ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ 

ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΣΥΓΓΡΑΦΕΩΣ

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ ΒΙΒΛΙΟΥ

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ 1

INTRODUCTORY REMARKS – EXECUTIVE SUMMARY 9

ΜΕΡΟΣ Α

ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ - ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ, ΓΕΝΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΚΑΙ ΚΑΝΟΝΕΣ

ΤΙΤΛΟΣ 1

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΙΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Η Οδηγία 2014/24/ΕΕ: Βασικές τομές, αλλαγές και πεδίο εφαρμογής - Γενικοί εννοιολογικοί προσδιορισμοί 15

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Γενικές κατευθύνσεις και αρχές 15

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Η Διακυβέρνηση 26

ΕΝΟΤΗΤΑ 3

Πεδίο εφαρμογής - Γενικοί εννοιολογικοί προσδιορισμοί 36

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Προετοιμασία και σχεδιασμός της διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης 97

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Οι αρχές και κανόνες δημόσιου λογιστικού και το δίκαιο των δημόσιων
συμβάσεων - Το ζήτημα της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης 153

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Οι κανόνες δημοσιότητας και διαφάνειας 207

ΤΙΤΛΟΣ 2

ΕΙΔΙΚΟΤΕΡΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Δικαιούμενοι συμμετοχής και η επιλογή των διαδικασιών 241

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Οι δικαιούμενοι συμμετοχής 241

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Η επιλογή των διαδικασιών 275

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Η ανοιχτή και κλειστή (ανταγωνιστική) διαδικασία 314

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Η ανοιχτή διαδικασία 316

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Η κλειστή διαδικασία 335

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Η ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση
και ο ανταγωνιστικός διάλογος 352

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΟ ΚΕΦΑΛΑΙΟ

Η (κοινή) προσέγγιση της ανταγωνιστικής διαπραγμάτευσης και τoυ διαλόγου
στο πλαίσιο των λεγόμενων διαδικασιών των δύο σταδίων 355

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Η ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση 360

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Ο ανταγωνιστικός διάλογος 366

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Τα δυναμικά συστήματα αγορών και η συμφωνία-πλαίσιο 403

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Τα δυναμικά συστήματα αγορών (ΔΣΑ) 403

ΥΠΟ-ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Οι συμφωνίες-πλαίσιο 457

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5

Η διαδικασία της διαπραγμάτευσης και οι εκ του νόμου παρεκκλίσεις
από τις γενικές διατάξεις της διαπραγμάτευσης 483

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Η διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση (προκήρυξης): Προϋποθέσεις και τυχόν επιπτώσεις από την καταχρηστική προσφυγή σε αυτήν 483

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Ζητήματα εφαρμογής που ανακύπτουν κατά την περίπτωση της από μέρους
των αναθετουσών αρχών και φορέων καταχρηστικής - δηλαδή χωρίς να υφίστανται οι από το νόμο τεθείσες προϋποθέσεις - προσφυγής στη διαδικασία της (απευθείας) διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση, αλλά και της (μη νόμιμης) κατάτμησης μιας δημόσιας σύμβασης 553

ΕΝΟΤΗΤΑ 3

Συμπεράσματα 569

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6

Το δίκαιο της ανάθεσης και τα γενικά και ειδικά καθεστώτα παρεκκλίσεων:
Οι κατά παρέκκλιση διατάξεις και η επιφύλαξη υπέρ του ενωσιακού δικαίου 573

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Εισαγωγικά 573

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Τα καθεστώτα παρέκκλισης 576

ΤΙΤΛΟΣ 3

ΤΟ ΣΤΑΔΙΟ ΑΝΑΘΕΣΗΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής και ο έλεγχος της καταλληλότητας
των προσφορών 633

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Τα κριτήρια επιλογής 633

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Οι λόγοι αποκλεισμού 656

ΕΝΟΤΗΤΑ 3

Τα μέσα απόδειξης 669

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Η στήριξη στις ικανότητες τρίτων φορέων ή δάνεια εμπειρία και
η υπεργολαβία – Οι προϋποθέσεις προσφυγής με βάση τα τεθέντα κριτήρια
ποιοτικής επιλογής στις ικανότητες άλλων φορέων και στην υπεργολαβία:
Η αντικατάσταση του υπεργολάβου και η υποκατάσταση του αναδόχου / τρίτου 687

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Η στήριξη στις ικανότητες άλλων φορέων: Η αποκαλούμενη και «δάνεια εμπειρία» 687

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Η υπεργολαβία 755

ΕΝΟΤΗΤΑ 3

Η αντικατάσταση υπεργολάβου και η υποκατάσταση του αναδόχου /
υποκατάσταση τρίτου 781

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3

Η πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά 788

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4

Η στάθμιση των κριτηρίων επιλογής και ο μαθηματικός τύπος 863

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5

Το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) και τα αποδεικτικά μέσα:
Η μη συνδρομή των λόγων αποκλεισμού και η πλήρωση
των κριτηρίων επιλογής 900

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) 901

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Αντιστοιχία λόγων αποκλεισμού και κριτηρίων επιλογής με αποδεικτικά μέσα 965

ΤΙΤΛΟΣ 4

Η ΔΙΕΘΝΗΣ ΔΙΑΣΤΑΣΗ ΚΑΙ ΠΡΑΚΤΙΚΗ: Η UNECE ΚΑΙ ΟΙ ΕΙΔΙΚΟΤΕΡΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ - ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ (ΣΔΙΤ)

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Το «Σύστημα αξιολόγησης και βαθμολόγησης των συμπράξεων δημόσιου
και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) στον τομέα των υποδομών (PIERS):
Μια μεθοδολογία αξιολόγησης των στόχων για τη βιώσιμη
ανάπτυξη (ΣΒΑ)» της UNECE 983

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

H μηδενική ανοχή στη διαφθορά (Zero Tolerance to Corruption) 1018

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Δήλωση για μια προσέγγιση «μηδενικής ανοχής στη διαφθορά» στις συμβάσεις Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) 1018

ΕΝΟΤΗΤΑ 2

Το Πρότυπο για μια προσέγγιση μηδενικής ανοχής στη διαφθορά στις συμβάσεις Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) (Standard on a Zero Tolerance Approach to Corruption in PPP Procurement / ZTC) 1024

ΜΕΡΟΣ Β

Η ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ

ΤΙΤΛΟΣ 1

Η ΓΕΝΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΖΗΤΗΜΑΤΟΣ ΤΗΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ
ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΤΙΤΛΟΣ 2

ΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Οι γενικοί κανόνες εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων: Οι γενικές αρχές
του δικαίου και το δίκαιο της ανάγκης [τα σχετικά τους όρια] 1071

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2

Το ειδικότερο ζήτημα της αναστολής των συμβάσεων (συμβουλευτικής,
κατάρτισης, πιστοποίησης έργων) και της μεταφοράς τους στην επόμενη Προγραμματική Περίοδο (ΠΠ) 2021-2027 1134

ΕΠΙΛΟΓΟΣ 1205

ΒΑΣΙΚΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 1223

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ - ΒΑΣΙΚΑ ΕΓΓΡΑΦΑ ΤΕΚΜΗΡΙΩΣΗΣ 1233

ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ ΛΗΜΜΑΤΩΝ 1241

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι

Νόμος 4412/2016 – Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών – Πίνακας περιεχομένων 1261

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ

ΕΚΤΕΛΕΣΤΙΚΟΣ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΕ) 2016/7 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ της 5ης Ιανουαρίου 2016 για την καθιέρωση του τυποποιημένου εντύπου για το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης 1283

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙIα

ΕΚΤΕΛΕΣΤΙΚΟΣ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΕ) 2016/7 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

της 5ης Ιανουαρίου 2016 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1 – Οδηγίες 1286

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙIβ

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2 – Τυποποιημένο έντυπο
για το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) 1293

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ

ΕΚΤΕΛΕΣΤΙΚΟΣ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΕ) 2019/1780 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
της 23ης Σεπτεμβρίου 2019για την κατάρτιση τυποποιημένων εντύπων
για τη δημοσίευση προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων και για την κατάργηση του εκτελεστικού κανονισμού
(ΕΕ) 2015/1986 («ηλεκτρονικά έντυπα») 1306

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ IV

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ XII - ΑΠΟΔΕΙΚΤΙΚΑ ΜΕΣΑ ΓΙΑ ΤΑ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΕΠΙΛΟΓΗΣ 1314

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

1. Το παρόν σύγγραμμα θέτει ως βασικό στόχο την παρουσίαση και ανάλυση του θεωρητικού και ερμηνευτικού υποβάθρου του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, σε μία συστημική προσέγγιση των κατ’ ιδίαν ρυθμίσεων και εφαλτήριο τις διατάξεις των Ευρωπαϊκών Οδηγιών (2014/23-25/ΕΕ), παραπέμποντας πρωτίστως στην αυθεντική Αγγλική/Γαλλική έκδοση ή απόδοση (version), και δευτερευόντως στην ελληνική μετάφραση/απόδοσή τους. Αναπτύσσονται συγκεκριμένες προβληματικές γύρω από τους βασικούς πυλώνες του συγκεκριμένου δίκαιου (των συμβάσεων), δίδοντας συνάμα απαντήσεις σε σειρά πρακτικών ζητημάτων που προκύπτουν κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων, όπως λ.χ. με τη συμπλήρωση του Ευρωπαϊκού Ενιαίου Έγγραφου Σύμβασης (ΕΕΕΣ), ή σε σχέση με τους κανόνες δημοσιότητας κατά τη υποβολή των ηλεκτρονικών εντύπων (eForms), με στόχο το σύγγραμμα να καταστεί ένα χρηστικό εργαλείο για τους πρωταρχικούς αποδέκτες και εφαρμοστές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, δηλαδή τα στελέχη των πολυάριθμων (περί τις 3.000) αναθετουσών αρχών και φορέων. Στο πλαίσιο αυτό, και λόγω των ενίοτε σημαντικών ζητημάτων που ανακύπτουν στην πράξη, επιχειρείται μια συστηματική προσέγγιση και ανάλυση του πλέγματος των διατάξεων της εκτέλεσης των συμβάσεων, και της πλούσιας και σημαντικής προς τούτο νομολογίας, υπό το πρίσμα συγκεκριμένων προβληματικών που τίθενται στην πράξη. Η ενίοτε, δε, εκτενής αναφορά στο κείμενο επιλεγμένων δικαστικών αποφάσεων γίνεται για λόγους κυρίως εκπαιδευτικούς. Ερμηνευτικά και άλλα ζητήματα που προκύπτουν εξαιτίας της μη προσήκουσας ή πλημμελούς εκπλήρωσης των συμβατικών όρων από τους αναδόχους, με ή χωρίς υπαιτιότητά τους, ή την ανατροπή των θεμελίων της (δημόσιας) σύμβασης, όπως λόγω της επέλευσης γεγονότων ανωτέρας βίας ή απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών, έχουν απασχολήσει και απασχολούν τόσο τον εφαρμοστή όσο και τον ερμηνευτή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων και, σε βά-

θος χρόνου, έχουν αποκρυσταλλωθεί κάποιες βασικές κατευθύνσεις και συνισταμένες, με την προσφυγή και εφαρμογή βασικών/γενικών αρχών του δικαίου, και στο συγκεκριμένο –εν προκειμένω– δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων.

2.Α. Στο πλαίσιο μιας συστηματικής προσέγγισης των ειδικών ζητημάτων του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων και των διατάξεων του Βιβλίου Ι του νόμου 4412/2016 για τη μεταφορά της (γενικής ή κλασικής, όπως συχνά αποκαλείται) Οδηγίας 2014/24/ΕΕ (πρώην Οδηγία 2004/18/ΕΚ) στην Ελληνική/εγχώρια έννομη τάξη, όπως αυτός τροποποιήθηκε και ισχύει, ιδίως δε στις προμήθειες και υπηρεσίες, με παραπομπή και στις διατάξεις του Βιβλίου ΙΙ του νόμου 4412/2016 για τη μεταφορά της (τομεακής) Οδηγίας 2014/25/ΕΕ για τους λεγόμενους «πρώην εξαιρούμενους τομείς» (πρώην Οδηγία 2004/17/ΕΚ), όπου διαπι-

στώνεται ότι οι σχετικοί κανόνες εμφανίζονται κατά τι πιο ευέλικτοι – εάν όχι και χαλαροί, λαμβάνοντας ούτως υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των εν λόγω ευαίσθητων τομέων, η έμφαση δίδεται και σε σειρά πρακτικών ζητημάτων που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων από τις αναθέτουσες αρχές και φορείς. Ο αιτιολογικός λόγος για την έκδοση (Ευρωπαϊκών) Οδηγιών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, αλλά και των (πρώην) εξαιρούμενων τομέων από το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω Οδηγιών όπως, στην προκειμένη, των Οδηγιών περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης (δημοσίων) συμβάσεων, συνοψίζεται στα έχοντας υπόψη της Οδηγίας 90/531/ΕΟΚ σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών, και ειδικότερα στα ακόλουθα: «Εκτιμώντας: ότι πρέπει να εκδοθούν τα μέτρα για την προοδευτική εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς [...] ότι οι στόχοι αυτοί απαιτούν επίσης το συντονισμό των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων που εφαρμόζουν οι φορείς που ασκούν δραστηριότητες στους τομείς αυτούς [...] ότι η Λευκή Βίβλος για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς καθορίζει πρόγραμμα δράσης και χρονοδι-

άγραμμα για το άνοιγμα της αγοράς των δημοσίων συμβάσεων στους τομείς που τη στιγμή αυτή αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 26ης Ιουλίου 1971 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων [...] καθώς και της οδηγίας 77/62/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1976 περί συντονισμού των διαδικασιών συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών».

