρύνοντας όμως την εικόνα και συνδέοντας το πλέγμα των διατάξεων των άρθρων 5 παρ. 1 και 25 παρ. 2 - 4 Σ. με τη διάταξη του άρθρου 25 παρ. 1 Σ. που συζητήσαμε λίγο πριν, ο περιορισμός του δικαιώματος στην ιδιοκτησία εξισορροπείται με την απαίτηση του συντακτικού νομοθέτη για αποτελεσματικό περιορισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, δηλαδή για αποτελεσματικές δημόσιες πολιτικές που δεν καταλήγουν να καταχρώνται την κρατική εξουσία και να περιορίζουν ασφυκτικά τον ιδιωτικό χώρο. Με διαφορετικά λόγια, ο συντακτικός νομοθέτης απαιτεί όχι μόνο από τα άτομα αλλά και από τους φορείς της εξουσίας του Κράτους να μην καταχρώνται τις εξουσίες που τους αναγνωρίζει ο καταστατικός χάρτης της Πολιτείας μας.

Βεβαίως, οι κοινωνικοί περιορισμοί των ατομικών δικαιωμάτων δεν μπορούν να καταλήγουν σε μετατροπή των τελευταίων σε κοινωνικά λειτουργήματα, δεν επιτρέπεται δηλαδή να μετατρέπουν τις ελευθερίες σε καθήκοντα. Συναφώς, οι κοινωνικοί περιορισμοί δεν επιβάλλουν κοινωνικούς στόχους στους φορείς των ατομικών δικαιωμάτων, λειτουργούν δηλαδή μόνο αποθετικά (απαγορεύοντας την αντικοινωνική χρήση) και όχι προστακτικά (επιτάσσοντας μια συγκεκριμένη χρήση).

Τέλος, στις παραπάνω διατάξεις μπορεί να προστεθεί και η παροχή από τον συντακτικό νομοθέτη, στο άρθρο 18 παρ. 5 Σ., της δυνατότητας έκδοσης νόμου που μπορεί να προβλέπει κάθε άλλη στέρηση της ελεύθερης χρήσης και κάρπωσης της ιδιοκτησίας, όταν αυτή

η στέρηση απαιτείται από ιδιαίτερες περιστάσεις. Ο συντακτικός νομοθέτης εξουσιοδοτεί εδώ τον απλό νομοθέτη να προσδιορίσει το εννοιολογικό περιεχόμενο του θεμιτού περιορισμού της ιδιοκτησίας, εξουσία, βέβαια, που άλλως δεν διαθέτει ο απλός νομοθέτης.

1.2.4. Η διάταξη του άρθρου 281 ΑΚ

Σχετική με την παρούσα συζήτηση και ειδικά με την απαγόρευση του άρθρου 25 παρ. 3 Σ. περί καταχρηστικής άσκησης των δικαιωμάτων είναι και η ΑΚ 281 που κατοχυρώνει στο ιδιωτικό δίκαιο αντίστοιχη γενική απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης των δικαιωμάτων.

Σύμφωνα με την αρχή που καθιερώνει η ΑΚ 281, η άσκηση ενός δικαιώματος απαγορεύεται όταν υπερβαίνει κατά τρόπο προφανή τα όρια που επιβάλλει ο κοινωνικός και οικονομικός σκοπός του δικαιώματος. Ως κοινωνικός και οικονομικός σκοπός του δικαιώματος ορίζεται ο σκοπός που προκύπτει από την κοινωνική λειτουργία που το δικαίωμα εξυπηρετεί και από τα οικονομικά συμφέροντα που το δικαίωμα επιδιώκει να ικανοποιήσει. Εισάγοντας το κριτήριο της συμμόρφωσης με το όριο του κοινωνικού και οικονομικού σκοπού του δικαιώματος, ο κοινός νομοθέτης εξασφαλίζει στην ΑΚ 281 ένα πεδίο εφαρμογής ευρύτερο σε σχέση προς αυτό που εξασφαλίζει ο συντακτικός νομοθέτης με την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 25 παρ. 3 Σ.

