ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

ΣΥΝΤΟΜΑ ΠΡΟΛΕΓΟΜΕΝΑ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Η καθιέρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων και η ιστορική
καταγωγή των διαφόρων τύπων Κράτους - Πρόνοιας

Ι- Ορισμοί και έννοιες 1

ΙΙ- Γενεαλογία και ιστορία του κράτους πρόνοιας 7

ΙΙ-Α Οι φιλελεύθερες καταβολές: Οι νόμοι των φτωχών 11

ΙI-Β Κοινωνικά δικαιώματα και κοινωνικές επαναστάσεις: Η Γαλλία του 1848 13

ΙI-Γ Ασφαλιστική αρχή και κρατικός πατερναλισμός: Η Γερμανία του Βίσμαρκ 17

ΙΙI- Η μετάβαση από το φιλελεύθερο κράτος στο κράτος πρόνοιας 21

III-A «Φυσικά» versus κοινωνικών δικαιωμάτων 21

III-B Δίκαιο και Διοίκηση στο κράτος πρόνοιας 25

III-Γ Μία νέα θεώρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων 28

III-Δ Η μετάλλαξη της διοίκησης 29

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Κοινωνική πολιτική και διεθνής προστασία
των κοινωνικών δικαιωμάτων

Ι- Η προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων σε οικουμενικό επίπεδο 34

Ι-Α Συμβάσεις στα πλαίσια του Ο.Η.Ε. 37

Ι-Β Δ.Ο.Ε. και Διεθνείς Συμβάσεις Εργασίας 46

Ι-Γ Άλλοι διεθνείς οργανισμοί 51

ΙΙ- Το Συμβούλιο της Ευρώπης 53

ΙΙ-Α Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης 54

ΙΙ-Β Ε.Σ.Δ.Α. και προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων 59

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Ευρωπαϊκή Ένωση και κοινωνικά δικαιώματα
στο πλαίσιο του πολυεπίπεδου συνταγματισμού

Ι- Ο Πολυεπίπεδος Ευρωπαϊκός Συνταγματισμός 67

Ι-Α Διάλογος ΔΕΕ και Συνταγματικών Δικαστηρίων 69

ΙΙ- Βασικά χαρακτηριστικά του κοινωνικού “προτύπου”
της Ευρωπαϊκής Ένωσης 79

ΙΙ-Α Η απουσία της «κοινωνικής αρχής» από τις Συνθήκες 80

ΙΙ-Β Συμβολή της νομολογίας του ΔΕΕ 84

ΙΙΙ- Η εξέλιξη της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής 91

ΙΙΙ-Α Η θεμελίωση: Από τη Συνθήκη της Ρώμης έως την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη 92

ΙΙΙ-Β Η ωρίμανση: Από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη έως τη Συνθήκη
του Άμστερνταμ 96

ΙΙΙ-Γ Η αναδίπλωση: Από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ μέχρι
την οικονομική κρίση του 2008-2010 104

ΙΙΙ-Δ Από την οικονομική κρίση του 2008-2010 και την πανδημία
μέχρι σήμερα: η προσαρμογή 109

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Τα θεσμικά πρότυπα κράτους πρόνοιας

Ι- Οι ταξινομήσεις 115

Ι-Α Κριτήρια διάκρισης 116

Ι-Β Οι «τρείς κόσμοι του κράτους πρόνοιας» 119

II- Το φιλελεύθερο ή αγγλοσαξονικό πρότυπο 123

ΙΙ-A Μεγάλη Βρετανία 125

ΙΙ-B ΗΠΑ 133

ΙΙ-Γ Άλλες χώρες του φιλελεύθερου προτύπου: Καναδάς και Αυστραλία 140

ΙΙΙ- Το κρατικο-συντεχνιακό ή ηπειρωτικό πρότυπο 142

ΙΙΙ-Α Γαλλία 147

ΙΙΙ-Β Γερμανία 149

ΙΙΙ-Γ Παραλλαγές του Ηπειρωτικού προτύπου 154

ΙΙΙ-Δ Ο “τέταρτος κόσμος” των πρώην σοσιαλιστικών χωρών 162

ΙΙΙ-Ε Το ηπειρωτικό πρότυπο εκτός Ευρωπαϊκής Ηπείρου 165

IV- Το σοσιαλδημοκρατικό ή σκανδιναβικό πρότυπο 170

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5

Το κράτος πρόνοιας απέναντι στις προκλήσεις
της παγκοσμιοποίησης

Ι- Κρίση και κριτικές του κράτους πρόνοιας 179

I-A O οδοστρωτήρας της παγκοσμιοποίησης 180

Ι-Β Νεοφιλελευθερισμός και κράτος πρόνοιας 185

ΙΙ- Η θεσμική προσαρμογή του κράτους πρόνοιας 192

ΙΙ-Α Το φιλελεύθερο πρότυπο 193

ΙΙ-Β Το Ηπειρωτικό πρότυπο 196

ΙΙ-Γ Το Σκανδιναβικό πρότυπο 198

ΙΙ-Δ Η Ευρωπαϊκή Ένωση απέναντι στην κρίση του κράτους πρόνοιας 199

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6

Το Ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας

Ι- Γενική Επισκόπηση του Ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας 209

ΙΙ- Κοινωνική ασφάλιση 214

ΙΙ-Α- Η Συνταγματική ρύθμιση της κοινωνικής ασφάλισης 217

ΙΙ-Α-1- Η κοινωνική ασφάλιση ως θεσμική εγγύηση 217

ΙΙ-Α-2 Το δικαίωμα για ασφάλιση 225

ΙΙΙ- Υγεία 235

IV- Κοινωνική πρόνοια 241

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 7

Η προσαρμογή του ελληνικού συστήματος κοινωνικής
ασφάλισης στην κρίση (2010-2018)

Ι- Η επίδραση της κρίσης των μνημονιακών πολιτικών στο ελληνικό
οικονομικό σύνταγμα και στο σύστημα κοινωνικής προστασίας 251

ΙΙ- Η Ασφαλιστική μεταρρύθμιση του 2016 264

ΙΙ-Α Κύριες θεσμικές τομές 266

ΙΙ-Β Αναδιανομή, εθνική σύνταξη και ποσοστά αναπλήρωσης 268

ΙΙ-Γ Βιωσιμότητα του συστήματος 271

ΙΙΙ- Η αντιμετώπιση της μεταρρύθμισης από τη νομολογία
και την «αντιμεταρρύθμιση» 272

ΙΙΙ-Α Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας 272

ΙΙΙ-Β Ο νόμος 4670/2020 276

Συμπερασματικές παρατηρήσεις 277

ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΑΝΑΣΚΟΠΗΣΗ 279

ΕΠΙΛΕΓΜΕΝΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΓΙΑ ΠΕΡΑΙΤΕΡΩ ΕΜΒΑΘΥΝΣΗ 281

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Η καθιέρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων και η ιστορική
καταγωγή των διαφόρων τύπων Κράτους - Πρόνοιας

Ι- Ορισμοί και έννοιες

Μολονότι ο όρος «κράτος πρόνοιας» εμφανίσθηκε για πρώτη φορά στην Γερμανία του 19ου αιώνα -ως Wohlfharsstaat - για να περιγράψει μία παραλλαγή του αστυνομικού κράτους (Polizeistaat) επιβλήθηκε ευρέως μόλις μεταπολεμικά, χάρη σε έναν κληρικό, τον Αρχιεπίσκοπο του Καντέρμπουρι Temple. Αυτός πρότεινε το 1941 τον όρο welfare state ως την εναλλακτική πολιτική πρόταση των συμμάχων στο πολεμικό («warfare») ναζιστικό κράτος. Ωστόσο, ο θεωρούμενος ως πρωτεργάτης των καθολικών κοινωνικών υπηρεσιών, λόρδος Beveridge, χρησιμοποιούσε τον όρο «κράτος κοινωνικών υπηρεσιών» («social service state») θεωρώντας την επικρατήσασα ονομασία ταυτόχρονα «Αγιοβασιλιάτικη» («Santa Claus») και συνειρμικά δεμένη με οράματα «θαυμαστών νέων κόσμων».

Συνήθως το κράτος πρόνοιας ορίζεται ως εκείνο που αναλαμβάνει θεσμικά:

α) την επέμβαση στην οικονομία με σκοπό τον συντονισμό της παραγωγικής διαδικασίας και την διατήρηση της απασχόλησης

β) την εξασφάλιση ορισμένων βασικών κοινωνικών υπηρεσιών (εκπαίδευση, εξασφάλιση εισοδήματος -income security- ιατρική φροντίδα και οικιστική πολιτική) με βάση την αρχή της καθολικότητας και

γ) την κατοχύρωση ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας (safety net) μέσω της εγγύησης ενός ελάχιστου επιπέδου βιοτικών συνθηκών.

Ανεξάρτητα από αυτές τις νομιναλιστικές λεπτομέρειες, το κράτος πρόνοιας, είναι ο καθολικός «τύπος» της κρατικής οργάνωσης όλων των σύγχρονων βιομηχανικών χωρών. Δεν θα πρέπει να συγχέεται, κατά συνέπεια, με την έννοια του κοινωνικού κράτους, όρου που συμπυκνώνει θεσμικά και πολιτειολογικά την ανάληψη από το κράτος συνταγματικών υποχρεώσεων για την εξασφάλιση των βασικών αναγκών των μελών της κοινωνίας και προσδιορίζει, επομένως, ένα υποσύνολο μόνον των κρατών προνοίας.

