ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΣΤΟ ΣΥΓΧΡΟΝΟ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ

Σελ. 1

1 Θεματική, μορφή και απήχηση των νέων ελέγχων του Ελεγκτικού Συνεδρίου

Ιωάννης Σαρμάς

Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου

Ι. Με δύο νομοθετήματα που έτυχαν της ευρύτατης αποδοχής της Βουλής, το Ελεγκτικό Συνέδριο μεταρρυθμίστηκε εκ βάθρων. Τόσο στο δικαιοδοτικό του σκέλος όσο και στο ελεγκτικό.

Στα επτά δικαιοδοτικά Τμήματα του Δικαστηρίου προστέθηκαν άλλα τρία, με ελεγκτικό αντικείμενο. Το πρώτο από αυτά, που προεδρεύεται από τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καταρτίζει το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων του Δικαστηρίου, επιλέγοντας τα θέματα των ειδικών θεματικών ελέγχων. Η Ολομέλεια εγκρίνει το πρόγραμμα το οποίο στη συνέχεια παρουσιάζεται από τον Πρόεδρο του Δικαστηρίου στη Βουλή. Δεν υπάγεται προς έγκριση από τη Βουλή, αλλά για να ακουσθούν, με τη δέουσα προσοχή, οι παρατηρήσεις των βουλευτών που θα εμπλουτίσουν την ελεγκτική προσέγγισή του Δικαστηρίου. Τον τελευταίο λόγο τον έχει η Ολομέλεια του Δικαστηρίου.

Στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας, καθίστατο αναγκαίο η αντίληψη για τη θεματική των ελέγχων που διενεργεί το Ελεγκτικό Συνέδριο να εξελιχθεί. Να φύγει δηλαδή, από το μερικό και το αποσπασματικό. Να προσεγγίσει το γενικότερο, το συνθετότερο, το συνολικότερο.

Οι περιορισμένες ελεγκτικές δυνάμεις του Δικαστηρίου δεν μπορεί να αναλώνονται σε μεμονωμένες και συμπτωματικές περιπτώσεις. Κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν πλέον σε κάθε εκδήλωση του Δικαστηρίου η οικονομία, η αποδοτικότητα, η αποτελεσματικότητα. Με όσο το δυνατόν λιγότερα μέσα επιδιώκεται το ευρύτερο δυνατό αποτέλεσμα. Είναι μια μαθηματική εξίσωση, που επιλύεται κάθε χρόνο με μεγάλη προσοχή. Στους νέους ελέγχους, αυτή η κατεύθυνση του Ελεγκτικού Συνεδρίου οδηγεί στην εξής στόχευση: Για να έχει χειροπιαστά, αισθητά και κυρίως ευρύτερα αποτελέσματα, η προσέγγιση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στους ελέγχους του πρέπει να κατευθύνεται στον εντοπισμό συστημικών παθογενειών στη δημόσια διαχείριση. Παθογενειών που

στοιχειοθετούν ένα ευρύτερο φαινόμενο, η θεραπεία του οποίου θα οδηγήσει σε ευρύτερης σημασίας αποτελέσματα.

Δεν ενδιαφέρει πλέον η πλημμελής διαχείριση στο λιμενικό ταμείο Α όταν αυτό που γίνεται εκεί είναι μεμονωμένο και συμπτωματικό και η θεραπεία του θα ωφελήσει μόνο το συγκεκριμένο λιμενικό Ταμείο. Ο εσωτερικός ελεγκτής της Διοίκησης οφείλει να καταστέλλει τέτοια φαινόμενα. Όμως, οι περιορισμένες ελεγκτικές δυνάμεις του Δικαστηρίου για να έχουν πράγματι σπουδαίο οικονομικό αντίκτυπο θα διατεθούν όταν η κακοδιαχείριση σε ένα λιμενικό ταμείο αποτελεί εκδήλωση ενός αντιπροσωπευτικού φαινομένου κακοδιαχείρισης. Ενός φαινομένου που δεν αφορά ένα αλλά δυνάμει όλα ή έστω τα περισσότερα από τα ταμεία αυτά.

Αυτή είναι η νέα προσέγγιση, η νέα φιλοσοφία των ελέγχων, που προστέθηκαν στους προσυμβατικούς και τους κατασταλτικούς ελέγχους. Αυτοί οι δύο τελευταίοι εξορθολογίστηκαν και τέθηκαν σε νέο πλαίσιο. Παρέμειναν όμως στον πυρήνα τους αυτό που ήσαν. Έλεγχοι νομιμότητας και ακρίβειας των λογαριασμών. Το πραγματικό νέο στους ελέγχους αυτούς, εκτός από το νέο θεσμικό του πλαίσιο, είναι και η νέα θεματολογία στους ειδικούς θεματικούς ελέγχους του Δικαστηρίου. Είναι αυτοί ως προς τους οποίους το Ελεγκτικό Συνέδριο βρίσκεται σε διάλογο με τη Βουλή.

Η ως άνω μεταρρύθμιση ψηφίστηκε από τη Βουλή, εφαρμόστηκε και αποδίδει καρπούς. Ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει ήδη παρουσιάσει δύο φορές το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων στη Βουλή, στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας. Έχουν ήδη προστεθεί στα Ετήσια προγράμματα ελέγχων των ετών 2021 και 2022, θέματα ελέγχων που προτάθηκαν από τη Βουλή. Και κάτι πολύ σημαντικό επίσης, έχουν ήδη δημοσιευθεί 12 εκθέσεις θεματικών ελέγχων που περιέχουν 14 εκ των ήδη προγραμματισθέντων ελέγχων. Η Βουλή ήταν δίπλα στο Δικαστήριο σεβόμενη την ανεξαρτησία του, αλλά προσφέροντας την αντίληψη των βουλευτών για τα καίρια, επιτακτικά προβλήματα στη δημόσια διαχείριση, αντίληψη που γίνεται σεβαστή και ακολουθείται στο μέτρο του δυνατού.

ΙΙ. Η θεματική των ελέγχων που διενεργεί το Ελεγκτικό Συνέδριο προδιαγράφεται ως ακολούθως:

Διενεργήθηκαν έλεγχοι με αμιγώς δημοσιονομικό αντικείμενο όπως λ.χ. οι ακόλουθοι:

Τέλος ακίνητης περιουσίας: Συμμορφώνονται οι δήμοι με τις υποχρεώσεις είσπραξης και διάθεσης του τέλους; (ήδη Έκθεση 1/2021)

Ενιαίο τέλος καθαριότητας και φωτισμού: Υπολογίζεται σωστά το τέλος ώστε να μην καταλήγει να μετατρέπεται σε φόρο; (ήδη Έκθεση 2/2021)

Παραλαβή υπηρεσιών από τους δημόσιους φορείς: Υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις εσωτερικού ελέγχου ότι οι υπηρεσίες πράγματι παρασχέθηκαν; (ήδη Έκθεση 8/2021)

Προστατεύονται δεόντως τα πάγια περιουσιακά στοιχεία των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου μέσω του Μητρώου Παγίων; (ήδη Έκθεση 11/2021)

Χρηματοδότηση από τις τράπεζες της πραγματικής οικονομίας: Η δημοσιονομική παρέμβαση του Κράτους συνέβαλε στην αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας; (ήδη Έκθεση 7/2021)

