ΣΥΓΧΡΟΝΕΣ ΜΟΡΦΕΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Εισαγωγή στη μελέτη

Στην παρούσα μελέτη οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αναλύονται ως μορφές οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης τόσο σε θεωρητικό, όσο και σε εμπειρικό επίπεδο. Με αφετηρία τη διαπίστωση ότι η δημιουργία τους προηγήθηκε της διακρίβωσης της φύσης και της δυνατότητας ένταξής τους στο νομικό σύστημα, εφόσον δεν προσδιορίστηκε κατά τρόπο σταθερό από προκαθορισμένα χαρακτηριστικά, δηλαδή από εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας και αρμοδιότητες, θεωρείται αναγκαία η μελέτη της διαδρομής που ακολούθησε ο εμπειρικός τρόπος κατασκευής τους. Αντιπαραβάλλοντας όσα πραγματοποιήθηκαν στο πεδίο αυτό σε μια σειρά κυρίως ευρωπαϊκών κρατών, συγκροτείται ένα οργανωτικό και λειτουργικό υπόδειγμα, που προκύπτει από τα κριτήρια εκείνα, τα οποία συνέθεσαν την ανεξαρτησία των εν λόγω θεσμικών μορφωμάτων. Αυτών που η νομική θεωρία και η νομολογία των Δικαστηρίων αποδέχθηκε ως διοικητικά όργανα. Ανασυγκροτώντας την ανωτέρω διαδρομή, θα φανεί ότι οι ίδιες οι εγγυήσεις και οι αρμοδιότητές τους αποτέλεσαν τα κριτήρια ανεξαρτησίας τους. Η εισαγωγή στην παραπάνω προβληματική αποτελεί το περιεχόμενο του Κεφαλαίου 1 του Πρώτου Μέρους της μελέτης.

Από τα ευρωπαϊκά κράτη επιλέγεται κατ’ αρχήν η Γαλλία, στην οποία καταγράφονται σήμερα τουλάχιστον δέκα επτά ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, ως η προσφορότερη για συγκριτική μελέτη, δεδομένων των ομοιοτήτων με την Ελλάδα στη συναφή νομική θεωρία σχετικά με το ζήτημα της συμφιλίωσης των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με τη διαμορφωμένη από το Σύνταγμα ισορροπία των εξουσιών και στα ανάλογα θεσμικά ζητήματα που προέκυψαν. Για τη σύλληψη της ευρύτερης εικόνας είναι απαραίτητη η αναφορά στα καταγωγικά σχήματα των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, καθώς και στις περιπτώσεις ανάλογων οργάνων ευρωπαϊκών κρατών που αναφύονται την ίδια σχεδόν εποχή και προκύπτουν εξαιτίας όμοιων λόγων. Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να κατανοηθούν οι διαφορετικές φάσεις εμφάνισής τους και ο εντυπωσιακός πολλαπλασιασμός τους. Η ταχεία ανάπτυξη του αριθμού των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών αποτελεί μια αμετάκλητη εξέλιξη κατά τα τελευταία χρόνια όχι μόνο σε ευρωπαϊκό, αλλά και σε διεθνές επίπεδο, βέ-

βαια με διαφορετικούς ρυθμούς και περιεχόμενο στα επιμέρους κράτη. Οι εξελίξεις αυτές θα εκτεθούν στο Κεφάλαιο 2 του Πρώτου Μέρους. Η περίπτωση της Γαλλίας θα αναφερθεί και στο Δεύτερο Μέρος της μελέτης, στο οποίο αναλύεται η πορεία της επιστημονικής συζήτησης αναφορικά με τα ζητήματα της φύσης και της ένταξης των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στο ελληνικό νομικό σύστημα.

Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αποτελούν «ένα νεωτερισμό σε σχέση με το παραδοσιακό σχήμα διοίκησης που θέτει υπό τη διεύθυνση ή τουλάχιστον υπό τον έλεγχο της Κυβέρνησης» το σύνολο των διοικήσεων του κράτους. Εξαιτίας αυτής της νεωτεριστικής φύσης τους εκτέθηκαν σε μία ευρεία θεωρητική συζήτηση σχετικά με τη συνταγματικότητά τους, καθ’ όλο το διάστημα των τριών και πλέον δεκαετιών έντονης παρουσίας τους στα ευρωπαϊκά κράτη. Αν και βαθμιαία παρατηρείται μια μετατόπιση της επιστημονικής συζήτησης από το νομικό πεδίο στο πολιτικό και οικονομικό, δεδομένου ότι ελέγχεται πρωτίστως η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των θεσμικών αυτών μορφωμάτων, τα οποία θεωρούνται πλέον χωρίς αμφισβήτηση διοικητικά όργανα, αφού ήδη έχουν αναλάβει περιοχές άσκησης πολιτικής που ανήκαν προηγουμένως στην εκτελεστική εξουσία.