Ο όρος «κοινωνικό κράτος», που συναντάται για πρώτη φορά στο έργο του Γερμανού Lorenz von Stein, γνώρισε επίσης ευρύτατη διάδοση μεταπολεμικά, με την υιοθέτηση του σε πολλά Συντάγματα δυτικών δημοκρατιών. Προεξάρχουσα είναι η σχετική διατύπωση του άρθρου 20 του γερμανικού Θεμελιώδους Νόμου. Με διαφορετικές εκφράσεις, ως «κοινωνική δημοκρατία», ή ως «κράτος που βασίζεται στην εργασία» κ.λ.π. κατοχυρώνεται επίσης στα άρθρα 2 του γαλλικού Συντάγματος, 1 του ιταλικού, του ισπανικού και του πορτογαλικού, συνάγεται δε ερμηνευτικά στα περισσότερα άλλα Συντάγματα της ηπείρου. Πάντως, την έννοια σμίλευσε κυρίως η γερμανική θεωρία και νομολογία και δεν συνιστά υπερβολή ότι αυτή είναι ίσως η βασική συμβολή της Γερμανίας στην διαμόρφωση της σύγχρονης δυτικής δημοκρατίας. Οι δύο έννοιες, κράτος πρόνοιας και κοινωνικό κράτος, δεν ταυτίζονται, αν και ενίοτε χρησιμοποιούνται υπαλλακτικά. Η πρώτη περιγράφει μια θεσμική πραγματικότητα, η δεύτερη μια κανονιστική αρχή (Βλ. σχετικά αμέσως παρακάτω, Κράτος Πρόνοιας και Κοινωνικό Κράτος).

Ο όρος «κοινωνική ασφάλεια» (social security) αντανακλά τις διακηρύξεις του «New Deal» και τις δεσμεύσεις του Προέδρου Ρούσβελτ για την πλήρη απελευθέρωση των πολιτών από την κοινωνική ανάγκη. Έχει χαρακτήρα κυρίως εξαγγελτικό. Κατά την Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του ίδιου Προέδρου (1943), η κοινωνική ασφάλεια αφορά «το δικαίωμα σε μία χρήσιμη εργασία, το δικαίωμα σε ένα δίκαιο μισθό, το δικαίωμα στην τροφή, στην κατοικία, στην ένδυση και στην ικανοποιητική ιατρική περίθαλψη, το δικαίωμα στην ασφάλεια, μέσω της απελευθέρωσης από τον φόβο των γηρατειών, της ανάγκης ή της υλικής εξάρτησης, το δικαίωμα στην εκπαίδευση, το δικαίωμα στις διακοπές, στην διασκέδαση και στην αλλαγή». Προσδιορίζει, συνεπώς, το σύνολο των κοινωνικών πολιτικών, που σκοπούν στη διατήρηση του εισοδήματος (σε περιπτώσεις γήρατος, θανάτου, εργατικού ατυχήματος, ανεργίας, ή ασθένειας). Περιλαμβάνει επίσης τις δημόσιες υπηρεσίες υγείας, την κοινωνική πρόνοια και τα άλλα υποσυστήματα κοινωνικής πολιτικής.

Σε κάθε περίπτωση, δεν πρέπει να συγχέεται η κοινωνική ασφάλεια με την κοινωνική ασφάλιση, η οποία αποτελεί θεσμικό μηχανισμό προστασίας από συγκεκριμένους κοινωνικούς κινδύνους, που βασίζεται στον ασφαλιστικό δεσμό, όπως κατοχυρώθηκε για

πρώτη φορά ως κρατικά εγγυημένο σύστημα από τον Βίσμαρκ (βλ. παρακάτω ΙI-Γ Ασφαλιστική αρχή και κρατικός πατερναλισμός: Η Γερμανία του Βίσμαρκ). Πρόκειται για υποσύστημα του συστήματος κοινωνικής πολιτικής, που καλύπτει μέσω ασφαλιστικών παροχών (συντάξεων και επιδομάτων) τους εργαζομένους, οι οποίοι καταβάλλουν για το σκοπό αυτό σχετικές ανταποδοτικές εισφορές σε ειδικούς (ασφαλιστικούς) φορείς. Η κοινωνική ασφάλιση προστατεύει από τυποποιημένους κοινωνικούς «κινδύνους» της βιομηχανικής εποχής (γηρατειά, ατύχημα, ανεργία κ.λπ.).

Ως έννοια γένους που καλύπτει όλα τα υποσυστήματα κοινωνικής προστασίας (κοινωνική ασφάλιση, υγεία, κοινωνική πρόνοια, τις πολιτικές απασχόλησης, στέγασης και εκπαίδευσης) χρησιμοποιείται εδώ ο όρος «κοινωνική πολιτική». Στη βιβλιογραφία χρησιμοποιείται και ο όρος «Κοινωνική Προστασία» (Social Protection), ο οποίος, σύμφωνα με το λειτουργικό ορισμό της Ευρωπαϊκής Στατιστικής Υπηρεσίας, περιλαμβάνει «το σύνολο των δημόσιων ή ιδιωτικών παρεμβάσεων για την αντιμετώπιση ενός καθορισμένου συνόλου κινδύνων και αναγκών που αντιμετωπίζουν άτομα ή νοικοκυριά».

Κράτος πρόνοιας και κοινωνικό κράτος

Δεν πρόκειται εδώ να γίνει λεπτομερειακή αναφορά στην αρχή του κοινωνικού κράτους, δεδομένου ότι κάτι τέτοιο ξεφεύγει από το σκοπό του εγχειριδίου. Για τη συγκριτική προσέγγιση αυτού του κεφαλαίου αρκεί η υπόθεση εργασίας ότι πρόκειται για μία θεμελιώδη συνταγματική αρχή που συνιστά την πολιτειολογική βάση για την επαναθεώρηση όλων των θεμελιωδών φιλελεύθερων δικαιωμάτων και συνολικότερα των σχέσεων κράτους-πολίτη, επιβάλλοντας την κρατική παρέμβαση για τη ρύθμιση της οικονομίας και την κοινωνική εξασφάλιση των πολιτών.

Με άλλα λόγια, η έννοια του κοινωνικού κράτους είναι κανονιστική-θεσμική και αναφέρεται στη συνταγματική σύνταξη της πολιτείας, ενώ η έννοια του κράτους πρόνοιας είναι περιγραφική και αναφέρεται σε οργανωτικά χαρακτηριστικά του πολιτειακού σχηματισμού. Δεν πρέπει επομένως να χρησιμοποιούνται αδιακρίτως και υπαλλακτικά, όπως συχνά γίνεται, και αυτό όχι μόνον λόγω του διαφορετικού εννοιολογικού τους φορτίου αλλά και γιατί προσδιορίζουν διαφορετικά καθεστώτα. Πιο απλά και κάπως σχηματικά: κοινωνικά κράτη είναι τα κράτη πρόνοιας στα οποία η κοινωνική πολιτική έχει συνταγματική κατοχύρωση. Για παράδειγμα, οι ΗΠΑ, η Αυστραλία ή η Ν. Ζηλανδία είναι κράτη πρόνοιας, όπως όλες οι προηγμένες βιομηχανικές χώρες, σε καμία όμως περίπτωση κοινωνικά κράτη.

Στην ελληνική θεωρία, όταν δεν χρησιμοποιούνται αδιακρίτως, οι δύο όροι συνήθως διακρίνονται είτε γιατί ο πρώτος (κράτος πρόνοιας ) θεωρείται λιγότερο περιεκτικός του δεύτερου (κοινωνικού κράτους), μία που αναφέρεται κυρίως στις προνοιακές παροχές και

όχι στην εν γένει κρατική παρεμβατική πολιτική, είτε για να αντιδιασταλεί η σύγχρονη δημοκρατική πολιτεία από το απολυταρχικό κράτος του 19 αιώνα, το οποίο κηδεμόνευε πατερναλιστικά τον πολίτη.

Μολονότι οι διακρίσεις αυτές είναι βάσιμες, δεν είναι και οι σημαντικότερες. Η πρώτη από τούτες, αν και διαφοροποιεί ορθά το κοινωνικό κράτος από το κράτος παροχών (Leistungsstaat), αντιστοιχεί σε ένα πολύ στενό ορισμό του κράτους πρόνοιας ο οποίος συνήθως δεν χρησιμοποιείται πλέον από τους θεωρητικούς των κοινωνικών επιστημών.

Η στενή τούτη αντίληψη, η οποία περιορίζει την αποστολή του κράτους πρόνοιας στην εξασφάλιση απλώς βελτιωτικών κοινωνικών πολιτικών, θεωρείται σήμερα ξεπερασμένη. Αντικαθίσταται από μία ευρύτερη θεώρηση, η οποία συμπεριλαμβάνει στα παραπάνω στοιχεία και τη συμβολή του Κράτους στην οργάνωση της απασχόλησης και στην αναδιοργάνωση των κοινωνικών δομών μέσω της αναδιανομής. Εξ άλλου, οι κατηγορίες για πατερναλισμό και παραγκωνισμό των ατομικών ελευθεριών δεν φείδονται ούτε του σύγχρονου κοινωνικού κράτους, ούτως ώστε να σχετικοποιείται το βάρος και της δεύτερης διάκρισης.

Για τον λόγο αυτόν, πέρα από την προαναφερθείσα διαφορά ανάμεσα στο κανονιστικό και στο περιγραφικό χαρακτήρα των δύο εννοιών, είναι θεμελιώδης η διαφοροποίηση ανάμεσα στον οικουμενικό χαρακτήρα του κράτους πρόνοιας και τη συνταγματική ιδιαιτερότητα του κοινωνικού κράτους. Η διάκριση αυτή δεν έχει μόνον θεωρητικό ενδιαφέρον, αλλά και σημαντικές πολιτειολογικές και ερμηνευτικές συνέπειες. Αντίθετα με ότι συμβαίνει με τα ατομικά δικαιώματα, των οποίων η μακρόχρονη ιστορία εφαρμογής έχει σχεδόν ολοκληρώσει την διαμόρφωση ενός κοινού νομικού πολιτισμού, τουλάχιστον στην Ευρώπη, η νομική αντιμετώπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων ποικίλει δραματικά από χώρα σε χώρα.

