ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΟΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ: ΝΟΜΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΓΧΡΟΝΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ

I. Η ενωσιακή νομοθεσία
για τις προστατευόμενες περιοχές

A. Ιστορικά

Η προστασία του περιβάλλοντος στο ενωσιακό δίκαιο δεν ήταν πάντα δεδομένη. Κατά την ίδρυση των Συνθηκών το 1957 δεν υπήρχε καμία αναφορά στο περιβάλλον. Οι πρώτες διατάξεις θεσπίστηκαν με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ) το 1987 και αφορούσαν κυρίως τις δράσεις για το περιβάλλον. Χρειάστηκε να περάσουν κάποια χρόνια ώστε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992 να θεσμοθετηθεί για πρώτη φορά μια πολιτική για το περιβάλλον, η οποία διαμορφώθηκε στην τελική της μορφή το 2009 με τη Συνθήκη της Λισαβόνας.

B. Το περιβάλλον στις Συνθήκες

Κεντρικές αρχές του δικαίου προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν η αρχή της ενσωμάτωσης (ΣΛΕΕ 11), σύμφωνα με την οποία οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να συνεκτιμώνται κατά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση της πολιτικής της Ένωσης. Η επιταγή αυτή επιτρέπει στην προστασία του περιβάλλοντος να διεισδύσει και να συνδιαμορφώσει την ευρωπαϊκή πολιτική σε όλους τους τομείς. Παράλληλα, σημαντικό ρόλο επιτελεί η αρχή της επικουρικότητας (ΣΕΕ 5.3.): στους τομείς οι οποίοι δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα η Ένωση παρεμβαίνει μόνο εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης. Προς επίρρωση αυτών, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της Ένωσης δεν υπερβαίνουν τα απαιτούμενα για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών (5.4.), ενώ αξιοσημείωτο είναι ότι η Ένωση διαθέτει συντρέχουσα αρμοδιότητα στον τομέα του περιβάλλοντος (α. 4 περ. ε ΣΛΕΕ). Αυτό σημαίνει πως οι χώρες της ΕΕ ασκούν την αρμοδιότητά τους όπου η ΕΕ δεν ασκεί ή έχει αποφασίσει να μην ασκήσει την αρμοδιότητά της.

Το ενωσιακό θεσμικό πλαίσιο προστασίας του περιβάλλοντος αναλύεται στα άρθρα 191-193 ΣΛΕΕ αλλά αναφέρεται και στο άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ, σε Οδηγίες και στο άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, του οποίου το περιεχόμενο αναγνωρίζεται ως ίδιου νομικού κύρους με το περιεχόμενο των Συνθηκών (ΣΕΕ άρθρο 6.1.).

Συγκεκριμένα, στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ επισημαίνονται οι στόχοι της Ένωσης αναφορικά με την ουσιαστική προστασία του περιβάλλοντος, η πολιτική η οποία εφαρμόζεται για την επίτευξη αυτών των στόχων καθώς και η ανάγκη συνεργασίας της Ένωσης και των κρατών με τρίτα κράτη και διεθνείς οργανισμούς, ενώ χαράσσεται η πολιτική της Ένωσης στον τομέα, η οποία πρέπει να αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και να λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης, στηριζόμενη στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης (…). Φυσικά, η πηγάζουσα αοριστία του «υψηλού» επιπέδου προστασίας είναι δύσκολο έως ακατόρθωτο να εξειδικευτεί, ώστε να αποκτήσει νομική δεσμευτικότητα σε επίπεδο Ένωσης, γεγονός που οδηγεί στην υιοθέτηση Κανονισμών και Οδηγιών για τη διασφάλιση αυτού του «υψηλού επιπέδου προστασίας».

Εν συνεχεία, στο α. 192 ΣΛΕΕ υπογραμμίζεται η νομοθετική διαδικασία η οποία ακολουθείται για τη θέσπιση, εφαρμογή και χρηματοδότηση των περιβαλλοντικών στόχων. Τέλος στο α. 193 ΣΛΕΕ αναφέρεται ότι “Τα μέτρα προστασίας που θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 192 δεν εμποδίζουν τα κράτη μέλη να διατηρούν και να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας. Τα μέτρα αυτά πρέπει να συμβιβάζονται με τις Συνθήκες και κοινοποιούνται στην Επιτροπή”.

Επιπροσθέτως, στο α. 3 παρ. 3 ΣΕΕ γίνεται αναφορά στην αειφόρο ανάπτυξη “και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος”. Ακόμα το ζήτημα της αειφόρου ανάπτυξης αναγράφεται και στο α. 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων “Το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης”.

