ΣΗΜΑΝΤΙΚΕΣ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ


Σχολιασμένη νομολογία των τελευταίων 30 ετών

Συνδυάστε Βιβλίο (έντυπο) + e-book και κερδίστε 16.65€
Δωρεάν μεταφορικά σε όλη την Ελλάδα για αγορές άνω των 30€

Σε απόθεμα

Τιμή: Κανονική Τιμή 49,00 € Ειδική Τιμή 41,65 €

* Απαιτούμενα πεδία

Κωδικός Προϊόντος: 18731
Τσεβάς Σ.
Σαρμάς Ι.
Σάρπ Ε., Βλαχόπουλος Σ., Κιουσοπούλου Λ.
  • Έκδοση: 2022
  • Σχήμα: 17Χ24
  • Βιβλιοδεσία: Σκληρόδετη
  • Σελίδες: 384
  • ISBN: 978-960-654-939-7
Το παρόν συλλογικό έργο αποτελεί ένα ανθολόγιο με τις σημαντικότερες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας από το 1989 μέχρι σήμερα. Νέοι νομικοί, δικαστές, δικηγόροι και ακαδημαϊκοί, εξειδικευμένοι στα αντικείμενα του δημοσίου δικαίου, κατατάσσουν και παρουσιάζουν τις βασικές σκέψεις του Δικαστηρίου σε τρείς ενότητες: οργάνωση του κράτους, θεμελιώδη δικαιώματα και κρατικός παρεμβατισμός (άλλως: όψεις βιώσιμης ανάπτυξης). Ο τόμος αυτός επιχειρεί να προσεγγίσει το Συμβούλιο της Επικρατείας ως ένα εργαστήριο της Δικαιοσύνης: ως έναν χώρο όπου αναζητείται η «δίκαιη ισορροπία» ανάμεσα στο δημόσιο συμφέρον και τα ποικίλα ιδιωτικά ενδιαφέροντα που συνυπάρχουν στη σύγχρονη κοινωνία. Πηγή έμπνευσης για το βιβλίο μας αποτέλεσε το πρωτοποριακό έργο του Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου (τότε Εισηγητού του Συμβουλίου της Επικρατείας), κυρίου Ιωάννη Σαρμά, με τίτλο «Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας: Εξελικτική μελέτη των μεγάλων θεμάτων». Η νομολογία παρουσιάζεται με τρόπο συμβατό προς το ρυθμό της εποχής: τέθηκε ως στόχος η δημιουργία ένος εύχρηστου εργαλείου για τους νομικούς επιστήμονες και επαγγελματίες, το οποίο θα αναδεικνύει το πρίσμα υπό το οποίο το ΣτΕ αντιμετωπίζει διαχρονικά τις δημόσιες πολιτικές. Από εκεί και πέρα, ο αναγνώστης επιλέγει μόνος του σε ποιον βαθμό επιθυμεί ο ίδιος να επεξεργαστεί τα πορίσματα της νομολογίας που του παρουσιάζονται στο έργο.

Πρόλογος

Ιωάννης Σαρμάς VII

Α. Οργάνωση & Λειτουργία του Κράτους

Εισαγωγικό Σημείωμα

Ο ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας στο πλαίσιο
της οργανώσεως και λειτουργίας του Κράτους

Ειρήνη Σάρπ 3

1. Διάκριση εξουσιών

Σύνθετες υπαγωγές επί των βασικών αρχών της οργάνωσης του Κράτους

Ιωάννης Αγγέλου & Διονύσιος Αντωνάτος 17

2. Ανεξάρτητες Αρχές

Ζητήματα οργάνωσης, συγκρότησης και λειτουργίας τους

Σταυρούλα Μπισχινιώτη & Θεανώ Ντάλλα 45

3. Τοπική Αυτοδιοίκηση

Ένας διαρκής διάλογος με τον κοινό και συντακτικό νομοθέτη

Δημήτριος Ζερβός & Δήμητρα Αμπατζή 58

4. Εκκλησία

Οργάνωση, Διοίκηση και Δικαιώματα των μελών της

Έφη Γόντικα & Δέσποινα Μουρίδη 73

5. Δημοσιονομική κυριαρχία

Πέρα από την αναλογικότητα και το δημόσιο συμφέρον:
ο δικαστής και οι δημόσιοι πόροι

Βασιλική Νικήτα, Γιώργος Νικολού & Ειρήνη Τσουμάνη 81

XII

6. Φορολογία

Αρχές επιβολής του φόρου και των φορολογικών κυρώσεων

Σταυρούλα Κουστένη, Κωνσταντίνα Νικολάου & Κωνσταντίνα Σταυρίδη 91

7. Φορολογική Διαδικασία & Δικονομία

Προς μια ουσιαστική φορολογική δικαιοσύνη

Σταυρούλα Κουστένη, Κωνσταντίνα Νικολάου & Κωνσταντίνα Σταυρίδη 103

8. Διοικητική Εκτέλεση

Ανάμεσα στην ανάγκη ταχείας είσπραξης των απαιτήσεων του Δημοσίου
και στην προστασία των δικαιωμάτων του διοικούμενου οφειλέτη

Ιουλία Αναγνώστου & Θεοδώρα Ρουμελιώτη 116

9. Δημόσιοι Υπάλληλοι

Στελέχωση δημοσίων υπηρεσιών και υπηρεσιακή κατάσταση
δημοσίων υπαλλήλων

Γιοβάνα Τζανάτου & Γεωργία Ρουσούδη 125

10. Παράνομοι διορισμοί

Η νομολογιακή τους αντιμετώπιση υπό το πρίσμα της αναλογικότητας,
της νομιμότητας και της αξιοκρατίας

Σταυρούλα Μπισχινιώτη & Θεανώ Ντάλλα 133

Β. Θεμελιώδη Δικαιώματα

Εισαγωγικό Σημείωμα

Από τις προκλήσεις στις κρίσεις: Τρεις δεκαετίες θεμελιωδών
δικαιωμάτων στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας

Σπύρος Βλαχόπουλος 147

11. Έννομη Προστασία

Προς την αποτελεσματική διασφάλιση της «λυδίας λίθου»
του κράτους δικαίου

Κωνσταντίνα Γεωργάκη & Εμμανουήλ Γιακουμάκης 155

12. Προσωπικότητα, Ισότητα & Προστασία Δεδομένων

Συνταγματική προστασία και περιορισμοί του προσώπου
ως διοικουμένου

Γεωργία Κελεπούρη & Εμμανουήλ Τζιβιέρης 165

XIII

13. Θρησκευτική Ελευθερία

Αναζητώντας τις αρχές πίσω από τις αποφάσεις

Μαρία Μέμη & Πέτρος Πούγγουρας 175

14. Οικονομική ελευθερία

Οικονομικό Σύνταγμα, ιδιωτική πρωτοβουλία και κρατική παρέμβαση

Βασιλική Νικήτα & Γιώργος Νικολού 183

15. Περιουσία

Η έννοια της «περιουσίας», η προστασία και οι περιορισμοί
του δικαιώματος

Παναγιώτα Κάρδαρη & Κωνσταντίνος Βασιλόπουλος 192

16. Aπαλλοτριώσεις

Η ερμηνεία του δικαίου των απαλλοτριώσεων ως μοχλός
προσέλκυσης επενδύσεων 200

Κωνσταντίνα Γεωργάκη & Εμμανουήλ Γιακουμάκης

17. Εκπαίδευση

Η νομολογία σε αναζήτηση των συνταγματικών επιταγών

Ιωάννης Αγγέλου & Διονύσιος Αντωνάτος 210

18. Προστασία της Υγείας

Η υγεία ως ατομικό, κοινωνικό και συλλογικό δικαίωμα

Τίνα Ματθαίου & Αρετή Μαγκλάρα 219

19. Δημόσια υγεία

Πτυχές της μέριμνας του Κράτους

Γεωργία Ρουσούδη & Γιοβάνα Τζανάτου 228

20. Κοινωνική Ασφάλιση

Η επίδραση της νομολογίας στο σύστημα

Θάνος Μπούρλος & Αντώνιος Χόνδρος 236

Γ. Όψεις της Βιώσιμης Ανάπτυξης

Εισαγωγικό Σημείωμα

Νομολογιακή εξέλιξη της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης τις τρεις
τελευταίες δεκαετίες: αφορμή για ένα σταθερό βήμα προς το αύριο