Κάλυψη υδρευτικών αναγκών νησιωτικών περιοχών: Είναι αποδοτική η λειτουργία μονάδων αφαλάτωσης; (ήδη Έκθεση 5/2021)

Τα κλειστά ελληνικά νοσήλια αποτελούν αξιόπιστο σύστημα τιμολόγησης νοσηλίων; (αναμένεται)

Ανεξάρτητοι Δημοσιονομικοί θεσμοί: Ποια προβλήματα εντόπισε το Ελεγκτικό Συνέδριο στην οργάνωση και λειτουργία τους; (αναμένεται)

Όμως, τη μεγάλη πρωτοτυπία των ελέγχων του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτέλεσε η θεματική ελέγχων που αναφέρεται στο κοινωνικό κράτος, οι οποίοι, κατά το έτος 2021, ήταν οι ακόλουθοι:

Ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα: Διασφαλίζεται ότι όλοι όσοι έχουν ανάγκη συμμετέχουν στο πρόγραμμα αλλά και ότι πληρούνται τα κριτήρια ένταξης σε αυτό; (ήδη Έκθεση 3/2021)

Έμφυλη βία: Πόσο συμβάλλει στην αποτελεσματική προστασία των θυμάτων έμφυλης βίας η λειτουργία ξενώνων φιλοξενίας; (ήδη Έκθεση 4/2021)

Ειδική αγωγή και εκπαίδευση: Έχει οργανωθεί κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες των μαθητών; (ήδη Έκθεση 9/2021)

Covid-19: Αδυναμίες στον ορισμό της εμβέλειας και τη διαχείριση της εφάπαξ οικονομικής ενίσχυσης σε μη επιδοτούμενους μακροχρονίως ανέργους (ήδη Έκθεση 10/2021)

Κοινωνική επανένταξη κρατουμένων: Πώς εκδηλώνεται η μέριμνα της Πολιτείας για την προσαρμογή τους στον κοινωνικό τους περιβάλλον και την επαγγελματική τους αποκατάσταση; (ήδη Έκθεση 12/2021)

Η ανταπόκριση δέκα νοσοκομείων του ΕΣΥ στην αυξημένη ζήτηση κλινών ΜΕΘ κατά το έτος 2020. (αναμένεται)

III. Πώς εμφανίζονται, ποιο περιεχόμενο έχουν αυτές οι εκθέσεις; Αν ξεφυλλίσει κανείς τις οκτώ από αυτές που είναι και οι πιο πρόσφορες για εξοικείωση με την αισθητική και το περιεχόμενό τους, θα διαπιστώσει τα ακόλουθα:

Mετά το Εξώφυλλο ακολουθεί η Σύνοψη σε μία σελίδα, με κίτρινη σκίαση (φόντο) όπου περιληπτικά ο αναγνώστης θα διαβάσει τα βασικά ευρήματα. Ακολουθεί η εισαγωγή όπου εξηγείται το ενδιαφέρον του αντικειμένου του ελέγχου και προδιαγράφεται η εμβέλεια και η μεθοδολογία του. Στη συνέχεια τα πορίσματα. Αυτά είναι από τέσσερα μέχρι επτά. Εμφανίζονται με λατινικούς αριθμούς σε περίληψη στην αρχή εκάστου, σε κοκκινοειδή σκίαση (φόντο), χάριν έμφασης, με την ανάλυση να ακολουθεί. Σε μπλε σκίαση (φόντο) επιλέγονται κείμενα που διαφωτίζουν τον αναγνώστη, χωρίς να τον κουράζουν. Στο τέλος τίθενται τα συμπεράσματα και οι συστάσεις, σε κίτρινη σκίαση (φόντο). Οι συστάσεις που ακολουθούν πρέπει να είναι ρεαλιστικές και άρα εφαρμόσιμες. Να μην στοιχειοθετούν επέμβαση της δικαστικής λειτουργίας στα έργα της εκτελεστικής. Και να στηρίζονται κατά τρόπο πρόδηλο στα ευρήματα του ελέγχου.

Ακολουθούν οι απόψεις της διοίκησης και του ελεγχόμενου φορέα οι οποίες συνδημοσιεύονται με την έκθεσή.

1. Ξεκινώντας από την έκθεση με τον τίτλο «Τέλος Ακίνητης Περιουσίας», ένα κλασσικό θέμα εσόδων, θα διαπιστώσει κανείς τα ακόλουθα. Το ερώτημα το οποίο έπρεπε να απαντηθεί ήταν αν συμμορφώνονται οι δήμοι με τις υποχρεώσεις είσπραξης και διάθεσης του τέλους. Στην εισαγωγή εξηγείται ότι το τέλος ακίνητης περιουσίας, το γνωστό ως ΤΑΠ, παρέχει, ως έσοδο υπέρ των δήμων, τη δυνατότητα μιας αυτοτελούς πηγής εσόδων για την κάλυψη των αναγκών τους. Όμως, η αποτελεσματικότητα του ΤΑΠ εξαρτάται από τη διαχειριστική ικανότητα των δήμων να το εισπράττουν από όλους τους υπόχρεους τακτικά και με επικαιροποιημένα στοιχεία. Αν δεν δύνανται ή αν αμελούν να εφαρμόσουν πλήρως τον νόμο, τα έσοδα που χάνονται θα κληθεί να τα καλύψει ο κρατικός προϋπολογισμός ή, αν αυτό δεν συμβεί, τότε ελλείψει πόρων οι δημότες θα στερηθούν δημοτικών υπηρεσιών που θα έπρεπε να τους παρέχονται.

Ακολούθως, μεταξύ των πορισμάτων του ελέγχου τα τρία σημαντικότερα είναι τα ακόλουθα:

Το πρώτο: «Οι δήμοι δεν έχουν πλήρη εικόνα των ακινήτων που βρίσκονται εντός της διοικητικής τους περιφέρειας και που βαρύνονται με το ΤΑΠ, ιδίως των μη ηλεκτροδοτούμενων, ούτε και των υποχρέων για την καταβολή του τέλους προσώπων.»

Το δεύτερο: «Οι δήμοι δεν έχουν σύστημα επαλήθευσης του δηλωθέντος λόγου εξαίρεσης ενός ακινήτου από το τέλος ακίνητης περιουσίας ούτε παρακολουθούν αν διατηρείται ο λόγος εξαίρεσης σε όσα ακίνητα χορηγήθηκε εξαίρεση.»

Το τρίτο: «Εντοπίστηκαν σοβαρές περιπτώσεις μη ορθού υπολογισμού του ΤΑΠ κυρίως λόγω μη επικαιροποίησης των τιμών ζώνης.»

Σημειωτέον ότι για να εκτελεστεί αυτός ο έλεγχος, οι ελεγκτές του Ελεγκτικού Συνεδρίου χρειάστηκε να περπατήσουν στους δρόμους των δήμων για να επαληθεύσουν επί τόπου αν τα ανοικοδόμητα οικόπεδα που εντόπιζαν οι ίδιοι με τα μάτια τους είχαν όντως περάσει στα βιβλία του δήμου, ώστε να εισπράττεται το τέλος που αντιστοιχεί σ’ αυτά. Κάτι που δείχνει τη στενή σύνδεση των ελέγχων που διενεργούνται με τη ζωντανή πραγματικότητα.