Προφανώς, η μείζων διαφορά έγκειται ανάμεσα στα καθεστώτα όπου η κοινωνική πολιτική έχει συνταγματική κατοχύρωση και σε αυτά που προβλέπεται μόνον νομοθετικά. Όπως θα φανεί όμως και στη συνέχεια, σημαντικές αποκλίσεις υφίστανται και στο εσωτερικό πολιτευμάτων που έχουν υιοθετήσει, με την μία ή την άλλη μορφή, την αρχή του κοινωνικού κράτους.

Έτσι, αποκλίνουσες πολιτειολογικές θεωρήσεις του κράτους και της αγοράς παρήγαγαν τελικά διαφοροποιημένα πρότυπα κρατικής οργάνωσης, στα πλαίσια πάντοτε, εξυπακούεται, των κυρίαρχων καπιταλιστικών σχέσεων. Ο μοναδικός τρόπος κατανόησης των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι η μελέτη της αλληλεπίδρασης των πολιτειολογικών αυτών αφετηριών με τις γενικές τάσεις θεσμικής συγκρότησης των συστημάτων κοινωνικής πολιτικής, με άλλα λόγια των διαφόρων «προτύπων» κράτους πρόνοιας. Μία από τις βασικές θέσεις του βιβλίου αυτού είναι ότι σε κάθε θεσμικό παράδειγμα κράτους πρόνοιας αντιστοιχεί και ένα πρότυπο κοινωνικού κράτους, που χαρακτηρίζεται από μία ιδιαίτερη και αυτοτελή θεώρηση των κοινωνικών δικαιωμάτων.

Είναι παράδοξο το γεγονός ότι ενώ οι περισσότεροι δημοσιολόγοι διαπιστώνουν την ύπαρξη τριών διαφορετικών τύπων Κράτους Δικαίου (Rule of Law, Rechtsstaat, Etat de Droit), διακριτών τουλάχιστον στην αρχή της ιστορικής τους διαμόρφωσης, γενικά παραγνωρίζεται η ύπαρξη και διαφορετικών κοινωνικών κρατών. Αυτό οφείλεται κυρίως σε μία αν-ιστορική ερμηνεία που εξετάζει ιδεοτυπικά την αρχή του κοινωνικού κράτους, χωρίς αναφορά στα συγκεκριμένες θεσμικές μήτρες από τις οποίες προέκυψε.

Μια παρόμοια προσέγγιση κινδυνεύει να οδηγήσει σε σημαντικές παρερμηνείες, δεδομένου ότι η προνοιακή πολιτική αναπτύχθηκε πρώτα σε υπο-συνταγματικό επίπεδο. Στη συνέχεια ο συντακτικός νομοθέτης απλώς εγγυήθηκε και τυποποίησε καταστατικά τις πρακτικές αυτές, στο πλαίσιο πάντοτε των κυρίαρχων πολιτειολογικών αντιλήψεων, εντάσσοντας τες στο προϋπάρχον σύστημα ελευθεριών και δικαιωμάτων.

Έτσι, εάν δεν λάβουμε υπ’όψη ορισμένες πρωτοποριακές, αλλά νομικά ατελείς διατάξεις καταστατικών χαρτών του περασμένου αιώνα, όπως αυτές των γαλλικών Συνταγμάτων του 1793 και 1848 ή του Δανικού του 1849, ο πρώτος συστηματικός κατάλογος κοινωνι-

κών δικαιωμάτων περιέχεται στο μετεπαναστατικό Σύνταγμα του Μεξικού του 1917 και στο Σύνταγμα της Βαϊμάρης του 1919.

Στη συνέχεια, και ως φυσική κατάληξη της ολοκλήρωσης του πρώτου κύματος κοινωνικής νομοθεσίας (βλ. Πίνακα 1) διατάξεις σχετικές με την κοινωνική πολιτική περιείχαν τα Συντάγματα της Πολωνίας (1921, άρ. 102-119), της Εσθονίας (1920), της Φινλανδίας (1919, άρ. 6, 77-82), της Ιταλίας (1927), της Πορτογαλίας (1933, άρ. 12-21), της Ισπανίας (1931), της Βραζιλίας (1934) και, βεβαίως, το Ελληνικό Σύνταγμα του 1927 (άρ. 22-24). Κατά το τέλος της δεκαετίας του 1970, στην τελική ακμή δηλαδή του κράτους πρόνοιας, η μεγάλη πλειονότητα των συνταγματικών κειμένων κατοχύρωνε κοινωνικά δικαιώματα ή αναγνώριζε τη θεμελιώδη αρχή του κοινωνικού κράτους.

Η έκρηξη αυτή των συνταγματικών ρυθμίσεων για τα κοινωνικά δικαιώματα, δημιουργεί ένα νέο πολιτειολογικό πρόβλημα. Σύμφωνα με όσα έχουν ήδη αναφερθεί στις πιο πάνω γραμμές, υπάρχουν κράτη πρόνοιας τα οποία δεν είναι κοινωνικά κράτη, λόγω έλλειψης συνταγματικού ερείσματος της κοινωνικής πολιτικής. Η μεταπολεμική ένταξη κοινωνικών δικαιωμάτων σε Συντάγματα χωρών του τρίτου κόσμου, οι οποίες δεν πληρούν τις οικονομικές προϋποθέσεις για την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς ζωής σε όλους τους πολίτες τους δημιουργεί την αντίστροφη εικόνα: επίδοξα «κοινωνικά κράτη» που δεν είναι ακόμη κράτη πρόνοιας.

Στις περισσότερες των περιπτώσεων οι συνταγματικές αυτές ρυθμίσεις έχουν περιληφθεί για λόγους πολιτικής νομιμοποίησης, χωρίς πρακτικό αντίκρισμα στην έννομη τάξη. Είναι δεδομένο ότι ο βαθμός οικονομικής ανάπτυξης μιας χώρας καθορίζει και την δυνατότητα ικανοποίησης των κοινωνικών αναγκών. Παρ’όλα αυτά, δεν είναι αδιανόητη, ακόμη και εκεί, η χρησιμοποίηση τους ως κανονιστικά δεσμευτικών κατευθυντήριων αρχών της οικονομικής πολιτικής, ως σταθεροποιητικών κανόνων των ήδη υπαρχουσών εγγυ-

ήσεων προστασίας ή και ως δεικτών της σταδιακής συμμόρφωσης των κρατών αυτών στις κοινωνικές διεθνείς συμβατικές τους υποχρεώσεις.

Άλλωστε, όπως παρατηρεί εύστοχα ο Benda, ακόμη και στην ερειπωμένη από τον πόλεμο Γερμανία της περιόδου θέσπισης του Θεμελιώδους Νόμου, «η διατύπωση ότι η Ο.Δ.Γ. είναι ένα δημοκρατικό και κοινωνικό ομοσπονδιακό κράτος έμοιαζε σαν όνειρο, που καμία σχέση δεν είχε με την πραγματικότητα και μόνον ως προτροπή για ένα ποθητό μα πολύ απομακρυσμένο μελλοντικό καθεστώς θα μπορούσε να νοηθεί». Τον ίδιο ρόλο μπορεί να επιτελέσει η αρχή του κοινωνικού κράτους και για τα σημερινά υπό ανάπτυξη κράτη.

ΙΙ- Γενεαλογία και ιστορία του κράτους πρόνοιας

Σε όλες τις κοινωνίες της ιστορίας κάποια μορφή βοήθειας δινόταν στα πιο αδύναμα μέλη τους, με τη μορφή φιλανθρωπίας. Σε καμία όμως περίπτωση η βοήθεια αυτή δεν είχε τον χαρακτήρα δικαιώματος. Στην κλασική Ελλάδα υπάρχουν παραδείγματα κρατικά χορηγούμενων βοηθημάτων, τα οποία όμως αποτελούσαν, ουσιαστικά, παρακολούθημα των πολιτικών δικαιωμάτων και δεν μπορούν να θεωρηθούν κοινωνικά, με τη σύγχρονη έννοια. Τα κοινωνικά δικαιώματα, ως νομικές αξιώσεις που μπορεί να προβληθούν έναντι του κράτους, αποτελούν novum της σύγχρονης εποχής, όπως διαμορφώθηκαν από τρία μεγάλα ιστορικά ρεύματα: το φιλελεύθερο (παρακάτω, ΙΙ-Α), το επαναστατικό (ΙΙ-Β) και το κρατιστικό (ΙΙ-Γ).

Σύμφωνα με τις ανθρωπολογικές μελέτες σε σύγχρονες πρωτόγονες κοινωνίες, η ομάδα, βάσει ενός άγραφου ηθικού κανόνα, μοιράζει πάντοτε στους ανήμπορους να συμμετέχουν στο κυνήγι ένα μέρος από τα θηράματα. «Είναι ο κανόνας να πεινούν όλοι εξ ίσου, όταν δεν υπάρχει αρκετή τροφή για όλους. Εξίσου συμμετέχουν όλοι και στην αφθονία». Στις πρώτες κοινωνίες της ιστορίας, στους Βαβυλωνίους και τους Αιγυπτίους, την ευθύνη για την οργάνωση και την παροχή παρόμοιας βοήθειας αναλάμβανε το ιερατείο. Αντίστοιχες θρησκευτικές υποχρεώσεις απέναντι στις χήρες, στα ορφανά και στους αρρώστους χαρακτήριζαν άλλωστε και τη θεοκρατική ιουδαϊκή κοινωνία.