Ιδιαίτερο δε ενδιαφέρον έχει το γεγονός ότι η αναφορά της ΑΚ 281 στον κοινωνικό και οικονομικό σκοπό των δικαιωμάτων συμπίπτει με το άρθρο 1 του σοβιετικού αστικού κώδικα που προέβλεπε ότι το δίκαιο προστατεύει τα ιδιωτικά δικαιώματα, εκτός αν αυτά ασκούνται κατά τρόπο αντίθετο με τον κοινωνικό και οικονομικό σκοπό τους. Και πράγματι, κατά τη διαμόρφωση της ΑΚ 281, η συντακτική επιτροπή του ΑΚ χρησιμοποίησε διάφορα δικαιοσυγκριτικά στοιχεία, ανάμεσά τους και τον σοβιετικό κώδικα, ο οποίος σε μια προσπάθεια εναρμόνισης του δικαίου των σοβιέτ προς τον συντακτικό κοινωνικό σκοπό τους, δεν επέτρεπε την άσκηση των δικαιωμάτων όταν αυτή πραγματοποιούνταν κατά τρόπο αντικείμενο προς τον κοινωνικό και οικονομικό προορισμό τους, που φυσικά δεν ήταν άλλος από την επέλευση της κομμουνιστικής κοινωνίας.

Και ενώ το όριο του κοινωνικού και οικονομικού σκοπού είναι σαφές και κατανοητό στο πλαίσιο ενός σοσιαλιστικού καθεστώτος, εύλογα αναρωτιέται κανείς ποιο είναι το ακριβές νόημα και περιεχόμενό του στο πλαίσιο μιας μη σοσιαλιστικά οργανωμένης κοινωνίας και γενικά στο πλαίσιο μιας φιλελεύθερης κοινωνίας, όπου η κοινωνική και οικονομική οργάνωση δεν θεμελιώνεται και δεν οριοθετείται για την επίτευξη ενός αποκλειστικού σκοπού.

Η απάντηση στο ερώτημα αυτό πιθανώς εκφεύγει των ορίων μιας νομικής μελέτης και εμπίπτει μάλλον στο πεδίο της πολιτικής φιλοσοφίας, αποπειρώμενος όμως κανείς να εντοπίσει

νομικά στοιχεία και κατευθύνσεις, τέτοιες υφίστανται στο άρθρο 25 παρ. 2 Σ. το οποίο ρητά ορίζει πως τα ατομικά δικαιώματα κατοχυρώνονται προς τον σκοπό της πραγμάτωσης της κοινωνικής προόδου μέσα σε ένα πλαίσιο ελευθερίας και δικαιοσύνης. Σκοπός της πολιτείας κατά το άρθρο 25 παρ. 2 Σ. είναι η διαρκής εξέλιξη της κοινωνίας μας, εξέλιξη που μπορεί να επιτευχθεί αφήνοντας τα μέλη της να δρουν ελεύθερα, με σεβασμό στις επιθυμίες, τις ιδέες και τις επιδιώξεις τους. Η ελευθερία όμως αυτή δεν είναι ασύνορη. Φτάνει μέχρι εκεί που δεν καθίσταται αδικία, μέχρι εκεί δηλαδή που δεν διαταράσσεται η αρμονική κοινωνική συνύπαρξη.

Περαιτέρω, μια νομική απάντηση στο ως άνω ερώτημα δεν μπορεί να παραγνωρίσει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ειδικότερα τους σκοπούς και τα μέσα που αυτό καθιερώνει. Το δίκαιο της Ένωσης επιδιώκει την κοινωνική ευημερία προτάσσοντας ως μηχανισμό για την επίτευξή της την υγιώς λειτουργούσα αγορά, η οποία και προϋποθέτει τον σεβασμό των οικονομικών ελευθεριών. Με άλλα λόγια, το ενωσιακό δίκαιο, ατελές ακόμα πολιτικά, εστιάζει για την ανεύρεση του γενικού συμφέροντος στον μηχανισμό της αγοράς. Συνεπώς, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, τα όρια της άσκησης του δικαιώματος στην ιδιοκτησία φαίνεται να διευρύνονται ακόμα περισσότερο, προσεγγίζουν δε το σημείο όπου ο κοινωνικός και οικονομικός σκοπός του δικαιώματος δύσκολα πλέον διακρίνονται μεταξύ τους.

1.3. Ιδιοκτησία και οικονομική ανάλυση του δικαίου

Η οικονομική ανάλυση του δικαίου, η ανάλυση δηλαδή των κανόνων δικαίου και γενικά των δημόσιων πολιτικών υπό το πρίσμα της οικονομικής θεωρίας, έρχεται να συμπληρώσει και να εμπλουτίσει το νομικό θετικισμό με τη ματιά των παραγόμενων κινήτρων και της αποτελεσματικότητας.