Λούση Κιουσοπούλου 247

XIV

21. Περιβαλλοντικοί Περιορισμοί & Βιώσιμη Ανάπτυξη

Έκταση, προϋποθέσεις εφαρμογής και συνταγματικά όρια

Ειρήνη Αποστολέλλη, Σωτηρία Πάτρα & Αναστασία Παναγιωτοπούλου 251

22. Βιώσιμος Χωρικός Σχεδιασμός

Είναι -άραγε- εφικτός;

Άννα Βαφειάδου & Εύα Δημητριάδη 259

23. Προστασία των Δασών

Η εξελικτική πορεία της νομολογίας

Αμαλία Μητσέλου & Σταματίνα Ξεφτέρη 268

24. Προστασία του Πολιτιστικού Περιβάλλοντος

Η διαμόρφωση των εγγυήσεων προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς

Αρετή Μαγκλάρα & Βαγγέλης Γκούμας 278

25. Φυσικός Πλούτος & Περιβαλλοντική Αδειοδότηση

Το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμέτωπο με την κλιματική κρίση

Βαγγέλης Γκούμας & Αφροδίτη Κεραμιδά 287

26. Διοικητικές Άδειες και Κυρώσεις

Η νομολογιακή μεταχείριση των βασικότερων εργαλείων της Διοίκησης

Δημήτριος Ζερβός & Δήμητρα Αμπατζή 296

27. Αστική Ευθύνη Δημοσίου

Η δυναμική όψη ενός διαχρονικά επίκαιρου θεσμού

Αντώνης Χόνδρος & Ειρήνη Τσουμάνη 311

28. Δημόσιες Συμβάσεις

Πέρα από την εξυπηρέτηση των υλικών αναγκών του Δημοσίου

Παναγιώτα Μανιάτη & Στέλιος Τσεβάς 321

29. Αξιοποίηση Περιουσίας Δημοσίου

Τα συνταγματικά όρια των ιδιωτικοποιήσεων στη νομολογία του ΣτΕ

Αναστασία Παναγιωτοπούλου, Άρτεμις Κατωπόδη & Γεωργία Βάθη 329

30. Ενεργειακή Μετάβαση

Ηλεκτρισμός και Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας

Ειρήνη Γαλατσάνου & Θεόδωρος Ηλιόπουλος 340

XV

31. Έρευνα & Εκμετάλλευση Υδρογονανθράκων

Η νομολογία για την μεταβατική περίοδο μέχρι την «καθαρή» ενέργεια

Χρύσα Κοκκόση & Έλενα Μπαρογιάννη 349

Αντί επιλόγου

Στέλιος Τσεβάς 359

Ευρετήριο όρων 363

1

Α. Οργάνωση & Λειτουργία του Κράτους

3

Εισαγωγικό Σημείωμα

Ο ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας στο πλαίσιο της οργανώσεως και λειτουργίας του Κράτους

Ειρήνη Σάρπ

Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας ε.τ.

i. Ιστορικό πλαίσιο

Κατά την περίοδο που ακολούθησε την πτώση της δικτατορίας, το Συμβούλιο της Επικρατείας, θεσμικός πυλώνας του κράτους δικαίου, λειτούργησε υπό καθεστώς συνταγματικής και πολιτικής ομαλότητας, πρωτόγνωρης για τα δεδομένα της χώρας. Σε αυτό συνέβαλε και η επανεισδοχή της Ελλάδας στο Συμβούλιο της Ευρώπης (1974) και η ένταξή της στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (1981).

Μετά την ενσωμάτωση της κοινοτικής νομοθεσίας στο εθνικό δίκαιο, το Συμβούλιο της Επικρατείας εκλήθη, κατ’ επανάληψη, να εφαρμόσει τους κανόνες του πρωτογενούς και παράγωγου κοινοτικού δικαίου στις υποθέσεις που ήχθησαν ενώπιόν του, αποστολή στην οποία εξ αρχής ανταποκρίθηκε με επιτυχία. Το κοινοτικό δεν ήταν, όμως, το μόνο νέο δίκαιο που εκλήθη να εφαρμόσει το Δικαστήριο κατά την περίοδο αυτή. Παραλλήλως, λόγω και της αναγνωρίσεως του δικαιώματος ασκήσεως ατομικής προσφυγής ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.) (1985), το Συμβούλιο της Επικρατείας προέβη σταδιακά στην ερμηνεία επιμέρους διατάξεων της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α.) στο πλαίσιο υποθέσεων που αφορούσαν περιορισμούς των αντίστοιχου περιεχομένου κατοχυρωμένων από το Σύνταγμα θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αξιοποιώντας, στο πλαίσιο αυτό, σύγχρονες μεθόδους δικαστικού ελέγχου των πράξεων της διοικήσεως και της συνταγματικότητας των νόμων, το Δικαστήριο, κινούμενο εντός των εκ του Συντάγματος καθοριζόμενων ορίων της εξουσίας του και των κατευθύνσεων που χαράσσονταν από την νομολογία αφενός του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και, όπως μετονομάσθηκε στη συνέχεια, του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αφετέρου του Ε.Δ.Δ.Α., προέβη διαχρονικά στην υιοθέτηση πρωτοποριακών λύσεων σε ζητήματα που συνδέονται με την άσκηση και τους περιορισμούς των θεμελιωδών δικαιωμάτων, χωρίς να διστάσει να μεταβάλει, όπου ήταν αναγκαίο, την προγενέστερη νομολογία του.

Κατά τα δώδεκα τελευταία έτη (2010 – 2022), το Δικαστήριο βρέθηκε στο επίκεντρο διαδοχικών κρίσεων, για την αντιμετώπιση των οποίων ελήφθησαν, κατ’ επίκληση λόγων δημοσίου συμφέροντος, μέτρα επείγοντος χαρακτήρα, περιοριστικά των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών. Προηγήθηκε η δημοσιονομική κρίση, η οποία, λόγω της εντά

4

σεως και της παρατεταμένης διάρκειάς της, αλλά και της παρεμβάσεως των δανειστών σε ζητήματα ασκήσεως οικονομικής πολιτικής και οργανώσεως του κράτους, έθεσε σε δοκιμασία την αντοχή του κράτους δικαίου και την λειτουργία των θεσμών, χωρίς, πάντως, να οδηγήσει στην αλλοίωση των ουσιωδών χαρακτηριστικών της δικαιοκρατικής λειτουργίας του πολιτεύματος. Ακολούθησε η πρόσφατη υγειονομική κρίση, για την αντιμετώπιση της οποίας ελήφθησαν μέτρα που συνεπάγονταν προσωρινούς μεν, πλην, όμως, σημαντικούς περιορισμούς στην άσκηση συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων. Οι κρίσεις αυτές ανέδειξαν εμφατικά τον κεντρικό ρόλο του Συμβουλίου της Επικρατείας στο σύστημα ελέγχου της συνταγματικότητας των περιορισμών των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων και της τηρήσεως μίας δίκαιης ισορροπίας μεταξύ αυτών και της ανάγκης διαφυλάξεως του δημοσίου συμφέροντος και προστασίας του κοινωνικού συνόλου στο πλαίσιο μίας δημοκρατικής και ανοικτής κοινωνίας.

Στη νομολογία που διαμορφώθηκε υπό τις ιστορικές αυτές συνθήκες αναφέρεται και η παρούσα προσπάθεια νέων νομικών για την καταγραφή και παρουσίαση των κυριότερων αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά την τελευταία τριακονταετία επί μείζονος σημασίας ζητημάτων που άπτονται της οργανώσεως και λειτουργίας του κράτους, των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων και των κρατικών παρεμβάσεων στην οικονομική ζωή της χώρας, περιλαμβανομένων και των πολιτικών προστασίας του περιβάλλοντος και αντιμετωπίσεως των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής. Ειδικότερα, στην πρώτη ενότητα της παρούσας μελέτης παρουσιάζεται η εξέλιξη της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά την τελευταία τριακονταετία επί ζητημάτων που αφορούν την οργάνωση και λειτουργία του κράτους, ενώ, παραλλήλως, επιχειρείται, από νέους ανθρώπους που δεν έχουν εμπλακεί στη λήψη των σχετικών αποφάσεων, η κριτική αποτίμηση των ερμηνευτικών λύσεων που προκρίθηκαν σε κάθε περίπτωση. Συγκεκριμένα, παρουσιάζονται με εξαιρετικά εύστοχο τρόπο οι νομολογιακές εξελίξεις σε ζητήματα που άπτονται: α) της διακρίσεως των εξουσιών και των μεταξύ αυτών σχέσεων, με ιδιαίτερη έμφαση στις σχέσεις νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας, β) της οργανώσεως και λειτουργίας των ανεξάρτητων αρχών, γ) της συνταγματικότητας των θεσμικών μεταβολών του συστήματος οργανώσεως της τοπικής αυτοδιοικήσεως, δ) του ελέγχου των πράξεων των εκκλησιαστικών οργάνων και του περιορισμού δικαιωμάτων των θρησκευτικών λειτουργών, ε) της συνταγματικότητας των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής και του προγράμματος ιδιωτικοποιήσεως δημοσίων επιχειρήσεων, στ) των συνταγματικών αρχών που διέπουν την επιβολή του φόρου και των φορολογικών κυρώσεων, αλλά και των γενικών αρχών και κανόνων της φορολογικής διαδικασίας και δικονομίας, ζ) της διαδικασίας αναγκαστικής εισπράξεως των απαιτήσεων του Δημοσίου και της προστασίας των δικαιωμάτων των οφειλετών του, σε βάρος των οποίων επισπεύδεται διοικητική εκτέλεση, και η) των διαδικασιών επιλογής των δημοσίων υπαλλήλων και της εν γένει στελεχώσεως των δημοσίων υπηρεσιών, αλλά και της νομικής αντιμετωπίσεως των παράνομων διορισμών τους.