2. Άλλος σημαντικός έλεγχος με δημοσιονομικό αντικείμενο (αυτός αφορά έξοδα) αναφέρεται στην παραλαβή υπηρεσιών αυτές από τους δημόσιους φορείς. Υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις ότι οι υπηρεσίες πράγματι παρασχέθηκαν;

Όπως εξηγείται στην Εισαγωγή «Σε αντίθεση με τα δημόσια έργα και τις προμήθειες, για τα οποία, όταν διενεργούνται οι σχετικές πληρωμές, υπάρχει φυσική δυνατότητα επαλήθευσης, οι υπηρεσίες δεν αφήνουν ίχνη μετά την εκτέλεσή τους. Όταν ο υπόχρεος φορέας πληρώνει γι’ αυτές, οι υπηρεσίες έχουν ήδη παρασχεθεί, τα υλικά ίχνη τους έχουν χαθεί και η μόνη δυνατότητα απόδειξης ότι πράγματι παρασχέθηκαν είναι βεβαιώσεις όσων με την προσωπική τους εμπειρία μπορούν να το βεβαιώσουν. Αυτό εγκυμονεί κινδύνους. Όχι αναγκαίως ότι η υπηρεσία δεν παρασχέθηκε καθόλου αλλά ότι δεν παρασχέθηκε με τα χρονικά, ποιοτικά ή ποσοτικά χαρακτηριστικά που έπρεπε να έχει παρασχεθεί και για τα οποία επιβαρύνθηκαν οι δημόσιοι πόροι.»

Ο έλεγχος αυτός κάλυψε υπηρεσίες του τύπου φύλαξη, καθαριότητα, διαφήμιση, καλλιτεχνικά, απολύμανση, εκπαίδευση. Επίσης, ελέγχθηκαν συνολικά 298 συμβάσεις. Είναι σημαντικό να γίνει αντιληπτό ότι οι έλεγχοί αυτοί, μπορεί στο κείμενο της έκθεσης να φαίνονται μακροσκοπικοί, όμως στην ουσία τους στηρίζονται σε πολυάριθμα εξατομικευμένα ευρήματα, που όλα μαζί, αφού κατηγοριοποιούνται, συνθέτουν τα πορίσματα που καταχωρούνται στις σχετικές εκθέσεις. Στο πίνακα που ακολουθεί αποτυπώνεται το εύρος των εργασιών αυτού του ελέγχου.

Ένα από τα βασικότερα πορίσματα αυτού του ελέγχου είναι:

«Από το περιεχόμενο των πρωτοκόλλων παραλαβής και από τον χρόνο σύνταξής τους δεν τεκμηριώνεται επαρκώς ότι οι υπηρεσίες παραλαμβάνονται κατόπιν ουσιαστικού ελέγχου.»

Όπως εξηγείται στη σχετική έκθεση, στο 50% περίπου των ελεγχόμενων φορέων διαπιστώθηκαν περιπτώσεις που τα πρωτόκολλα παραλαβής έχουν τυποποιημένο περιεχόμενο. Συμπληρώνονται μόνο τα τυπικά στοιχεία (τόπος, ημερομηνία, ονόματα μελών και αριθμός τιμολογίου του αναδόχου) και βεβαιώνεται απλώς ότι «… περατώθηκε καλώς η υλοποίηση των υπηρεσιών …», χωρίς να περιγράφονται αναλυτικά οι παραλαμβανόμενες υπηρεσίες.

Ειδικά στις μυοκτονίες, απεντομώσεις και την καταπολέμηση των κοριών στις φυλακές, αναζητήθηκαν τα ποσοστά ικανοποίησης σε κλίμακα 1 (κατώτερο) 5 (ανώτερο) των κρατουμένων, του διοικητικού προσωπικού και των φυλάκων.

Το προϊόν της έρευνας αυτής είναι το ακόλουθο:

Mερικές από τις συστάσεις που συνδέονται με τα συγκεκριμένα κατηγοριοποιημένα ευρήματα και τα πορίσματα του ελέγχου αυτού είναι:

«Η εντολή πληρωμής να συνοδεύεται από όλα τα δικαιολογητικά, από τα οποία να προκύπτει κατά περίπτωση ότι έγινε ουσιαστικός έλεγχος της προσήκουσας εκτέλεσης της σύμβασης. (Ως ουσιαστικό νοούμε αυτόν που γίνεται από τεχνικά αρμόδιο και ικανό όργανο όπου βεβαίως αυτό είναι χρήσιμο). Κάθε φορέας που παραλαμβάνει υπηρεσίες πρέπει να εκδίδει οδηγίες ορθής παραλαβής εν όψει και της ιδιαιτερότητας κάθε υπηρεσίας που πρόκειται να παραληφθεί. Κάθε επιτροπή παραλαβής πρέπει, εν όψει της παραλαβής που πρόκειται να διενεργήσει, να καταστρώνει και η ίδια την στρατηγική της και να την εκθέτει γραπτώς στο οικείο πρωτόκολλο, δηλαδή να εξηγεί γιατί η παραλαβή που θα πραγματοποιήσει, έτσι όπως θα την πραγματοποιήσει, διασφαλίζει και θωρακίζει τα συμφέροντα του δημοσίου».

3. Ιδιαίτερα σημαντική η επόμενη έκθεση η οποία περιέχει τα πορίσματα ενός ελέγχου που ζητήθηκε από την Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής: «Χρηματοδότηση από τις τράπεζες της πραγματικής οικονομίας. Η δημοσιονομική παρέμβαση του Κράτους συνέβαλε στην αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής κανονικότητας;» Στην Εισαγωγή της έπρεπε να εξηγηθεί η βάση της ελεγκτικής δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου. Στην παράγραφο 2 της Έκθεσης αναφέρεται :

«Το Κράτος, για την ανακεφαλαιοποίηση των ιδιωτικών τραπεζών, διέθεσε πλέον των 40 δισ. ευρώ, οπότε οφείλει να ενεργήσει έτσι ώστε να αποτρέψει το ενδεχόμενο νέας. Αποκόμισε, ως αντάλλαγμα από τις ανακεφαλαιοποιήσεις μετοχές και ομόλογα, που ναι μεν λόγω της εμβάθυνσης της κρίσης κατά την παρελθούσα δεκαετία απώλεσαν την αξία τους, όμως το εναπομείναν ποσό, όσο ασήμαντο και να είναι συγκριτικά με τη ζημία που προέκυψε, αποτελεί πάντως δημόσια περιουσία χρήζουσα προστασίας. Επιπλέον, για την αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, το Κράτος, με υπόσχεση εγγύησης μέχρι 24 δισ. ευρώ, συμμετέχει σε προγράμματα εξυγίανσης των ισολογισμών των τραπεζών, οπότε κι εδώ η δημοσιονομική εμπλοκή συνδέει αναγκαίως το Ελεγκτικό Συνέδριο με το όλο ζήτημα.»

Σ’ αυτόν τον έλεγχο, έπρεπε ακόμη να εξηγηθούν τα μέσα με τα οποία αυτός διενεργήθηκε. Όπως εξηγείται στην παράγραφο 6 της Έκθεσης,

«Θεμελιώδες εργαλείο κατανόησης αυτού του τύπου ελέγχων συνιστά η αρχή της αναλογικότητας, όπως η αρχή αυτή έχει διαμορφωθεί στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αλλά και, πέραν αυτού, στη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αρχή δε αυτή χρησιμοποιείται όχι μόνο ως δομικό στοιχείο της ανάλυσης αλλά και ως όριο των εξουσιών εκτίμησης του ελέγχοντος φορέα, ήτοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως οργάνου ενταγμένου στη δικαστική λειτουργία, προκειμένου να μην υπερβεί τα όρια που τάσσονται σε αυτό από την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών.»