Τα Κεφάλαια 3 και 4 του Δευτέρου Μέρους επικεντρώνονται στην ανάλυση της εγχώριας θεωρίας που αφορά στη διαδικασία πρόσληψης και αποδοχής των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών ως διοικητικών οργάνων με αφετηρία την ίδρυση της πρώτης εξ αυτών, του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης το 1989. Στο πλαίσιο αυτό προβάλλονται οι αντιμαχόμενες απόψεις που αναδείχθηκαν στην ακαδημαϊκή διαμάχη, η οποία συνόδεψε την ένταξη των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στο ελληνικό νομικό σύστημα. Στη συνέχεια διερευνάται και το ζήτημα της νομολογιακής αντιμετώπισης της κατηγορίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, παράλληλα με τη θεωρητική αναζήτηση λύσεων και νομικής θεμελίωσης. Ειδικότερα στο Κεφάλαιο 4 γίνεται σύντομη αναφορά στην επιλογή του αναθεωρητικού νομοθέτη του 2001 να διασφαλίσει με συγκεκριμένο τρόπο μόνο τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές των δικαιωμάτων.

Από την ανάλυση που περιέχεται στο Κεφάλαιο 1 του Πρώτου Μέρους, προκύπτει ότι η θεωρία και η νομολογία κατέληξαν να ταυτοποιούν τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές από ένα σύνολο κριτηρίων που απομόνωσαν και κωδικοποίησαν κατά τη διαδρομή της εμπειρικής τους κατασκευής. Το προνόμιο ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών συντίθεται λοιπόν εντέλει από ορισμένα κοινά κριτήρια που συστήνουν κατ’ αρχήν οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας είτε προσωπικής είτε λειτουργικής, όπως το διακριτό των εν λόγω οργάνων σε σχέση με την κεντρική Διοίκηση, η υπαγωγή τους σε δικαστικό και μόνο έλεγχο νομιμότητας των πράξεών τους, καθώς και η δημοσιοποίηση του έργου τους μέσω της σύνταξης Ετήσιας Έκθεσης, με την οποία και επιδιώκεται η εξυπηρέτηση ενός μηχανισμού λογοδοσίας και ελέγχου που θεμελιώνει τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση, όπως και την εν γένει σχέση τους με τη Βουλή. Στα κοινά κριτήρια ανεξαρτησίας εντάσσονται και οι διαφορετικής έκτασης αρμοδιότητες με τις οποίες εξοπλίζονται, αφού διαφοροποιούνται ανάλογα με την αποστολή της κάθε ανεξάρτητης διοικητικής αρχής. Ωστόσο αυτές εκτείνονται οπωσδήποτε πέραν ενός ελάχιστου ορίου, ώστε να καθίσταται δυνατή η προστασία και η ρύθμιση του τομέα δράσης τους. Παρότι οι αρμοδιότητες των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών ποικίλουν ακόμη και μεταξύ αυτών που δραστηριοποιούνται στον ίδιο τομέα, σε κάθε περίπτωση οφείλουν όμως να διασφαλίζουν σε κάθε μία την ελάχιστη δυνατότητα παρέμβασης. Ως εκ τούτου, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές φαίνεται να ενεργούν με διαφορετική βαρύτητα εκάστη, στο πλαίσιο μιας μεγάλης ποικιλίας αναγκών και σκοπών, στη βάση όμως ενός ελάχιστου ορίου ανεξαρτησίας. Η τυποποίηση της ποικιλίας των αρμοδιοτήτων που διαθέτουν οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, ώστε να μπορεί να προσδιορισθεί

το ελάχιστο όριό τους παρέμβασης, επιχειρείται στο τέλος του Κεφαλαίου 1 του Πρώτου Μέρους.

Τα κριτήρια ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών προκύπτουν εμπειρικά, χωρίς να αποτελούν σταθερές εννοιολογικές κατασκευές, οπότε ο βαθμός ανεξαρτησίας κάθε ανεξάρτητης διοικητικής αρχής μπορεί να ελεγχθεί μέσω της πλειονότητας των (υπό)κριτηρίων στα οποία αναλύονται κατ’ αρχήν οι επιμέρους εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας που θωρακίζουν τα όργανα αυτά έναντι της εκτελεστικής εξουσίας. Η κατοχύρωση λοιπόν της νομιμότητας της δράσης τους μέσω της πρόβλεψης θεσμικών εγγυήσεων, ο δικαστικός έλεγχος της λειτουργίας τους και η δημοκρατική νομιμοποίησή τους βρίσκονται στον πυρήνα της σταδιακής κοινωνικής αποδοχής τους.