5

ii. Νομοθετικά μέτρα για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας
της παρεχόμενης από το Συμβούλιο της Επικρατείας έννομης προστασίας

Στις αρχές της προηγούμενης δεκαετίας έγινε αντιληπτή η ανάγκη εκτεταμένων παρεμβάσεων στο σύστημα απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, με στόχο τον περιορισμό των εκκρεμών υποθέσεων, την επιτάχυνση της εκδικάσεως των διοικητικών εν γένει διαφορών και την ορθολογικότερη κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ του Συμβουλίου της Επικρατείας και των διοικητικών δικαστηρίων. Για την αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού, με πρωτοβουλία του Δικαστηρίου ελήφθησαν νομοθετικά μέτρα για τον περιορισμό των εκκρεμών υποθέσεων, αλλά και για την μείωση του συνολικού χρόνου εκδικάσεως των διοικητικών εν γένει διαφορών. Η σημαντικότερη από τις νομοθετικές αυτές παρεμβάσεις θεσπίσθηκε με τον
ν. 3900/2010 (Α΄ 213), οι επιμέρους διατάξεις του οποίου συγκροτούν, εν αντιθέσει με τη συνήθη πρακτική των αποσπασματικού χαρακτήρα παρεμβάσεων του νομοθέτη στην λειτουργία της δικαιοσύνης, ένα ολοκληρωμένο και συνεκτικό σύστημα ρυθμίσεων.

Μία από τις πλέον σημαντικές από τις παρεμβάσεις που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο του
ν. 3900/2010 υπήρξε η εισαγωγή του θεσμού της «πρότυπης δίκης» ή της «δίκης - πιλότου» ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, διαδικασίας, με την οποία επιδιώκεται η ταχεία επίλυση ζητημάτων που, ως εκ της φύσεώς τους, έχουν γενικότερο ενδιαφέρον και προκαλούν, κατά κανόνα, σημαντικό αριθμό διαφορών, με τον κίνδυνο να εκδοθούν αντιφατικές αποφάσεις και να υπάρξει σημαντική καθυστέρηση για τους διαδίκους ενώπιον των δικαστηρίων της ουσίας (βλ. άρθρο 1 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010). Μέσω του θεσμού αυτού παρέχεται στους διαδίκους και στα διοικητικά δικαστήρια η δυνατότητα να απευθύνονται απ’ ευθείας στο Συμβούλιο της Επικρατείας, κατόπιν αιτήματός τους ή υποβολής προδικαστικού ερωτήματος, αντιστοίχως, προκειμένου να επιλύονται εγκαίρως τα σχετικά νομικά ζητήματα, να διασφαλίζεται η ενότητα της νομολογίας και η ασφάλεια δικαίου και, κατ’ επέκταση, να ενισχύεται η εμπιστοσύνη των πολιτών στη δικαιοσύνη. Ο θεσμός της πιλοτικής δίκης αποτελεί, κατά τούτο, μηχανισμό συγκεντρώσεως του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, εισάγοντας απόκλιση από το κατ’ αρχήν καθιερωθέν με το Σύνταγμα σύστημα διάχυτου και παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου (βλ. άρθρα 87 παρ. 2 και 93 παρ. 4 του Συντ.), απόκλιση, η οποία, πάντως, εναρμονίζεται με την συνταγματική θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως του κατ’ εξοχήν αρμόδιου για τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων δικαστηρίου και την συνταγματική επιταγή για την παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

Εξίσου σημαντικές είναι και οι αλλαγές που επήλθαν στις προϋποθέσεις για την παραδεκτή άσκηση της αιτήσεως αναιρέσεως και της εφέσεως κατ’ αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων, εκδιδομένων επί διαφορών ουσίας και επί ακυρωτικών διαφορών, αντίστοιχα (άρθρο 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010, με τις οποίες αντικαταστάθηκαν, αντιστοίχως, τα άρθρα 53 παρ. 3 και 4 και 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989). Πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για μηχανισμούς διήθησης (φίλτρα) των ασκούμενων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ενδίκων μέσων, οι οποίοι, πέραν της προβλεπομένης και σε προηγούμενους νόμους απαιτήσεως το αντικείμενο της κατ’ αναίρεση αγόμενης διαφοράς να ανέρχεται, τουλάχιστον, σε ορισμένο ύψος, λαμβά

6

νουν την μορφή ισχυρισμών, προβαλλομένων επί ποινή απαραδέκτου του οικείου ενδίκου μέσου, με τους οποίους αναδεικνύονται τα ανακύπτοντα στο πλαίσιο των υποθέσεων νομικά ζητήματα και η αντίθεση της επ’ αυτών κρίσεως των διοικητικών δικαστηρίων προς την νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων ή, αντιθέτως, η έλλειψη νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των αντίστοιχων ζητημάτων. Με τις ρυθμίσεις αυτές επιδιώχθηκε, για λόγους εύρυθμης και αποτελεσματικής απονομής της δικαιοσύνης, σε πρώτη φάση η αποσυμφόρηση του Συμβουλίου της Επικρατείας από μεγάλο όγκο εκκρεμών – κυρίως αναιρετικών – υποθέσεων, που είτε ήταν μικρού χρηματικού αντικειμένου, είτε έθεταν νομικά ζητήματα, τα οποία είχαν ήδη επιλυθεί, σε δεύτερη δε φάση η αποφυγή συσσωρεύσεως και στο μέλλον τέτοιων υποθέσεων, προκειμένου το Δικαστήριο να μπορεί να εκπληρώνει αποτελεσματικότερα την αποστολή του ως ανώτατο δικαστήριο, επιφορτισμένο με την επίλυση μείζονος σημασίας ερμηνευτικών ζητημάτων και, κατ’ επέκταση, με την διασφάλιση της ενότητας της νομολογίας των διοικητικών δικαστηρίων προς όφελος της ασφάλειας δικαίου, σκοποί η επίτευξη των οποίων επιδιώκεται, άλλωστε, και με τον θεσμό της πιλοτικής δίκης.