Όμως, δεν πρέπει να συγχέεται η αρχή της αναλογικότητας όπως τη χειρίζονται τα δικαστήρια όταν δικαιοδοτούν και η ίδια αρχή όταν αυτή εφαρμόζεται στον έλεγχο. Εδώ η αρχή αυτή γίνεται πολύ ουσιαστικότερη. Αγγίζει την υλική θα λέγαμε πραγματικότητα. Η διάκριση είναι λεπτή αλλά σε αυτήν κρύβεται όλη η προστιθέμενη αξία της δράσης ενός ελεγκτικού οργάνου σε σχέση με τη δικαστική προσέγγιση. Όπως εξηγείται:

Ο έλεγχος της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας στον έλεγχο διεξάγεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο σε δύο κατά βάση χρονικά σημεία: πρώτον, κατά τη σύλληψη του επιλεγέντος μέτρου προς επίτευξη του σκοπού που τίθεται από το πολιτικό όργανο και, δεύτερον, ύστερα από την εφαρμογή του μέτρου αυτού, με βάση τα αποτελέσματα που πράγματι παρήγαγε αφού εφαρμόστηκε.

Το πρόγραμμα Ηρακλής παραδείγματος χάριν, το οποίο επέλεξε η Κυβέρνηση για να επανέλθουν οι σημαντικές τράπεζες στην κανονικότητα, μπορεί κατά τη σύλληψή του να αξιολογηθεί ως προς την προσφορότητα, την αναγκαιότητα ή την επάρκειά του, και να διαπιστωθεί ότι, αν και πρόσφορο, εντούτοις δεν ήταν αναγκαίο, γιατί οι τράπεζες μπορούσαν μόνες τους να θεραπεύσουν το πρόβλημά τους, ή δεν ήταν επαρκές, εφόσον η συστημική παθογένεια δεν θεραπεύεται πλήρως με αυτό. Το ίδιο πρόγραμμα μπορεί κατά την εφαρμογή του να αξιολογηθεί αν κατά την εξέλιξη των τιτλοποιήσεων εμφανίστηκαν προβλήματα, λ.χ. αλλοιώσεις των βασικών δεσμεύσεων πάνω στις οποίες στηρίχθηκε η έγκριση από τα ενωσιακά όργανα, ή υγειονομική κρίση που προκάλεσε απρόβλεπτη ύφεση, οπότε θα διερευνηθεί αν κατά την εφαρμογή του υπήρξε πρόβλημα που δεν εντοπίσθηκε και επιλύθηκε εγκαίρως.

Τα τέσσερα πιο σημαντικά πορίσματα αυτού του ελέγχου, που αναπτύσσονται στις 60 σελίδες της εκτενούς αυτής Έκθεσης, της εκτενέστερης όλων, είναι τα ακόλουθα:

Πόρισμα πρώτο: «Παρά τη σοβαρή δημοσιονομική εμπλοκή του Κράτους υπέρ των τραπεζών, εξακολουθούν να υφίστανται χαρακτηριστικές αποκλίσεις από τη χρηματοπιστωτική κανονικότητα. [Κι εδώ πρέπει να ειπωθεί ότι εξηγείται στην έκθεση τί σημαίνει για μας χρηματοπιστωτική κανονικότητα με τρόπο απλό, που δείχνει ποιά μπορεί να είναι η συμβολή του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην παρουσίαση κατά κατανοητό τρόπο στην Βουλή και την κοινή γνώμη φαινομενικά απροσπέλαστων τεχνικών ζητημάτων που όμως συνδέονται, όπως το πρόγραμμα Ηρακλής, με αναλήψεις υποχρεώσεων δισεκατομμυρίων.] Το γεγονός αυτό δικαιολογεί κατ’ αρχήν την περαιτέρω επέμβαση του Κράτους ως φορέα δημόσιας εξουσίας που επιδιώκει τον σκοπό δημοσίου συμφέροντος της πλήρους αποκατάστασης της χρηματοπιστωτικής κανονικότητας.»

Πόρισμα δεύτερο: «Υφίστανται τουλάχιστον τρία εξαιρετικού χαρακτήρα αίτια που εξηγούν τη μειωμένη χρηματοδότηση της πραγματικής οικονομίας από τις τράπεζες: (i) τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια, (ii) η λεγόμενη αναβαλλόμενη φορολογική απαίτηση, και (iii) η ηθική χαλάρωση λόγω καθυστερήσεων στη ρευστοποίηση των εξασφαλίσεων των κόκκινων δανείων. Τα αίτια αυτά στοιχειοθετούν επιτακτική ανάγκη ικανή να δικαιολογήσει την επέμβαση του Κράτους προς άρση τους.»

Πόρισμα τρίτο: «Η Πολιτεία έχει θεσπίσει μέτρα για την πλήρη αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Σε αυτά συγκαταλέγονται: (i) η παράταση του χρόνου λειτουργίας του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, (ii) η θέσπιση και η εν συνεχεία επέκταση του προγράμματος Ηρακλής προς στήριξη των τραπεζών προκειμένου να απαλλαγούν από τα κόκκινα δάνεια που βαρύνουν τους ισολογισμούς τους, (iii)η καταπολέμηση της ηθικής χαλάρωσης με τον εντοπισμό των στρατηγικών κακοπληρωτών και την προστασία των ευάλωτων οφειλετών τραπεζών και (iv) η διευθέτηση της αναβαλ-

λόμενης φορολογικής απαίτησης ώστε να μην προκαλεί στρέβλωση στη συμπεριφορά των τραπεζών.»

Πόρισμα τέταρτο: «Αναλύοντας τα ληφθέντα μέτρα υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας, διαπιστώνεται ότι (i) το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας δεν έχει τις δέουσες αρμοδιότητες προς αντιμετώπιση των εντοπισθέντων προβλημάτων, (ii) το πρόγραμμα Ηρακλής παρά την προσφορότητά του για την αποαναγνώριση των κόκκινων δανείων από τον ισολογισμό των τραπεζών χρήζει κατά την εφαρμογή του διαρκούς παρακολούθησης ώστε να αποδώσει τα αναμενόμενα χωρίς επέλευση δημοσιονομικής θυσίας και (iii)επιβάλλονται παρεμβάσεις ώστε να θεραπευθεί η ηθική χαλάρωση και εν γένει να αρθούν τα εμπόδια που οδηγούν τις τράπεζες σε επιφυλακτικές πολιτικές δανειοδότησης.»

Και τέλος, μερικές από τις πιο κρίσιμες συστάσεις είναι οι ακόλουθες:

«Η επίλυση του προβλήματος των κόκκινων δανείων ως προς την πτυχή του προβλήματος που αναφέρεται στη δυσχέρεια ρευστοποίησης των εξασφαλίσεων δεν είναι αμιγώς τεχνικό ζήτημα που επιλύεται με βάση την αρχή της αποτροπής της ηθικής χαλάρωσης, αλλά και κοινωνικό όπου προέχουν οι πολιτικές εκτιμήσεις. Πρέπει να εξετασθεί, με ανάλυση κόστους-οφέλους αμερόληπτη και πειστική, κατά πόσον το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, εφόσον αντιμετωπίζεται από την πολιτική εξουσία η συνέχιση της λειτουργίας του και μετά το 2022, μπορεί να θεωρηθεί ως κατάλληλο μέσο προς πλήρη αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στη χώρα. Στην κρατική μηχανή πρέπει να υφίσταται η δέουσα δομή και η επαρκής γνώση, ώστε να παρακολουθούνται πλήρως τα ζητήματα που εθίγησαν στην παρούσα Έκθεση, με δυνατότητα άμεσης αντίδρασης ακόμη και διά της ασκήσεως νομοθετικής πρωτοβουλίας.»