Στην Ελλάδα της αρχαϊκής περιόδου, αντιθέτως, η κοινωνική βοήθεια αυτονομείται από ηθικούς και θρησκευτικούς κανόνες και αποκτά για πρώτη φορά κοσμική υφή. Σύμφωνα με ορισμένες πηγές, η νομοθεσία του Χαρώνδα στην Κατάνη προέβλεπε δωρεάν παροχή ιατρικής βοήθειας και εκπαίδευσης στους πολίτες. Στην Αθήνα, πάντως, η κοινωνική πολιτική βάρυνε άμεσα την Πόλη. Αρχικά αποδέκτες της ήταν μόνον οι στρατιώτες που έμειναν

ανάπηροι στον πόλεμο, αργότερα όμως το ευεργέτημα επεκτάθηκε σε όλους τους «αδυνάτους», οι οποίοι έπαιρναν αρχικά από το δημόσιο ταμείο έναν οβολό και αργότερα δύο.

Παράλληλα, με δημόσιες εισφορές, προϊόν ειδικής φορολογίας, καλυπτόταν η δωρεάν παροχή ιατρικής βοήθειας στους απόρους από ειδικό σώμα γιατρών (τους “δημοσιεύοντας ιατρούς”). Φαίνεται ότι υπήρχαν ακόμη ιδιωτικές ενώσεις αλληλοβοήθειας των ελεύθερων βιοτεχνών που ενίσχυαν τα μέλη τους σε περίπτωση ασθένειας, ενώ μέριμνα επιδεικνυόταν και για την εκπαίδευση των νέων. Επίσης, οι άποροι επιδοτούνταν από το δημόσιο ταμείο, μέσω του «θεωρικού» για να συμμετέχουν στα πολιτιστικά γεγονότα, ενώ προβλεπόταν και η απασχόληση των πολιτών με χαμηλά εισοδήματα στα δημόσια έργα.

Θα αποτελούσε, βεβαίως, αναχρονισμό να χαρακτηρίζαμε ως κοινωνικά δικαιώματα τις παροχές αυτές της αθηναϊκής πολιτείας. Στον αρχαίο κόσμο η έλλειψη διάκρισης πολιτικής και ιδιωτικής κοινωνίας, δημόσιου και ιδιωτικών συμφερόντων, δεν επέτρεπε την εμφάνιση άλλων δικαιωμάτων εκτός από τα πολιτικά. Τα παραπάνω βοηθήματα αποτελούσαν, ουσιαστικά, παρακολούθημα των πολιτικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων του Αθηναίου, όπως ήταν, π.χ., και η χρηματική ενίσχυση της συμμετοχής των ελεύθερων πολιτών στην Εκκλησία του Δήμου ή σε άλλα όργανα διακυβέρνησης της πόλης. Ωστόσο, είναι η πρώτη φορά στην ανθρώπινη ιστορία που η κοινωνική πολιτική πήρε το χαρακτήρα δημόσιας λειτουργίας και όχι απλώς φιλανθρωπίας ή ηθικής υποχρέωσης. Αυτή η αντίληψη δεν θα επιβιώσει μετά την κατάρρευση της κλασικής δημοκρατίας.

Στη ρωμαϊκή αυτοκρατορία, η προϊούσα εξαθλίωση των ελευθέρων μικροεπαγγελματιών επέβαλε την δημιουργία ενός εκτεταμένου κρατικού δικτύου προνοίας, μέσω κυρίως της δωρεάν διανομής σιταριού, που στην πράξη αποτελούσε το μόνον μέσο συντήρησης του αστικού πληθυσμού. Απετέλεσε όμως αυτή πάντοτε δώρο και όχι υποχρέωση της πολιτείας, συμπλήρωμα του πελατειακού συστήματος ενίσχυσης που συντηρούσαν οι πατρίκιοι.

Στη συνέχεια, ήδη από την εποχή των Καρχηδονιακών πολέμων, συστάθηκαν ενώσεις αλληλοβοήθειας, υπό την έγκριση και την εποπτεία του κράτους, με αντικείμενο την ενίσχυση των μελών τους. Παρόμοιες συσσωματώσεις ήταν τα collegia tenuiorum, τα οποία προσομοιάζουν με τις σύγχρονες ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρείες και εξασφάλιζαν στα μέλη τους, αντί περιοδικών τακτικών εισφορών, αποζημίωση σε περίπτωση αρρώστιας ή ατυχήματος και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη. Τα collegia funeraticia παρείχαν τα έξοδα κηδείας και κάποιο βοήθημα στους συγγενείς του νεκρού, το οποίο κάλυπτε τα ορφανά μέχρι την επαγγελματική τους αποκατάσταση. Αργότερα, και ιδίως επί των Αντωνίνων, άλλες οργανώσεις (puellae faustinianae, puellae et pueri mammeeani) ασχολούνταν με την προστασία της παιδικής ηλικίας. Οι Ρωμαίοι χρησιμοποιούσαν τις ισόβιες προσόδους και είναι γνωστό ένα κείμενο του Ουλπιανού, όπου υπολογίζεται, με βάση την προσδοκία ζωής κάθε κατηγορίας ηλικίας του πληθυσμού, ο συντελεστής των ετησίων δόσεων.

Στο Βυζάντιο συναντάται για πρώτη φορά ο θεσμός των νοσοκομείων, που αποδίδεται μάλιστα στην Αγία Ελένη και στον συγκλητικό Εύβουλο. Υπό την επίδραση της χριστιανικής διδασκαλίας, λειτουργούσε ένα ολόκληρο πλέγμα ιδρυμάτων, από γηροκομεία και βρεφοκομεία έως «λωβοτροφεία» (λεπροκομεία), στο πλαίσιο κυρίως της εκκλησιαστικής πρόνοιας. Ήδη δε από το έτος 368, με αυτοκρατορικό διάταγμα που περιλήφθηκε στον

Θεοδοσιανό και στον Ιουστινιάνειο Κώδικα, είχε καθιερωθεί ο θεσμός των “ιατρών περιοδευτών”, οι οποίοι παρείχαν τις υπηρεσίες τους σε δημόσια ιατρεία.

Αντίστοιχη ήταν και στην υπόλοιπη μεσαιωνική Ευρώπη η δράση της καθολικής εκκλησιαστικής Caritas, η οποία ενεργοποιείται στο έργο της ενίσχυσης των πιο αδύναμων οικονομικά μελών της μεσαιωνικής κοινωνίας. Σημαντικό ήταν το έργο των μοναστηριών και άλλων, παρόμοιων θεσμών, όπως η Santa Casa di Misericordia της Λισαβώνας (1498 ). Ήδη δε από τον όψιμο Μεσαίωνα και την Αναγέννηση η σκυτάλη περιέρχεται στις συντεχνίες, οι οποίες, βάσει περιοδικών εισφορών, εξασφάλιζαν την αλληλοβοήθεια των μελών τους.

Η πρακτική της φιλανθρωπίας ως κύριας μορφής ανακούφισης των κοινωνικά αδύναμων εξακολουθούσε να κυριαρχεί σε όλη την διάρκεια του 19ου αιώνα. Έτσι, ένα τέταρτο των κατοίκων κατά τον αιώνα αυτό δεχόταν συστηματικά βοήθεια φιλανθρωπικού χαρακτήρα, κυρίως από κάποια θρησκευτική οργάνωση. Ενδεικτικά, την περίοδο 1829-1854 στο Άμστερνταμ περίπου 55.000 άτομα λάμβαναν βοήθεια, κατά 90% στο σπίτι και κατά 10% σε δημόσια ιδρύματα (ορφανοτροφεία, γηροκομεία κ.λ.π.). Στην Αγγλία, το ίδιο φαινόμενο ήταν έντονο σε πόλεις όπως το Λίβερπουλ, το Λονδίνο ή το Μάντσεστερ, ιδίως πριν από τον New Poor Law .

Πάντως, ήδη από την δεκαετία του 1840 αρχίζει να διαμορφώνεται ένα μέτωπο πίεσης από τα συνδικάτα και τις σοσιαλιστικές οργανώσεις με επιδίωξη την παρέμβαση του κράτους στην κοινωνική πολιτική, σε βάση διαφορετική από την φιλανθρωπία. Στην Αγγλία, π.χ., η πίεση για τον καθορισμό ωραρίου δεκάωρης εργασίας απέδωσε καρπούς το 1847, με την πρώτη νομοθεσία για τον περιορισμό της εργάσιμης ημέρας των ενηλίκων εργαζομένων.

Η οικοδόμηση του κράτους πρόνοιας, δηλαδή η ανάληψη από την δημόσια εξουσία λειτουργιών που να εγγυώνται την ελάχιστη επιβίωση του πληθυσμού σε συνθήκες ρύθμισης της οικονομίας της αγοράς, επιβλήθηκε σαν νομοτελειακή, δομική αναγκαιότητα των νέων κοινωνικών σχέσεων, που προέκυψαν από την πλήρη επικράτηση της βιομηχανικής επανάστασης και του κεφαλαιοκρατικού συστήματος. Ο λόγος είναι απλός: Ναι μεν είναι αλήθεια ότι ανέκαθεν η κοινωνική πολιτική αποσκοπούσε στην αποφυγή αποσύνθεσης του κοινωνικού ιστού και την ενίσχυση της οικονομίας. Ήδη στο προοίμιο του πρώτου νόμου των φτωχών διακηρυσσόταν ότι «ένα μεγάλο μέρος της ισχύος του βασιλείου στηρίζεται στην ύπαρξη καλών και ικανών (υγιών) πολιτών».