Από τα κοινά κριτήρια ανεξαρτησίας, η παρούσα μελέτη δίνει έμφαση στις εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των εν λόγω οργάνων, αφού διαμέσου αυτών διερευνάται κυρίως ο βαθμός ανεξαρτησίας τους και διαπιστώνεται στην ελληνική περίπτωση σύγκλιση των δύο κατηγοριών στις οποίες κατατάσσονται αυτές, δηλαδή των δικαιωμάτων και της οικονομικής ρύθμισης. Στη Γαλλία μάλιστα ήδη έχει γίνει αντικείμενο πρότασης η δρομολόγηση μιας σύγκλισης των εγγυήσεων ανεξαρτησίας διά της νομοθετικής οδού υπό τη μορφή της διεύρυνσής τους σε όλες τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αδιακρίτως κατηγορίας. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να αναφερθεί ότι η διαφοροποίηση των εγγυήσεων ανεξαρτησίας ως προς τις επιμέρους εκφάνσεις και αποτυπώσεις τους ακολουθεί τις συνθήκες δόμησης και λειτουργίας του πολιτικού συστήματος των επιμέρους χωρών, αλλά και την ιδιαίτερη νομική κουλτούρα τους που προσδιορίζει τις επιμέρους εφαρμογές της έννοιας της ανεξαρτησίας. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της Γαλλίας, το οποίο εξετάζεται στο Κεφάλαιο 2 του Πρώτου Μέρους (Υποκεφάλαιο Β). Ενώ η τυχόν απόκλιση μεταξύ θεσμικής περιγραφής και πραγματικής λειτουργίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών μπορεί να αποδοθεί σε μια σειρά από παράγοντες που αφορούν στο κάθε συγκεκριμένο πολιτικό σύστημα και στην προκειμένη περίπτωση στο ελληνικό, όπως προφανή θέματα στελέχωσης, υποδομών κ.λπ., τα οποία και υποδεικνύουν τα εσωτερικά όρια παρέμβασης των οργάνων αυτών στον τομέα δράσης τους.

Ο έλεγχος του βαθμού ανεξαρτησίας που επιχειρείται βασίζεται στην ως άνω γενικά αποδεκτή διάκριση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών σύμφωνα με την αποστολή τους. Η σύμπτωση όλων των εγγυήσεων προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας ή μέρους από αυτές σε μία ανεξάρτητη διοικητική αρχή είναι αυτή που θα συστήσει εντέλει το βαθμό ανεξαρτησίας της, εφόσον εξασφαλίζεται ένα ελάχιστο όριο αρμοδιοτήτων. Στη σύγκλιση εγγυήσεων ανεξαρτησίας των δύο κατηγοριών ανεξάρτητων διοικητικών αρχών συνέβαλε η συνταγματοποίηση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών των δικαιωμάτων και η υπαγωγή τους στη γενική ρύθμιση του άρθρου 101Α του Συντάγματος, όπου αναγράφονται τα κοινά κριτήρια ανεξαρτησίας τους, χωρίς επιμέρους εξειδικεύσεις. Ο εκτελεστικός

νόμος της ανωτέρω γενικής ρύθμισης θα εξειδικεύσει στη συνέχεια τα κριτήρια αυτά, από το σύνολο εκείνων που είχε ήδη αποτυπώσει ο κοινός νομοθέτης κατά τη διαδικασία ίδρυσης των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών των δικαιωμάτων σε συγκεκριμένες εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Η ανάλυση του νομικού πλαισίου οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών των δικαιωμάτων ήταν εν πολλοίς εξαρχής δεδομένες, ενώ αυτές των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών της οικονομικής ρύθμισης ενισχύθηκαν σταδιακά, συγκλίνοντας προς το συνταγματικό πρότυπο και τις εξειδικεύσεις του. Επομένως, παρά τη μερική συνταγματική κατοχύρωση ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, ο αναθεωρητικός νομοθέτης διαμόρφωσε εντέλει το πλαίσιο ανεξαρτησίας, στο οποίο οφείλουν να υπακούουν όλες οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αδιακρίτως κατηγορίας, προκειμένου να θεωρούνται ανεξάρτητες.

Η μέθοδος που ακολουθείται συνίσταται στη διερεύνηση της πρόβλεψης και της διαδικασίας ενίσχυσης των εγγυήσεων στις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές και των δύο κατηγοριών με αφετηρία τον χρόνο ίδρυσης της πρώτης εξ αυτών το 1989 στην ελληνική περίπτωση έως και τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001. Ακολούθως διερευνώνται οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών που ιδρύθηκαν μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 και συμπεριελήφθησαν ιδίως στην κατηγορία αυτών της οικονομικής ρύθμισης, καθώς και η εξέλιξη των εγγυήσεων ανεξαρτησίας για τις αρχές της ίδιας κατηγορίας, οι οποίες ιδρύθηκαν σε προγενέστερο χρόνο. Αναλυτικά το ζήτημα της σύγκλισης των επιμέρους εγγυήσεων ανεξαρτησίας στις ελληνικές ανεξάρτητες διοικητικές αρχές εξετάζεται στο Τρίτο και το Τέταρτο Μέρος.