4. Ιδιαίτερα σημαντικές και οι Εκθέσεις που συνδέονται με τη νέα θεματική των ελέγχων που αφορούν στο «Κοινωνικό Κράτος δικαίου».

Το θέμα της πρώτης Έκθεσης είναι χαρακτηριστικό της εξέλιξης που συντελείται στην θεματική των ελέγχων μας: «Ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα: Διασφαλίζεται ότι όλοι όσοι έχουν ανάγκη συμμετέχουν στο πρόγραμμα αλλά και ότι πληρούνται τα κριτήρια ένταξης σε αυτό;»

Το δεύτερο σκέλος αυτής, ήτοι αν πληρούνται τα κριτήρια ένταξης στο πρόγραμμα, είναι καθαρά δημοσιονομικό: αν εκταμιεύεται νομίμως ή μη το δημόσιο χρήμα, αν πιο συγκεκριμένα μη δικαιούχοι, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, εισπράττουν αντικανονικά την ενίσχυση.

Το πρώτο σκέλος είναι όμως πρωτότυπο. Εδώ ερωτάται αν εντάσσονται στο πρόγραμμα όλοι όσοι θα έπρεπε. Αν κάποιες κατηγορίες μένουν εκτός αυτού,

ενώ κατά τη λογική και πολιτική στόχευση του μέτρου δεν θα έπρεπε να παραλειφθούν. Εδώ δηλαδή δεν τίθεται ζήτημα παράνομης εκταμίευσης, αλλά εκταμιεύσεων που δεν γίνονται αλλά που, χάριν της αποτελεσματικότητας του προγράμματος, θα έπρεπε να γίνονταν.

5. Παρόμοιο ζήτημα αντιμετωπίστηκε στην Έκθεση «Covid 19: αδυναμίες στον ορισμό της εμβέλειας και τη διαχείριση της εφάπαξ οικονομικής ενίσχυσης σε μη επιδοτούμενους μακροχρονίως ανέργους».

Κι εδώ απασχόλησε τους ελεγκτές η ορθή πληθυσμιακή στόχευση του προγράμματος ενόψει των σκοπών του. Ήταν σαφής ο ορισμός του μακροχρονίως ανέργου; Μήπως εντάχθηκαν κατηγορίες που είχαν κάποια εισοδήματα και δεν εντάχθηκαν άλλες που είχαν λιγότερα;

Τα ευρήματά αντανακλώνται στις πολύ σημαντικές συστάσεις που διατυπώθηκαν:

«Πριν από τη θέση σε εφαρμογή κάθε νέου μέτρου ενίσχυσης των ανέργων πρέπει να προηγείται διεξοδική επεξεργασία των οικείων διατάξεων, ώστε το μέτρο να εντάσσεται κατά συνεκτικό τρόπο στο υφιστάμενο πλαίσιο επιδοτήσεων από τον ΟΑΕΔ και οι ενισχύσεις να είναι πλήρως στοχευμένες. Εξίσου αναγκαία είναι η προηγούμενη της εφαρμογής του νέου μέτρου διαρρύθμιση των βασικών διαδικαστικών ζητημάτων που άπτονται της υλοποίησής του και η κατάλληλη παραμετροποίηση των πληροφοριακών συστημάτων. Τα πορίσματα του ελέγχου πρέπει να αξιοποιηθούν επ’ ωφελεία όσων εξαρτούν την αξιοπρεπή διαβίωσή τους από τις στοιχειώδεις παροχές του ΟΑΕΔ. Κατά τον τρόπο αυτό, ο Οργανισμός δεν θα υποχρεώνεται να αναζητεί εκ των υστέρων τα τυχόν αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά από, ούτως ή άλλως, οικονομικώς ευάλωτους πολίτες.»

6. Από την Έκθεσή για τον έλεγχο που αφορούσε στην «Έμφυλη βία: πόσο συμβάλλει στην αποτελεσματική προστασία των θεμάτων έμφυλης βίας η λειτουργία ξενώνων φιλοξενίας;» ο οποίος επίσης ζητήθηκε από την Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής προέκυψαν, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα σημαντικά πορίσματα, ήτοι:

Το δεύτερο: «(…) κατά τις περιόδους του εγκλεισμού λόγω της υγειονομικής κρίσης ο αριθμός των αιτημάτων φιλοξενίας στους Ξενώνες δεν ήταν ανάλογος του αυξημένου αριθμού των περιπτώσεων της έμφυλης βίας.»

Το πέμπτο: «Διαπιστώθηκαν επίσης σημαντικές ελλείψεις στη στελέχωση των Ξενώνων και κενά στην κατάλληλη εποπτεία και επιμόρφωση του προσωπικού τους.»

Και το έβδομο: «Η διεύρυνση του πληθυσμού που εξυπηρετείται από τους Ξενώνες ώστε να συμπεριλάβει τα θύματα πολλαπλών διακρίσεων δημιούργησε πρόσθετες ανάγκες.»

7. Εκτός από τα θύματα της φτώχιας, της ανεργίας, της έμφυλης βίας, το Ελεγκτικό Συνέδριο ασχολήθηκε στους ελέγχους του με δύο ακόμη ιδιαίτερης σημασίας κοινωνικά θέματα. Την εκπαίδευση των παιδιών με μεγάλες μαθησιακές δυσκολίες και την επαγγελματική κατάρτιση των κρατουμένων για να εξασφαλίζεται η ομαλή επάνοδός τους στην κοινωνία.

Και πρώτα τα παιδιά με μεγάλες μαθησιακές δυσκολίες: Η έκθεσή είχε τον τίτλο: «Ειδική Αγωγή και Εκπαίδευση: Έχει οργανωθεί κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες των μαθητών;»

Στην Εισαγωγή της Έκθεσης αυτής εξηγείται το διακύβευμα:

«Η Ειδική Αγωγή και Εκπαίδευση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της υποχρεωτικής και δωρεάν δημόσιας παιδείας. Η πολιτεία δεσμεύεται τόσο από το Σύνταγμα, όσο και από τις διεθνείς υποχρεώσεις που έχει αναλάβει, να διασφαλίζει σε όλους τους πολίτες με αναπηρία και/ή διαπιστωμένες ειδικές εκπαιδευτικές ανάγκες, ίσες ευκαιρίες για πλήρη συμμετοχή και συνεισφορά στην κοινωνία, με κατοχύρωση των δικαιωμάτων τους στη μόρφωση και στην κοινωνική και επαγγελματική ένταξη.».

Πρέπει να τονιστεί ιδιαιτέρως το δεύτερο πόρισμα του ελέγχου:

«Η διαδικασία αξιολόγησης των παιδιών με ειδικές εκπαιδευτικές ανάγκες για την επιλογή του κατάλληλου για αυτά εκπαιδευτικού περιβάλλοντος δεν ολοκληρώνεται εντός του ίδιου σχολικού έτους, με αποτέλεσμα σημαντικός αριθμός από τα παιδιά αυτά να στερείται της ανάλογης υποστήριξης.»