Λόγω του, κατά τα ανωτέρω, σκοπού τους, οι προαναφερόμενες δικονομικές προϋποθέσεις για την άσκηση αιτήσεως αναιρέσεως ή εφέσεως είναι σύμφωνες με τις συνταγματικές διατάξεις περί παροχής δικαστικής προστασίας, δεδομένου, άλλωστε, ότι θέτουν περιορισμούς όχι στην πρόσβαση σε δικαστήριο, αλλά στην άσκηση ενδίκων μέσων για την αμφισβήτηση της νομικής ορθότητας τελεσίδικων κρίσεων των διοικητικών δικαστηρίων επί των αντίστοιχων υποθέσεων. Σε κάθε περίπτωση, το Δικαστήριο, κατά την εξέταση της συνδρομής της απαιτούμενης για την άσκηση των ανωτέρω ενδίκων μέσων προϋποθέσεως της προβολής ισχυρισμών περί αντιθέσεως της κρίσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως σε νομολογία ή περί ελλείψεως νομολογίας – όπως, άλλωστε, και όλων των δικονομικών κανόνων, με τους οποίους καθορίζονται οι όροι παραδεκτής ασκήσεως ενδίκων βοηθημάτων και μέσων – υιοθετεί στην πράξη ερμηνείες σύμφωνες με τον επιδιωκόμενο με τις αντίστοιχες ρυθμίσεις σκοπό, ώστε οι διοικούμενοι να μην αποστερούνται του δικαιώματος παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

Τούτο επιβεβαιώνεται, άλλωστε, και με αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, με τις οποίες οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του ν. 3900/2010 κρίθηκαν συμβατές με τις περί δίκαιης δίκης διατάξεις του άρθρου 6 της Ε.Σ.Δ.Α. (βλ. αποφάσεις του Ε.Δ.Δ.Α., της 2.6.2016, Παπαϊωάννου κατά Ελλάδος, της 9.5.2017, Αστικός και Παραθεριστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός Αξιωματικών και Καραγιώργος κατά Ελλάδος, της 17.10.2017, Μοίρας και Φουρτζίου κατά Ελλάδος, της 2.10.2018, Αιγαίον Όϊλ κατά Ελλάδος), κατόπιν εκτιμήσεως, μεταξύ άλλων, και της επιδιωκόμενης με αυτές επισπεύσεως της εκδικάσεως των διοικητικών υποθέσεων, ώστε η σχετική διαδικασία να ολοκληρώνεται εντός ευλόγου χρόνου. Οι αποφάσεις αυτές είναι, άλλωστε, συνεπείς και με την νομολογία του Ε.Δ.Δ.Α. ότι οι προϋποθέσεις για την άσκηση ενώπιον Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου ενδίκων μέσων κατά αποφάσεων δικαστηρίων που κρίνουν κατ’ ουσίαν την υπόθεση μπορούν να είναι περισσότερο «τυπικές» σε σχέση με εκείνες που αφορούν την άσκηση του οικείου ένδικου βοηθήματος, διαπίστωση που ισχύει, κατά μείζονα λόγο, σε περιπτώσεις που, όπως

7

εν προκειμένω, οι θεσπισθείσες με το άρθρο 12 του ν. 3900/2010 νομοθετικές αλλαγές απέβλεπαν στην αποσυμφόρηση του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου αυτό να είναι σε θέση να εκπληρώσει υπό καλύτερους όρους την κύρια αποστολή του.

Μία από τις συνήθεις αντιρρήσεις, που διατυπώνονται ως προς την συμφωνία των προαναφερόμενων δικονομικών ρυθμίσεων προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνες δικαίου και την εν γένει σκοπιμότητα αυτών είναι ότι καθιστούν εν τοις πράγμασιν αδύνατη την μεταβολή της νομολογίας, λόγω της αδυναμίας παραδεκτής ασκήσεως αιτήσεως αναιρέσεως ή εφέσεως, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα ανακύπτοντα στο πλαίσιο των αντίστοιχων υποθέσεων νομικά ζητήματα έχουν ήδη επιλυθεί με αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οι αιτιάσεις αυτές δεν φαίνεται να είναι βάσιμες, δεδομένου ότι η απαίτηση για επίκληση αντίθεσης σε νομολογία ή ελλείψεως νομολογίας προς θεμελίωση του παραδεκτού των ασκούμενων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ενδίκων μέσων της αιτήσεως αναιρέσεως και της εφέσεως δεν αποκλείουν την μεταβολή της νομολογίας στις περιπτώσεις που το Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο εκ νέου υποθέσεως, στην οποία ανακύπτει ήδη κριθέν ζήτημα, κρίνει, εν επιγνώσει της θεσμικής αποστολής του, ότι οι περιστάσεις δικαιολογούν (ή και, ενδεχομένως, επιβάλλουν) την μεταβολή αυτής (πρβλ. ΣτΕ 1025/2022 και 2673/2020). Άλλωστε, ήδη το Δικαστήριο έχει σε αρκετές περιπτώσεις πράγματι μεταβάλει την νομολογία του, ακόμη και πάγια (βλ. ενδεικτικώς ΣτΕ 209, 396/2020· κατ’ ουσίαν, αν όχι τυπικώς, μεταβολή της νομολογίας σημειώθηκε και στα ζητήματα που αφορούν την παραγραφή των φορολογικών αξιώσεων, βλ. ΣτΕ 1738/2017 Ολομ., 432-3/2020 7μ.· ενδεχομένως και μεταβολή νομολογίας ως προς την συνταγματικότητα διατάξεως δεν θα αποκλειόταν, όπως θα μπορούσε να συναχθεί από την ΣτΕ 2451/2012, πρβλ. και ΣτΕ 1961, 2340-1/1966).

Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποδέχεται, εξάλλου, υιοθετώντας, κατά τούτο, αντίστοιχες σκέψεις των αποφάσεων του Ε.Δ.Δ.Α., ότι η μεταστροφή της νομολογίας επί ζητημάτων ερμηνείας κανόνων του θετικού δικαίου αποτελεί φαινόμενο σύμφυτο με το δικαιοδοτικό έργο και αναγκαίο μέσο για την περαιτέρω εξέλιξή του (ΣτΕ Ολομέλεια 802-803/2021), καθώς και ότι η μεταστροφή αυτή δεν παραβιάζει, άνευ ετέρου, τις απορρέουσες από το Σύνταγμα και την Ε.Σ.Δ.Α. αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης - από τις οποίες άλλωστε δεν απορρέει δικαίωμα στη σταθερότητα της νομολογίας (ΕΔΔΑ, απόφαση της 29.1.2019, Orlen Lietuva Ltd. κατά Λιθουανίας) - παρά μόνον εάν η μεταστροφή παρίσταται αυθαίρετη ή παντελώς στερούμενη δικαιολογητικού λόγου (ΕΔΔΑ, απόφαση της 22.5.2018, Jureša κατά Κροατίας, απόφαση της 12.1.2016, Borg κατά Μάλτας κ.ά.).

iii. Προσαρμογή της νομολογίας στις νέες απαιτήσεις παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας

Στο πλαίσιο της συνεχώς καταβαλλόμενης προσπάθειας του Δικαστηρίου για την παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, ενόψει των συνεχώς μεταβαλλομένων απαιτήσεων της οικονομικής και κοινωνικής ζωής, εντάσσονται, κατ’ αρχάς, οι προσπάθειες διευρύνσεως και εμβαθύνσεως του ακυρωτικού ελέγχου, ο οποίος, όπως γίνεται παγίως δεκτό, καλύπτει τις τασσόμενες από το άρθρο 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης» (βλ.

8

ενδεικτ. ΣτΕ 245/2014, 3003/2014 Ολομ., 1361/2013). Ο ακυρωτικός έλεγχος, όπως ασκείται στην πράξη, δεν διαφοροποιείται, εξάλλου, ουσιωδώς από τον έλεγχο που πραγματοποιούν τα διοικητικά δικαστήρια στις χαρακτηριζόμενες ως διαφορές ουσίας, ενώ σε ορισμένες κατηγορίες «ακυρωτικών» υποθέσεων μπορεί, κατά περίπτωση, να είναι πιο έντονος και βαθύς από τον έλεγχο «ουσίας» (π.χ. περιβαλλοντικές υποθέσεις). Τούτο αναδεικνύει την σχετικότητα της διακρίσεως των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας και καθιστά, ενδεχομένως, αναγκαία την επανεξέταση των κριτηρίων οργανώσεως του συστήματος απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης – το οποίο, μέχρι σήμερα, εδράζεται, αν όχι αποκλειστικώς, πάντως, κυρίως, στη διάκριση αυτή – και την οργάνωσή του με βάση άλλα περισσότερο «λειτουργικά» κριτήρια, δεδομένου, άλλωστε, ότι τα όρια ελέγχου των διοικητικών πράξεων δεν καθορίζονται τόσο από τον χαρακτηρισμό της σχετικής διαφοράς ως ακυρωτικής ή ουσίας, αλλά από το είδος του ελέγχου, τον οποίο μπορεί κατά το Σύνταγμα να ασκήσει, ενόψει και των γνώσεών του και των τιθεμένων στην διάθεσή του μέσων, ο δικαστής σε σχέση με συγκεκριμένη διοικητική πράξη.