Όμως, μόνον η κυριάρχηση των καπιταλιστικών σχέσεων παραγωγής δημιούργησε για πρώτη φορά σε μαζικό επίπεδο μία ολόκληρη τάξη που δεν είχε τίποτε άλλο να πουλήσει εκτός από την εργατική της δύναμη. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τον βίαιο χαρα-

κτήρα της πρωταρχικής καπιταλιστικής συσσώρευσης, την υπερεκμετάλλευση παιδιών, γυναικών και την εγγενή αδυναμία της αγοράς να εγγυηθεί την απασχόληση, έκανε απτό τον κίνδυνο της μελλοντικής βιολογικής καταστροφής της εργατικής τάξης . Ο κίνδυνος μάλιστα γινόταν ακόμη μεγαλύτερος από την εξασθένιση προκαπιταλιστικών μορφών αλληλοβοήθειας και αλληλεγγύης, όπως το λεγόμενο πρωτογενές δίκτυο προστασίας της μείζονος (πατριαρχικής) οικογένειας.

Έτσι γεννήθηκε το λεγόμενο κοινωνικό ή εργατικό ζήτημα, το οποίο οδήγησε σταδιακά στην οικοδόμηση του κράτους πρόνοιας. Δεν είναι περίεργο ότι οι πρώτοι κοινωνικοί νόμοι, μακρινοί προάγγελοι του μελλοντικού προνοιακού συστήματος, αποσκοπούσαν στην προστασία του πιο ευάλωτου τμήματος της εργατικής τάξης, των παιδιών. Νόμοι που να περιορίζουν την παιδική εργασία θεσπίσθηκαν στην Αγγλία το 1802, στην Πρωσία το 1839 και στην Γαλλία το 1841, πολύ πριν δηλαδή το συνδικαλιστικό κίνημα μπορέσει να κάνει αισθητή την παρουσία του στην πολιτική σκηνή.

Η διαμόρφωση και λειτουργία του κράτους πρόνοιας δεν εξασφαλίζει απλώς την αναπαραγωγή της εργατικής τάξης, αλλά αποτελεί τμήμα μιας στρατηγικής ένταξης του συνόλου του εργατικού δυναμικού στην παραγωγική διαδικασία με έναν ελεγχόμενο και όχι άναρχο τρόπο. Όπως παρατηρεί και ο Κ. Offe, η κοινωνική πολιτική δεν αποτελεί απλώς την κρατική απάντηση στα προβλήματα της εργατικής τάξης, αλλά αντιθέτως συνεισφέρει στην «σύνταξη» της τελευταίας ως τάξης μέσω της ενσωμάτωσης της στην παραγωγική διαδικασία.

Βέβαια, όπως θα δούμε και στη συνέχεια, σημαντικό ρόλο στην συγκεκριμένη, εθνική οικοδόμηση του κράτους πρόνοιας έπαιξαν και οι κρατούσες πολιτικές και ιδεολογικές αντιλήψεις και η πολιτική και κοινωνική αντιπαράθεση στο εσωτερικό των προηγμένων ευρωπαϊκών χωρών. Αν και η εμφάνισή του υπήρξε λειτουργική αναγκαιότητα του συστήματος, η συγκεκριμένη μορφή, που αυτό πήρε, καθορίσθηκε από τους συσχετισμούς κοινωνικών δυνάμεων, τις συμμαχίες και την δύναμη του συνδικαλιστικού κινήματος από χώρα σε χώρα. Για αυτό τον λόγο υπάρχουν διαφορετικά πρότυπα, «τύποι» κράτους πρόνοιας.

Έτσι, ενώ η σύγχρονη κοινωνική πολιτική αποτέλεσε κυρίως μίαν απάντηση στις προκλήσεις της βιομηχανικής καπιταλιστικής κοινωνίας, η πιο αναπτυγμένη οικονομικά και βιομηχανικά χώρα της εποχής, η Αγγλία, υπήρξε ουραγός και όχι πρωτοπόρος. Η αιτία έγκειται στην απόλυτη επικράτηση στη χώρα των πολιτικών «laisser faire», που έθεταν στενά όρια στην κρατική παρέμβαση στις λειτουργίες της αγοράς. Η Γαλλία και η Πρωσία απετέλεσαν αντιθέτως τους πρωταγωνιστές της νέας θεώρησης περί κοινωνικών δικαιωμάτων, για πολλούς διαφορετικούς και για έναν κοινό λόγο: ποτέ δεν υπήρξαν χώρες με εδραία θεμελίωση οικονομικού φιλελευθερισμού.

Σε αντίθεση με τη γηραιά Αλβιόνα, η μεν Πρωσία χαρακτηριζόταν ανέκαθεν από πατερναλιστικές πρακτικές λιγότερο ή περισσότερο «φωτισμένων» απολυταρχιών, απαγορευ-

τικών για τον πολιτικό φιλελευθερισμό και ελάχιστα γόνιμων για τον οικονομικό. Η δε Γαλλία ήταν, σε όλη την διάρκεια του 19 αιώνα, η χώρα των κοινωνικών επαναστάσεων, όπου το πρότυπο της κυριαρχίας της αγοράς βρισκόταν πάντοτε σε συνεχή αμφισβήτηση.

Οι χώρες αυτές θα προσφέρουν δύο εναλλακτικά θεσμικά παραδείγματα για την θέσπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων. Στη μεν Γαλλία, οι ριζοσπαστικότεροι εκπρόσωποι του εξεγερμένου λαού θα προσπαθήσουν -ανεπιτυχώς- να επιβάλλουν την άποψη τους ως την ολοκλήρωση των ελευθεριών που κατοχύρωσε η μεγάλη γαλλική Επανάσταση, ως νομικά δεσμευτικούς δηλαδή κανόνες δικαίου, εφάμιλλους των «κλασικών» δικαιωμάτων. Αντιθέτως, στην Πρωσία, και αργότερα στη Γερμανία, η μοναρχία θα παρέχει προνοιακές παροχές στους υπηκόους της, μέσω όμως του ασφαλιστικού δεσμού και σε πλαίσια συνθηκών πολιτικής κηδεμονίας και όχι δικαιώματος, επιδιώκοντας με τον τρόπο αυτόν την εξαγορά της νομιμοφροσύνης τους.

ΙΙ-Α Οι φιλελεύθερες καταβολές: Οι νόμοι των φτωχών

Η γενεαλογία της ανάληψης από το κράτος σκοπών κοινωνικής πολιτικής ανάγεται στην Αγγλία του Ερρίκου του 8 («Κυανοπώγωνα»). Ο τελευταίος, στο πλαίσιο της ρήξης του με τον Πάπα Κλήμη Ε΄ και της επιγενόμενης κατάσχεσής της περιουσίας των μοναστηριών, εξέδωσε τον περίφημο «Νόμο των φτωχών» (Poor Relief Act, περισσότερο γνωστό ως «old poor law» -1601-), με τον οποίο αποσκοπούσε να καλύψει το κενό που δημιουργήθηκε από τον δραστικό περιορισμό της φιλανθρωπικής δραστηριότητας της Εκκλησίας.

Ο νόμος αυτός για πρώτη φορά στη νεότερη ιστορία θεσμοποίησε την υποχρέωση φιλανθρωπίας ως κρατική λειτουργία και μάλιστα καθιέρωσε σχετική οιονεί αγώγιμη αξίωση. Διαπνεόταν έντονα από την πουριτανική ηθική, κατά την οποία το άτομο έχει πρωταρχική και βαρύνουσα υποχρέωση να συντηρήσει τον εαυτό του και την οικογένεια του. Μόνον σε περίπτωση αδυναμίας του μπορεί να επέμβει η κοινωνία, και τότε η τύχη του είναι αυτή ενός αποτυχημένου που εξαρτάται, χωρίς δικαιώματα, από τη θέληση του ευεργέτη του.

Για την εφαρμογή του νόμου αυτού καθιερώθηκε ειδικός φόρος και οι φτωχοί χωρίσθηκαν σε διάφορες κατηγορίες, ανάλογα με το είδος της αδυναμίας τους και την ικανότητα προς εργασίας του καθενός. Με ευθύνη των τοπικών κοινοτήτων άλλοι από αυτούς έπαιρναν μία στοιχειώδη οικονομική βοήθεια, ενώ άλλοι ήταν υποχρεωμένοι να εργάζονται, σε ειδικά δημόσια «εργαστήρια» (workshops).

Αργότερα, ο αντίκτυπος της γαλλικής επανάστασης και ο φόβος επέκτασής της και από την άλλη μεριά της Μάγχης, ευνόησε για ένα σύντομο χρονικό διάστημα μια αναθεώρηση του συστήματος προς πιο ανθρωπιστικές κατευθύνσεις. Το λεγόμενο σύστημα του Speenhamland (1795) θεωρητικά καθιέρωνε ένα είδος κοινωνικού μισθού, με τη μορφή επιδόματος από το δημόσιο ταμείο προς όλους τους εργαζομένους των οποίων τα εισοδήματα ήταν κατώτερα του ορίου επιβίωσης.

Αυτή η προβιομηχανική προσπάθεια εκτόνωσης της κοινωνικής έντασης καταργήθηκε πρακτικά από τον «Νέο Νόμο των Φτωχών» (Poor Law Amendment Act, 1834). Ο νόμος αυτός, που θεσπίσθηκε την πρώτη περίοδο της βιομηχανικής επανάστασης και σε συνθήκες πλήρους εδραίωσής του καπιταλιστικού συστήματος, είχε ως αντικειμενικό σκοπό να θέσει στην διάθεση της αγοράς εργασίας όλη την διαθέσιμη εργατική δύναμη. Να μην ξεχνάμε ότι η πρώιμη εκβιομηχάνιση είχε οδηγήσει σε ξεκλήρισμα του αγροτικού πληθυσμού και μεγάλες μετακινήσεις ανέργων χωρικών προς τις πόλεις. Όπως έγραφε λίγο αργότερα ο νεαρός Μαρξ, ήταν μία εποχή όπου τα πρόβατα της αγγλικής υφαντουργίας τρέφονταν με τις σάρκες των αγροτών της χώρας...