Και ενώ η έννοια της αποτελεσματικότητας δεν είναι άγνωστη καθώς συνδέεται στενά με καθιερωμένες αρχές όπως η αρχή της επικουρικότητας, η αρχή της αναλογικότητας και η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, εντούτοις, το ελληνικό Κράτος, προτού υιοθετήσει μια δημόσια

πολιτική, σπάνια σταθμίζει τα κόστη και τα οφέλη από την εφαρμογή της και δεν δείχνει να ενδιαφέρεται ιδιαιτέρως για την αποτελεσματικότητά της.

Είτε πρόκειται για τον νομοθέτη είτε πρόκειται για τη Διοίκηση είτε ακόμα για τον δικαστή όταν ο τελευταίος κρίνει τις επιλογές του νομοθέτη και της Διοίκησης, λείπει η εμβάθυνση στις επιπτώσεις των επιλογών, στα κίνητρα που αυτές παράγουν και στις νέες ή διαφορετικές συμπεριφορές που δημιουργούν. Λείπει η αναζήτηση για το αν με την προτιμώμενη επιλογή επιτυγχάνεται ή όχι ο επιδιωκόμενος δημόσιος σκοπός με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο, με τον τρόπο δηλαδή που συνεπάγεται την επίτευξη του σκοπού με τη μικρότερη δυνατή σπατάλη πόρων και τη βέλτιστη κατανομή τους.

Έτσι, υπό το πρίσμα μιας οικονομολογικής θεώρησης του δημοσίου δικαίου, αποστολή του Κράτους δεν είναι η γενική και αφηρημένη διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος, αλλά η αποτελεσματική του επιδίωξη. Για τη δικαιολόγηση μιας δημόσιας πολιτικής δεν αρκεί η εύκολη επίκληση ενός κοινού καλού, όπως για παράδειγμα η προστασία του περιβάλλοντος. Απαιτείται επιπρόσθετα η ανάλυση των πιθανών ωφελειών και επιπτώσεων της πολιτικής αυτής και η στάθμισή τους.

Η ανάλυση αυτή είναι πολυεπίπεδη, εξετάζει αν πράγματι είναι αναγκαία η σκοπούμενη πολιτική, ποιος θα την υλοποιήσει, με ποιον τρόπο, ποια είναι η αποτελεσματική ερμηνεία των σχετικών κανόνων δικαίου και τέλος, μελετά τις συνέπειές της. Καθοριστική δε παράμετρος στην ως άνω αξιολόγηση είναι τα κίνητρα που παράγει μια δημόσια επιλογή, η ανταπόκριση δηλαδή ιδιωτών και θεσμικών παικτών έναντι συγκεκριμένων κανονιστικών ρυθμίσεων.

Ερχόμενοι στο επίπεδο των θεμελιωδών δικαιωμάτων, σύμφωνα με την οικονομική ανάλυση του δικαίου, η συνταγματική κατοχύρωσή τους είναι αποτελεσματική καταρχήν διότι δημιουργεί κίνητρα για την αποτελεσματική εκμετάλλευση των διαθέσιμων πόρων. Για παράδειγμα, σε έναν κόσμο χωρίς ιδιοκτησία, αν κάποιος ανήγειρε σε κάποιο οικόπεδο ένα κτίσμα για τη στέγαση της οικογένειάς του ή για τη στέγαση άλλων, κάποιος τρίτος θα μπορούσε σύννομα να καταλάβει το κτίσμα μετά την ολοκλήρωσή του, αφού τόσο το οικόπεδο όσο και το κτίσμα δεν θα ανήκαν σε κανέναν. Συνέπεια αυτού, θα ήταν η αποφυγή κατασκευής κτισμάτων που απαιτούν ιδιαίτερο κόστος και κόπο εξαιτίας του κινδύνου αφαίρεσής τους από τρίτους, με περαιτέρω αποτέλεσμα την αναποτελεσματική, από στεγαστική τουλάχιστον άποψη, εκμετάλλευση της γης.

Περαιτέρω, υπό την οικονομική ανάλυση του δικαίου, η κατοχύρωση θεμελιωδών δικαιωμάτων όπως η ιδιοκτησία είναι αποτελεσματική διότι επιτρέπει στον φορέα τους να ικανοποιεί συγκεκριμένες ανάγκες με το μικρότερο κόστος. Έτσι, κατοχυρώνοντας το δικαίωμα στην ιδιοκτησία, το Σύνταγμα μας επιτρέπει να απολαμβάνουμε τη χρήση και εκμετάλλευση ενός πράγματος, χωρίς να πρέπει να διαπραγματευόμαστε συνεχώς για αυτό με άλλους πολίτες ή με το Κράτος.