Η εμβάθυνση του ακυρωτικού ελέγχου αφορά, κυρίως, στον έλεγχο της επάρκειας και πληρότητας της αιτιολογίας των ατομικών διοικητικών πράξεων, αλλά και στην αναζήτηση του δικαιολογητικού λόγου θεσπίσεως των ευθέως προσβαλλομένων ή παρεμπιπτόντως εξεταζομένων κανονιστικού χαρακτήρα πράξεων της διοικήσεως. Εμβάθυνση του ελέγχου παρατηρείται και ως προς την συνταγματικότητα των νόμων, κατ’ εφαρμογή των οποίων εκδίδονται οι προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις. Ο έλεγχος αυτός, ο οποίος δεν εκτείνεται μέχρι την εξέταση της ορθότητας των επιλογών του νομοθέτη, παραμένει μεν έλεγχος ορίων, πλην, όμως, είναι περισσότερο ουσιαστικός σε σχέση με το παρελθόν, καθόσον δεν περιλαμβάνει μόνον την αναζήτηση της αληθούς προθέσεως του νομοθέτη, μετά από εκτίμηση των διαλαμβανομένων στην αιτιολογική έκθεση του οικείου νομοθετήματος και των λοιπών προπαρασκευαστικών εργασιών ψήφισής του, αλλά μπορεί, κατά περίπτωση, όπως σε περιπτώσεις μείζονος θεσμικής σημασίας αλλαγών, να απαιτεί, επιπλέον, και την ειδική τεκμηρίωση της συνδρομής των λόγων που, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, επιβάλλουν την θέσπισή τους με την εκπόνηση εμπεριστατωμένων μελετών (όπως π.χ. στην περίπτωση της μεταρρυθμίσεως του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως, ΣτΕ Ολομ. 1889-91/2019).

Άξια αναφοράς είναι και η τάση περιορισμού των τυπικών ακυροτήτων στις πραγματικά ουσιώδεις εξ αυτών, δηλαδή σε εκείνες που θα μπορούσαν να ασκήσουν επιρροή στην απόφαση της διοικήσεως ή την εκ μέρους της εκτίμηση των πραγμάτων, όπως, επίσης, και η εξάρτηση του παραδεκτού της προβολής των αντίστοιχων λόγων από την επίκληση προσθέτων ισχυρισμών, όπως, επί παραδείγματι, ισχυρισμών περί επελεύσεως συγκεκριμένης βλάβης ως εκ της μη τηρήσεως συγκεκριμένων διαδικαστικών τύπων (πρβλ. και άρθρο 79 παρ. 5 περ. β΄ του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας για τις φορολογικές διαφορές). Σε περίπτωση, εξάλλου, σωρεύσεως λόγων ακυρώσεως, όλο και πιο συχνά προτάσσεται στην πράξη η εξέταση των λόγων που αφορούν σε ουσιαστικές πλημμέλειες της προσβαλλόμενης πράξεως, δεδομένου, άλλωστε, ότι η τυχόν αποδοχή λόγων που ανάγονται σε τυπικές μόνον πλημμέλειες δεν αποκλείει την επάνοδο της διοικήσεως και την επανέκδοση της πρά

9

ξεως μετά την τήρηση της προβλεπόμενης για την έκδοσή της διαδικασίας, με περαιτέρω συνέπεια την διαιώνιση των σχετικών διαφορών και την επιβάρυνση των δικαστηρίων με την εκδίκαση των υποθέσεων που θα προκύψουν από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των νέων πράξεων. Στην κατά το δυνατόν ταχύτερη και οριστική επίλυση των διαφορών αποβλέπει το Δικαστήριο και στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες προβαίνει στην εξέταση και των (λοιπών) προβαλλομένων με την αίτηση λόγων μετά τη διαπίστωση της βασιμότητας προβαλλομένου ή αυτεπαγγέλτως εξεταζομένου τυπικού λόγου (ΣτΕ Ολομ. 1400/2022, 2649/2017, 3913/2015).

Άξιες αναφοράς είναι επίσης και οι σχετικά προσφάτως αναγνωρισθείσες από τον νομοθέτη στο Συμβούλιο της Επικρατείας δυνατότητες (παρ. 3α και 3β του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, οι οποίες προστέθηκαν με το άρθρο 22 του ν. 4274/2014): α) εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, με την οποία η διοίκηση καλείται να προβεί σε συγκεκριμένες ενέργειες για την κάλυψη πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξεως, τυπικού, κατά κανόνα, χαρακτήρα, που, ως εκ της φύσεώς τους, μπορούν να θεραπευθούν - εξουσία της οποίας, άλλωστε, είχε γίνει χρήση από το Δικαστήριο και προ της νομοθετικής αναγνωρίσεώς της (ΣτΕ 1422, 1941/2013)· πρόσφατο παράδειγμα εφαρμογής της δυνατότητας αυτής αποτελεί η απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου 1400/2022, με την οποία διατάχθηκε η διοίκηση να προβεί στην εντός προθεσμίας δημοσίευση της προσβαλλόμενης, με την αίτηση ακυρώσεως, κανονιστικής πράξεως, αφού είχαν απορριφθεί όλοι οι προβαλλόμενοι λόγοι ακυρώσεως, και β) κατά χρόνον περιορισμού του αποτελέσματος των ακυρωτικών αποφάσεων μετά από στάθμιση των πραγματικών καταστάσεων που έχουν δημιουργηθεί, ιδίως υπέρ των καλοπίστων τρίτων, καθώς και του δημοσίου συμφέροντος· το Δικαστήριο δέχθηκε αντίστοιχο κατά χρόνο περιορισμό των αποτελεσμάτων αντισυνταγματικότητας νομοθετικών διατάξεων, η οποία διαγνώσθηκε με απόφαση εκδοθείσα επί προσφυγής ή αγωγής (στο πλαίσιο πιλοτικής δίκης), ρύθμιση που δικαιολογείται, επίσης, από λόγους ασφάλειας δικαίου, καθώς και από λόγους συνδεόμενους με τον κίνδυνο ανατροπής της δημοσιονομικής ισορροπίας, σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η διάγνωση της αντισυνταγματικότητας θα είχε ως συνέπεια την αναδρομική καταβολή μεγάλου ύψους χρηματικών ποσών σε απροσδιόριστο, ή, εν πάση περιπτώσει, μεγάλο, αριθμό προσώπων (βλ. ενδεικτικώς τις πρόσφατες ΣτΕ Ολομ. 1408, 1911/2022). Οι ανωτέρω ρυθμίσεις αποδίδουν, πάντως, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητες που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απ’ ευθείας από το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος (ΣτΕ Ολομ. 4003/2014).

Στο πεδίο, εξάλλου, των αναιρετικών διαφορών σε φορολογικές υποθέσεις παρατηρείται κατά τα τελευταία έτη μία σταδιακά εντεινόμενη προσπάθεια οριστικής επιλύσεως από το Δικαστήριο των εκκαθαρισμένων κατά το πραγματικό τους υποθέσεων, μετά την αναίρεση των προσβαλλομένων αποφάσεων, και αντίστοιχου περιορισμού των περιπτώσεων αναπομπής υποθέσεων στα εκδόσαντα τις αποφάσεις αυτές διοικητικά δικαστήρια. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, αποτρέπεται ο κίνδυνος παρατάσεως της εκκρεμοδικίας, λόγω της, μετ’ αναίρεση, επανεισαγωγής των υποθέσεων στα δικαστήρια της ουσίας και, εν συνεχεία, επαναφοράς τους ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας με την άσκηση νέας αιτήσεως αναιρέσεως κατά

10

της νεότερης αποφάσεως, και επιτυγχάνεται σημαντική μείωση του συνολικά απαιτούμενου για την διεκπεραίωση των υποθέσεων χρόνου, επ’ ωφελεία όχι μόνον των ιδιωτών διαδίκων, αλλά και της διοικήσεως, προς όφελος της οποίας αποβαίνει, εν τέλει, η οριστική επίλυση των διαφορών.

Στην προσπάθεια ενισχύσεως της αποτελεσματικότητας της παρεχόμενης έννομης προστασίας, εντάσσεται και η παροχή κατευθύνσεων προς την διοίκηση, μέσω της κατάλληλης διαμορφώσεως του διατακτικού των αποφάσεων του Δικαστηρίου. Διευκολύνεται, κατ’ αυτόν τον τρόπο, η συμμόρφωση προς τις δικαστικές αποφάσεις, διαδικασία, η οποία, πριν από την θέσπιση (με τον ν. 3068/2002 και το π.δ. 61/2004) σχετικού μηχανισμού ελέγχου και επιβολής κυρώσεων σε περιπτώσεις πλημμελούς συμμορφώσεως της διοικήσεως, αποτελούσε πηγή νέων διαφορών, πολλές εκ των οποίων κατέληγαν εκ νέου στα δικαστήρια.