2.Β. Περαιτέρω, κατά την ανάλυση των διατάξεων του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, ανατρέχουμε πρωτογενώς στις διατάξεις των Οδηγιών και δευτερογενώς στις διατάξεις του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων (4412/2016), ως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, σήμερα, αναδεικνύοντας συνάμα και τις βασικές επιλογές του (εγχώριου) νομοθέτη κατά τη μεταφορά των σχετικών διατάξεων στην εσωτερική/εγχώρια έννομη τάξη, στρατηγικός στόχος του οποίου παραμένει (πάντα) η απλοποίηση του συστήματος των δημόσιων συμβάσεων και η επιτάχυνση των σχετικών διαδικασιών. Ειδικότερα, προς την κατεύθυνση αυτή σημειώνεται ότι, μετά την ψήφιση και της τελευταίας σημαντικής / συνολικής μεταρρύθμισης του συστήματος των δημόσιων συμβάσεων, του ν. 4782/2021 (Α΄ 36), με το νέο τροποποιημένο σχέδιο δράσης για την Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις περιόδου 2021-2025, αποφασίστηκε η τροποποίηση του σχεδίου δράσης για την Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2021-2025, και η επικαιροποίηση των δράσεών του, σύμφωνα με την πρόοδο που έχει συντελεστεί στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, αλλά και για την αποτύπωση των προτεραιοτήτων για τα επόμενα (δύο) έτη (2024-2025). Στις δράσεις που προστέθηκαν, περιλαμβάνεται: i. η «Πρόταση και ψήφιση σχεδίου νόμου νέων απλοποιήσεων και βελτιώσεων του ρυθμιστικού πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις» (Δράση ΙΑ), ii. η «Λειτουργία πληροφοριακού συστήματος για τη συστηματοποίηση διαδικασιών προετοιμασίας και ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων για την κάλυψη των αναγκών της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσίων Συμβάσεων ως ΕΚΑΑ» (Δράση 54Α), iii. η «Επικαιροποίηση του Κανονισμού Διενέργειας Ελέγχων της ΕΑΔΗΣΥ» (Δράση 70Α)· μ.ά. δε, διαγράφονται προκειμένου να επανεξεταστούν στο πλαίσιο του επόμενου σχεδίου δράσης για την Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις (2026-2030), οι «Πρωτοβουλίες για την ανάπτυξη συνεργασιών και ανταλλαγή καλών πρακτικών και μοντέλων εφαρμογής: Smart Contract Register (ωφελούμενος ΕΑΑΔΗΣΥ) στο πλαίσιο υλοποίησης προγράμματος Τεχνικής Βοήθειας από EBRD και DG REGIO και συμμετέχοντα ΚΜ Ελλάδα και Πολωνία» (Δράση 29) και η «Ανάπτυξη ΟΠΣ ΕΑΑΔΗΣΥ με κορμό την Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων (υποστήριξη data analytics, forecasting, ανάλυση κινδύνων και της βελτιστοποίησης του συστήματος, κλπ.)» (Δράση 31).

2.Γ. Επίσης, ειδική αναφορά γίνεται στην Οικονομική Επιτροπή για την Ευρώπη του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών (UNECE) με έδρα τη Γενεύη, και στα ιδιαιτέρως σύγχρονα εργαλεία που αναπτύχθηκαν στον τομέα των Συμπράξεων Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ), στο πλαίσιο της Επιτροπής για την Καινοτομία, την Ανταγωνιστικότητα και τις ΣΔΙΤ

(CICPPP) της οποίας ασκούμε την Προεδρία, από τον Μάιο του 2023, και της υποκείμενης αυτής, Ομάδας Εργασίας για τις ΣΔΙΤ (WP-PPP), της οποίας ασκήσαμε την προεδρία, από Δεκέμβριο 2019 μέχρι Δεκέμβριο 2023, συμμετέχοντας ούτως ενεργά στην κατάρτιση και υιοθέτηση των εν λόγω εργαλείων, σε συνέχεια πολύπλοκων ενίοτε διαδικασιών και διεργασιών. Τα εν λόγω εργαλεία αποτελούν αποτέλεσμα πολλαπλών συμβιβασμών μεταξύ 56 κρατών-μελών με διαφορετικά δικαιϊκά συστήματα μεταξύ τους, αλλά δύνανται παρά ταύτα να τύχουν εφαρμογής τόσο στον τομέα των παραδοσιακών δημοσίων συμβάσεων, όσο και στις συμβάσεις παραχώρησης που συνάπτονται στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, ήτοι του συστήματος δημοσίων συμβάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τούτο δε παρά τις εκπεφρασμένες επιφυλάξεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

3.Α. Γενικότερα, διευκρινίζεται ότι όπου στο παρόν σύγγραμμα γίνεται αναφορά στο «νόμο», στο «νόμο των δημοσίων συμβάσεων» ή στον «περί δημοσίων συμβάσεων νόμο», παραπέμπουμε στον βασικό περί δημοσίων συμβάσεων ν. 4412/2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ & 2014/25/ΕΕ)» (Α΄ 147, καθώς και 200 & 206 για τη διόρθωση σφαλμάτων), με τον οποίο μεταφέρθηκαν στην εγχώρια έννομη τάξη οι ανωτέρω Ευρωπαϊκές Οδηγίες 2014/24/ΕΕ & 2014/25/ΕΕ (ΕΕ L 94 της 28.3.2014). Όποτε δε, αναφερόμαστε στην «Οδηγία» ή την «Ευρωπαϊκή Οδηγία», χωρίς περαιτέρω προσδιορισμό, παραπέμπουμε στην (κλασική) Οδηγία 2014/24/ΕΕ για τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (Βιβλίο Ι ν. 4412/2016), ενώ η «τομεακή» Οδηγία, παραπέμπει στην Οδηγία 2014/25/ΕΕ για τους πρώην εξαιρούμενους τομείς (Βιβλίο ΙΙ ν. 4412/2016). Η γενικότερη, τέλος, αναφορά στις «Ευρωπαϊκές Οδηγίες», παραπέμπει στις (τελευταίες) Οδηγίες 2014/23-25/ΕΕ, όπου η Οδηγία 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, μεταφέρθηκε στην εγχώρια έννομη τάξη με το ν. 4413/2016 (Α΄ 143). Πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε αντίστοιχα διορθωτικά έγγραφα και για τις τρεις ως άνω Οδηγίες του 2014, τα οποία και ελάβαμε υπόψη κατά τις σχετικές παραπομπές στις κατ’ ιδίαν διατάξεις τους.

3.Β. Περαιτέρω, η γενική αναφορά στο «Δικαστήριο» ή/και «Ευρωπαϊκό Δικαστήριο», άνευ ετέρου προσδιορισμού, παραπέμπει στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ), το οποίο μετά τη Συνθήκη της Λισαβώνας και την απόκτηση νομικής προσωπικότητας από την Ευρωπαϊκή Ένωση, μετονομάστηκε σε Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Το σύνολο δε των αποφάσεων του Δικαστηρίου (ΔΕΚ/ΔΕΕ) και του Γενικού Δικαστηρίου (πρώην ΠΕΚ), δύναται να ανευρεθεί με τον αριθμό υπόθεσης και έτος κατάθεσής τους, όπου τα δυο τελευταία ψηφία υποδηλώνουν τα τελευταία ψηφία του έτους κατάθεσης (C-XXX/XX / Τ-ΧΧΧ/ΧΧ), υπό τον σύνδεσμο: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/en/, στα πεδία «Αριθμ. υπόθεσης» («Case no») & «Χρονολογία» («Dates»).