Η ακαδημαϊκή διαμάχη σχετικά με τη νομική θεμελίωση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών μπορεί να μη παραμένει τόσο ζωντανή σήμερα, καθώς έχει ήδη προσφέρει πειστικές απαντήσεις στα ερωτήματα που έθεσε η νέα τότε κατηγορία των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών. Ωστόσο ο πολλαπλασιασμός των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών διατηρεί στην επικαιρότητα μία άλλη επιστημονική συζήτηση που αφορά σε ζητήματα ενίσχυσης της λογοδοσίας, του ελέγχου και της ανεξαρτησίας τους.

Πράγματι παρότι εντάχθηκαν στη χορεία των άλλων οργάνων της Δημόσιας Διοίκησης, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές ταυτόχρονα αυτονομήθηκαν από τις παραδοσιακές ιεραρχικές δομές της και εν τέλει από τον πολιτικό έλεγχο. Οπότε τίθεται το ζήτημα με ποια εργαλεία μπορεί να διασφαλισθεί η υπαγωγή τους σε ένα δημοκρατικά νομιμοποιημένο σύστημα λογοδοσίας και ελέγχου. Ταυτόχρονα η εικοσαετής λειτουργία των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών των δικαιωμάτων έχει αναδείξει το ζήτημα της περαιτέρω ενίσχυσης των εγγυήσεων ανεξαρτησίας τους. Συνεπώς, παρά τη νέα θεσμική ισορροπία που διαμορφώθηκε με την κατοχύρωσή τους ως σύγχρονων μορφών διοίκησης και την παρέλευση

ικανού χρόνου από τη θέσπισή τους, αναθερμαίνεται η επιστημονική συζήτηση που αφορά σε αυτές, προσανατολιζόμενη στην κατεύθυνση μιας προσπάθειας εξορθολογισμού του ίδιου του νομικού καθεστώτος των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, μέσω της ενίσχυσης του κοινοβουλευτικού ελέγχου επ’ αυτών και των εγγυήσεων ανεξαρτησίας τους. Η διαπραγμάτευση αυτών των ζητημάτων αποτελεί το τελευταίο Κεφάλαιο του Τετάρτου Μέρους.

Από τη θέση αυτή θα ήθελα να ευχαριστήσω τον Εκδοτικό Οίκο Νομική Βιβλιοθήκη και ιδιαίτερα την κ. Λ. Καρατζά για την επιμελημένη έκδοση αυτής της μελέτης. Ξεχωριστές ευχαριστίες οφείλω στους συναδέλφους Γ. Κατρούγκαλο, Ξ. Κοντιάδη και Χ. Χρυσανθάκη που ενθάρρυναν τις ερευνητικές μου αναζητήσεις. Η μελέτη αυτή δεν θα ήταν δυνατόν να ολοκληρωθεί χωρίς την πολύπλευρη βοήθεια της συναδέλφου Θ. Αντωνίου, την οποία ευχαριστώ θερμά. Επίσης, στην προσπάθειά μου να ολοκληρώσω αυτή τη μελέτη με στήριξαν οι συνάδελφοί μου Σ. Χιωτάκης και Δ. Χρυσοχόου, τους οποίους ευχαριστώ ιδιαίτερα. Οι συζητήσεις με τους συναδέλφους Α. Αλεξόπουλο, Χ. Ανθόπουλο, Η. Γεωργαντά, Κ. Λάβδα και Μ. Πικραμένο, με βοήθησαν σημαντικά στη διαμόρφωση των σκέψεων που αποτυπώνονται στο κείμενο, τους ευχαριστώ για όλα.

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ

Το προνόμιο ανεξαρτησίας και η διεθνής εμπειρία

Κεφάλαιο 1

Κριτήρια ανεξαρτησίας

Α. Νέες μορφές διοίκησης στην ελληνική έννομη τάξη

1. Χαρακτηριστικά

Η ίδρυση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα από το τέλος της δεκαετίας του 1980 δεν αποτέλεσε εγχώρια πρωτοτυπία, τα οργανικά και λειτουργικά στοιχεία τους, όπως και οι αρμοδιότητές τους, αντλήθηκαν από τα χαρακτηριστικά που παγίωσε σταδιακά η διεθνής εμπειρία σε συγκεκριμένα θεσμικά μορφώματα, τα οποία αναγνωρίστηκαν ως διοικητικά όργανα και κατατάχθηκαν συστηματικά σε δύο κατηγορίες, της προστασίας των δικαιωμάτων και της οικονομικής ρύθμισης. Πρόκειται για διάκριση γενικά αποδεκτή από τη θεωρία, η οποία σχετίζεται άμεσα με την αποστολή των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών.