Και συναφώς με το δεύτερο, πρέπει να τονιστεί ακόμη και το τέταρτο πόρισμα:

«Παρά τις θετικές γνωματεύσεις, δεν παρέχεται σε όλα τα παιδιά που έχουν ανάγκη, σύμφωνα με τις γνωματεύσεις αυτές, η απαιτούμενη ειδική αγωγή και εκπαίδευση. Αυτό οφείλεται στις σημαντικές ελλείψεις σε διδακτικό προσωπικό και εξοπλισμό.»

Τι σημαίνουν αυτές οι διαπιστώσεις και γιατί πρέπει αυτές να τονιστούν; Σημαίνουν ότι στην Ελλάδα απέχουμε πολύ από το διεθνές standard, το πιο ανθρώπινο για τους γονείς, τους οποίους κατανοούμε αλλά και το πιο εύλογο για τα παιδιά της ειδικής αγωγής, τα οποία έχουν τεράστια περιθώρια βελτίωσης. Το καθένα τους να έχει εγκαίρως μια ειδική γνωμάτευση για τις συγκεκριμένες μαθησιακές του ανάγκες. Στο καθένα τους να παρέχονται άμεσα, στην ευαίσθητη κρίσιμη ηλικία, που δεν επιδέχεται εκ των υστέρων διορθώ-

σεις, τα μέσα για την ικανοποίηση των αναγκών αυτών. Και όλα αυτά με συνεχείς επικαιροποιήσεις.

8. Σημαντική επίσης είναι και η Έκθεση με τίτλο «Κοινωνική Επανένταξη Κρατουμένων: Πώς εκδηλώνεται η μέριμνα της Πολιτείας για την προσαρμογή τους στο κοινωνικό τους περιβάλλον και την επαγγελματική τους αποκατάσταση;»

Στην Εισαγωγή της Έκθεσης αυτής καταδεικνύεται η χρησιμότητα της συνέργειας ενός ανώτατου δικαστηρίου, όπως είναι το Ελεγκτικό Συνέδριο, με έναν ανώτατο ελεγκτικό θεσμό. Άλλωστε μόνο το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο -και κανένα άλλο ομόλογο του ελεγκτικό ίδρυμα στην Ευρώπη- επωμίζεται αυτό το διφυή ρόλο.

Στην Εισαγωγή εξηγείται ότι η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει ασχοληθεί επανειλημμένα, επ’ αφορμή και ελληνικών υποθέσεων, με τις συνθήκες κράτησης, λαμβάνοντας υπόψη ζητήματα όπως ο υπερπληθυσμός των φυλακών, η ιατρική φροντίδα, η δυνατότητα προαυλισμού, η τυχόν έλλειψη ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων, οι συνθήκες υγιεινής κ.ά..

Ακολούθως, συγκεκριμενοποιείται η στόχευση του ελέγχου αυτού για την επαγγελματική κατάρτιση των φυλακισμένων:

«Κανένας φυλακισμένος δεν πρέπει να θεωρείται ως χαμένη υπόθεση από τα σωφρονιστικά συστήματα των Κρατών μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης. Αυτή τη βασική αρχή έχει υιοθετήσει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, όταν, ερμηνεύοντας το άρθρο 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, κρίνει ότι η πίστη στην αξία του ανθρώπου επιβάλλει να αναγνωρίζεται, ακόμη και στον πιο στυγνό εγκληματία, ότι διατηρεί ένα περιθώριο βελτίωσης. Αυτή τη βελτίωση, που γίνεται αντιληπτή ως δυνατότητα κοινωνικής επανένταξης, οφείλει να επιδιώκει το σωφρονιστικό σύστημα των δημοκρατικών κοινωνιών του Συμβουλίου της Ευρώπης, προωθώντας τα κατ’ εξοχήν εργαλεία επανένταξης της ευρύτατης κατηγορίας των κρατουμένων, ήτοι την εκπαίδευσή τους, όπου είναι εφικτή και την επαγγελματική τους κατάρτιση, όπου είναι χρήσιμη. Το ενδιαφέρον του ελέγχου που πραγματοποίησε το Ελεγκτικό Συνέδριο συνίσταται στην αναζήτηση του αν η Ελλάδα ευθυγραμμίζεται στο σωφρονιστικό της σύστημα με τα ανωτέρω ιδεώδη.»

ΙV. Τέλος πρέπει να γίνουν τρεις επισημάνσεις:

Πρώτη επισήμανση: Οι έλεγχοι που περιγράφηκαν δεν είναι αυστηρώς έλεγχοι νομιμότητας. Είναι κυρίως έλεγχοι αποδοτικότητας, οικονομικότητας,

αποτελεσματικότητας. Και δεν είναι καθόλου, και αυτό πρέπει να τονιστεί με όλη την ένταση, δεν είναι καθόλου έλεγχοι σκοπιμότητας. Τους σκοπούς τους θέτει η πολιτική ηγεσία. Αρκεί να υπάρχουν και να μην είναι αντιφατικοί. Το Ελεγκτικό Συνέδριο χρησιμοποιεί ως εργαλείο του την αρχή της αναλογικότητας. Διαπιστώνει αν τα μέσα που χρησιμοποιήθηκαν για την επίτευξη των σκοπών ήταν πρόσφορα και επαρκή, αν χρησιμοποιήθηκαν σωστά, αν επέφεραν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Με άλλα λόγια αν τα χρήματα του φορολογούμενου που ξοδεύονται πιάνουν τόπο.

Δεύτερη επισήμανση: Η καθοριστική σημασία της συμμετοχής του ελεγχομένου στη διαμόρφωση του περιεχομένου της έκθεσης. Οι εκθέσεις που εκδίδονται με τη διαδικασία που περιγράφηκε δεν είναι δικαστικές αποφάσεις. Τα προσχέδιά τους κοινοποιούνται στον ελεγχόμενο και αναμένεται από αυτόν να δει το περιεχόμενό τους με εύλογο σκεπτικισμό. Να τα αμφισβητήσει όπου πιστεύει ότι τον αδικούν οι ελεγκτές. Και με καλή πίστη, με σεβασμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου, να αποδείξει, εκεί όπου διαφωνεί, γιατί έχει αυτός δίκιο και όχι το προσχέδιο της έκθεσης. Έτσι μόνο καταλήγει το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκδοση Εκθέσεων των οποίων, οι συστάσεις θα γίνουν σεβαστές από όλους. Σε κάθε περίπτωση επισυνάπτονται στο κείμενο της σχετικής Έκθεσης, οι απόψεις του ελεγχόμενου φορέα της διοίκησης.

Τρίτη Επισήμανση: Οι εκθέσεις αυτές δεν επιφέρουν άμεσα νομικές κυρώσεις. Μόνο συστάσεις διατυπώνονται. Γι΄ αυτό και η επιτυχία των Εκθέσεων στηρίζεται στην αποδοχή των συστάσεων από τον ελεγχόμενο. Οι συστάσεις πρέπει να είναι προδήλως βάσιμες και πειστικές. Να εκθέτουν σε κριτική λόγω των ιδιοτήτων τους αυτών τις αρχές που τις απορρίπτουν ή που υπεκφεύγουν. Όμως αυτό δεν αρκεί. Αναμένεται από την Κυβέρνηση να παίρνει θέση επ΄αυτών. Αναμένεται από τη Βουλή, όπως προβλέπεται στον Κανονισμό της, να ακούει το Ελεγκτικό Συνέδριο όπου κρίνει ότι είναι αναγκαίο. Αναμένεται από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης να μη θεωρούν τις εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που στηρίζονται σε βαθύτατη έρευνα επί εκατοντάδων περιπτώσεων, ως μία έκθεση κοινή, όπως όλες οι άλλες.