Επίσης, οι αποφάσεις των Διοικητικών Εφετείων είναι, ως επί το πλείστον, αποφάσεις των ακυρωτικών σχηματισμών (Ακυρ.), εκτός αν ειδικώς προσδιορίζεται, ως η περίπτωση των αποφάσεων επί αιτήσεων αναστολής, των Τμημάτων Αναστολών (Αναστ.).

Τέλος, η αναφορά στην «Επιτροπή» (με «Ε» κεφαλαίο) ή «Ε. Επιτροπή», άνευ ετέρου προσδιορισμού, παραπέμπει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή που είναι ένα από τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ).

4. Η διάρθρωση του συγγράμματος θα ακολουθήσει τον κύκλο ζωής της δημόσιας σύμβασης, παραπέμποντας στα διάφορα στάδια της προκήρυξης και τα αντίστοιχα κεφάλαια της διακήρυξης της δημόσιας σύμβασης, ώστε να είναι και πλέον χρηστική η προσέγγιση των διαφόρων βασικών ζητημάτων που προκύπτουν τόσο κατά τη διαδικασία ανάθεσης, όσο και κατά την εκτέλεση της δημόσιας σύμβασης, με αναφορά στην πληθώρα γενικών/τεχνικών οδηγιών, ή/και συμβουλών, εγκυκλίων και ερμηνευτικών εγγράφων που έχει κατά καιρούς εκδώσει η ενιαία –κατά κύριο λόγο– Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔΗΣΥ), πλέον, Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ).

4.Α. Σε ένα ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ, αναλύουμε το Δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων, το πεδίο εφαρμογής του, τις γενικές αρχές και κανόνες που εφαρμόζονται κατά το στάδιο της ανάθεσης των συμβάσεων.

Σε έναν πρώτο, εισαγωγικό –τρόπον τινά– Τίτλο, του ΜΕΡΟΥΣ ΠΡΩΤΟΥ, παρουσιάζονται: i. οι βασικές τομές που επέφεραν οι Οδηγίες με έμφαση στην Οδηγία 2014/24/ΕΕ, ii. η προετοιμασία και ο σχεδιασμός της διαδικασίας σύναψης της δημόσιας σύμβασης, iii. οι κανόνες δημοσιότητας και διαφάνειας, όπως τα ανωτέρω αποτυπώνονται στον Οδηγό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις δημόσιες συμβάσεις με τίτλο «ΕΓΓΡΑΦΟ ΚΑΘΟΔΗΓΗΣΗΣ ΓΙΑ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΕΣ για την αποφυγή των συχνότερων σφαλμάτων κατά τις δημόσιες συμβάσεις έργων που χρηματοδοτούνται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία», του Φεβρουαρίου 2018, και iv. οι κανόνες και αρχές του δημοσίου λογιστικού (ν. 4270/2014, ως τροποποιήθηκε και ισχύει) από την οπτική γωνία του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, σε συσχέτιση με τις διατάξεις του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων (4412/2016).

Στους Τίτλους 2 και 3 (και βασικός κορμός) του παρόντος συγγράμματος, θα προβούμε σε μια ανάλυση των επιμέρους διατάξεων, με πρώτον, την επιμέρους ανάλυση των κατ’ ιδίαν διαδικασιών ανάθεσης και, δεύτερον, την καθ’ εαυτό ανάθεση της δημόσιας σύμβασης. Ειδικότερα, θα αναλύσουμε: i. τα ζητήματα των δικαιουμένων συμμετοχής σε μια διαγωνιστική διαδικασία και της επιλογής των διαδικασιών, ii. την ανοικτή και κλειστή διαδικασία, iii. την ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση και τον ανταγωνιστικό διάλογο, iv. τα δυναμικά συστήματα αγορών και τη συμφωνία-πλαίσιο, v. τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση (άρθρ. 26, 32 & 269 ν. 4412/2016), και vi. τα γενικά και ειδικά καθεστώτα παρεκκλίσεων, και τις κατά παρέκκλιση διατάξεις. Στον Τίτλο 3, θα εστιαστούμε: i. στα κριτήρια ποιοτικής επιλογής και τον έλεγχο της καταλληλότητας των προσφορών, ii. στη στήριξη στις ικανότητες τρίτων φορέων ή δάνεια εμπειρία και την υπεργολαβία, iii. στην πλέον συμφέρουσα από οικονομικής άποψης προσφορά, iv. στη στάθμιση των κριτηρίων επιλογής και τον μαθηματικό τύπο, και v. στο Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) και τα αποδεικτικά μέσα των κριτηρίων ποιοτικής επιλογής (ήτοι, των κριτηρίων επιλογής και της μη συνδρομής λόγων αποκλεισμού).

Τέλος, στον Τίτλο 4, αναλύονται τα εργαλεία που έχει αναπτύξει τα τελευταία χρόνια η UNECE, όπως το «Σύστημα αξιολόγησης και βαθμολόγησης των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) στον τομέα των υποδομών (PIERS): μια μεθοδολογία αξιολόγησης των στόχων για τη βιώσιμη ανάπτυξη (ΣΒΑ)» και το «Πρότυπο για μια προσέγγιση μηδενικής ανοχής στη διαφθορά στις συμβάσεις Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Standard on a Zero Tolerance Approach to Corruption in PPP Procurement / ZTC)», ομού με τη σχετική «Δήλωση», τα οποία και αποτελούν αντικείμενο ειδικών/χωριστών κεφαλαίων του ΜΕΡΟΥΣ ΠΡΩΤΟΥ.

4.Β. Στο ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ του παρόντος, προσεγγίζουμε το πλέγμα διατάξεων της εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης, μέσω συγκεκριμένων προβληματικών που αναπτύσσονται κατά το εν λόγω στάδιο, κυρίως δε στο πλαίσιο του δικαίου της ανάγκης, αλλά και των ζητημάτων που ανακύπτουν λόγω της μεταβολής των συνθηκών (απρόοπτης ή μη).

Ειδικότερα, θα εστιάσουμε στα βασικά ζητήματα που ανακύπτουν κατά το σημαντικό αυτό στάδιο της διαδικασίας (των δημοσίων συμβάσεων). Σε έναν πρώτο Τίτλο, προβαίνουμε σε μια γενική επισκόπηση της εκτέλεσης μιας σύμβασης, ενώ σε ένα δεύτερο Τίτλο, επικεντρωνόμαστε στους ειδικότερους κανόνες, με έμφαση στους γενικούς κανόνες και αρχές, αλλά και στα ειδικότερα ζητήματα, όπως αυτά της τροποποίησης της σύμβασης κατά τη διάρκειά της, της προσήκουσας και αντιστοίχως μη προσήκουσας ή πλημμελούς εκπλήρωσης του συμβατικού αντικειμένου, με τις σχετικές συνεπαγόμενες συνέπειες (έκπτωση, υποκατάσταση ή αντικατάσταση του αναδόχου). Η έμφαση δε, δίνεται στην εκτέλεση για προμήθειες/υπηρεσίες, με ενίοτε εκτενή αναφορά και στις διατάξεις για τα έργα και τις μελέτες (όσον αφορά το ζήτημα της υπεργολαβίας). Στο πλαίσιο αυτό, αναπτύσσουμε και αναλύουμε συνάμα τις σοβαρές επιπτώσεις που επιφέρουν καταστάσεις εκτάκτου ανάγκης ή παγκόσμιες/διεθνείς κρίσεις (όπως, η επέλευση της πανδημίας του COVID-19 ή διεθνείς συγκρούσεις και συρράξεις, με τις όποιες επιπτώσεις τους στην εφοδιαστική αλυσίδα και στη λειτουργία των δημοσίων συμβάσεων), τόσο κατά τη διαδικασία σύναψης (μέσω της ανάλυσης –κυρίως– της προσφυγής στη διαδικασίας με διαπραγμάτευση), όσο και εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης (στο πλαίσιο εξέτασης της ανυπαίτιας αδυναμίας εκπλήρωσης του συμβατικού αντικειμένου).