Σε συνέχεια των ανωτέρω, συμπληρώνοντας το πλέγμα των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου περί περιβάλλοντος αξίζει να σημειωθεί η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας α. 4 παρ. 3 ΣΕΕ “Σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντα βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας”. Η θετική έκφραση της αρχής αυτής εστιάζει στο ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από τις πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (π.χ. Οδηγία). Η αποθετική έκφραση της αρχής επικεντρώνεται στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη διευκολύνουν την Ένωση στην εκπλήρωση της αποστολής της και απέχουν από την λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των στόχων της Ένωσης. Εν προκειμένω η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας εφαρμόζεται και με τις δύο εκφράσεις της από τα κράτη μέλη κατά τη διαδικασία ενσωμάτωσης μιας Οδηγίας. Τούτο σημαίνει ότι τα κράτη μέλη ενσωματώνοντας μια Οδηγία οφείλουν να λαμβάνουν αναγκαία και ενδεδειγμένα μέτρα.

Αυτά πρέπει να είναι συγκεκριμένα και πλήρη χωρίς να αφήνεται περιθώριο για ασάφειες, αοριστίες και παρερμηνείες. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η πλήρης και καθόλα νόμιμη ενσωμάτωση της Οδηγίας στο εσωτερικό του κράτους μέλους όπως ορίζεται στις Συνθήκες.

Γ. Διαδικασία επί παραβάσει

Εντούτοις, σε περιπτώσεις όπου τα κράτη μέλη δεν ενσωματώνουν όπως θα έπρεπε την Οδηγία, ακολουθείται η διαδικασία του α. 258 ΣΛΕΕ. Η προσφυγή κατά κράτους μέλους είναι το ένδικο μέσο με το οποίο επιδιώκεται η συμμόρφωση των κρατών μελών προς τις υποχρεώσεις τους,οι οποίες απορρέουν από την συμμετοχή τους στην ΕΕ. Αντικείμενο της προσφυγής είναι η διαπίστωση από το Δικαστήριο ότι το Κ-μ κατά του οποίου ασκήθηκε η προσφυγή έχει παραβεί υποχρέωση του εκ των Συνθηκών ή εκ του ενωσιακού δικαίου γενικότερα (π.χ. παραβίαση Οδηγίας). Επιπλέον, σύμφωνα με το α. 260 ΣΛΕΕ ενεργητική νομιμοποίηση άσκησης της προσφυγής έχει και άλλο κράτος μέλος, υπό την απαραίτητη προϋπόθεση ότι πριν ασκήσει προσφυγή κατά άλλου κράτους μέλους, οφείλει να φέρει το ζήτημα στην Επιτροπή ώστε αυτή να διατυπώσει αιτιολογημένη γνώμη. Προς επίρρωση των ανωτέρω, με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ προβλέφθηκε η δυνατότητα επιβολής οικονομικών κυρώσεων στα κράτη μέλη, τα οποία αρνούνται να συμμορφωθούν στις αποφάσεις του ΔΕΕ, ύστερα από αναγνώριση μιας παραβίασης κατόπιν προσφυγής. Εν κατακλείδι, ο συνδυασμός των αμέσου ισχύος κανόνων δικαίου με τον έλεγχο των παραβάσεων ενός κράτους μέλους από το ΔΕΕ δημιουργεί ένα σύστημα διπλής διασφάλισης της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, αφού οι παραβιάσεις ελέγχονται ταυτόχρονα και σε ενωσιακό επίπεδο αλλά και σε εθνικό.

Δ. Οδηγία 92/43/ΕΟΚ

Εφαρμόζοντας τις παραπάνω διατάξεις και σεβόμενη την ανάγκη για ουσιαστική προστασία του περιβάλλοντος και προώθησής του μέσω συγκεκριμένων δράσεων, η Ένωση θέσπισε την Οδηγία 92/43/ΕΟΚ ύστερα από πρόταση της Επιτροπής (α. 17 παρ. 2 ΣΕΕ). Η Οδηγία αφορά τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας. Όπως εκτιμάται στο προοίμιο της Οδηγίας, στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών οι φυσικοί οικότοποι υποβαθμίζονται συνεχώς και αυξάνεται ο αριθμός των άγριων ειδών που απειλούνται σοβαρά. Λαμβανομένων υπόψη των απειλών που υφίστανται ορισμένοι τύποι φυσικών οικοτόπων και ορισμένα είδη, είναι αναγκαίο να χαρακτηριστούν ως οικότοποι και είδη προτεραιότητας, ώστε να ληφθούν ταχέως μέτρα για τη διατήρησή τους. Συνεπώς, προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποκατάσταση ή η διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητικό επίπεδο, πρέπει να χαρακτηριστούν ειδικές ζώνες διατήρησης ώστε να υλοποιηθεί ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο, σύμφωνα με ένα καθορισμένο

χρονοδιάγραμμα. Είναι προφανές ότι η Ένωση μέσω της Οδηγίας επιθυμεί να ορίσει φυσικούς οικοτόπους κοινοτικού ενδιαφέροντος ώστε τα κράτη μέλη να τους διατηρήσουν αλλά και να τους αναδείξουν πάντοτε με γνώμονα ότι αποτελούν τμήμα της φυσικής κληρονομιάς της Κοινότητας.