Κατά την περίοδο της υγειονομικής κρίσεως το Δικαστήριο αντιμετώπισε το ζήτημα της εξετάσεως της νομιμότητας διοικητικών πράξεων, με τις οποίες θεσπίζονταν ουσιώδεις περιορισμοί στην άσκηση θεμελιωδών δικαιωμάτων, η ισχύς των οποίων, όμως, ήταν περιορισμένη χρονικώς (συνήθως για λίγες ημέρες) και είχε λήξει κατά τον χρόνο συζητήσεως της κατ’ αυτών ασκηθείσης αιτήσεως ακυρώσεως. Προς διασφάλιση της παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας το Δικαστήριο έκρινε ότι στις περιπτώσεις αυτές η δίκη δεν καταργείται ούτε υπάρχει ανάγκη τηρήσεως εκ μέρους των αιτούντων της διαγραφομένης στην παρ. 3 του άρθρου 32 του π.δ. 18/1989 διαδικασίας, αλλά ότι πρέπει να θεωρηθούν συμπροσβαλλόμενες οι εκδοθείσες μετά την ρητώς προσβαλλόμενη πράξη νεότερες πράξεις, περιορισμένης επίσης χρονικής ισχύος, εφόσον με τις εν λόγω πράξεις είχαν επαναληφθεί οι προσβαλλόμενες ρυθμίσεις και κατ’ ουσίαν είχε παραταθεί η ισχύς αυτών (ΣτΕ Ολομ. 1147, 1284/2022, 665/2021). Στο πεδίο δε της προσωρινής δικαστικής προστασίας το Δικαστήριο, αντιλαμβανόμενο την ιδιαίτερη σημασία της στο πλαίσιο των συγκεκριμένων διαφορών, που αφορούσαν πράξεις όλως περιορισμένης χρονικής ισχύος με σοβαρές όμως επιπτώσεις στην άσκηση θεμελιωδών δικαιωμάτων, και την ανάγκη προσαρμογής, μέσω της νομολογίας, των δικονομικών του κανόνων στις απαιτήσεις που απέρρευσαν από την νέα (υγειονομική αυτή τη φορά) κρίση, λόγω και της αδυναμίας του νομοθέτη να ανταποκριθεί εγκαίρως διαμορφώνοντας ένα σύστημα παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας κατάλληλο για την αντιμετώπιση των διαφορών αυτών, δεν περιορίσθηκε, για να απορρίψει σχετικές αιτήσεις αναστολής, στην επίκληση της συνδρομής εξαιρετικώς επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος (συνισταμένου στην ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας) και της μη υπάρξεως πάγιας νομολογίας ή αποφάσεως της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας ως προς το βάσιμο των προβαλλομένων λόγων ακυρώσεως (όπως δέχεται η νομολογία της Επιτροπής Αναστολών καθ’ ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 52 του π.δ. 18/1989), αλλά με τις αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών (Ολομέλειας) 32, 43, 44, 84, 133/2021 (πρβλ. και Ε.Α. 101/2021) απέρριψε τις αιτήσεις αυτές, αφού εξέτασε και τους προβαλλομένους λόγους ακυρώσεως και απέρριψε αυτούς ως μη προδήλως βάσιμους, με ειδικότερη, ως προς καθένα από αυτούς, αιτιολογία.

11

iv. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επί διαφορών που γεννήθηκαν κατά την διάρκεια της οικονομικής κρίσεως

Παρά το γεγονός ότι όλα τα ζητήματα, τα οποία παρουσιάζονται στην πρώτη ενότητα της παρούσας μελέτης παρουσιάζουν εξαιρετικό ενδιαφέρον για τον ερευνητή και τον εφαρμοστή του δικαίου, θα ήθελα να σταθώ σε δύο ζητήματα, τα οποία, κατά τη γνώμη μου, επηρέασαν την ίδια τη φυσιογνωμία του Δικαστηρίου, επιβεβαιώνοντας, εν τέλει, τον χαρακτήρα του ως θεμελιώδους θεσμού του κράτους δικαίου. Πρόκειται για τις αποφάσεις που δημοσιεύθηκαν κατά την περίοδο της δημοσιονομικής κρίσεως επί υποθέσεων που αφορούσαν την συνταγματικότητα των ληφθέντων για την αντιμετώπισή της μέτρων, αλλά και την διαμορφωθείσα κατά την τελευταία δεκαετία νομολογία του Δικαστηρίου σε φορολογικού χαρακτήρα υποθέσεις.

Ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ετέθησαν εξ αρχής τα ζητήματα συνταγματικότητας των μέτρων του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής της χώρας, που αφορούσαν την περιστολή των δημοσίων δαπανών, την αύξηση των φορολογικών εσόδων, την αναδιάρθρωση των έναντι των ιδιωτών οφειλών του Δημοσίου, την αναμόρφωση του συνταξιοδοτικού και ασφαλιστικού συστήματος και την ιδιωτικοποίηση δημοσίων επιχειρήσεων. Εντός του πλαισίου αυτού, το Δικαστήριο εκλήθη να ελέγξει την αναλογικότητα των ληφθέντων μέτρων και να προβεί σε σταθμίσεις μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογούσε, κατά την αντίληψη του νομοθέτη, την επέμβαση και των, κατά περίπτωση, πληττομένων δικαιωμάτων, περιουσιακής, κατά κανόνα, φύσεως. Το Δικαστήριο ανταποκρίθηκε στην πρόκληση, παρακάμπτοντας, μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις τα ανακύπτοντα ζητήματα παραδεκτού των σχετικώς ασκηθέντων ενδίκων βοηθημάτων, προκειμένου να επιληφθεί της εξετάσεως των νομικών ζητημάτων που ετίθεντο. Χωρίς να προβεί σε αξιολόγηση της ουσιαστικής ορθότητας των επιλογών του νομοθέτη και σε έλεγχο των ζητημάτων που συνδέονταν με αμιγώς πολιτικού και οικονομικού χαρακτήρα σταθμίσεις, το Δικαστήριο, επιδεικνύοντας, εντός των καθοριζόμενων από το Σύνταγμα ορίων της εξουσίας του, την επιβαλλόμενη, κατά τις περιστάσεις, αυτοσυγκράτηση, προέβη, ως υποχρεούτο εκ της συνταγματικής του θέσεως, σε πλήρη έλεγχο της συνταγματικότητας των σχετικών νομοθετικών ρυθμίσεων, στο πλαίσιο του οποίου προέχουσα σημασία έχει η εξέταση της αναλογικότητας των ληφθέντων μέτρων. Αναλόγως της σοβαρότητας του εξυπηρετούμενου κάθε φορά δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εξειδικευόταν από τον νομοθέτη, και του επείγοντος χαρακτήρα των μέτρων (π.χ. απόκρουση του κινδύνου χρεωκοπίας της χώρας, διασφάλιση της βιωσιμότητας του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, αναδιάρθρωση της ελληνικής οικονομίας κ.ά.), αλλά και της εντάσεως και της διαρκείας των αντίστοιχων επεμβάσεων, το Δικαστήριο εξέφερε κρίσεις προσαρμοσμένες στις ιδιομορφίες κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως, επιδιώκοντας να επιτύχει μια δίκαιη ισορροπία μεταξύ των αντικρουόμενων κάθε φορά συμφερόντων. Η είσπραξη των δημοσίων εσόδων και η ενίσχυση των δημοσίων οικονομικών, η οποία, ταυτιζόμενη, κατά το παρελθόν, με το απλό ταμειακό συμφέρον του Ελληνικού Δημοσίου, δεν θεωρείτο επαρκής δικαιολογητικός λόγος για την προσβολή περιουσιακής φύσεως δικαιωμάτων, κρίθηκε, υπό τις έκτακτες περιστάσεις που επικρατούσαν κατά τα πρώτα, κυρίως, έτη

12

της κρίσεως, ως επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος, σε συνδυασμό με τους λοιπούς λόγους που επικαλείτο, κατά περίπτωση, ο νομοθέτης (π.χ. αναδιάρθωση δημόσιου τομέα, ενίσχυση ανταγωνιστικότητας ελληνικής οικονομίας, διασφάλιση βιωσιμότητας κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος κ.ά.), δικαιολογούσε την λήψη των μέτρων.