Σελ. 14

2 Ο έλεγχος των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των λοιπών (δημόσιων) νομικών προσώπων (κατασταλτικός έλεγχος)

Κωνσταντίνος Κρέπης

Σύμβουλος Ελεγκτικού Συνεδρίου

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ

Ι. Εισαγωγή

ΙΙ. Μέρος Πρώτο

Α. Οι θεμελιώδεις έννοιες του δημοσιολογιστικού δικαίου

Β. Κριτική αποτίμηση της αποτελεσματικότητας του κατασταλτικού ελέγχου για την περίοδο μέχρι την ψήφιση του νέου οργανικού νόμου (Ν 4820/2021)

III. Μέρος Δεύτερο

A. Γενικά

Β. Τα βασικά χαρακτηριστικά της μεταρρύθμισης

IV. Επίλογος

Ι. Εισαγωγή

Οι συνταγματικά κατοχυρωμένες μορφές δικαστικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι ο προληπτικός, ο προσυμβατικός και ο κατασταλτικός έλεγχος. Η τελευταία μορφή ελέγχου κατοχυρώνεται στο εδάφιο γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος. Πρόκειται, κατά την ακριβή διατύπωση της σχετικής συνταγματικής διάταξης, για τον έλεγχο «των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α΄ έλεγχο», δηλαδή σε κάποιας μορφής προληπτικό έλεγχο. Για το είδος αυτό του ελέγχου έχει επικρατήσει ο όρος «κατασταλτικός έλεγχος», υπό την έννοια ότι διενεργείται «εκ των υστέρων» (ex post), δηλαδή σε χρόνο όπου οι δημοσιονομικής φύσεως πράξεις ή παραλείψεις που ελέγχονται έχουν ήδη διενεργηθεί.

Πριν από τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, βάσει του τότε ισχύοντος εδαφίου δ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος, στον έλεγχο υπάγονταν το Δημόσιο (οι λογαριασμοί των δημοσίων υπολόγων), οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και τα άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ). Με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 ο συνταγματικός νομοθέτης εγκατέλειψε το τυπικό κριτήριο της νομικής φύσης του υπό έλεγχο φορέα ως δημοσίου δικαίου, επιτρέποντας στον κοινό νομοθέτη να επεκτείνει την ελεγκτική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου και επί νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ), υπό τον όρο να υφίσταται δικαιολογημένο δημόσιο ενδιαφέρον ικανό να δικαιολογήσει την παρέμβαση αυτού.

Η διεύρυνση αυτή της ελεγκτικής δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου αποτυπώνεται ήδη ρητά στο νέο οργανικό νόμο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Αρκεί μόνο να αναφέρουμε ότι μεταξύ των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου περιλαμβάνονται η διενέργεια κατασταλτικού ελέγχου στους λογαριασμούς των δημοσίων υπολόγων, στους απολογισμούς των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης και στον Ειδικό Λογαριασμό Εγγυήσεων Γεωργικών Προϊόντων, καθώς και η διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και κανονικότητας των υποκείμενων στους ως άνω λογαριασμούς συναλλαγών. Αντικείμενο του ελέγχου αποτελεί επίσης και η διαχείριση φυσικών ή νομικών προσώπων για τις χρηματοδοτήσεις ή επιχορηγήσεις που έλαβαν σε βάρος φορέα της Γενικής Κυβέρνησης, δηλαδή η ανάλωση αυτών σύμφωνα με τον προορισμό τους και κατόπιν τήρησης των κατά περίπτωση νόμιμων διαδικασιών.

Συμπερασματικά, ο κατασταλτικός έλεγχος είναι ιδιαίτερα εκτεταμένος, τόσο από την άποψη των υποκείμενων σε αυτόν φορέων όσο και από την άποψη των υποκείμενων στον έλεγχο πράξεων. Ενόψει του ότι το βασικό χαρακτηριστικό του είναι η προσωποποίηση των δημοσιονομικών ευθυνών, που επιτυγχάνεται μέσω της λήψης κατασταλτικής φύσεως μέτρων (ιδίως καταλογισμών) σε βάρος των εμπλεκομένων, συνιστά, εφόσον πληρούνται κάποιες προϋποθέσεις, έναν αποτελεσματικό μηχανισμό προστασίας της δημόσιας περιουσίας υπό τη στενή της έννοια, που περιλαμβάνει τα χρήματα, τις αξίες και το υλικό. Δεν πρέπει όμως να παραγνωρίζεται και η έμμεση προληπτική

του διάσταση. Όλοι όσοι διαχειρίζονται δημόσια περιουσία με την παραπάνω έννοια έχουν ισχυρό κίνητρο συμμόρφωσης με τους κανόνες της δημοσιονομικής νομιμότητας, καθώς γνωρίζουν εκ των προτέρων ότι υπέχουν αυξημένες ευθύνες με υπέγγυα προς τούτο την προσωπική τους περιουσία.

Η σπουδαιότητα του κατασταλτικού ελέγχου προκύπτει και από μία ακόμη πτυχή του. Σε αντίθεση με τον προληπτικό και προσυμβατικό έλεγχο, από την άσκηση του κατασταλτικού ελέγχου δημιουργείται γνήσια «δικαιοδοτική ύλη», καθώς η δικαστική αμφισβήτηση των μέτρων αποκατάστασης της βλάβης του προϋπολογισμού των δημόσιων οντοτήτων (φορέων) δημιουργεί διαφορά από τον έλεγχο των λογαριασμών, η οποία υπάγεται στην αποκλειστική δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με το εδάφιο στ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος. Μάλιστα, όπως έχει κριθεί, στη δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπάγεται και η εκδίκαση των διαφορών που προκύπτουν από την έκδοση αντίστοιχης φύσεως πράξεων άλλων διοικητικών οργάνων, στα οποία ο νόμος έχει ειδικώς απονείμει τέτοια αρμοδιότητα.

Η παρούσα μελέτη περιλαμβάνει δύο μέρη. Στο πρώτο μέρος, που είναι γενικό, αναλύεται η αρχιτεκτονική του κατασταλτικού ελέγχου με έμφαση στην κατανόηση των διαχρονικών δομικών χαρακτηριστικών του. Η ανάλυση αυτή επικεντρώνεται κατά βάση στο καθεστώς που ίσχυε μέχρι την ψήφιση του νέου οργανικού νόμου του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ν 4820/2021). Παρατίθεται επίσης η βασική νομολογία του Δικαστηρίου σε σειρά θεμάτων, όπως και η σχετική προβληματική κυρίως στο ακανθώδες ζήτημα των δημοσιονομικών ευθυνών. Στο δεύτερο μέρος, που είναι περισσότερο ειδικό, επιχειρείται μια συστηματική παρουσίαση και ανάλυση του νέου θεσμικού πλαισίου που διέπει τον κατασταλτικό έλεγχο (Ν 4820/2021), με έμφαση στις κυριότερες διαφοροποιήσεις αυτού έναντι του παλαιού πλαισίου.