II. Η ελληνική νομοθεσία
για τις προστατευόμενες περιοχές

Α. Συνταγματική Προστασία του Περιβάλλοντος

Το άρθρο 24.1. του Συντάγματος προβλέπει πως «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας». Ως «περιβάλλον» νοείται το σύνολο του φυσικού περιβάλλοντος (χλωρίδα, πανίδα, φυσικοί σχηματισμοί) και των δημιουργημάτων του ανθρώπου (πολιτιστικό/ανθρωπογενές), το οποίο πρέπει να προστατεύεται προληπτικά και κατασταλτικά από νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική εξουσία:

1. Με τη διάταξη αυτή, αφενός θεσπίζεται συνταγματική υποχρέωση λήψης κανονιστικών, γενικών ατομικών ή ατομικών μέτρων: α) στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει τα απαραίτητα νομοθετικά μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος, β) να μην προβαίνει σε αντίθετες με αυτή ρυθμίσεις (αρνητική υποχρέωση), γ) στη Διοίκηση, να λαμβάνει τα πρόσφορα διοικητικά προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα για την τήρηση της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής, δ) η τελευταία, ακόμα και ελλείψει νομοθετικών μέτρων, να απέχει από τη λήψη δράσης ή/και την έκδοση πράξεων που προφανώς αντίκεινται στη διατήρηση και προστασία του περιβάλλοντος και ε) να παρέχεται μέσω της δικαστικής εξουσίας πλήρης και αποτελεσματική δικαστική προστασία για θέματα περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος/αντικειμένου.

2. Αφετέρου, η αξίωση διαβίωσης εντός ενός περιβάλλοντος οικολογικά ισόρροπου αναδεικνύεται ως δικαίωμα του κάθε πολίτη. Συνοπτικά, ως α) ατομικό δικαίωμα, αποτελεί αρνητική εγγύηση αποχής του Κράτους από κάθε αντίθετη της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος ενέργεια και δεύτερον παρέχει αμυντική προστασία σε περίπτωση προσβολής του από το κράτος. Εξάλλου, η εργασία, η κυκλοφορία, η ζωή εντός ενός υγιεινού και αισθητικά ποιοτικού περιβάλλοντος αποτελεί ειδικότερη έκφανση του δικαιώματος της προσωπικότητας (άρθρο 5 Σ). Επίσης, αποτελεί β) κοινωνικό δικαίωμα, ως σχετικό με τον ανθρώπινο χώρο και τις ανθρώπινες σχέσεις εντός αυτού ως στοιχείο συγκεκριμένης κοινωνίας (ή και ευρύτερης, στις περιπτώσεις προστασίας του περιβάλλοντος υπό το πρίσμα του διεθνούς δικαίου ως ανθρώπινο «κοινό» αγαθό) και γ) πολιτικό δικαίωμα, υπό το πρίσμα της συμμετοχής του ατόμου στη διαμόρφωση περιβαλλοντικών πολιτικών (το οποίο επιμερίζεται στα δικαιώματα ελεύθερης πρόσβασης στην περιβαλλοντική πληροφορία, συμμετοχής στη λήψη αποφάσεων που αφορούν το περιβάλλον ή ενδέχεται να το επηρεάσουν καθώς και ελεύθερης πρόσβασης στη δικαιοσύνη σε περίπτωση προσβολής ή μη επαρκούς προστασίας ενός προστατευόμενου περιβαλλοντικού αγαθού).

Β. Ν 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος (όπως τροποποιήθηκε με τον Ν 4685/2020)

1. Κατηγοριοποίηση περιοχών (άρθρο 19, παρ. 1-3)

Με τον Ν 1650/86 εξειδικεύεται η συνταγματική επιταγή της περιβαλλοντικής προστασίας των προστατευόμενων περιοχών και της βιοποικιλότητας, μέσω της θέσπισης κριτηρίων χαρακτηρισμού και αρχών προστασίας της φύσης και του τοπίου. Οι χερσαίες, υγροτοπικές, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα περιοχές ιδιαίτερης οικολογικής, βιολογικής, εν γένει επιστημονικής ή αισθητικής σημασίας λόγω της τοπικής αξιόλογης χλωρίδας ή/και πανίδας, ή των ιδιαίτερων γεωμορφολογικών χαρακτηριστικών ή γενικότερα των προστατευτέων φυσικών στοιχείων αποκτούν θεσμικό πλαίσιο προστασίας και διακρίνονται

σε περιοχές και ζώνες. Οι περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα με τα ανωτέρω χαρακτηριστικά μπορούν να χαρακτηρίζονται ως:

α) Περιοχές Προστασίας της Βιοποικιλότητας (ΠΠΒ), ως οι περιοχές που συμπεριλαμβάνονται στον Εθνικό Κατάλογο Περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου NATURA 2000 και οι οποίες διακρίνονται σε τρεις ζώνες ως

1) Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ)

2) Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) και σε

3) Προτεινόμενους Τόπους Ενωσιακής Σημασίας (ΤΚΣ), σύμφωνα με την ειδικότερη κατάταξή τους στο Παράρτημα Ι και τους Πίνακες 1 και 2 της ΚΥΑ υπ’ αριθμ. 50743/2017 (B’ 4432).