Εντός του πλαισίου αυτού, προ του κινδύνου άτακτης χρεωκοπίας της χώρας, το Δικαστήριο δέχθηκε την συνταγματικότητα της επιβληθείσης το 2010 μειώσεως των αποδοχών και των επιδομάτων εορτών και αδείας του προσωπικού του Δημοσίου και των χορηγούμενων από τους οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως συντάξεων (ΣτΕ Ολομ. 668/2012 και 1283-1286/2012), μέτρων που αποτελούσαν προϋπόθεση για την έγκριση του προγράμματος διασώσεως της χώρας, το οποίο είχε εκπονηθεί από τις ελληνικές αρχές σε συνεργασία με τους δανειστές της. Υπό τις αυτές έκτακτες συνθήκες, το Δικαστήριο έκρινε ότι η αναδιάρθρωση του οφειλόμενου σε ιδιώτες δημόσιου χρέους (P.S.Ι.) και η εξ αυτού του λόγου απομείωση της αξίας των ομολόγων και λοιπών τίτλων του Ελληνικού Δημοσίου αποτελούσαν συνταγματικώς ανεκτές επεμβάσεις στην απόλαυση της περιουσίας και στην συμβατική ελευθερία των δικαιούχων τους (ΣτΕ Ολομ. 1116, 1506 – 1508, 2402/2014). Ήδη, πάντως, με την απόφαση 668/2012 (σκ. 37) το Δικαστήριο είχε επισημάνει ότι «σε περιπτώσεις παρατεταμένης οικονομικής κρίσεως, ο κοινός νομοθέτης δύναται να θεσπίσει μέτρα περιστολής δαπανών που συνεπάγονται οικονομική επιβάρυνση μεγάλων κατηγοριών του πληθυσμού», πλην, όμως, η επιβάρυνση αυτή «πρέπει να κατανέμεται μεταξύ όλων των κατηγοριών απασχολουμένων τόσο στον δημόσιο, όσο και στον ιδιωτικό τομέα, καθώς και των ασκούντων ελευθέριο επάγγελμα» και όχι «πάντοτε σε συγκεκριμένες κατηγορίες πολιτών, οι οποίοι, κατά κανόνα, είναι συνεπείς προς τις υποχρεώσεις τους, και να ευνοούνται άλλες κατηγορίες από την ασυνέπεια των οποίων – κυρίως στο πεδίο της εκπληρώσεως των φορολογικών τους υποχρεώσεων – προκαλείται σε μεγάλο ποσοστό η δυσμενής αυτή συγκυρία».

Όταν ο άμεσος κίνδυνος χρεωκοπίας της χώρας είχε απομακρυνθεί, το Δικαστήριο έκρινε αντισυνταγματικές περαιτέρω περικοπές συντάξεων, οι οποίες θεσπίσθηκαν με τους νόμους 4051/2012 και 4093/2012 (ΣτΕ Ολομ. 2287-8/2015). Στην ίδια περίοδο εντάσσονται και αποφάσεις του Δικαστηρίου, με τις οποίες αναγνωρίσθηκε η απορρέουσα από συνταγματικές διατάξεις υποχρέωση του νομοθέτη να προβλέπει ειδική μισθολογική μεταχείριση ορισμένων κατηγοριών δημοσίων λειτουργών, ενόψει της φύσεως του λειτουργήματός τους, [στελεχών ενόπλων δυνάμεων και σωμάτων ασφαλείας (ΣτΕ Ολομ. 2192 – 2196/2014, 1125-1126 και 1128/2016), μελών Δ.Ε.Π. Α.Ε.Ι. (ΣτΕ Ολομ. 4741/2014), ιατρών Ε.Σ.Υ. (ΣτΕ Ολομ. 431/2018)] και κρίθηκαν αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ν. 4093/2012, με τις οποίες είχαν μειωθεί, σε συνέχεια άλλων αλλεπάλληλων μειώσεων με προγενέστερους νόμους, οι αποδοχές τους. Με πρόσφατες αποφάσεις δε της Ολομέλειας του Δικαστηρίου κρίθηκαν αντισυνταγματικές και οι διατάξεις του θεσπισθέντος με τον ν. 4472/2017 νέου μισθολογίου για τους ιατρούς του Ε.Σ.Υ. (ΣτΕ 1408/2022) και τα μέλη Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. (ΣτΕ 1911/2022).

Κατά την διάρκεια της οικονομικής κρίσεως το Δικαστήριο, αναγνωρίζοντας την κατ’ αρχήν ευχέρεια του νομοθέτη να επιλέγει το καθεστώς λειτουργίας των δημοσίων επιχειρήσεων, δέχθηκε σε αρκετές περιπτώσεις την συνταγματικότητα της ιδιωτικοποιήσεως επιχειρή

13

σεων κοινής ωφέλειας και την αναδιοργάνωση του καθεστώτος, υπό το οποίο παρέχονται οι αντίστοιχες υπηρεσίες (ΣτΕ Ολομ. 1901/2014). Αντιθέτως, έκρινε ως αντίθετη προς το Σύνταγμα την ολοκληρωτική αποξένωση του Δημοσίου από τον έλεγχο των εταιρειών υδρεύσεως, λόγω της φύσεως των παρεχομένων υπ’ αυτών υπηρεσιών, που είναι ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο (ΣτΕ Ολομ. 1906/2014, βλ. και τις νεότερες 190 και 191/2022).

Επισημαίνεται ότι οι μείζονος σημασίας αποφάσεις του Δικαστηρίου κατά την περίοδο της δημοσιονομικής κρίσεως «επικυρώθηκαν» από το Δικαστήριο του Στρασβούργoυ, το οποίο έκρινε τα ληφθέντα μέτρα συμβατά με τις διατάξεις της Ε.Σ.Δ.Α., με παραπομπή στο σκεπτικό των αντίστοιχων αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΕΔΔΑ, απόφαση της 21.7.2015 Μαματάς κλπ. κατά Ελλάδος, αποφάσεις της 31.8.2012, Ι.Κ. κατά Ελλάδος και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδος). Εξάλλου, το Δικαστήριο του Στρασβούργου (με την απόφασή του της 25.9.2014, Ε. Βιαροπούλου και άλλοι κατά Ελλάδος) «επικύρωσε» και την – μετά και την απόφαση 25/2012 του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου – μεταστροφή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας ως προς την συνταγματικότητα και την συμφωνία με το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. της διαφοροποιήσεως του προβλεπομένου για τις οφειλές του Δημοσίου επιτοκίου σε σχέση με το εκάστοτε γενικώς ισχύον επιτόκιο για τις οφειλές των ιδιωτών (ΣτΕ Ολομ. 1663/2009, Ολομ. 2114/2014, εκδοθείσα κατόπιν παραπομπής με την ΣτΕ 1620/2011 ΣΤ΄ Τμ.).

Στο πεδίο των φορολογικών διαφορών το Δικαστήριο απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στην εμπέδωση της ασφάλειας δικαίου, η οποία αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ύπαρξη κράτους δικαίου, στο πλαίσιο δε αυτό σημαντική είναι η προσφάτως διαμορφωθείσα νομολογία επί ζητημάτων παραγραφής των φορολογικών αξιώσεων. Αφορμή για την διαμόρφωση της νομολογίας αυτής έδωσε η διαδοχική παράταση της προθεσμίας παραγραφής των εκ φόρων απαιτήσεων του Δημοσίου με διατάξεις περιλαμβανόμενες σε μεταγενέστερους των αντίστοιχων οικονομικών ετών νόμους, οι οποίοι δημοσιεύονταν τις περισσότερες φορές λίγες ημέρες πριν από τη λήξη του κατά κανόνα χρόνου παραγραφής, πρακτική η οποία είχε ως αποτέλεσμα να δημιουργείται αβεβαιότητα στους φορολογουμένους για το εύρος των προς εκπλήρωση φορολογικών υποχρεώσεών τους, αλλά και να κλονίζεται η εμπιστοσύνη τους προς το κράτος, γεγονός το οποίο δεν συμβάλλει στην εμπέδωση φορολογικής συνειδήσεως. Σε ορισμένες περιπτώσεις εμφανίσθηκε, μάλιστα, το φαινόμενο οι φορολογικές αξιώσεις του Δημοσίου να έχουν παραγραφεί για ορισμένες χρήσεις, ενώ, για παλαιότερες αυτών χρήσεις, να παραμένουν, λόγω των διαδοχικών παρατάσεων, ενεργείς.