Σύμφωνα με τον νόμο αυτό, η παροχή της κοινωνικής βοήθειας συνεπαγόταν την αυτόματη στέρηση των πολιτικών δικαιωμάτων, γιατί η κοινωνική εξάρτηση θεωρούνταν ασυμβίβαστη με την ιδιότητα του πολίτη. Ο δικαιούχος φτωχός έπρεπε να επιστρέψει στον τόπο γέννησής του για να εισπράξει το βοήθημα, αποχωριζόταν αναγκαστικά την οικογένεια του και έπρεπε να φορά συνεχώς ειδική στολή.

Είναι προφανές ότι ο σκοπός του νομοθέτη ήταν ο όσο το δυνατόν βαρύτερος στιγματισμός όσων αναζητούσαν την κρατική προστασία, ούτως ώστε όλοι, εκτός από τους χειρότερους «losers», να ενταχθούν στην αγορά εργασίας. Σύμφωνα με τον κυρίαρχο στην εποχή αυτή ωφελιμισμό του Bentham, μόνον η ανεμπόδιστη λειτουργία της αγοράς μπορούσε να βοηθήσει τους φτωχούς και ο μόνος τρόπος συνδρομής του κράτους θα έπρεπε να είναι να ενθαρρύνει τους τελευταίους να δουλέψουν. Κατά συνέπεια, η προβλεπόμενη χρηματική βοήθεια όφειλε να είναι πάντοτε χαμηλότερη από τον ελάχιστο μισθό, ούτως ώστε να μην καθίσταται αντικίνητρο για εργασία, ακόμη και εάν δεν κάλυπτε τις ανάγκες επιβίωσης.

Παρόλο που ορισμένα φωτισμένα μυαλά, όπως ο Disraeli, άσκησαν έντονη κριτική στον νέο νόμο, ακριβώς επειδή καθιέρωνε την βοήθεια σαν καταναγκαστική φιλανθρωπία και όχι σαν δικαίωμα, είναι φανερό ότι η ίδια η έννοια του κοινωνικού δικαιώματος ήταν δομικά αντίθετη προς τις φιλελεύθερες ιδέες της εποχής. Ο Burke έγραφε χαρακτηριστικά ότι «κάθε φορά που κάποιος δεν μπορεί να διεκδικήσει κάτι σύμφωνα με τους νόμους του εμπορίου και τις αρχές της δικαιοσύνης, τότε μοιραία περνά στο βασίλειο της ελεημοσύνης».

Η αγορακεντρική αντιμετώπιση της κοινωνικής πολιτικής δεν επέτρεψε στο φιλελεύθερο μοντέλο την αντιμετώπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων ως ισότιμων με τις παραδοσιακές ελευθερίες. Αντιμετωπίζονται πάντοτε ως παροχές βάσει πολιτικής απόφασης, που ελεύθερα αποφασίζονται και ελεύθερα ανακαλούνται από το νομοθέτη, υπό την προϋπόθεση να μην υπονομεύουν τον φυσικό ρυθμό της αγοράς.

ΙI-Β Κοινωνικά δικαιώματα και κοινωνικές επαναστάσεις: Η Γαλλία του 1848

Ήδη στη γαλλική Επανάσταση του 1789, υπό την επήρεια των πιο ριζοσπαστικών και πληβειακών στρωμάτων της, συναντάμε τις πρώτες αναφορές στα κοινωνικά δικαιώματα ως δικαιώματα του πολίτη. Η απαίτηση για αλληλεγγύη και αδελφοσύνη, που ήταν ένα από τα συνθήματα του τριπτύχου της γαλλικής Επανάστασης (Liberté, Egalité, Fraternité) επέβαλε από την αρχή την ιδεολογική αναγνώριση της αναγκαιότητας μέτρων κοινωνικής πρόνοιας. Μία επιτροπή της Συντακτικής Εθνοσυνέλευσης μάλιστα, φαίνεται να εξισώνει τα κοινωνικά με τα άλλα «κλασικά» δικαιώματα. Στα πρακτικά της δηλώνεται ότι «πάντοτε σκεφτόμασταν να δώσουμε ελεημοσύνη στους φτωχούς και ποτέ να αναγνωρίσουμε τα δικαιώματα των φτωχών απέναντι στην κοινωνία. (...) Αυτό είναι το μεγάλο καθήκον του γαλλικού Συντάγματος, εφόσον κανένας άλλος μέχρι τώρα δεν αναγνώρισε τα Δικαιώματα του Ανθρώπου».

Στο πλαίσιο της Συμβατικής Συνέλευσης ψηφίσθηκε το 1794 ο νόμος Barrière, ο οποίος για πρώτη φορά προέβλεπε την θέσπιση εργατικών συντάξεων, ενώ ο Mirabeau διακήρυσσε ότι «désormais les pauvres et leurs maux appartiendront à l΄Etat». Επίσης το Σύνταγμα της Convention υιοθέτησε στην Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του (24.6.1793) ορισμένες ιδιαίτερα προωθημένες θέσεις, όπως π.χ. η φραστική αναγνώριση στο άρθρο 21 του δικαιώματος στην εργασία και στην κοινωνική πρόνοια και στο άρθρο 22 του δικαιώματος στην εκπαίδευση. Πρωτεργάτες των «κοινωνιστικών» αυτών απόψεων ήταν οι πολιτικοί ηγέτες των Ιακωβίνων Ροβεσπιέρος και Αββάς Σεγιές, κατά τον οποίο «Il suffit de dire que les citoyens en commun ont droit à tout ce que l’Etat peut faire en leur faveur» (αρκεί να οριστεί ότι οι πολίτες έχουν δικαίωμα σε ό,τι το κράτος μπορεί να κάνει γι’ αυτούς).

Οι αντιλήψεις αυτές όμως δεν επιβίωσαν της ήττας των Ιακωβίνων και των ριζοσπαστικότερων στρωμάτων της Επανάστασης. Υπήρξαν, άλλωστε, κοινωνικά πρώιμες, εφόσον δεν

είχε ακόμη διαμορφωθεί στην Γαλλία εργατική τάξη με κοινωνική συνείδηση, ικανή να επιβάλει τις διεκδικήσεις της στον τομέα αυτό. Για το λόγο τούτο, η πρακτική της φιλανθρωπίας εξακολουθούσε να κυριαρχεί σε όλη την διάρκεια του 19ου αιώνα, αν και ήδη από την δεκαετία του 1840 αρχίζει να διαμορφώνεται ένα μέτωπο πίεσης από τα συνδικάτα και τις σοσιαλιστικές οργανώσεις με επιδίωξη την παρέμβαση του κράτους στην κοινωνική πολιτική, σε βάση διαφορετική από την φιλανθρωπία.

Αποκορύφωμα της πίεσης αυτής ήταν η μεγάλη πανευρωπαϊκή κοινωνική επανάσταση του 1848, η λεγόμενη «Άνοιξη των Λαών». Οι βασικές διεκδικήσεις των εργατών και των αντιπροσώπων τους σε αυτή περιστράφηκαν γύρω από την κατοχύρωση του θεμελιώδους κοινωνικού δικαιώματος στην εργασία. Όπως διακήρυσσε στην Εθνοσυνέλευση αμέσως μετά την Επανάσταση του Φεβρουαρίου του 1848 ο ριζοσπάστης βουλευτής Marrast, «Τα δικαιώματα που έχετε κατοχυρώσει μέχρι σήμερα είναι αστικά δικαιώματα. (Ήρθε η ώρα να κατοχυρωθεί και) το δικαίωμα στην εργασία, που είναι το δικαίωμα των εργατών». Σε αντίθεση δηλαδή με τις ηθικές διακηρύξεις του 1789 και 1793, η επανάσταση του 1848 ξαναβρήκε το νήμα της σκέψης του Ροβεσπιέρου, απαιτώντας δικαιώματα με νομική φύση όμοια με τις κλασικές ελευθερίες. Οι συντηρητικοί, αντιθέτως, χωρίς θεωρητικά να αρνούνται την αναγκαιότητά τους (ο λαός ήταν ακόμη στους δρόμους...), τα θεωρούσαν ως απλή υπενθύμιση ενός ηθικού καθήκοντος.

Οι βασικές διεκδικήσεις περιστράφηκαν γύρω από την κατοχύρωση του πρωταρχικού κοινωνικού δικαιώματος στην εργασία.

Ο Marrast σε έναν άλλο φλογερό λόγο, θεωρούσε την εξασφάλισή του πρωταρχική υποχρέωση της πολιτείας: «η κοινωνία απαντά στον εργάτη που ψάχνει για δουλειά: η εργασία σου δεν μου χρειάζεται. Βρες μία δουλειά ή πέθανε, πέθανε εσύ και η οικογένεια σου. (... Όμως,) όταν η ανεργία παραλύει την απασχόληση, η Δημοκρατία δεν κλείνει τα μάτια. Δεν ψιθυρίζει ματαιότητα. Συγκεντρώνει τις δυνάμεις της και βροντοφωνάζει αδελφοσύνη». Άλλοι εκπρόσωποι, όπως ο Λαμαρτίνος, ρητά διαχώρισαν το δικαίωμα αυτό από την κοινωνική βοήθεια προς τους αδυνάτους όπως καθιερωνόταν στους «Νόμους των φτωχών» και που, κατά τη γνώμη του, δεν ήταν τίποτε άλλο παρά συγκαλυμμένη ελεημοσύνη.