Αλλά και από την σκοπιά της προστασίας του περιβάλλοντος, η κατοχύρωση της ιδιοκτησίας φαίνεται πως λειτουργεί -καταρχήν και όχι αποκλειστικά- ως ένα μέσο για την αποτελεσματική κατανομή των πόρων και κατ’ επέκταση την ορθολογική διαχείρισή τους. Χώρες με αδύναμη προστασία της ιδιοκτησίας, αδυνατούν να προστατεύσουν το περιβάλλον. Οι ιδιοκτήτες έχουν κίνητρο να προστατεύσουν την ιδιοκτησία τους από κάθε κίνδυνο, συμπεριλαμβανομένων των περιβαλλοντικών κινδύνων, καθώς και από την εξάντληση της αξίας της, ενώ και από κανονιστική σκοπιά, είναι ευκολότερο να επιβληθούν κανόνες και να ελεγχθεί η εφαρμογή τους σε ένα πλαίσιο ατομικής ιδιοκτησίας. Είναι δε διαδεδομένα πλέον εργαλεία που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος και βασίζονται σε ιδιοκτησιακά συστήματα (property based), όπως για παράδειγμα η αγορά ρύπων.

Η οικονομική ανάλυση του δικαίου επιτρέπει ακόμα την εναργέστερη ανάδειξη της διττής φύσης των δικαιωμάτων, αφενός δηλαδή τα ατομικά αγαθά που προστατεύουν αφετέρου

τους θεσμούς που εκπροσωπούν. Έτσι, η ιδιοκτησία συνίσταται στη δυνατότητα του ατόμου να απολαμβάνει τους καρπούς των προσπαθειών του, συνιστά όμως και συστατικό στοιχείο ενός πλαισίου ελευθερίας εντός του οποίου τα άτομα μπορούν να εκφράζονται, να αναπτύσσονται και να δημιουργούν.

Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα είναι η ματιά της οικονομικής ανάλυσης του δικαίου και στο ζήτημα της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και της αποζημίωσης των θιγόμενων ιδιοκτητών. Η συνταγματική δυνατότητα της Διοίκησης να απαλλοτριώνει ιδιωτικά ακίνητα προς εξυπηρέτηση δημόσιας ωφέλειας λειτουργεί αποτελεσματικά διότι αποτρέπει αναποτελεσματικότητες από την πλευρά μεμονωμένων ιδιοκτητών, όπως η τάση τους να διακρατούν την περιουσία τους (endowment effect) ή η εκ μέρους τους εκβιαστική επιδίωξη μεγαλύτερου τιμήματος. Συνεπώς, όταν για παράδειγμα η Διοίκηση επιδιώκει την κατασκευή μιας εθνικής οδού, μπορεί να προχωρήσει στην απαλλοτρίωση των σχετικών ιδιωτικών ακινήτων και δεν χρειάζεται να διαπραγματευτεί με καθέναν από τους μεμονωμένους ιδιοκτήτες, υποκείμενη στις ιδιαίτερες επιθυμίες και διαθέσεις εκάστου αυτών.

Από την άλλη, κατά την οικονομική ανάλυση του δικαίου, η κατοχύρωση της πλήρους αποζημίωσης των θιγόμενων ιδιοκτητών που στερούνται της ιδιοκτησίας τους σε περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτρίωσης λειτουργεί ως εγγύηση αποτροπής καταχρηστικής συμπεριφοράς από τη Διοίκηση που με τη σειρά της θα παρήγαγε μια γενικευμένη ανασφάλεια δικαίου. Λειτουργεί όμως και ως μια ως μορφή δημόσιας ασφάλισης. Αντί οι ιδιώτες να αναζητούν ιδιωτική ασφάλιση για τον κίνδυνο αυθαίρετης αφαίρεσης της περιουσίας τους από το Κράτος, όπως πράττουν ενόψει του κινδύνου καταστροφών, το Σύνταγμα παρέχει τη δική του, ιδιότυπη ασφάλιση, φθηνότερη από μια ιδιωτική και συνεπώς και περισσότερο αποτελεσματική, καθώς το κόστος της επιμερίζεται στο κοινωνικό σύνολο.