INTRODUCTORY REMARKS – EXECUTIVE SUMMARY

1. The present study sets as its primary objective the presentation and analysis of the theoretical and interpretative foundations of public procurement law, adopting a systematic approach to its specific provisions and drawing upon the authentic texts of the European Public Procurement Directives 2014/23-25/EU –with primary reference to the “authentic” English/French versions and, secondarily, to the Greek version or translation. Specific issues concerning the fundamental pillars of this specific branch of law are developed, while concurrently offering answers to a range of practical matters that arise in the application of the relevant provisions –for example, through the completion of the European Standard Procurement Document (ESPD) or by means of the transparency rules governing the submission of electronic forms (or eForms). Furthermore, this study is intended as a practical tool for the primary recipients and practitioners of public procurement law, namely the officials of the numerous (approximately 3,000) contracting authorities and entities. In this context, and in light of the occasionally significant issues that emerge in practice, a systematic approach and analysis are undertaken of the framework of provisions governing public contract execution, as well as the extensive and significant case law relevant to the subject, all viewed through the prism of specific practical challenges. Furthermore, extensive references to selected court cases / jurisprudence of the Supreme Court, the Council of State, the Court of Audit and Administrative Courts are incorporated for predominantly educational purposes. Finally, the present study addresses interpretative and many other issues arising from the improper or deficient fulfilment of contractual terms by contractors, irrespective of whether they are attributable to their own fault, or to the undermining of the foundations of the (public) contract, for example in cases involving force majeure events or unforeseen changes in circumstances. The above issues have extensively concerned, and continue to concern, both practitioners and those who have been entrusted with the interpretation of public procurement law. Thus, the present study is also examining the initial recourse to and application of basic general principles of law in this field, aiming to develop certain fundamental guidelines and principles.

2.A. Within the framework of a systematic approach to the specific issues of public procurement law -and to the provisions of Book I of law 4412/2016, which transposes (the “General” or “Classic”, as it is often referred to) Directive 2014/24/EU (fmr. Directive 2004/18/EC) into domestic / Greek law, particularly with respect to supplies and services- also with reference to the provisions of Book II of law 4412/2016, which transposes (the “Utilities” or “Sectoral”) Directive 2014/25/EU applicable to the so-called “previously excluded sectors” (fmr. Directive 2004/17/EC), which appears to be somewhat more flexible or lenient due to the particular characteristics of the sensitive sectors in

volved. Emphasis is accordingly placed on a series of practical issues arising from the application of the relevant provisions by contracting authorities and entities.

The rationale behind the adoption of the European Directives in the field of public procurement -including for sectors that were formerly excluded from the scope of these Directives, i.e. the Directives on the coordination of award procedures for (public) contracts- is captured by reference to the preamble of Directive 90/531/EEC on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors, which reads as follows: “Whereas the measures aimed at progressively establishing the internal market [...]; Whereas these objectives also require the coordination of the procurement procedures applied by the entities operating in these sectors; Whereas the White Paper on the completion of the internal market contains an action programme and a timetable for opening up public procurement markets in sectors which are currently excluded from Council Directive 71/305/EEC of 26 July 1971 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts [...], and Council Directive 77/62/EEC of 21 December 1976 coordinating procedures for the award of public supply contracts”.

2.B. Furthermore, while analyzing the specific provisions of the law on public procurement, reference is primarily made to the provisions of the European Directives and secondarily to national / Greek law on public procurement (l. 4412/2016), as amended and in force, today. This approach simultaneously highlights the fundamental choices made by the (domestic) legislator in implementing the relevant provisions into domestic law –a process which aims at the simplification of the public procurement system and the acceleration of its relevant procedures thereof.

In particular, it is noted that following the adoption of the latest significant and comprehensive reform of the public procurement system –namely, with the adoption of law 4782/2021 (Government Gazette / Annex A no. 36)– and the introduction of the new amended action plan for the National Strategy for Public Procurement for the period 2021-2025, a decision was taken to modify the National Strategy for Public Procurement action plan for 2021-2025 and to update the proposed measures. This decision reflects both the progress achieved in the field of public procurement and the need to capture the priorities for the subsequent two years (2024-2025).

Among the newly added actions are:

(i) the “Proposal and Adoption of a Bill for New Simplifications and Improvements of the Regulatory Framework for Public Procurement” (Action I A);

(ii) the “Operation of an Information System for the Systematization of Procedures for the Preparation and Award of Public Contracts to Meet the Needs of the General Directorate of Public Contracts in its capacity as CPB” (Action 54A);

(iii) the “Update of the Regulation on the Conduct of Audits by HSPPA” (Action 70A).

Conversely, certain initiatives have been removed -in order to be reconsidered within the framework of the next action plan for the National Strategy for Public Contracts (2026-2030)- namely, the “Initiatives for the Development of Partnerships and the Exchange of Good Practices and Application Models: Smart Contract Register (beneficiary HSPPA) as part of the implementation of a Technical Assistance Program by the EBRD and DG REGIO with participating SMEs from Greece and Poland” (Action 29) and the “Development of EAADISY OPS based on the National Public Contracts Database (supporting data analytics, forecasting, risk analysis, system optimization, etc.)” (Action 31).

2.C. Furthermore, special reference is made to the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), based in Geneva, and to the particularly recent instruments developed in the field of Public–Private Partnerships (PPPs). These have been devised within the framework of the Committee on Innovation, Competitiveness and PPPs (CICPPP), where I have the honor to Chair, since May 2023, and its subsidiary Working Party on PPPs (WP-PPP), which I’ve chaired from December 2019 until December 2023, thereby actively participating in the drafting and adoption of the above instruments through complex negotiating processes and procedures. These instruments embody and incorporate the outcome of multilevel compromises among 56 Member States with differing legal systems. Still, they can be implemented equally in traditional public procurement law and in concession contracts within the EU public procurement legal framework, notwithstanding the expressed reservations of the European Commission.