Η μεταβατική κυβέρνηση είχε καθιερώσει, σαν προσωρινή λύση, ένα σύστημα εργαστηρίων (ateliers nationaux), αντίστοιχο με αυτό των νόμων των φτωχών, που λειτούργησε μόνον για τέσσερις μήνες. Οι ριζοσπάστες βουλευτές πρότειναν αντιθέτως στην εθνοσυνέλευση ένα σχέδιο «Διακήρυξης των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων του πολίτη», το οποίο προέβλεπε (άρθρο 7), ότι το «δικαίωμα στην εργασία είναι αυτό που έχει κάθε άνθρωπος να ζει από την εργασία του. Η κοινωνία οφείλει με τα παραγωγικά μέσα που έχει στην διάθεση της και που θα οργανώσει σχετικά, να προμηθεύει εργασία σε όσους δεν μπορούν να βρουν διαφορετικά».

Επίσης, προέβλεπε εγγυήσεις πραγματικής απόλαυσης του δικαιώματος (άρ. 132), στις οποίες συγκαταλέγονταν η ελευθερία της εργασίας, η ελευθερία του συνεταιρισμού, η ισότητα εργοδοτών και εργαζομένων, η δωρεάν εκπαίδευση, η επαγγελματική επιμόρφωση, οι θεσμοί πρόνοιας και πίστης και η ανάληψη από το κράτος μεγάλων έργων δημόσιας ωφέλειας, προορισμένων να απασχολούν τους ανέργους σε περιόδους ανεργίας. Τέλος κατοχύρωνε ρητά (άρ. 9) και το δικαίωμα στην πρόνοια των εγκαταλελειμμένων παιδιών, των αναπήρων και των ηλικιωμένων.

Η ήττα της Επανάστασης και η πλήρης επικράτηση της αστικής τάξης ματαίωσε την προσπάθεια κατοχύρωσης των κοινωνικών αυτών δικαιωμάτων. Αν και η Εθνοσυνέλευση για πρώτη φορά αναδείχθηκε με καθολική ψηφοφορία (με εκλογές στις 23/4/1848), οι ριζοσπαστικότεροι εκπρόσωποι απέτυχαν να εκλεγούν, δεδομένου ότι η συντηρητική, αγροτική επαρχία ήταν πιο πολυάριθμη από το επαναστατημένο εργατικό Παρίσι. Ήταν επόμενο ότι το Σύνταγμα του 1848, προϊόν συντηρητικής πλειοψηφίας, δεν θα υιοθετούσε τις παραπάνω διατάξεις.

Βασικό χαρακτηριστικό του υπήρξε η αναγνώριση της ιδιοκτησίας ως θεμελίου της Δημοκρατίας (Προοίμιο, IV). Στην τελική ψηφοφορία η κατοχύρωση του δικαιώματος στην εργασία με νομικά δεσμευτική μορφή, ως «δικαιώματος στην ύπαρξη μέσω της εργασίας ή της κοινωνικής βοήθειας», καταψηφίσθηκε με ψήφους 187 υπέρ και 596 κατά. Στη θέση της ψηφίσθηκε μία αποδυναμωμένη διατύπωση, που διακήρυσσε την ηθική υποχρέωση της πολιτείας να συνδράμει τους ανέργους «στο μέτρο των δυνάμεων της», ούτως ώστε να μην είναι μεν κραυγαλέα η εγκατάλειψη των επιδιώξεων της επανάστασης του Φεβρουαρίου, αλλά και να μην θεσπισθούν κανόνες νομικά δεσμευτικοί. Η διαφορά των νέων δικαιωμάτων από τα παραδοσιακά, επιτείνεται, τέλος, από την εξάρτησή της ικανοποίησης τους από τις οικονομικές δυνατότητες του κράτους.

Πάντως, το νέο Σύνταγμα διακήρυξε για πρώτη φορά -αν και πάντοτε μάλλον σε ηθικό παρά σε νομικό επίπεδο- ότι η πολιτική του κράτους πρέπει να υπηρετεί κοινωνικούς σκοπούς. Σύμφωνα με το προοίμιο, η Δημοκρατία αναλάμβανε «να εξασφαλίσει την όλο και πιο δίκαιη κατανομή των βαρών και των πλεονεκτημάτων της κοινωνίας, (...) να αυξήσει την άνεση του καθενός (...) και να οδηγήσει τους πολίτες σε ένα βαθμό συνεχώς υψηλότερο ηθικότητας, φώτισης και ευημερίας».

Μολονότι χρησιμοποιούνται οι όροι «δικαίωμα» και «υποχρέωση» στο προοίμιο, στο σώμα του Συντάγματος απουσιάζουν. Άλλωστε τόσο το δικαίωμα στην εργασία (άρ. 13) όσο και δικαίωμα στην εκπαίδευση δεν αποχωρίζονται από την αντίληψη περί φιλανθρωπίας και αλληλοβοήθειας. Πρόκειται για την τελική επικράτηση των απόψεων του Θιέρσου (Thiers), για τον οποίο ήταν «σημαντικό η ηθική αυτή υποχρέωση (βοήθειας) να παραμείνει μία ηθική αρετή, δηλαδή να είναι εθελοντική και αυθόρμητη. (...) Διαφορετικά, από αρετή θα μετατρεπόταν σε μία καταστροφική δέσμευση. Πράγματι, εάν μία ολόκληρη τάξη αντί να δέχεται μπορούσε να απαιτεί, θα έμοιαζε με τον ζητιάνο που ζητιανεύει κρατώντας στο χέρι ένα όπλο». Κατά συνέπεια, κάθε κρατική επέμβαση στο εξής θα υπακούει στην αρχή της επικουρικότητας, η παροχή της δηλαδή θα εξαρτάται από την έλλειψη οικογενειακής ή άλλης ιδιωτικής βοήθειας.

Η επανάσταση του 1848 αποτύπωσε για πρώτη φορά με ταξική ενάργεια και νομική καθαρότητα την αντιπαράθεση των κοινωνικών δικαιωμάτων προς την φιλανθρωπία, την αρχή της κρατικής ευθύνης προς την αρχή της επικουρικότητας. Η επιρροή της απλώθηκε σε όλη την Ευρώπη και αντανακλάται σε πολλά προοδευτικά Συντάγματα, όπως αυτό της Δανίας του 1849. Παρ’όλα αυτά, η εξέλιξη του κράτους πρόνοιας στη Γαλλία και στην υπόλοιπη Ευρώπη θα ακολουθήσει τον δρόμο της κοινωνικής ασφάλισης και του κρατικού πατερναλισμού, τα χνάρια δηλαδή του άλλου μείζονος προτύπου, της πρωσικής αυταρχίας.

Έτσι, ο Ναπολέων Γ και η δεύτερη αυτοκρατορία ευνόησαν αφενός την φιλανθρωπία, αφετέρου την ανάπτυξη οργανώσεων αλληλοβοήθειας (mutuelles). Ενώ η αυτοκράτειρα ίδρυε την περίφημη Société de Charité Maternelle, οι οργανώσεις αλληλοβοήθειας σε τρία χρόνια αυξήθηκαν από 3.100 σε 4000. Στη συνέχεια, η Τρίτη Δημοκρατία, με την ενεργό υποστήριξη των σοσιαλιστών, θα οικοδομήσει το κράτος πρόνοιας πάνω στην Βισμαρκιανή αρχή της ασφάλισης. Με τους νόμους της 24/7/1889 για την προστασία των εγκαταλειμμένων παιδιών, της 15/7/1893 για την παροχή ιατρικής φροντίδας και της 14.7.1905 για την κοινωνική πρόνοια προς τους αναπήρους και τους ηλικιωμένους, εφαρμόσθηκε ένα διπλό σύστημα κοινωνικής πρόνοιας προς τους αδυνάτους και εθελοντικής ασφάλισης για τους εργαζόμενους. Οι σοσιαλιστές ευνοούσαν πάντοτε την ασφάλιση, ως λιγό-

τερο ταπεινωτική για τον αποδέκτη της. Είναι χαρακτηριστική η πρόβλεψη του J. Jaurès

ότι «κάποτε η γενική και συστηματική ασφάλιση θα αντικαταστήσει την κοινωνική ­πρόνοια».

Είναι ενδιαφέρον το πώς το επαναστατικό ρεύμα του 1848 και η θεώρηση των κοινωνικών δικαιωμάτων ως δικαιωμάτων του πολίτη μεταφυτεύτηκαν από τη Γαλλία στις σκανδιναβικές χώρες και συντέλεσαν στην διαμόρφωση του σκανδιναβικού προτύπου κοινωνικού κράτους. Μολονότι το συγκεκριμένο αυτό θεσμικό πρότυπο έλαβε την τελική του διαμόρφωση κατά τον 20 αιώνα, η επιρροή του επαναστατικού ρεύματος της γαλλικής παράδοσης ήταν από την αρχή παρούσα στη θεμελίωσή του. Στην επανάσταση του 1848, π.χ., συμμετείχαν και πολλοί πρωταγωνιστές του πρώτου Συντάγματος της Δανίας, οι κοινωνικές διατάξεις του οποίου ευθέως απηχούν τις διεκδικήσεις της «άνοιξης των λαών».

ΙI-Γ Ασφαλιστική αρχή και κρατικός πατερναλισμός: Η Γερμανία του Βίσμαρκ

Κατά το δεύτερο ήμισυ του 19ου αιώνα το κοινωνικό ζήτημα παρέμενε άλυτο. Οι φιλελεύθεροι αναζητούσαν τη λύση στην φιλανθρωπία, οι συντηρητικοί στις εταιρείες αλληλοβοήθειας (mutual aid societies), συχνά υπό τον έλεγχο τοπικών προκρίτων, οι σοσιαλιστές στην κρατική οργάνωση της οικονομίας. Με εξαίρεση τους τελευταίους πάντως, από το 1848 αναζητιόταν ο δρόμος χορήγησης παροχών προς την εργατική τάξη χωρίς αυτό να συνεπάγεται και την αναγνώριση νομικών δικαιωμάτων και συναφών υποχρεώσεων του κράτους.