Τα χαρακτηριστικά που θεμελιώνουν το λεγόμενο προνόμιο ανεξαρτησίας των οργάνων αυτών έναντι της εκτελεστικής εξουσίας, δηλαδή τις εγγυήσεις οργανικής ή προσωπικής

και λειτουργικής ανεξαρτησίας και τις αρμοδιότητες, διαμόρφωσε και εξειδίκευσε ο νομοθέτης ανάλογα με την κατηγορία τους. Αλλά και η ίδια η ονοματολογία, και ιδίως τα επίθετα που χρησιμοποιήθηκαν εναλλακτικά από τον νομοθέτη και τη θεωρία, ώστε να προσδιορίσουν τον όρο «αρχές», δίνουν έμφαση στο προνόμιο ανεξαρτησίας των εν λόγω οργάνων, αφού συνήθως χαρακτηρίζονται ως «ανεξάρτητες» διοικητικές αρχές.

Η σύνδεση των ελληνικών ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με την αλλοδαπή εμπειρία είχε ως επακόλουθο ο προβληματισμός στην εγχώρια νομική θεωρία για το κατά πόσον εντάσσονται τα νέα θεσμικά μορφώματα στο νομικό σύστημα να ταυτιστεί σχεδόν με τον αντίστοιχο της ηπειρωτικής νομικής σκέψης. Στο πλαίσιο αυτού του προβληματισμού υποστηρίχθηκε ότι η δημιουργία των μορφωμάτων αυτών προηγήθηκε της διακρίβωσης της φύσης και της θέσης τους στο νομικό σύστημα στον βαθμό που δεν προσδιορίστηκε κατά τρόπο σταθερό από προκαθορισμένα χαρακτηριστικά. Συγκροτήθηκαν δηλαδή χωρίς να αντιστοιχούν σε μία κατηγορία προσδιορισμένη από τον νομοθέτη και να υπακούουν σε ένα προαποφασισμένο θεσμικό πλαίσιο. Προέκυψαν δε ως νέα όργανα διοίκησης, τα οποία απολαύουν εγγυήσεων προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας και διαθέτουν

αρμοδιότητες ανάλογες με τον τομέα που ρυθμίζουν, χωρίς να έχουν ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα. Κατά συνέπεια, η φύση τους καθορίστηκε από ένα σύνολο χαρακτηριστικών, εγγυήσεων και αρμοδιοτήτων, μέσω των οποίων νομιμοποιήθηκαν ως αμερόληπτες και ταυτόχρονα αποτελεσματικές.

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο συγκριτικά μεγαλύτερος αριθμός ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με αντικείμενο την προστασία των δικαιωμάτων έναντι αυτών με αντικείμενο την οικονομική ρύθμιση, που ιδρύθηκαν από το τέλος της δεκαετίας του 1980 στον ελληνικό χώρο, υποδεικνύει ότι ακολουθήθηκε ειδικότερα το γαλλικό πρότυπο - το οποίο αντιπροσωπεύει τη χαρακτηριστικότερη περίπτωση κρατών με ηπειρωτική συνταγματική παράδοση - και όχι εκείνο των κρατών αγγλοσαξονικής παράδοσης. Λόγω λοιπόν αυτής ακριβώς της ιδιαίτερης σημασίας που αποδόθηκε στις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές ως θεσμικών εγγυητών δικαιωμάτων, η εγχώρια θεωρία φάνηκε περισσότερο δεκτική σε ένα σχήμα,

το οποίο αποτύπωνε μία νέα κατηγορία διοίκησης και στράφηκε στην προσπάθεια ενσωμάτωσής της στο νομικό σύστημα παρά τη «ρωγμή» που προκαλούσε στο σχήμα της παραδοσιακής διάκρισης των λειτουργιών του κράτους.

Η κυρίαρχη εκδοχή της θεωρίας συνοψίζει τους λόγους ίδρυσης των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με αντικείμενο την προστασία των δικαιωμάτων σε δύο, ο πρώτος σχετίζεται με την αποτελεσματικότερη προστασία των δικαιωμάτων, εφόσον αυτή προϋποθέτει τεχνογνωσία που δε διαθέτει η παραδοσιακή Δημόσια Διοίκηση, ο δεύτερος αφορά στην κρίση αξιοπιστίας των πολιτικών οργάνων ως γενικότερου συμπτώματος των δυσλειτουργιών του πολιτικού συστήματος. Με αυτόν τον τρόπο η θεωρία εξηγεί την ανάληψη του έργου αυτού από πρόσωπα πολιτικά ουδέτερα, ανεξάρτητα από τη Δημόσια Διοίκηση και αμερόληπτα, προικισμένα με οιονεί δικαστικές εγγυήσεις και ιδιαίτερες αρμοδιότητες

για την εκπλήρωση αποστολών που βρίσκονται όμως εκτός του πυρήνα της χάραξης γενικής πολιτικής. Η σύσταση ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με αυτό το θεσμικό πλαίσιο αποτυπώνει μια συνολικότερη δυσπιστία στην παραδοσιακή εκτελεστική εξουσία.