3.A. In general, whenever this study refers to the “law,” the “public procurement law,” or the “law of public contracts,” it is referring to the fundamental public procurement legislation, law 4412/2016 “Public Contracts for Works, Supplies and Services (adaptation to Directives 2014/24/EU & 2014/25/EU)” (Annex A no. 147, as well as Annexes A no. 200 and 206 for error corrections), through which the aforementioned European Directives 2014/24/EU and 2014/25/EU were transposed into the domestic legal order (OJ L 94 of 28 March 2014). Whenever we refer to the “Directive” or “European Directive” without further qualification, we mean the (classic) Directive 2014/24/EU on the procedures for awarding public contracts (Book I of law 4412/2016), whereas the “sectoral” Directive refers to Directive 2014/25/EU for the formerly excluded sectors (Book II of law 4412/2016). Finally, a general reference to the “European Directives” pertains to the (latest) Directives 2014/23-25/EU, whereby Directive 2014/23/EU concerning the awarding of concession contracts was transposed into the domestic legal order through law 4413/2016 (Annex A no. 143). It should also be emphasized that the European Commission has issued corresponding corrigenda for all three of the aforementioned 2014 Directives, which have been taken into account in the relevant references to their individual provisions.

3.B. Furthermore, the general reference to the “Court” and/or “European Court,” without further specifying, refers to the Court of Justice of the European Communities,

which, following the adoption of the Treaty of Lisbon and the acquisition of legal personality by the European Union, was renamed to “Court of Justice of the European Union” (CJEU). All decisions issued by the Court (CJEU) and the General Court (fmr. Court of First Instance) can be retrieved from the Court’s database (Curia) by their case number and year they were filed (e.g., C-XXX/XX / T-XXX/XX) via the following link: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/en/, using the “Case no” & “Dates” fields. Additionally, the decisions issued by the Administrative Courts are, for the most part, annulment decisions (i.e., decisions by Annulment Sections), unless otherwise specified –as is the case with decisions on suspension requests by the relevant Suspension Sections of the Administrative Courts. Finally, the reference to the “Commission” (with a capital “C”) or “E. Commission,” without further specification, denotes the European Commission, which is one of the institutional bodies of the European Union (EU).

4. The structure of this study follows the lifecycle of the public contract, referring to its various stages and to the corresponding chapters of the public contract notice, so as to render the approach to the various key issues that arise both during the award process and during the execution of the public contract even more practical. This is achieved by drawing on the multitude of general/technical guidelines and/or recommendations, circulars, and interpretative documents that have -from time to time- been issued by the Independent Public Procurement Authority (the Hellenic Single Public Procurement Authority / HSPPA).

4.A. PART ONE: Analysis of the law of public procurement

In PART ONE, we analyze the law of public procurement, its scope, and the general principles and rules applicable at the award stage of contracts. In an initial, introductory Title of PART ONE, the following are presented:

(i) the key changes introduced by the Directives, with particular emphasis on Directive 2014/24/EU;

(ii) the preparation and planning of the public contract award process;

(iii) the rules of transparency and openness, as reflected in the European Commission’s Guide on Public Contracts entitled “PUBLIC PROCUREMENT GUIDANCE FOR PRACTITIONERS on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds” (February 2018); and

(iv) the rules and principles of public accounting (law 4270/2014, as amended and in force) from the perspective of public contract law, in conjunction with the provisions of the public procurement law (4412/2016).

Titles 2 and 3: Analysis of Specific Provisions

In Titles 2 and 3 -which constitute the core of this study- we undertake an analysis of the individual provisions, first by examining the specific award procedures and then by addressing the award of the public contract as such. Specifically, we analyze:

(i) the issues of the authorities and entities that are eligible to participate in a tender procedure and the selection of award procedures;

(ii) the open and restricted procedures;

(iii) the competitive procedure with (prior) negotiation and the competitive dialogue;

(iv) dynamic purchasing systems and framework agreements;

(v) the procedure for negotiation without prior publication (Articles 26, 32 & 269 of law 4412/2016 / corresponding articles 26, 32 of Directive 2014/24 & 50 of Directive 2014/25); and

(vi) the general and specific derogation regimes, as well as their specific provisions.

Title 3: Focus on Selection and Evaluation

In Title 3, the focus is on:

(i) the qualitative selection criteria and the verification of tender suitability;

(ii) the reliance on the capacity of third parties or subcontractors;

(iii) the most economically advantageous tender;

(iv) the weighting of the selection criteria and the corresponding mathematical formula;

(v) the European Standard Procurement Document (ESPD) and the means of proof for the qualitative selection criteria (i.e. both the selection criteria stricto sensu and the absence of grounds for exclusion).

Finally, in Title 4, the tools developed by the UNECE in recent years are analyzed, such as the “Public-Private Partnership Evaluation and Scoring System in the Field of Infrastructure (PIERS): A Methodology for Evaluating the Sustainable Development Goals (SDG)” and the “Standard on a Zero Tolerance Approach to Corruption in PPP Procurement (ZTC)”, along with its annexed “Declaration”. These instruments constitute the subject matter of separate chapters in the first part of this study.

4.B. PART TWO: Analysis of Contract Execution Provisions

PART TWO addresses the framework of provisions governing the execution of a public contract by examining specific issues that arise at this stage, primarily within the context of the law of necessity, as well as issues ensuing from changes in circumstances (whether unforeseen or otherwise).

Specifically, our focus will be on the key issues that emerge during this critical stage of the public contract process. In Title 1, a general overview of contract execution is provided, while Title 2 concentrates on more specific issues. Within this context, emphasis is placed on both the relevant general rules and principles, and on particular issues –such as modifications of the contract during its term, the proper versus improper or deficient contract performance, and the related consequences (e.g., exclusion, substitution or replacement of the contractor). Although the primary focus is on the execution of supplies/services, extensive reference is also made to the provisions governing

works and studies, especially in the field of sub-contracting. Within this framework, we further develop and analyze the serious impacts resulting from situations of emergency or global/international crises (such as the outbreak of the COVID-19 pandemic or international conflicts and hostilities, with their consequent effects on the supply chain and on the functioning of public procurement), both during the award process (primarily through an analysis of the recourse to the negotiated procedures) and during the execution of the public contract (in the context of examining the non-performance of the contractual subject matter without liability of the parties).

ΜΕΡΟΣ Α

ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ - ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ, ΓΕΝΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΚΑΙ ΚΑΝΟΝΕΣ

ΤΙΤΛΟΣ 1

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΙΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Η Οδηγία 2014/24/ΕΕ: Βασικές τομές, αλλαγές και πεδίο εφαρμογής - Γενικοί εννοιολογικοί προσδιορισμοί

ΕΝΟΤΗΤΑ 1

Γενικές κατευθύνσεις και αρχές

Στην παρούσα ενότητα παρουσιάζονται εν είδει γενικής εισαγωγής στο δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων οι κύριες αλλαγές που επήλθαν με τη μεταρρύθμιση και στις οποίες πρέπει να αποδώσουν τη δέουσα προσοχή οι επαγγελματίες των τμημάτων προμηθειών αναθετουσών αρχών και φορέων που ασχολούνται με τις δημόσιες συμβάσεις, ιδίως σε περίπτωση που συνηθίζουν να βασίζονται στις προηγούμενες Οδηγίες.