Ανεξαρτήτως από την ένταξή τους στο δίκτυο NATURA 2000, οι προστατευόμενες περιοχές δύνανται να χαρακτηρίζονται επίσης ως:

β) Εθνικά Πάρκα: οι μεγάλες σε έκταση χερσαίες, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα φυσικές ή ημιφυσικές περιοχές στις οποίες λαμβάνουν χώρα οικολογικές λειτουργίες ευρείας κλίμακας με χαρακτηριστικά είδη και τύπους φυσικών οικοτόπων τα οποία χρήζουν προστασίας και διατήρησης, ενώ μπορούν να περιλαμβάνουν δύο ή περισσότερες ΠΠΒ.

γ) Καταφύγια άγριας ζωής: περιοχές (χερσαίες, υγροτοπικές, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα) που αξιολογούνται ως κατάλληλες για την ανάπτυξη, αναπαραγωγή, διαχείμαση πληθυσμών της άγριας πανίδας και χλωρίδας, όπως και οι οικολογικοί διάδρομοι μεταξύ προστατευόμενων περιοχών.

δ) Προστατευόμενα τοπία και προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί: λειτουργικά τμήματα ή μεμονωμένα φυσικά δημιουργήματα με ιδιαίτερη οικολογική, γεωλογική ή γεωμορφολογική αξία και τα οποία συμβάλλουν στη διατήρηση φυσικών διεργασιών και στην προστασία φυσικών πόρων. Προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί που έχουν μνημειακό χαρακτήρα χαρακτηρίζονται ειδικότερα ως διατηρητέα μνημεία της φύσης. Ως Προστατευόμενοι Φυσικοί Σχηματισμοί είναι δυνατό να χαρακτηρίζονται επιμέρους περιοχές εντός Εθνικών Πάρκων, ΠΠΒ ή/και Καταφυγίων Άγριας Ζωής και να εντάσσονται εντός ζωνών κλιμακούμενης προστασίας των περιοχών αυτών.

Όλες οι ανωτέρω (υπό β-δ) περιοχές μπορούν είτε να συμπίπτουν με τις (υπό α) περιοχές προστασίας της βιοποικιλότητας, είτε να περικλείουν μία ή περισσότερες από αυτές, είτε να τοποθετούνται εντός ή εκτός αυτών.

2. Κριτήρια χαρακτηρισμού και ζωνοποίηση (άρθρο 19, παρ. 4-6)

Σε όλες τις ανωτέρω περιοχές ορίζονται, με υποχρεωτική, τυπική διαδικασία (βλ. κατωτέρω υπό Β.3.) μία ή περισσότερες ζώνες προστασίας και διαχείρισης, με συγκεκριμένες επιτρεπόμενες χρήσεις γης ανά ζώνη. Η επιλογή των χρήσεων ανά ζώνη γίνεται βάσει του ΠΔ 59/2018 (Α΄ 114), το οποίο αρχικά ρύθμιζε τις χρήσεις γης στον πολεοδομικό

σχεδιασμό και τροποποιήθηκε με το άρθρο 44 του Ν 4685/2020, έτσι ώστε να έχει εφαρμογή και στις προστατευόμενες περιοχές, ως εξής:

α) Ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης: εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητους τύπους φυσικών οικοτόπων, ή/και με ενδιαιτήματα εξαιρετικά ευαίσθητων ειδών, των οποίων η παρουσία και αντιπροσωπευτικότητα εκτιμάται ως πολύ υψηλή ή η κατάσταση των οποίων επιτάσσει εξαιρετικά αυστηρή προστασία. Στις ζώνες απόλυτης προστασίας της φύσης επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/ και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14α του ΠΔ 59/2018.

β) Ζώνη προστασίας της φύσης: ως ζώνες προστασίας της φύσης ορίζονται εκτάσεις με τύπους φυσικών οικοτόπων, ή/και με ενδιαιτήματα ειδών, των οποίων η παρουσία και αντιπροσωπευτικότητα εκτιμάται ως υψηλή ή η κατάσταση των οποίων επιτάσσει αυστηρή προστασία.

Στις ζώνες αυτές προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον από δραστηριότητες ή επεμβάσεις που μπορούν να μεταβάλλουν ουσιωδώς προς το χειρότερο τη φυσική κατάσταση, σύνθεση ή εξέλιξή του. Απαγορεύονται ή περιορίζονται δραστηριότητες όταν η άσκησή τους έχει επιπτώσεις που υπονομεύουν τους στόχους διαχείρισης ή την αποτελεσματικότητα των μέτρων διαχείρισης της προστατευόμενης περιοχής. Στις ζώνες προστασίας της φύσης επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14β του ΠΔ 59/2018.