Την πειστικότερη λύση έδωσε η μέθοδος της ασφάλισης, όπως κατοχυρώθηκε ιδεοτυπικά στο κρατιστικό πρότυπο της βισμαρκιανής νομοθεσίας. Η ασφαλιστική αρχή δεν είναι, βέβαια, νέα και μορφές ιδιωτικής ασφάλισης ήταν γνωστές ήδη από την αρχαιότητα και τον πρώιμο μεσαίωνα. Οι καινοτομίες του πρωσικού θεσμού έγκεινται αφενός στην επιβολή της με νόμο (και στην συνεπαγόμενη κατοχύρωση του εγγυητικού ρόλου του

κράτους) και αφετέρου στην υποχρεωτικότητά της. Έτσι, όπως δέχεται μέχρι σήμερα η

γερμανική θεωρία, υφίστανται δομικές ομοιότητες μεταξύ της δημόσιας και της ιδιωτικής ασφάλισης.

Η πρώιμη εισαγωγή της κοινωνικής νομοθεσίας στην Πρωσία εξηγείται από το γεγονός ότι το καθεστώς της χώρας αυτής, αντιμέτωπο με ένα ισχυρό εργατικό κίνημα, είχε μεγαλύτερη ανάγκη ενίσχυσης των αισθημάτων νομιμοφροσύνης της εργατικής τάξης. Επιπλέον, διέθετε ήδη μία καλά οργανωμένη διοικητική γραφειοκρατία, που μπορούσε να διαχειρισθεί εθνικά προγράμματα κοινωνικής πολιτικής. Καθοριστική υπήρξε επίσης η σημαντική πολιτική επιρροή των μεγαλογαιοκτημόνων, οι οποίοι είχαν συμφέρον να μεταφέρουν το κόστος της κοινωνικής πολιτικής στους ίδιους τους εργαζομένους, στην αστική τάξη και στα μεσαία στρώματα των πόλεων.

Η νομοθεσία του Βίσμαρκ χαρακτηρίζεται από την διανομή άνισων παροχών βασισμένων σε διαφορετικές ασφαλιστικές εισφορές ανά επαγγελματική κατηγορία. Με αυτή την ρύθμιση, τα κοινωνικά δικαιώματα δεν έρχονται σε σύγκρουση με την κυρίαρχη λογική της αγοράς και της προστασίας της ιδιοκτησίας, εφόσον βασίζονται στην ίδια θεμελιώδη αρχή της ανταλλαγής: ασφαλιστικές παροχές αντί της προηγούμενης είσπραξης των σχετικών εισφορών. Επίσης, δεν προϋποθέτουν μείζονες παρεμβάσεις στην οικονομία, εφόσον λειτουργούν ως απλός διορθωτικός μηχανισμός των δυσλειτουργιών της αγοράς.

Σε αντίθεση με τις σοσιαλιστικές διεκδικήσεις, που θεωρούσαν τα κοινωνικά δικαιώματα ως τρόπους αποκατάστασης αδικιών σύμφυτων με το καπιταλιστικό σύστημα, η αρχή της ασφάλισης απλώς αποζημιώνει στατιστικά αναπόφευκτους και άρα νομιμοποιημένους και αποδεκτούς κινδύνους της παραγωγικής διαδικασίας. Η κατηγοριοποίηση εξάλλου των ασφαλιστικών παροχών (διαφορετικά δικαιώματα ανάλογα με το κοινωνικό «status» και την επαγγελματική επίδοση), αποτελεί ουσιώδες χαρακτηριστικό του Βισμαρκιανού προτύπου και σημαντικό σημείο διαφοράς σε σχέση με την καθολικότητα των «άλλων», παραδοσιακών δικαιωμάτων.

Άρα, τα δικαιώματα που βασίζονται στον ασφαλιστικό δεσμό δεν αποκτούν τον ίδιο νομικό χαρακτήρα με τα απόλυτα και «φυσικά» ατομικά δικαιώματα και ελευθερίες. Δεν είναι περίεργο που το γερμανικό Σύνταγμα του 1871, εν μέσω γενικής προώθησης κοινωνικών ρυθμίσεων σε νομοθετικό επίπεδο, δεν περιέχει ούτε μία εγγυητική αναφορά σε αυτές.

Παρ’ όλη την έλλειψη συνταγματικής κατοχύρωσης όμως, τα νέα αυτά δικαιώματα διαφοροποιούνται σαφώς από τις παλαιότερες θεωρήσεις περί φιλανθρωπίας των «νόμων των φτωχών». Ο Κάιζερ Γουλιέλμος Α ΄, απηχώντας βεβαίως λιγότερο τις δικές του θέσεις και περισσότερο αυτές του, «σιδηρού» καγκελαρίου του, υπογράμμιζε στο περίφημο διάγγελμα της 17ης 1881 προς το Reichstag με ενάργεια τον ρόλο ενσωμάτωσης που επιφυλασσόταν στη νέα αυτή γενιά δικαιωμάτων: «Δεν είναι απλώς μία υποχρέωσις του ανθρωπισμού και του Χριστιανισμού, από την οποίαν πρέπει να διέπωνται οι κρατικοί θεσμοί, αλλ’ είναι συγχρόνως και καθήκον της πολιτικής προς διατήρησιν του κράτους, ήτις δέον να έχη ως σκοπόν, όπως και εις τας απόρους τάξεις του πληθυσμού, αίτινες συγχρόνως είναι και αι περισσότερον πολυάριθμοι και ελάχιστα μορφωμέναι, καλλιεργήση την αντίληψιν, ότι το κράτος δεν είναι απλώς μία αναγκαία οργάνωσις, αλλά και μία ευεργετική τοιαύτη. Προς τούτο πρέπει δια καταφανών αμέσων ωφελημάτων, τα οποία δέον να παρασχεθούν δια νομοθετικών μέτρων εις αυτάς, ώστε να αντιληφθούν ότι το κράτος δεν εφευρέθη προς προστασίαν των ευημερουσών τάξεων της κοινωνίας, αλλά και δια την εξυπηρέτησιν των αναγκών των και των συμφερόντων των. (...) Η θεραπεία των κοινωνικών κακών δεν γίνεται αποκλειστικώς δια της καταστολής των σοσιαλδημοκρατικών παρεκτροπών, αλλά συγχρόνως και δια της προόδου της ευημερίας των εργαζομένων».

Ο κρατικός αυτός πατερναλισμός συνοδεύθηκε εξαρχής με αυταρχικά μέτρα, αποκορύφωμα των οποίων υπήρξαν οι περίφημοι νόμοι κατά των σοσιαλιστών (Sozialistengesetze, 1878-1890). Πάντως, παρόλη την αρχική δυσπιστία τους, οι σοσιαλιστές της εποχής δεν απέρριπταν εντελώς την ασφαλιστική μεταρρύθμιση. Ο August Bebel μάλιστα, συνιδρυτής με τον W. Liebknecht του Σοσιαλδημοκρατικού Εργατικού Κόμματος -Sozialdemokratische Arbeiter Partei- (1869) την υποστήριξε μάλιστα θερμά και στο κοινοβούλιο.

Το θεσμικό παράδειγμα της ασφάλισης ακολουθήθηκε από όλα τα προηγμένα βιομηχανικά κράτη, σε τρία κύματα: Όπως φαίνεται στον σχετικό πίνακα 1, το πρώτο (1870-1910) καθιέρωσε την ασφάλιση κατά των εργατικών ατυχημάτων και ασθένειας το δεύτερο (1900-1920) τις συντάξεις γήρατος και το τρίτο, λίγο μετά τον Πρώτο Παγκόσμιο Πόλεμο, την ασφάλιση κατά της ανεργίας.

Όπως παρατηρούν οι Flora και Heidenheimer η χρονική σειρά αυτή καθοριζόταν από το κατά πόσο τα νομοθετικά μέτρα έρχονταν σε σύγκρουση με τις βασικές θέσεις του κυρίαρχου φιλελευθερισμού. Έτσι, η ασφάλιση κατά των εργατικών ατυχημάτων προηγήθηκε,

λόγω της συνάφειας της με την γνωστή στο αστικό δίκαιο ευθύνη του εργοδότη για αποζημίωση λόγω πταίσματος ή αμέλειας. Όπως δεν ήταν πλέον δυνατόν, στο πλαίσιο των νέων, περίπλοκων παραγωγικών διαδικασιών να εντοπισθεί η υπαιτιότητα ενός συγκεκριμένου ατόμου για τη μεγάλη πληθώρα των βιομηχανικών ατυχημάτων φαινόταν λογικό η ευθύνη αποζημίωσης να μεταφερθεί, μέσω του ασφαλιστικού δεσμού, στο κράτος.

Αντίθετα, η χορήγηση των επιδομάτων ανεργίας καθιερώθηκε τελευταία, γιατί η βοήθεια προς τους «ανάξιους φτωχούς» (undeserving poor, κατά την ορολογία των «νόμων των φτωχών»), όσους δηλαδή βρίσκονται εκτός παραγωγικής διαδικασίας, συνεπαγόταν την σημαντικότερη σύγκρουση με τη φιλελεύθερη ιδεολογία της αγοραίας ανταλλαγής ισοδυνάμων του αστικού φιλελευθερισμού.

Πίνακας 1 Χρονολογία θέσπισης κοινωνικής ασφάλισης ανά κατηγορία

Πηγές: Flora και Heidenheimer, ό.π., σ. 59, Ch. Pierson, Beyond the Welfare State, Polity Press, Cambridge, 1991, σ. 108.

Παρατηρήσεις: α) εθλ= εθελοντική ασφάλιση. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις πρόκειται για υποχρεωτική. β) ΣΜΔ. Στοιχείο μη διαθέσιμο.