1. Κύριες τομές/αλλαγές που θεσπίστηκαν με την Οδηγία 2014/24/ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις

1.1. Εισαγωγικά

Αρχικά αναπτύχθηκε ένα ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις με σκοπό να διασφαλιστεί ότι οι επιχειρήσεις/οικονομικοί φορείς σε όλη την ενιαία αγορά της Ευρώπης θα μπορούσαν να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για δημόσιες συμβάσεις και να σχεδιάζονται διαγωνισμοί υποβολής προσφορών πάνω από ορισμένα όρια. Το νομικό πλαίσιο αποσκοπούσε να διασφαλίσει την ίση μεταχείριση και τη διαφάνεια, να μειώσει την απάτη

και τη διαφθορά και να εξαλείψει τα νομικά και διοικητικά εμπόδια όσον αφορά τη συμμετοχή σε διασυνοριακές διαγωνιστικές διαδικασίες για την υποβολή προσφορών. Πιο πρόσφατα, οι δημόσιες συμβάσεις έχουν αρχίσει να καλύπτουν πρόσθετους στόχους πολιτικής, όπως η περιβαλλοντική βιωσιμότητα, η κοινωνική ένταξη και η προαγωγή της καινοτομίας.

1.2. Το νομικό πλαίσιο και οι εφαρμοζόμενες αρχές

Το ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις συνίσταται στα ακόλουθα:

i. Στις αρχές που απορρέουν από τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), όπως οι αρχές της ίσης μεταχείρισης, της απαγόρευσης των διακρίσεων, της αμοιβαίας αναγνώρισης, της αναλογικότητας και της διαφάνειας.

ii. Στις τρεις (Ευρωπαϊκές) Οδηγίες σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις: την (γενική) Οδηγία 2014/24/ΕΕ σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, την Οδηγία 2014/25/ΕΕ σχετικά με τις συμβάσεις φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας (μεταφέρθηκαν στην Ελληνική/εγχώρια έννομη τάξη με τον ν. 4412/2016, Βιβλίο Ι & ΙΙ), των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, και την Οδηγία 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης (μεταφέρθηκε με το ν. 4413/2016). Παρότι οι αρχές στις οποίες βασίζεται η νομοθεσία σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις παραμένουν εν πολλοίς αμετάβλητες, εν πολλοίς, ήδη υπό το καθεστώς των Οδηγιών 1992/50 για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών και 1993/37 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, εάν όχι και με τις Οδηγίες της δεκαετίας του 1970 (71/305/ΕΟΚ για τα δημόσια έργα & 77/62/ΕΟΚ για τις κρατικές προμήθειες), και σε κάθε περίπτωση με τις Οδηγίες του 2004 (2004/18/ΕΚ & 2004/17/ΕΚ), με τις Οδηγίες του 2014 εισήχθη μια σειρά αλλαγών/καινοτομιών. Οι

εν λόγω αλλαγές ήταν εφαρμοστέες από τις 18 Απριλίου 2016, ακόμη και αν δεν είχε οριστικοποιηθεί η διαδικασία μεταφοράς τους σε όλα τα κράτη μέλη (όπως στην Ελλάδα).

iii. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 18 «Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων» της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, οι αναθέτουσες Αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς «ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο» (παρ. 1). Το αντίστοιχο άρθρο 2 «Αρχές που διέπουν τη σύναψη συμβάσεων» της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ, όριζε ότι τους αντιμετωπίζουν «ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια». Εξειδικεύοντας περαιτέρω, και ενσωματώνοντας γενικότερες αρχές, που αν μη τι άλλο εφαρμόζονται στο ευρωπαϊκό δίκαιο, όπως είναι η αρχή της αειφορίας ή αειφόρου ανάπτυξης, το άρθρο 18 του ν. 4412/2016 ορίζει ότι: «1. Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια, τηρώντας την αρχή της αναλογικότητας, της αμοιβαίας αναγνώρισης, της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος, της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών, της ελευθερίας ταυ ανταγωνισμού και της προστασίας ταυ περιβάλλοντος και της βιώσιμης και αειφόρου ανάπτυξης». Μάλιστα, σύμφωνα με το εδάφιο β΄ της κατά τα ανωτέρω παραγράφου 1 του νόμου, ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό την εξαίρεσή τους από το πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου Ι (άρθρα 3 έως 221) ή τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων (αρχή της προώθησης του ελεύθερου/ανόθευτου ανταγωνισμού, εκ των βασικών αρχών που διαπνέουν στο σύνολό της τη λειτουργία του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρρηκτα συνδεδεμένης με την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς).

1.3. Η ειδικότερη εφαρμογή της αρχής του ελεύθερου/ανόθευτου ανταγωνισμού

Αναφορικά με την αρχή του ελεύθερου/ανόθευτου ανταγωνισμού, η οποία εφαρμόζεται και στο δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων, λεκτέα είναι τα ακόλουθα:

- Ως προς τους επιμέρους στόχους της, η πολιτική ανταγωνισμού αποτελεί βασικό εργαλείο για την υλοποίηση μιας ελεύθερης, δυναμικής και λειτουργικής εσωτερικής αγοράς και την προώθηση της γενικότερης οικονομικής ευημερίας. Ο ανταγωνισμός επιτρέπει

στις επιχειρήσεις να ανταγωνίζονται επί ίσοις όροις σε όλα τα κράτη μέλη, ενώ παράλληλα τις ενθαρρύνει να προσπαθούν να προσφέρουν τα καλύτερα προϊόντα στις χαμηλότερες τιμές για τους καταναλωτές. Αυτό με τη σειρά του αποτελεί κινητήρια δύναμη για την καινοτομία και τη μακροπρόθεσμη οικονομική ανάπτυξη. Η πολιτική ανταγωνισμού της ΕΕ εφαρμόζεται επίσης σε επιχειρήσεις εκτός ΕΕ που δραστηριοποιούνται στην εσωτερική αγορά. Οι κοινωνικές, οικονομικές, γεωπολιτικές και τεχνολογικές αλλαγές θέτουν προκλήσεις για την πολιτική ανταγωνισμού της ΕΕ.

- Το 2020, η Επιτροπή δρομολόγησε συνολική επανεξέταση των κανόνων της ΕΕ για την αντιμονοπωλιακή νομοθεσία, τις συγχωνεύσεις και τις κρατικές ενισχύσεις. Τον Νοέμβριο του 2021, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση σχετικά με μια πολιτική ανταγωνισμού κατάλληλη για νέες προκλήσεις, στην οποία συνοψίζονται τα βασικά στοιχεία της εν λόγω επανεξέτασης. Επιπλέον, στην ανακοίνωση επισημαίνεται ο τρόπος με τον οποίο η επανεξέταση της πολιτικής συμβάλλει στην προώθηση της ανάκαμψης της ΕΕ μετά την πανδημία, και στη δημιουργία μιας πιο ανθεκτικής εσωτερικής αγοράς, με στόχο την εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και την επιτάχυνση της ψηφιακής μετάβασης.