γ) Ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών: ως ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών ορίζονται εκτάσεις που υπόκεινται σε κατάλληλη διαχείριση για τη διασφάλιση ικανοποιητικού βαθμού διατήρησης των προστατευτέων αντικειμένων (τύπων φυσικών οικοτόπων και ειδών ενωσιακής σημασίας ή/και εθνικού ενδιαφέροντος) που αυτές φιλοξενούν. Απαγορεύονται ή περιορίζονται δραστηριότητες όταν αυτές είναι σε θέση μεμονωμένα, σωρευτικά με άλλες ή σε συνέργεια με άλλες, να υποβαθμίσουν τον βαθμό διατήρησης προστατευτέου αντικειμένου και ειδικά όταν η υποβάθμιση αυτή δρα αρνητικά στην κατάσταση διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου σε εθνικό επίπεδο. Στις ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14γ του ΠΔ 59/2018.

δ) Ζώνη βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων: ως ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων ορίζονται εκτάσεις προστατευόμενων περιοχών, στις οποίες είναι δυνατό να συνυπάρχει το προστατευτέο αντικείμενο μαζί με σχετικές πολιτισμικές αξίες ή/και ανθρωπογενείς δραστηριότητες που προάγουν τη βιώσιμη διαχείριση φυσικών πόρων

ή/και τη βιώσιμη ανάπτυξη, δηλαδή τον συγκερασμό οικονομικής ανάπτυξης, της παραγωγικής διαδικασίας και της προστασίας του περιβάλλοντος. Ανθρωπογενείς δραστηριότητες εντός της ζώνης αυτής, όταν μπορούν να οδηγήσουν σε υποβάθμιση του βαθμού διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου στην προστατευόμενη περιοχή και ιδιαιτέρως της κατάστασης διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου σε εθνικό επίπεδο, υπόκεινται σε κατάλληλες ρυθμίσεις. Στις ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων επιτρέπονται ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14δ του ΠΔ 59/2018.

Σχηματοποιημένα, η ζωνοποίηση έχει ως εξής:

3. Χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου (άρθρο 21)

Πλέον, σύμφωνα με το άρθρο 21, πριν την έκδοση του Προεδρικού Διατάγματος χαρακτηρισμού, οριοθέτησης, και επιβολής αναγκαίων γενικών όρων, απαγορεύσεων και περιορισμών, είναι απαραίτητη η σύνταξη Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (ΕΠΜ) για την επιστημονική τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου και την πρόταση μέτρων προστασίας της εκάστοτε περιοχής της μελέτης. Εκτός του ΠΔ, το οποίο βασίζεται στις επιστημονικές παρατηρήσεις και τα δεδομένα της ΕΠΜ, συντάσσεται Σχέδιο Διαχείρισης (ΣΔ) της περιοχής, το οποίο περιλαμβάνει σχέδιο δράσης για την εφαρμογή του.

Συνεπώς, εισάγεται μια τριμερής διάκριση των εργαλείων προστασίας οικοτόπων: η ΕΠΜ ως βασικό επιστημονικό εργαλείο, το ΣΔ ως βασικό διαχειριστικό εργαλείο ή εργαλείο σχεδιασμού και το ΠΔ ως βασικό κανονιστικό-ρυθμιστικό εργαλείο, άλλως ως κανονιστικός σκελετός των άλλων δύο, ως εξής:

4. Μεταβατικό Καθεστώς (άρθρο 21 παρ. 6)

Για περιοχές για τις οποίες έχει αρχίσει η διαδικασία χαρακτηρισμού και έως ότου εκδοθεί το οικείο ΠΔ, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας μπορεί με απόφασή του να καθορίζει όρους και περιορισμούς για επεμβάσεις και δραστηριότητες που ενδέχεται

να έχουν βλαπτική επίδραση στις παραπάνω περιοχές και να υλοποιεί σχέδια και συγκεκριμένες διαχειριστικές δράσεις για τη βελτίωση και τη διατήρηση της κατάστασης των προστατευτέων αντικειμένων. Η ισχύς της υπουργικής αυτής απόφασης δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δύο έτη, με δυνατότητα παράτασης για ένα ακόμη έτος για εξαιρετικούς λόγους.

ΙΙΙ. Νομικά ζητήματα - Προβληματισμοί

Α. Η στάθμιση περιβαλλοντικής προστασίας και άλλων δικαιωμάτων

1. Η αρχή της πρόληψης

Όπως προαναφέρθηκε, ανέκαθεν η προστασία του περιβάλλοντος, πρωταρχικά σε διεθνές επίπεδο, υπαγορεύει την προληπτική δράση ως αναγκαίο όρο για την αποτελεσματική προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών, η οποία εφαρμόζεται με τη θέσπιση υποχρεωτικών προληπτικών μέτρων προστασίας, με κορυφαίο αυτών τον υποχρεωτικό προληπτικό έλεγχο των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου ή προγράμματος ή έργου ή δραστηριότητας.