Για τη δικαιολόγηση της ίδρυσης ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με αντικείμενο την οικονομική ρύθμιση, τον ένα ερμηνευτικό πόλο αποτελεί η κρίση της αξιοπιστίας των πολιτικών οργάνων και κατ’ επέκταση η δυσπιστία εν γένει στο παραδοσιακό κράτος. Ο δεύτερος αφορά την ανάγκη ενοποίησης της εσωτερικής αγοράς που επιτυγχάνεται μέσω της εναρμόνισης με την κοινοτική νομοθεσία και τη διοικητική σύγκλιση σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ωστόσο θα πρέπει να επισημανθεί ότι στην Ελλάδα η ίδρυση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών σε μία ευρεία περιοχή άσκησης δημόσιας εξουσίας δεν αποτέλεσε μόνο συμμόρφωση της ελληνικής έννομης τάξης με τις ευρωπαϊκές επιταγές ή επιδίωξη προστασίας δικαιωμάτων, αλλά επεκτάθηκε και σε περιοχές όπου δεν υπάρχει ανάλογο ευρωπαϊκό προηγούμενο, όπως είναι η περίπτωση της ανεξάρτητης αρχής επί των προσλήψεων στον Δημόσιο Τομέα (ΑΣΕΠ). Το ίδιο συνέβη και στη Γαλλία, στην οποία η συνταγή των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών δοκιμάστηκε σε μεγαλύτερο εύρος περιοχών.

Δεν αναφέρονται από τον νομοθέτη ως ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς που ιδρύθηκε ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, με αποστολή τον έλεγχο της εφαρμογής των διατάξεων της νομοθεσίας περί κεφαλαιαγοράς. Επίσης, η Εθνική

Αρχή Προσβασιμότητας, που ιδρύθηκε με το άρθρο 1 του ν. 4780/2021 ως συμβουλευτικό όργανο της Πολιτείας, με σκοπό την πρόσβαση των ατόμων με αναπηρία σε όλους τους τομείς της ανθρώπινης δραστηριότητας και αποστολή «τη διαρκή παρακολούθηση των θεμάτων που σχετίζονται με το δικαίωμα πρόσβασης των ατόμων με αναπηρία και τη διαμόρφωση προτάσεων για τη χάραξη δημόσιων πολιτικών σε θέματα του αντικειμένου της». Με τον ίδιο νόμο (επαν)ιδρύθηκε Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΕΔΑ), στον Πρωθυπουργό, ως εθνικός θεσμός για τα δικαιώματα του ανθρώπου και ανεξάρτητο συμβουλευτικό όργανο της Πολιτείας στα ζητήματα προστασίας και προώθησης των δικαιωμάτων του ανθρώπου, με νομική προσωπικότητα. Εθνική Επιτροπή Βιοηθικής και Τεχνοηθικής (επαν)ιδρύθηκε και πάλι με τον ίδιο νόμο, η οποία υπάγεται στον Πρωθυπουργό, αποτελεί δε «συμβουλευτικό όργανο της Πολιτείας ως προς τους τομείς των επιστημών της ζωής και των νέων τεχνολογιών εν γένει», με αποστολή «τη διερεύνηση των ηθικών, κοινωνικών και νομικών διαστάσεων και συνεπειών στους τομείς, ιδίως, της βιολογίας, της βιοτεχνολογίας, της ιατρικής και της γενετικής, καθώς και των νέων τεχνολογιών, όπως της τεχνητής νοημοσύνης, των προηγμένων αλγορίθμων και της ρομποτικής».

Σήμερα στην Ελλάδα καταγράφονται σχεδόν τριάντα ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, ενώ υπάρχουν έξι Βοηθοί Συνήγοροι στο πλαίσιο της ανεξάρτητης αρχής «Συνήγορος του Πολίτη». Η ίδια ανεξάρτητη αρχή ανέλαβε και τα καθήκοντα του Συνηγόρου Υγείας και

Κοινωνικής Αλληλεγγύης. Πρόκειται για την Επιτροπή Ανταγωνισμού (1977), το ΕΣΡ (1989), το ΑΣΕΠ (1994), την ΕΕΤΤ (1994), την Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (1997), τη ΡΑΕ (1999), την ΑΔΑΕ (2003), τον Συνήγορο του Καταναλωτή (2004), την Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (Αρχή ΙΥΑ, 2005), ήδη αυτοτελή διοικητική υπηρεσία, υπαγόμενη απευθείας στον Υπουργό Υγείας, την Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (ΑΔΙΠ, 2005), μετονομασθείσα σε Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης (2020). Κατά τον ορισμό του νομοθέτη, ανεξάρτητη διοικητική αρχή είναι και η Επιτροπή Διερεύνησης Αεροπορικών Ατυχημάτων και Ασφάλειας Πτήσεων (ΕΔΑΑΠ, 2001), η Εθνική Αναλογιστική Αρχή (ΕΑΑ, 2002) και το Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας (ΕΣΥΔΥ), το οποίο δεν αποτελεί πλέον ανεξάρτητη διοικητική αρχή. Ως διοικητική αρχή με εγγυήσεις ανεξαρτησίας ιδρύθηκε η Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Τυχερών Παιχνιδιών (ΕΕΕΠ, 2004), η οποία στη συνέχεια χαρακτηρίστηκε ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή, καθώς και η Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες (2005). Στη συνέχεια ιδρύθηκαν η Ελληνική Στατιστική Αρχή (ΕΛΣΤΑΤ, 2010), η Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων

(ΡΑΣ, 2010), η Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (2011) και το Σώμα Φορολογικών Διαιτητών (ΣΦΔ, 2011). Αργότερα ιδρύθηκαν ως ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, το 2013, η Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Πρωτοβάθμια και Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση (ΑΔΙΠΠΔΕ), ο Εθνικός Οργανισμός Εξετάσεων (ΕΟΕ) και η Ρυθμιστική Αρχή Επιβατικών Μεταφορών (ΡΑΕΜ), το 2014, το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο και η Επιτροπή Διερεύνησης Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Συμβάντων, το 2016, η Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων (ΡΑΛ), η Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ), η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ) και η Αρχή Πολιτικής Αεροπορίας (ΑΠΑ), τέλος, το 2019, η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ).

2. Ο πρότυπος κατάλογος

Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές εμφανίζουν κοινά χαρακτηριστικά, τα οποία τις ανάγουν σε θεσμούς που έχουν συσταθεί με νόμο, βρίσκονται εκτός των παραδοσιακών διοικητικών μηχανισμών, έχουν προικισθεί με εγγυήσεις ανεξαρτησίας και έχουν επιφορτισθεί με αρμοδιότητες προστασίας ή ρύθμισης συγκεκριμένου τομέα. Ωστόσο οι επιμέρους εγγυήσεις και αρμοδιότητες των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών δεν ομογενοποιήθηκαν, αλλά αντιθέτως διαφοροποιήθηκαν ανάλογα με τις ανάγκες του τομέα ρύθμισης, δηλαδή της προστασίας των δικαιωμάτων ή της οικονομίας της αγοράς. Από τη σκοπιά αυτή οι ελληνικές ανεξάρτητες διοικητικές αρχές με αντικείμενο την οικονομική ρύθμιση είχαν αρκετά διαφορετικές εγγυήσεις σε σχέση με τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές με

αντικείμενο την προστασία των δικαιωμάτων, λόγω του ιδιαίτερου ρόλου τους στη ρύθμιση της οικονομίας της αγοράς και στην εξάρτησή τους από την κυβερνητική πολιτική. Και σε αυτές όμως σημειώθηκε σταδιακή διεύρυνση των εγγυήσεων ανεξαρτησίας και κατοχύρωση της δημοκρατικής νομιμοποίησης που πραγματώνεται κυρίως με τον έλεγχο του κοινοβουλίου.

Οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας και η νομιμοποίηση μέσω του κοινοβουλευτικού ελέγχου θα αποτελέσουν το 2001 μέρος ενός προτύπου καταλόγου κριτηρίων ανεξαρτησίας που εισάγεται με τη συνταγματική αναθεώρηση για τις «αναπαλλοτρίωτες» ανεξάρτητες αρχές της προστασίας των δικαιωμάτων ως συνταγματικά κατοχυρωμένες. Πρόκειται για μία ελληνική πρωτοτυπία που αναπροσανατόλισε το θεωρητικό προβληματισμό για τη φύση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών και τη θέση τους στο νομικό σύστημα.

Οι λόγοι ίδρυσής τους, κατά την αντίληψη του αναθεωρητικού νομοθέτη, συνοψίστηκαν στη διαφύλαξη της διαφάνειας στο πολιτικό σύστημα και μέσα από αυτή την οπτική οι ανεξάρτητες

διοικητικές αρχές συνιστούν τους θεματοφύλακές της. Φαίνεται όμως ότι πέραν των διακηρύξεων γενικότερα περί εκσυγχρονισμού, διαφάνειας και βελτίωσης του καθεστώτος των ατομικών δικαιωμάτων, τέθηκε παράλληλα και το ζήτημα της σχέσης συνταγματικής κατοχύρωσης και παραδοσιακής διάκρισης των λειτουργιών. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης επέλεξε να το επιλύσει, θέτοντας τέλος στη σχετική αμφισβήτηση της θεωρίας, μέσω της ρητής θέσπισης των πέντε ανεξάρτητων αρχών των δικαιωμάτων - των κριθεισών ως «γνήσιων» ανεξάρτητων διοικητικών αρχών - και του χαρακτηρισμού τους ως

διοικητικών οργάνων -, αφού κατέταξε τις σχετικές με την οργάνωσή τους διατάξεις στο έκτο Τμήμα (άρθρα 101-105) του Συντάγματος που επιγράφεται ως «Διοίκηση».