1.4. Το δικαίωμα στο περιβάλλον

1.4.1. Ευρωπαϊκή και εθνική κατοχύρωση της προστασίας του περιβάλλοντος

To 1971 για πρώτη φορά η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επεσήμανε την ανάγκη συλλογικής προστασίας του περιβάλλοντος και πρότεινε την ανάληψη κοινής δράσης, ενώ αμέσως μετά υιοθετήθηκε και το πρώτο πρόγραμμα για την περιβαλλοντική δράση. Ακολούθησε μια σειρά οδηγιών για τις επικίνδυνες ουσίες, για τη διαχείριση των αποβλήτων, για την προστασία

των πτηνών κ.α., εκδοθείσες με βάσει το άρθρο 100 ΣΕΟΚ, συχνά δε σε συνδυασμό με το άρθρο 235 ΣΕΟΚ. Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη ανατέθηκε ρητά στην ΕΕ η αρμοδιότητα για τη ρύθμιση περιβαλλοντικών ζητημάτων (με τα άρθρα 174 - 176), απαιτώντας ομοφωνία στο Συμβούλιο. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1993) τροποποιήθηκαν εκ νέου οι ιδρυτικές συνθήκες και εισήχθη ο κανόνας της αυξημένης πλειοψηφίας για τη λήψη (των περισσοτέρων) αποφάσεων.

Σήμερα, μετά και τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2007), το άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ ορίζει πως η Ένωση εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα την ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη, τη σταθερότητα των τιμών και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος.

Οι ως άνω στόχοι της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξειδικεύονται στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ. Με την παράγραφο 1 του άρθρου 191 ΣΛΕΕ καθορίζεται ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος συμβάλλει στην επιδίωξη (α) της διατήρησης, προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, (β) της προστασίας της υγείας του ανθρώπου, (γ) της συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων, και (δ) της προώθησης, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος.

Στο επίπεδο της ΕΣΔΑ, δεν αναγνωρίζεται ρητά δικαίωμα στο περιβάλλον. Παρόλα αυτά, το Δικαστήριο δεν φείδεται προσπαθειών να εντάξει την προβληματική της υποβάθμισης του περιβάλλοντος στη νομολογία του μέσω άλλων δικαιωμάτων αναγνωρισμένων από την ΕΣΔΑ όπως του δικαιώματος στη ζωή, του δικαιώματος στην προστασία της κατοικίας και της ιδιωτικής ζωής, του δικαιώματος στην πληροφόρηση και στη διεξαγωγή δίκαιης δίκης. Σύμφωνα μάλιστα με το Συμβούλιο της Ευρώπης, το ΕΔΔΑ έχει μέχρι στιγμής ασχοληθεί με περίπου 300 υποθέσεις που σχετίζονται με το περιβάλλον και ειδικότερα με σειρά ζητημάτων περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος, όπως η περιβαλλοντική ρύπανση, οι ανθρωπογενείς ή φυσικές καταστροφές και η πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση.

Σήμερα, μετά και τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2007), το 1975, με το άρθρο 24 παρ. 1 Σ. κατοχυρώνεται στο Σύνταγμά μας για πρώτη φορά ρητά η προστασία του περιβάλλοντος ως

υποχρέωση του Κράτους και πλέον, μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, ως δικαίωμα του καθενός. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 24 παρ. 1 Σ., η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα κάθε πολίτη. Σύμφωνα δε με τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 Σ., για τη διαφύλαξη του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, το Κράτος έχει υποχρέωση να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέρα, εντός του πλαισίου που καθιερώνει η αρχή της αειφορίας.

1.4.2. Το περιεχόμενο του δικαιώματος στο περιβάλλον

Όπως και με το δικαίωμα στην ιδιοκτησία και την κατοχύρωσή του στο άρθρο 17 Σ., έτσι και από τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 Σ. δεν προκύπτει ορισμός για το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον. Συνεπώς, το εννοιολογικό περιεχόμενο αυτών πρέπει να αναζητηθεί στον τυπικό και ουσιαστικό νόμο, όπως ο Ν. 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος και ο Ν.3028/2002 για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς.

Η ασάφεια ως προς το περιεχόμενο της έννοιας του περιβάλλοντος διατηρείται και στο επίπεδο του ευρωπαϊκού δικαίου, καθώς οι ευρωπαϊκές συνθήκες δεν προχωρούν στον προσδιορισμό του. Κατ’ ερμηνεία πάντως των σχετικών διατάξεων φαίνεται πως στην έννοια του περιβάλλοντος περιλαμβάνονται οι φυσικοί πόροι, η χρήση και ο σχεδιασμός της γης, τα απορρίμματα και το νερό.