Σύμφωνα με το άρθρο 174.2 της Συνθήκης για την Ε.Ε., η πολιτική της Κοινότητας για το περιβάλλον «πρέπει να βασίζεται στην αρχή της προφύλαξης και στην αρχή της διενέργειας πράξεων πρόληψης». Θα μπορούσε να υποστηριχθεί, καθώς δεν υπάρχει ορισμός για καμία από τις δύο αρχές στη Συνθήκη για την Ε.Ε. και συχνά χρησιμοποιούνται ως ταυτόσημες, ότι η προστιθέμενη νομική αξία τους δεν είναι ξεκάθαρη και πρέπει να χρησιμοποιούνται ως συνώνυμες. Πάρα ταύτα, υπάρχει μία ορατή διάκριση μεταξύ των δύο αρχών. Η αρχή της πρόληψης εισήχθη στη Συνθήκη της Ε.Ε. με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987 και αποτέλεσε το κεντρικό θέμα του Τρίτου Περιβαλλοντικού Προγράμματος Δράσης. Υπογραμμίζει την ανάγκη δράσης για την προστασία του περιβάλλοντος σε ένα πρώιμο στάδιο και απαιτεί τη λήψη μέτρων για να αποφευχθεί η βλάβη. Η καλύτερη περιβαλλοντική πολιτική συνίσταται στην πρόληψη δημιουργίας ρύπανσης ή οχλήσεων στην πηγή παρά στην προσπάθεια αντιστάθμισης των επιπτώσεών τους.

Άλλωστε, στην Υπόθεση C-127/02 με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στη σκέψη 44 επισημαίνεται για την αρχή της πρόληψης: “Λαμβανομένης, όμως, υπόψη της αρχής της προλήψεως, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμέλια της πολιτικής

υψηλού επιπέδου προστασίας που ακολουθεί η Κοινότητα στον τομέα του περιβάλλοντος, υπό το πρίσμα της οποίας πρέπει να ερμηνευθεί η Οδηγία περί οικοτόπων, τέτοιου είδους κίνδυνος υφίσταται εφόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί βάσει αντικειμενικών στοιχείων ότι το συγκεκριμένο σχέδιο θα επηρεάσει τον οικείο τόπο κατά τρόπο σημαντικό. Μια υπ’ αυτή την έννοια ερμηνεία της προϋποθέσεως από την οποία εξαρτάται η εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου επί ενός συγκεκριμένου τόπου, η οποία συνεπάγεται ότι, σε περίπτωση αμφιβολίας ως προς την απουσία σημαντικών επιπτώσεων, επιβάλλεται να γίνει μια τέτοια εκτίμηση, παρέχει τη δυνατότητα αποτελεσματικής αποτροπής του ενδεχομένου εγκρίσεως σχεδίων δυναμένων να παραβλέψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου και συμβάλλει στην επίτευξη, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική σκέψη και με το άρθρο 2, παρ. 1, της Οδηγίας περί οικοτόπων, του κύριου σκοπού αυτής, δηλαδή της διασφαλίσεως της βιολογικής ποικιλομορφίας μέσω της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας”.

2. Η αρχή της προφύλαξης

Σε διεθνές επίπεδο για πρώτη φορά αναγνωρίζεται η αρχή της προφύλαξης στον Παγκόσμιο Χάρτη για τη Φύση που εγκρίθηκε από τη Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών το 1982, ενώ στη συνέχεια συμπεριλήφθηκε σε διάφορες διεθνείς συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως είναι η Σύμβαση για τη βιολογική ποικιλότητα (1992), στο άρθρο 3 της Σύμβασης για τις Κλιματικές Μεταβολές (1992), στη σύμβαση των Παρισίων για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος του Βορειοανατολικού Ατλαντικού (1992) και σε άλλες. Εκκινώντας χρονικά ως εφαρμογή της

προαναφερθείσας «αρχής της πρόληψης», υπό την έννοια της απαγόρευσης δραστηριοτήτων σε ένα πολύ πρώιμο στάδιο, δηλαδή με λήψη αρνητικών μέτρων ώστε να μην προκληθεί περιβαλλοντική ζημία (π.χ. σε περίπτωση εγκαταστάσεων επικίνδυνων αποβλήτων), η αυξανόμενη ανάγκη για περιβαλλοντική προστασία εκφράστηκε και σε επίπεδο Ένωσης και στο Ελληνικό Σύνταγμα με την επίκληση της αρχής της προφύλαξης.

Συγκεκριμένα, όταν υπάρχει εύλογη επιστημονική πιθανότητα (και όχι βεβαιότητα) κινδύνου επέλευσης περιβαλλοντικής ζημίας ή επιστημονική αβεβαιότητα για την πιθανότητα αποφυγής αυτής ή τον βαθμό επικινδυνότητάς μιας σχεδιαζόμενης δραστηριότητας ή έργου, η αρχή της προφύλαξης επεμβαίνει για να οριοθετήσει τον κίνδυνο και να ρυθμίσει την τελική περιβαλλοντική αξιολόγηση. Χρησιμοποιώντας την αρχή, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να κρίνουν για το εάν θα επιτραπεί να κατασκευαστεί ή να συνεχίσει τη λειτουργία της μια δραστηριότητα ή έργο που απλώς ενδέχεται να επηρεάσει σε κάποιο βαθμό το περιβάλλον.