ΙΙ. Μέρος Πρώτο

Α. Οι θεμελιώδεις έννοιες του δημοσιολογιστικού δικαίου

1. Η έννοια του λογαριασμού

Η κατανόηση της έννοιας του «λογαριασμού» δεν παρουσιάζει δυσκολίες, καθώς δεν διαφέρει ουσιαστικά από την αντίστοιχη που απαντάται στο πεδίο της λογιστικής επιστήμης. Ο λογαριασμός είναι, συγκεκριμένα, ένα αρχείο (μια μονάδα) όπου αποθηκεύονται ομοειδείς χρηματοοικονομικές πληροφορίες. Οι τελευταίες αναφέρονται στη θέση και την κίνηση (μεταβολές) ενός στοιχείου σε ορισμένη χρονική περίοδο. Παρά την πληθώρα των λογαριασμών που υποχρεούται να τηρεί μια δημόσια οντότητα, βάσει του διέποντος αυτήν λογιστικού πλαισίου, οι λογαριασμοί που αποτελούν αντικείμενο του κατασταλτικού ελέγχου είναι συγκεκριμένοι. Πρόκειται για τους λογαριασμούς χρημάτων, αξιών και υλικού, που αποτυπώνουν τη θέση των στοιχείων αυτών και τις μεταβολές τους σε μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Για παράδειγμα, ο λογαριασμός «ταμείο», που συνιστά μορφή διαχείρισης χρημάτων, περιέχει πληροφορίες για τα μετρητά. Οι πληροφορίες αυτές αναφέρονται στο ποσό (θέση) των μετρητών που υπάρχουν στο ταμείο σε δεδομένο χρονικό σημείο και στην κίνηση του στοιχείου, δηλαδή στις εισπράξεις μετρητών και τις πληρωμές σε μετρητά που πραγματοποιήθηκαν σε μία χρονική περίοδο. Ο λογαριασμός «αξιών» μας πληροφορεί για τις αξίες που κατέχει η οντότητα σε δεδομένο χρονικό σημείο και τις μεταβολές του στοιχείου αυτού κατά τη διάρ-

κεια συγκεκριμένης περιόδου. Αντίστοιχα, ο λογαριασμός «υλικού» αποτυπώνει τη θέση του στοιχείου σε δεδομένο χρόνο και την κίνησή (μεταβολές) του εντός μιας συγκεκριμένης περιόδου.

i. Οι δύο βασικές μορφές του ελέγχου των λογαριασμών

Το Ελεγκτικό Συνέδριο ως εξωτερικός ελεγκτής διενεργεί κατασταλτικό έλεγχο όλων των λογαριασμών του Δημοσίου και των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης. Ο έλεγχος αυτός έχει συγκεκριμένη στόχευση. Να επιβεβαιώσει την ορθότητα της διαχείρισης ή με άλλα λόγια το «ορθώς έχειν» του λογαριασμού. Η εκφορά μιας τέτοιας κρίσης σημαίνει ότι οι δημοσιονομικώς υπεύθυνοι, δηλαδή τα πρόσωπα που ενεπλάκησαν στη δημοσιονομική διαδικασία για την παραγωγή πράξεων με δημοσιονομικές συνέπειες, απαλλάσσονται από την ευθύνη. Στην αντίθετη περίπτωση τίθεται ζήτημα καταλογισμού τους.

Ο λογαριασμός μπορεί να ελεγχθεί είτε στο σύνολο είτε κατά ένα μέρος του. Στην πρώτη περίπτωση ελέγχονται όλες οι εγγραφές που αποτυπώνονται - ή έπρεπε να αποτυπώνονται - σε αυτόν, οπότε ο έλεγχος είναι καθολικός ή γενικός, ενώ στη δεύτερη περίπτωση ελέγχονται συγκεκριμένες και μόνο εγγραφές, οπότε γίνεται λόγος για μερικό ή ειδικό ή «στοχευμένο» έλεγχο.

Ο καθολικός έλεγχος ενός λογαριασμού στην πιο απλή του μορφή συνίσταται στην επαλήθευση του υπολοίπου του σε συγκεκριμένο χρονικό σημείο. Συγκρίνεται το λογιστικό υπόλοιπο, δηλαδή εκείνο που εξάγεται από τους τίτλους χρέωσης (π.χ. γραμμάτια είσπραξης) και πίστωσης (π.χ. χρηματικά εντάλματα πληρωμής), με το πραγματικό υπόλοιπο, δηλαδή εκείνο που πράγματι έχει στην κατοχή του ο υπόλογος. Τυχόν αδικαιολόγητη διαφορά συνιστά έλλειμμα καταλογιστέο σε βάρος του υπολόγου.

Όταν ο έλεγχος είναι μερικός ή ειδικός ή «στοχευμένος», ελέγχεται ένα έλασσον τμήμα του λογαριασμού (π.χ. όλες οι πληρωμές έκτακτου προσωπικού). Συνήθως για τη διενέργεια του ελέγχου αυτού υφίσταται συγκεκριμένη αφορ-

μή, ενώ δεν αποκλείεται ούτε απαγορεύεται το αντικείμενό του να περιορίζεται σε μία και μόνο λογιστική εγγραφή (π.χ. τη μισθοδοσία ενός υπαλλήλου).

ii. Το βάθος και τα όρια του κατασταλτικού ελέγχου ως προς τα έξοδα (δαπάνες)

Αναμφίβολα ένας πλήρης και αποτελεσματικός έλεγχος λογαριασμών, είτε είναι καθολικός είτε είναι μερικός, δεν πρέπει να υπόκειται σε μη αναγκαίους περιορισμούς, ιδίως όταν διενεργείται από το ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο της Χώρας. Ειδικά για τα δημόσια έξοδα (δαπάνες) αυτό πρακτικά σημαίνει ότι, πέραν των σχετικών αριθμητικών και λογιστικών επαληθεύσεων, το ελεγκτικό όργανο του Δικαστηρίου εξετάζει χωρίς περιορισμό τη νομιμότητα και κανονικότητά τους, με μόνη δέσμευση την τυχόν ύπαρξη δεδικασμένου απορρέοντος από απόφαση τού κατά το Σύνταγμα φυσικού δικαστή της διαφοράς (ως ιδιωτικής ή διοικητικής), σύμφωνα με τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος. Δηλαδή κατά τον έλεγχο δεν εξετάζεται μόνο η συμμόρφωση των οργάνων που συγκροτούν τη διαχρονικώς ισχύουσα «δημοσιονομική αλυσίδα» στους εν στενή εννοία κανόνες του λογιστικού της δημόσιας οντότητας (ύπαρξη πίστωσης στον προϋπολογισμό του φορέα και δη στον οικείο κωδικό αριθμό εξόδου, νόμιμη ανάληψη υποχρέωσης, ορθότητα εκκαθάρισης, νόμιμη έκδοση του τίτλου πληρωμής, πληρότητα των δικαιολογητικών που υποστηρίζουν το έξοδο, νομιμότητα εξόφλησης κ.λπ.), αλλά ο έλεγχος επεκτείνεται, μέσω παρεμπιπτουσών κρίσεων, και στους λοιπούς κανόνες του ουσιαστικού δικαίου ανάλογα με το πραγματικό υπόβαθρο και τη φύση του εξόδου.