Βέβαια η συνταγματική αναθεώρηση δεν αφαίρεσε από τον νομοθέτη τη δυνατότητα να ιδρύσει νέες ανεξάρτητες διοικητικές αρχές που απολαύουν προνομίου ανεξαρτησίας και περιβάλλονται με αρμοδιότητες ικανές για την εξυπηρέτηση του τομέα δράσης τους. Επίσης, δεν όρισε τη θέση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών της οικονομικής ρύθμισης στο νομικό σύστημα, οι οποίες εξακολουθούν ως τέτοιες να ενεργούν με το προνόμιο της ανεξαρτησίας. Η σύγκλιση των εγγυήσεων ανεξαρτησίας στις δύο κατηγορίες ανεξάρτητων διοικητικών αρχών δεν αναίρεσε το υφιστάμενο συνταγματικό πρόβλημα για όσες έχουν αντικείμενο την οικονομική ρύθμιση παρά μόνον το περιόρισε υπό την έννοια ότι εξ αντικειμένου οι τελευταίες θα πρέπει να απολαύουν των εγγυήσεων εκείνων που συνθέτουν τη φύση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών. Το να θεωρήσει κανείς τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές της κατηγορίας αυτής ως μη stricto sensu αποκαλύπτει εκ νέου την υφιστάμενη «ρωγμή» στο σχήμα της παραδοσιακής διάκρισης των λειτουργιών και αυτό, δεδομένου ότι ο νομοθέτης διατηρεί «τη γενική αρμοδιότητα» να ιδρύει ανεξάρτητες διοικητικές αρχές που περιβάλλονται με ανεξαρτησία κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Φαίνεται ότι ο νομοθέτης διατήρησε το προφίλ ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών της οικονομικής ρύθμισης και σε αυτές της ίδιας κατηγορίας που ίδρυσε μετά το 2001, ενώ για τις νέες ανεξάρτητες αρχές των δικαιωμάτων ακολούθησε

το πρότυπο της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας της κατηγορίας τους σύμφωνα με τις συνταγματικές επιταγές.

Τίθεται όμως το ερώτημα εάν είναι αναγκαία και εφικτή η συνταγματική κατοχύρωση και των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών της οικονομικής ρύθμισης. Στη κατεύθυνση μιας θετικής απάντησης στο ερώτημα αυτό, υποβλήθηκε πρόταση κατά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2008 για την επέκταση των εγγυήσεων που αφορούν τη συγκρότηση και τη λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών των δικαιωμάτων στην Επιτροπή Ανταγωνισμού και στη ΡΑΕ. Η επιστημονική συζήτηση είχε θέσει τον προβληματισμό της σχετικά με την παράλειψη αυτή ήδη με αφορμή την αναθεώρηση του 2001. Αλλά και η Επιτροπή Αναθεώρησης του Συντάγματος αποδέχτηκε κατ’ αρχήν την προτεινόμενη ρύθμιση, αν και εντέλει δεν ψηφίστηκε από την Η’ Αναθεωρητική Βουλή.

Β. Λόγοι ίδρυσης

Από την κριτική που ασκήθηκε στις παραδοσιακές διοικητικές δομές, κατά την επιστημονική συζήτηση των δύο τουλάχιστον τελευταίων δεκαετιών, αντλούνται κυρίως οι αιτιολογήσεις για την ανάδειξη των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών ως νέων οργάνων, ανεξάρτητων από την εκτελεστική εξουσία, δεδομένου ότι προορίστηκαν να διασφαλίσουν την αμφισβητούμενη διαφάνεια και αμεροληψία των εν λόγω δομών. Έχει υποστηριχθεί ότι οι τάσεις πλήρους απελευθέρωσης της αγοράς, συρρίκνωσης της κρατικής παρέμβασης στον οικονομικό χώρο και νομικής απορρύθμισης των εργασιακών σχέσεων, οι οποίες χαρακτηρίζουν κατ’ αρχήν το «μεταμοντέρνο» κράτος, συνοδεύονται από τη «σύγχυση των ορίων» μεταξύ κράτους και ιδιωτικού τομέα, την «αποδόμηση των μηχανισμών» του κοινωνικού κράτους και την «αποπολιτικοποίηση» της Δημόσιας Διοίκησης διά μέσου της ίδρυσης ανεξάρτητης διοικητικής αρχής. Αυτό ακριβώς το τελευταίο χαρακτηριστικό της μετάβασης στο «μεταμοντέρνο» κράτος ενισχύεται από την αμφισβήτηση, τόσο της «ικανότητας διακυβέρνησης», όσο και της «αξιοπιστίας» της πολιτικής τάξης.