Η αρχή της προφύλαξης επιμερίζεται σε άξονες:

1. Αναλογικότητα: η εφαρμογή της αρχής πρέπει να είναι ανάλογη με το επιδιωκόμενο επίπεδο προστασίας, ήτοι τα μέτρα βάσει της αρχής της προφύλαξης να μην είναι δυσανάλογα επιβαρυντικά ή αυστηρά ή αντιστοίχως, ελαστικά και υπερβολικά ήπια, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας.

2. Μη διακριτική μεταχείριση: σε συγκρίσιμες καταστάσεις απαιτείται να τηρείται το ίδιο επίπεδο προστασίας, εκτός αν συντρέχουν αντικειμενικοί, επαρκώς καθορισμένοι και αιτιολογημένοι ad hoc λόγοι που επιτάσσουν διαφορετική αντιμετώπιση.

3. Συνέπεια: σε περίπτωση παρόμοιων, ήδη ρυθμισμένων καταστάσεων αφορούσες άλλα έργα και δραστηριότητες, θα πρέπει η αντιμετώπιση να είναι, κατά το μέτρο του δυνατού, παρόμοια.

4. Ανάλυση κόστους – οφέλους: κατά την εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης απαραίτητη είναι η ανάλυση των οικονομικών, περιβαλλοντικών/οικολογικών και κοινωνικών πλεονεκτημάτων από το έργο, σε αντιπαραβολή με τους ενδεχόμενους κινδύνους επέλευσης οικονομικής και περιβαλλοντικής/οικολογικής ζημίας. Παράλληλα εξετάζεται η πιθανότητα της μηδενικής λύσης, ήτοι της μη πραγματοποίησης του έργου.

5. Επικαιροποίηση: σε περίπτωση που τα πραγματικά ή επιστημονικά δεδομένα αλλάξουν, απαιτείται εξέταση αντίστοιχη της εκάστοτε αλλαγής και του βαθμού που επηρεάζει αυτή το εκάστοτε αντικείμενο προστασίας. Προς επίρρωση αυτού, καθίσταται

αναγκαία η εγκατάσταση προγραμμάτων παρακολούθησης, με περιοδική εξέταση των πραγματικών δεδομένων ανάλογα με την επιστημονική και τεχνική εξέλιξη.

Σε εθνικό επίπεδο, επί παραδείγματι, στην απόφαση ΣτΕ 480/2019 το δικαστήριο εξηγεί:

«Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω συνταγματικών και ενωσιακού δικαίου διατάξεων (άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος, άρθρο 191 ΣΛΕΕ, ΠΔ 148/2009), ο συντακτικός και ο ενωσιακός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος, ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας εις τρόπον ώστε να καθιστά υποχρεωτική τόσο για τον κοινό νομοθέτη όσο και για τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων. Τα μέτρα αυτά είτε εκδηλώνονται με την μορφή κανονιστικών είτε γενικών ατομικών ή ατομικών πράξεων αποβλέπουν στην αποτελεσματική προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ώστε οι ανωτέρω κανονιστικές (συνταγματικές και ενωσιακές) επιταγές να μην μεταπίπτουν σε θεωρητικές διακηρύξεις αρχής, το δε φυσικό περιβάλλον να μην παραμένει άνευ προστασίας, εκτεθειμένο σε καταστροφή. Εξάλλου, οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του κινδύνου πρόκλησης ζημίας λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων της αξιολογήσεως της επικινδυνότητος ενός αποβλήτου, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για το περιβάλλον ή τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων».

Συνεπώς, η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μιας δραστηριότητας πρέπει να είναι καταρχάς συνεπής με την αρχή της προφύλαξης, όπως αναλύθηκε ανωτέρω.

3. Η Δέουσα Εκτίμηση

Σε εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης, εισάγεται στο πεδίο των προστατευόμενων περιοχών αυξημένης οικολογικής σημασίας, μέσω του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, άλλως της Οδηγίας για τους Οικοτόπους, η διαδικασία Δέουσας Εκτίμησης (στο εξής ΔΕ) ως εξής:

«Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη

των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παρ. 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη».