Σε κάθε περίπτωση, από τη διατύπωση του άρθρου 24 παρ. 1 Σ. προκύπτει ότι αυτό δεν θεμελιώνει το δικαίωμα του καθενός γενικά στο περιβάλλον, αλλά συγκεκριμένα στην προστασία του περιβάλλοντος. Υπογραμμίζεται κατ’ αυτόν τον τρόπο ο διαδικαστικός χαρακτήρας του δικαιώματος, η φύση του δηλαδή ως δικαιώματος του καθενός να συμμετέχει στη λήψη των αποφάσεων που αφορούν στο περιβάλλον και της δυνατότητας υπεράσπισης ενώπιον των δικαστηρίων.

Δεν τίθεται συχνά το ερώτημα, όμως αυτό δεν απομειώνει την αξία του - σε τι αποσκοπεί το δικαίωμα στο περιβάλλον; Με το δικαίωμα στο περιβάλλον, συνταγματικό δικαίωμα τρίτης γενιάς, επιδιώκεται η δημιουργία, η διατήρηση και η αποκατάσταση των συνθηκών που απαιτούνται για τη διασφάλιση της ζωής, της ποιότητας ζωής και της υγείας, καθώς και το ίδιο το περιβάλλον ως θεμελιώδες, αυτοτελώς προστατευόμενο έννομο αγαθό και αξία.

Η διασφάλιση του περιβάλλοντος, της βιοποικιλότητας και των φυσικών πόρων αποτελεί sine qua non όρο για την ανθρώπινη ζωή, την ανθρώπινη υγεία και πρόοδο. Με τα ωραία και εύστοχα λόγια του δικαστή του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης, Christopher Weeramantry, στη χωριστή γνώμη του στην υπόθεση Gabčikovo: The protection of the environment is likewise a vital part of contemporary human rights doctrine, for it is a sine qua non for numerous human rights such as the right to health and the right to life itself. It is scarcely necessary to elaborate on this, as damage to the environment can impair and undermine all the human rights spoken of in the Universal Declaration and other human rights instruments.

Το δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος είναι λοιπόν αναπόσπαστα συνδεδεμένο με την ανθρώπινη φύση, αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση των υπολοίπων συνταγματικών δικαιωμάτων και γίνεται αντιληπτό μέσα στο πλαίσιο ενός ολοκληρωμένου ανθρωπιστικού συστήματος πολιτικής διακυβέρνησης.

Όπως η ιδιοκτησία, έτσι και η προστασία του περιβάλλοντος, πέρα από τη φύση της ως δικαιώματος, συνιστά και συνταγματικά αναγνωρισμένο θεσμό της Πολιτείας μας. Συνέπεια αυτού είναι ότι ο συντακτικός νομοθέτης δεν έχει στην απόλυτη διάθεσή του το δικαίωμα στο περιβάλλον και δεν δύναται να το περιορίσει ουσιωδώς ή να το καταργήσει, παρότι η διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 Σ. δεν περιλαμβάνεται στις μη αναθεωρήσιμες διατάξεις του συνταγματικού κειμένου.

1.4.3. Η συνταγματική επιταγή για προστασία του περιβάλλοντος

Οι ρυθμίσεις του άρθρου 24 παρ. 1 Σ. δεν συνιστούν απλές κατευθύνσεις ή οδηγίες προς τη Διοίκηση, αλλά κανόνες άμεσης και επιτακτικής εφαρμογής που δεσμεύουν τον νομοθέτη, τη Διοίκηση και τον δικαστή. Ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέστηκε στη διακηρυκτική δυνατότητα των κρατικών οργάνων να προστατεύουν γενικά το περιβάλλον, αλλά ακριβώς λόγω της σημασίας του περιβάλλοντος και της προστασίας του επέβαλε σε αυτά να προβαίνουν σε θετικές, προληπτικές και κατασταλτικές, ενέργειες για την αποτελεσματική του προστασία και να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα, παρεμβαίνοντας στην κοινωνική και οικονομική δραστηριότητα.

Εξαρχής από την κατοχύρωση της προστασίας του περιβάλλοντος με το Σύνταγμα του 1975, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε ότι το περιβάλλον έχει αναχθεί σε συνταγματική αξία και αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό, έντονου κρατικού ενδιαφέροντος, για την προστασία του οποίου ο συντακτικός νομοθέτης επέβαλε στα αρμόδια όργανα του Κράτους να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες και ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα μέτρα, νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, προκειμένου να διαφυλαχθεί αποτελεσματικά.