- Σε μια ολοένα και πιο ψηφιοποιημένη οικονομία, χρειάζονται νέα εργαλεία για την αντιμετώπιση των αναδυόμενων προκλήσεων. Η πράξη για τις ψηφιακές αγορές, η οποία οριστικοποιήθηκε από τους νομοθέτες, τον Σεπτέμβριο του 2022, έχει ως στόχο να διατηρήσει τις ψηφιακές αγορές δίκαιες και διεκδικήσιμες, ενώ εισάγει εκ των προτέρων ρύθμιση για τις λεγόμενες επιγραμμικές πλατφόρμες ρυθμιστών της πρόσβασης. Έχει δρομολογηθεί σειρά άλλων πρωτοβουλιών που αποσκοπούν στην ενίσχυση της ανοιχτής στρατηγικής αυτονομίας της ΕΕ σε παγκόσμιο πλαίσιο. Για παράδειγμα, ο νέος κανονισμός για τις ξένες επιδοτήσεις (που στρεβλώνουν την εσωτερική αγορά), επιδιώκει να αντιμετωπίσει πιθανές στρεβλωτικές επιπτώσεις των ξένων επιδοτήσεων στην ενιαία αγορά, ιδιαίτερα στο πλαίσιο των δημόσιων συμβάσεων και των συγκεντρώσεων.

- Τέλος, αναφορικά με τα εργαλεία της πολιτικής ανταγωνισμού, η οποία εφαρμόζεται και επί της «πολιτικής» επί των δημοσίων συμβάσεων, σε γενικές γραμμές, η εργαλειοθή-

κη της πολιτικής ανταγωνισμού της ΕΕ περιλαμβάνει κανόνες σχετικά με την αντιμονοπωλιακή νομοθεσία, τον έλεγχο των συγκεντρώσεων, τις κρατικές ενισχύσεις και τις δημόσιες επιχειρήσεις και υπηρεσίες. Στόχος της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας είναι η αποκατάσταση των συνθηκών ανταγωνισμού, π.χ. σε περίπτωση δημιουργίας συμπράξεων ή κατάχρησης δεσπόζουσας θέσης. Τα προληπτικά μέτρα περιλαμβάνουν τον έλεγχο των συγκεντρώσεων και τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις. Οι έλεγχοι των συγκεντρώσεων προλαμβάνουν πιθανές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού αξιολογώντας εκ των προτέρων εάν μια πιθανή συγκέντρωση ή εξαγορά θα μπορούσε να έχει αντίκτυπο περιοριστικό του ανταγωνισμού. Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις αποσκοπούν στην πρόληψη της αδικαιολόγητης κρατικής παρέμβασης, όταν η προτιμησιακή μεταχείριση συγκεκριμένων επιχειρήσεων ή τομέων στρεβλώνει ή ενδέχεται να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό, και επηρεάζει αρνητικά το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) έχουν ιδιαίτερη σημασία για τους καταναλωτές και υπόκεινται σε ειδικούς κανόνες στο πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων, με σκοπό την προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, του υψηλού επιπέδου ποιότητας, της ασφάλειας, της οικονομικής προσιτότητας και της ίσης μεταχείρισης.

- Βασικά εργαλεία της πολιτικής αυτής αποτελούν η πλήρης απαγόρευση των περιοριστικών του ανταγωνισμού συμφωνιών (άρθρο 101 ΣΛΕΕ), η απαγόρευση καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης (άρθρο 102 ΣΛΕΕ), ο έλεγχος των συγκεντρώσεων, η απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων (άρθρο 107 ΣΛΕΕ). Ειδικότερα, τέλος, αναφορικά με τις λεγόμενες δημόσιες υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, σε κάποια κράτη μέλη ορισμένες βασικές υπηρεσίες (π.χ. ηλεκτρισμός, ταχυδρομεία και σιδηροδρομικές μεταφορές) εξακολουθούν να παρέχονται από δημόσιες επιχειρήσεις ή από επιχειρήσεις που ελέγχονται από δημόσιες αρχές. Οι υπηρεσίες αυτές θεωρούνται δημόσιες υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) και υπόκεινται σε ειδικούς κανόνες εντός του πλαισίου της ΕΕ για τις κρατικές ενισχύσεις. Στο άρθρο 36 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επίσης αναγνωρίζεται η πρόσβαση των πολιτών της Ένωσης στις ΥΓΟΣ.

1.4. Η επίδραση των ευρύτερων στρατηγικών στόχων πολιτικής

Γενικότερα, πάντως, προκειμένου να επιτευχθούν οι στρατηγικοί στόχοι πολιτικής της ΕΕ και, ταυτόχρονα, να διασφαλιστεί η πλέον αποδοτική χρήση των δημόσιων κονδυλίων,

κατά τη μεταρρύθμιση του νομικού καθεστώτος των δημόσιων συμβάσεων του 2014 ετέθησαν οι ακόλουθοι στόχοι:

i. να καταστούν οι δημόσιες δαπάνες πιο αποδοτικές,

ii. να αποσαφηνιστούν βασικές έννοιες με σκοπό τη διασφάλιση της ασφάλειας δικαίου,

iii. να διευκολυνθεί η συμμετοχή των ΜΜΕ στις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων,

iv. να προαχθεί η ακεραιότητα και η ίση μεταχείριση,

v. να δοθεί στις αναθέτουσες αρχές η δυνατότητα να αξιοποιούν καλύτερα τις δημόσιες συμβάσεις ώστε να συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων που αφορούν την καινοτομία, τα κοινωνικά θέματα και το περιβάλλον, και

vi. να ενσωματωθεί η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο κείμενο των Οδηγιών.

2. Νέοι ορισμοί, νέα όρια και νέα κατηγορία αναθετουσών Αρχών

Στην Οδηγία 2014/24/ΕΕ παρέχονται νέοι ορισμοί για την αποσαφήνιση των διάφορων εννοιών που χρησιμοποιούνται στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όπως έγγραφα της σύμβασης και οικονομικός φορέας (συμπεριλαμβανομένου του υποψηφίου ή προσφέροντος). Στην Οδηγία παρουσιάζονται επίσης νέες έννοιες οι οποίες είναι πλέον απαραίτητες στις δημόσιες συμβάσεις, όπως τα ηλεκτρονικά μέσα, ο κύκλος ζωής, η καινοτομία ή το σήμα. Θεσπίζονται δύο κατηγορίες αναθετουσών αρχών προκειμένου να διαχωρίζονται οι «κεντρικές κυβερνητικές αρχές» (εθνικοί δημόσιοι φορείς) από τις «μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές» που λειτουργούν σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Οι δύο αυτές κατηγορίες επηρεάζουν κυρίως τα όρια που χρησιμοποιούνται για την εφαρμογή των Οδηγιών (βλέπε κατωτέρω). Το κατώτατο όριο είναι υψηλότερο για τις μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές στις περιπτώσεις των συμβάσεων προμηθειών και των περισσότερων συμβάσεων παροχής υπηρεσιών.

Τα όρια πάνω από τα οποία εφαρμόζεται η ευρωπαϊκή νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις έχουν αλλάξει και είναι πλέον διαφορετικά για τις κεντρικές κυβερνητικές αρχές και τις μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές. Τα όρια προσαρμόζονται σε τακτική βάση, κατά κανόνα κάθε 2 έτη, και για τη σχετική ενημέρωση παραπέμπουμε στον δικτυακό τόπο της Επιτροπής.