Συνειδητοποιώντας ότι η παράταση της παραγραφής των φορολογικών αξιώσεων έτεινε να είναι πλέον ο κανόνας και όχι η εξαίρεση, αλλά και τις συνέπειες που η συνεχής μεταβολή των περί παραγραφής προβλέψεων της φορολογικής νομοθεσίας και η συνακόλουθα δημιουργούμενη στους φορολογούμενους αβεβαιότητα μπορούσε να έχει στο κράτος δικαίου και στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, για την οποία και εφέροντο ότι θεσπίζονταν οι διαδοχικές παρατάσεις, το Δικαστήριο εγκατέλειψε την προηγούμενη νομολογία του – με την οποία ετίθετο κατ’ ουσίαν ως μόνη προϋπόθεση για την συνταγματικότητα της παρατάσεως να μην έχει συμπληρωθεί ο χρόνος παραγραφής κατά την έναρξη ισχύος του περί πα

14

ρατάσεως νόμου (ΣτΕ 1508/2002) – και, αφού έκρινε ότι η παραγραφή συνιστά, κατά την έννοια του άρθρου 78 παρ. 1 του Συντάγματος, ουσιαστικό στοιχείο της οικείας φορολογικής ενοχής, όπως είναι το υποκείμενο, το αντικείμενο και ο συντελεστής του φόρου (ΣτΕ Ολομ. 3174/2014), επέλυσε στη συνέχεια, με την 1738/2017 (Ολομ.) απόφασή του, το ζήτημα της συνταγματικότητας των διαδοχικών νομοθετικών παρατάσεων της παραγραφής των φορολογικών αξιώσεων του Δημοσίου. Με την απόφαση αυτή έγινε, ειδικότερα, δεκτό ότι, ως ουσιαστικό στοιχείο της φορολογικής ενοχής, η διάρκεια της παραγραφής πρέπει να καθορίζεται εκ των προτέρων, παράταση δε αυτής είναι δυνατή μόνον υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 78 παρ. 2 του Συντάγματος – το οποίο αποτελεί εκδήλωση της αρχής της ασφάλειας δικαίου στο πεδίο του φορολογικού δικαίου – με νομοθετική, δηλαδή, διάταξη θεσπιζόμενη το αργότερο το έτος, που έπεται εκείνου στο οποίο ανάγεται η φορολογική υποχρέωση, και ότι η παραγραφή πρέπει να έχει, συνολικά, εύλογη διάρκεια (ως τέτοια δε θεωρείται, κατ’ αρχήν, η πενταετία), δηλαδή να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας, ενόψει, μάλιστα, και των σύγχρονων τεχνολογικών εξελίξεων, οι οποίες διευκολύνουν την πραγματοποίηση των φορολογικών ελέγχων.

Και η πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου (1833/2021), η οποία δεν αφορά φορολογικά ζητήματα, διαπνέεται από το πνεύμα της νομολογίας για την παραγραφή των φορολογικών αξιώσεων. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι η παρ. 1 του άρθρου 95 του
ν. 4387/2016, με την οποία θεσπίσθηκε εικοσαετής παραγραφή των αξιώσεων για καταβολή εισφορών των εντασσομένων στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης φορέων, αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας, κατά το μέρος δε που η εικοσαετής παραγραφή ισχύει αναδρομικώς, δηλαδή και για απαιτήσεις που είχαν γεννηθεί έως την έναρξη ισχύος της νέας διατάξεως και υπήγοντο, όταν γεννήθηκαν, σε δεκαετή παραγραφή, η διάταξη αυτή αντίκειται και στην αρχή της ασφάλειας δικαίου. Ενόψει, προφανώς, της αποφάσεως αυτής, περιελήφθη ήδη ρύθμιση σε σχέδιο νόμου, με το οποίο η παραγραφή των ως άνω αξιώσεων ορίζεται δεκαετής, με προοπτική, μάλιστα, μειώσεώς της σε πενταετή. Κατ’ αυτόν τον τρόπο επιβεβαιώνεται ίσως και το γεγονός ότι η νομολογία μπορεί μεν να μην αποτελεί τυπικώς πηγή δικαίου, δεν μπορεί, όμως, και να αμφισβητηθεί ότι αποτελεί, πάντως, πολλές φορές πηγή εμπνεύσεως για τον νομοθέτη.

Ως αντίθετη προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου κρίθηκε και η άνευ προϋποθέσεων επάνοδος της φορολογικής αρχής σε περαιωθείσες φορολογικές υποθέσεις και, κατ’ επέκταση, η δυνατότητα εκ των υστέρων ανατροπής των αποτελεσμάτων της αντίστοιχης περαιώσεως, με την κατόπιν επανελέγχου έκδοση και κοινοποίηση πράξεως διορθωτικού προσδιορισμού φόρου για τις περαιωθείσες χρήσεις. Απαιτείται, αντιθέτως, η δυνατότητα αυτή, όπως και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες αυτή μπορεί να χωρήσει, να προβλέπονται στις οικείες περί περαιώσεως νομοθετικές διατάξεις (ΣτΕ 789-793/2020). Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή αντιστρατεύεται τον σκοπό, στην επίτευξη του οποίου απέβλεψε ο νομοθέτης με την εισαγωγή της περαιώσεως (ταχεία και οριστική εκκαθάριση φορολογικών υποθέσεων παρελθόντων ετών, είσπραξη των σχετικών δημοσίων εσόδων και εξοικονόμηση ανθρώπινου δυναμικού και τεχνικού εξοπλισμού του φορολογικού ελεγκτικού μηχανισμού), αλλά και στην αρχή της

15

ασφάλειας δικαίου, καθόσον οι υπαγόμενοι σε περαίωση φορολογούμενοι ευλόγως προσβλέπουν σε «σαφείς και προβλέψιμες ρυθμίσεις των όρων και αποτελεσμάτων της διαδικασίας περαίωσης, στην οποία προσκαλούνται», δεδομένου, άλλωστε, ότι «εκδήλωση των θεμελιωδών αρχών του κράτους δικαίου και της ασφάλειας δικαίου . . . αποτελεί η απαίτηση ο καταλογισμός φορολογικής παράβασης, συνακόλουθα δε του αναλογούντος φόρου και τυχόν σχετικών κυρώσεων, ως μέτρο περιοριστικό της επιχειρηματικής ελευθερίας και του δικαιώματος επί της περιουσίας, να στηρίζεται σε σαφή και προβλέψιμη στην εφαρμογή της νόμιμη βάση». Οι κρίσεις αυτές επιβεβαιώθηκαν με πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου (ΣτΕ 644/2022), με την οποία έγινε, επιπλέον, δεκτό ότι από την αρχή της ασφάλειας δικαίου προκύπτει ότι οι φορολογούμενοι πρέπει να γνωρίζουν έγκαιρα το καθεστώς που διέπει την οικονομική τους συμπεριφορά και να μπορούν να προγραμματίζουν και να λαμβάνουν τις οικονομικού χαρακτήρα αποφάσεις τους επί τη βάσει σαφών και προβλέψιμων κανόνων ως προς τη φορολογική τους αντιμετώπιση, ώστε να εμπεδώνεται μεταξύ αυτών και του κράτους κλίμα ασφάλειας και εμπιστοσύνης και να μην αφήνονται έκθετοι σε μακρά περίοδο ανασφάλειας δικαίου, η οποία, σε συνδυασμό με τις συνεχείς μεταβολές της φορολογικής νομοθεσίας, μπορεί να έχει δυσμενείς επιπτώσεις στην άσκηση των οικονομικών δραστηριοτήτων τους και, κατ’ επέκταση, στο ύψος των δημοσίων εσόδων.

v. Επίλογος

Ως δικαστής, που συνέβαλα στη λήψη μερικών από τις αποφάσεις που αναφέρονται στην παρούσα μελέτη, αισθάνομαι ιδιαίτερη συγκίνηση που είχα την ευκαιρία να συμβάλλω και εγώ στην πραγματοποίηση αυτού του έργου. Ιδιαίτερη δε χαρά μου έδωσε η συνεργασία με τους συγγραφείς των διαφόρων άρθρων και η ανταλλαγή απόψεων που είχα μαζί τους. Με την ελπίδα ότι θα επιδείξει την αντοχή στον χρόνο που επέδειξε και το πρωτοποριακό έργο του Ιωάννη Σαρμά «Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εξελικτική μελέτη των μεγάλων θεμάτων», εισηγητή, κατά την εποχή της εκπονήσεώς του, του Συμβουλίου της Επικρατείας και νυν Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, έχω τη βεβαιότητα ότι η παρούσα μελέτη θα αποτελέσει το έναυσμα για την ανάπτυξη ενός γόνιμου επιστημονικού διαλόγου για τις σημαντικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας της τελευταίας τριακονταετίας και την εξέλιξη της συνταγματικής του νομολογίας.

Back to Top