Επί αυτού, το ΔΕΕ έχει τονίσει ότι παρόλο που δεν δίνεται στην Οδηγία ορισμός της έννοιας του «σχεδίου», πρέπει αυτός να είναι τόσο ευρύς όσο στο άρθρο 1.2. της Οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, δηλαδή 1) η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων ή 2) άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους. Σκοπός αυτής της διεύρυνσης, είναι, προφανώς, το ιδιαίτερο καθεστώς προστασίας που διέπει αυτές τις περιοχές και ο υψηλός βαθμός της τοπικής οικολογικής ευαισθησίας σε ανθρωπογενείς επεμβάσεις. Σε αντίθεση με την Οδηγία 85/337/ΕΟΚ, η οποία θέτει αφενός ως προϋποθέσεις της αναγκαιότητας εκτίμησης σχεδίων έργων ιδίως λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, αφετέρου ορίζει συγκεκριμένες κατηγορίες έργων και δραστηριοτήτων βάσει των Παραρτημάτων Ι-II, η Οδηγία για τους Οικοτόπους προβλέπει ως μόνη προϋπόθεση αναγκαιότητας διενέργειας δέουσας εκτίμησης την πιθανότητα το εξεταζόμενο σχέδιο να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, χωρίς να θεωρείται απαραίτητη η χωροθέτηση του έργου εντός των ορίων του εν λόγω τόπου. Έχει συναφώς κριθεί από το ΔΕΕ πως αρκεί η πιθανότητα έργο εκτός των ορίων Ειδικής Ζώνης Διατήρησης να επηρεάσει το τοπικό φυσικό κεφάλαιο εντός της ζώνης, έτσι ώστε να καθίσταται υποχρεωτική η τήρηση της διαδικασίας ΔΕ των επιπτώσεών του.

Η διαδικασία χωρίζεται λοιπόν σε δύο στάδια, με μία τρίτη εξαιρετική πρόβλεψη και ένα υπο-στάδιο:

1. Προκαταρκτική Εκτίμηση (Screening): πρώτο, νομικά δεσμευτικό βήμα, αν και δεν αναφέρεται ρητώς στην Οδηγία, είναι η εξέταση της πιθανότητας το υπό σχεδιασμό έργο να επηρεάσει την προστατευόμενη περιοχή και σε ποιο βαθμό, άρα ουσιαστικά πρέπει να εκτιμηθεί το αν χρειάζεται να διενεργηθεί ΔΕ. Δεν αρκεί η πιθανότητα να μη χρειάζεται ΔΕ, αλλά πρέπει η σχετική γνώμη της αρμόδιας αρχής να είναι επαρκώς και επιστημονικώς αιτιολογημένη, καθώς αποτελεί διοικητική πράξη. Εάν κριθεί πως δεν χρειάζεται ΔΕ, συνεχίζεται η αδειοδοτική διαδικασία του έργου. Η πιθανότητα σημαντικού επηρεασμού του τόπου καθιστά αναγκαία την προκαταρκτική εκτίμηση του σχεδίου. Η απαιτούμενη στο στάδιο αυτό πιθανολόγηση ότι το σχέδιο θα επηρεάσει σημαντικά τον οικείο τόπο τίθεται ως κατώτατο όριο αξιολόγησης του κινδύνου και γεννά συνεπώς την υποχρέωση διενέργειας της ΔΕ, χωρίς να είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ο επηρεασμός αυτός, αλλά απλώς να διαπιστώνεται ότι ενδέχεται να υπάρξει τέτοιος επηρεασμός.

2. Δέουσα Εκτίμηση: ο στόχος της ΔΕ είναι να αξιολογήσει τις επιπτώσεις του σχεδίου ή του έργου σε σχέση με τους στόχους διατήρησης της προστατευόμενης περιοχής, εξετάζοντας τη συμβατότητα του έργου σε σχέση με την Οδηγία για τους Οικοτόπους και την Οδηγία 2009/147/ΕΚ για τα άγρια πτηνά, συνδυάζοντας λοιπόν την προστατευτέα χλωρίδα και πανίδα στον συνολικό σχεδιασμό. Πρέπει να διαθέτει πληρότητα και επιστημονική επάρκεια περιεχομένου ώστε να επιτρέπει στην αρμόδια αρχή να βεβαιώνεται κατά πόσο το σχέδιο ή το έργο θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ακεραιότητα του τόπου. Στο πλαίσιο αυτό μπορεί να ζητηθεί από τον φορέα του έργου να παράσχει την αναγκαία πληροφόρηση στην αρμόδια αρχή, ώστε να της επιτρέψει να λάβει απόφαση στη βάση της πλήρους πληροφόρησης, ενώ κορυφαίας σημασίας για τη ΔΕ, ως την κορυφαία επιστημονική εκτίμηση και αξιολόγηση του προστατευτέου αντικειμένου και των ενδεχόμενων ή αναμενόμενων επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας σε αυτό, αποτελούν η επιτόπια έρευνα, η επικαιροποίηση των οικολογικών δεδομένων, σύμφωνα με την αρχή της προφύλαξης, η χρήση βασικών δεικτών και στοιχείων αναφοράς και δεδομένων πεδίου. Στόχος είναι η πληρέστερη, επιστημονικά ακριβέστερη και αντιπροσωπευτική της πραγματικής κατάστασης αποτύπωση των δεδομένων, ώστε να ακολουθήσει η εκτίμηση των αναμενόμενων επιπτώσεων αφενός στον προστατευτέο περιβάλλοντα χώρο, αφετέρου στον πληθυσμό, στα ενδιαιτήματα, στην τροφή, ανάπαυση, αναπαραγωγή, αντιπροσωπευτικότητα και γενικότερα στη διαβίωση των τοπικών ειδών.